摘要：党的十八大以来，随着党的领导的强化和党政机构改革的推进，根据国法制定党规已成为党内法规领域的新常态。截至2025年底，现行公开有效的180部中央党内法规中有94部在第一条明确将国家法律列为制定依据。从援引对象来看，虽然同时援引党规和国法为依据最为常见，但也有不少党规只援引国法作为依据，并且宪法、法律、法规均在援引之列。援引国法对党规的性质和效力有何影响，需要根据党规的制定主体、制定形式和制定依据进行综合判定。党政合并机构援引国法制定的党规具有国法性质，党政联合制定的党规援引国法的兼具党规与国法性质，其他党的机构单独制定的党规援引国法的仍属党规。作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规与国家法律在公法领域形成了交叉重叠，以公权力为调整对象的党内法规已成为实质意义上的公法。根据国法制定党规的常态化意味着党规与国法关系并不局限于实质意义上的融合，而是从形式上的二元分立演变为相互嵌入的新形态。
关键词：党内法规；制定依据；党法关系；依规治党
陈明辉：浙江大学光华法学院百人计划研究员、浙江大学立法研究院研究员
党的十八大以来，随着党和国家机构改革的不断深化，党的机构与国家机构统筹设置成为新时代党政关系的基本原则。在此背景之下，根据国家法律制定党内法规这种曾经极少被注意到的立规方式逐渐成为党内法规领域的普遍现象。在党的十八大之前，也有少量党内法规载明根据国家法律制定，但数量较少且基本以党政机构联合发文的方式制定。党的十八大之后，根据国家法律制定的党内法规数量急剧攀升。2025年11月，“坚持依法治国和依规治党有机统一”明确作为习近平法治思想核心要义的“第十二个坚持”被提出，这一新的理论提炼为新时代党规与国法关系提供了根本遵循。从党内法规的实践进展来看，“第十二个坚持”不仅是抽象的理论原则，而且有着丰富的制度实践。根据国法制定党规这一立规方式的普遍化即可看作依法治国和依规治党有机统一的生动写照。
党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但过去理论界认为，党内法规与国家法律的关系是二元分立的关系，党规与国法分属两个规范体系，它们有各自的基础规范，并形成了相对自主的规范体系；进一步说，党内法规和国家法律的关系是实质意义上的融合，即国家法律的部分原则被党内法规吸收，党内法规的部分规则被国家法律确认。然而，根据国法制定党规现象的普遍化打破了党规与国法在形式上二元分立、在实质上深度融合的传统认知。纵观整个党内法规体系，这类现象并不局限于党政合署的纪检监察领域，经济、社会、文化、生态文明等领域也广泛存在根据国法制定党规的情形。随着党的全面领导的进一步强化，根据国法制定党规的情况还会增加，有可能成为依法治国和依规治党有机统一的典型路径。近年来，已有少量研究关注到这一现象，但尚未将其作为一个专门问题展开深入探讨。究竟哪些党内法规是根据国法制定的，根据国法制定党规对党规的性质和效力有何影响，根据国法制定党规的普遍化对党规与国法的关系又有何影响，这些正是本文试图回答的问题。
一、根据国法制定党规的现实状况
截至2025年12月31日，中国共产党中央委员会（以下简称中共中央）、中国共产党中央纪律检查委员会（以下简称中央纪委）和党中央工作机关制定的现行有效且公开发布的党内法规有180部，其中94部在第一条明确规定根据国家法律制定，占统计范围内党规总数的52.2%。从制定时间来看，其中的24部制定于党的十八大之前，其余70部均制定或修改于党的十八大之后，这在很大程度上代表着党规和国法关系的发展趋势。
（一）制定主体
从援引国法的党内法规的制定主体来看，根据国法制定党规存在两种不同的情形。
一是以党政联合发文的形式制定的党内法规。这类党内法规有40部，占所有援引国法的党内法规的42.5%，占所有中央党内法规的22.2%。以党政联合发文形式制定的党内法规均见于党政业务重叠领域，特别是强化党政领导干部责任的事项。例如，2018年《地方党政领导干部安全生产责任制规定》、2019年《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，以及2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。这类党内法规管理的对象是党政领导干部，因而需要以党政联合发文的形式制定。在这40部以党政联合发文形式制定的党内法规中，以中共中央办公厅（以下简称中办）、国务院办公厅（以下简称国办）名义联合发布的党内法规有24部，并且此类党内法规基本会援引国家法律和党内法规作为制定依据。
二是由党的中央组织单独制定的党内法规。此类党内法规有54部，占所有援引国法的党内法规数量的57.4%，占所有中央党内法规数量的30%。例如，中共中央政治局常委会分别于2020年、2022年审议批准的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》和《纪检监察机关派驻机构工作规则》，2021年中共中央政治局制定的《中国共产党组织工作条例》，以及2019年中共中央制定的《中国共产党政法工作条例》，都由党的中央机关及其直属机构援引宪法、法律和党内法规制定。
（二）援引对象
从这94部党内法规的援引对象来看，在立规依据中明确援引宪法的党内法规有9部（见表1）。这9部党内法规将宪法与其他规范性文件共同作为制定依据，其中有3部没有将党内法规作为制定依据。《党政机关厉行节约反对浪费条例》在2013年制定之初的制定依据并没有宪法，但2025年修改时其制定依据由“国家有关法律法规和中央有关规定”改为了“《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》”。
表1 援引宪法作为制定依据的党内法规
在94部援引国法的中央党内法规中，绝大多数的党内法规同时将国家法律和党内法规作为制定依据，但有19部党内法规只援引了法律法规作为制定依据（见表2）。这19部只援引了法律法规的党内法规具体包括：其一，单独援引行政法规作为制定依据的党内法规1部，即中央编办与工信部联合制定的《党政机关、事业单位和社会组织网上名称管理暂行办法》，其制定依据是《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政法规和规章；其二，援引法律法规作为制定依据的党内法规18部，这18部党内法规集中在公务员录用、调任、培训、考核等人事管理领域，且这些党内法规基本都是2018年党和国家机构改革后制定或者修改的。若算上表1中单独援引宪法和法律作为制定依据的3部，那么单独援引国家法律（含宪法）作为制定依据的党内法规有22部，占所有援引国法制定的党规数量的23.4%，接近四分之一。
（三）主要领域
按照党内法规体系的分类进行统计，这94部根据国法制定的党内法规中有4部党的组织法规、29部党的领导法规、51部党的自身建设法规、10部党的监督保障法规，覆盖了党内法规体系的各大板块。对这些党内法规调整的具体事项展开分析，可以发现根据国法制定党规呈现一定的规律性。
1.援引国法制定的党的组织法规涉及党外机构和组织
目前，党的中央部门制定的党的组织法规有12部，其中不涉及党外机构和组织的党的组织法规有5部，分别是《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》。这5部党的组织法规均未援引国法作为制定依据。涉及党外机构和组织的党的组织法规有7部，其中4部援引了国家法律作为制定依据，包括《中国共产党组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《纪检监察机关派驻机构工作规则》。这4部党的组织法规中，《中国共产党组织工作条例》是总揽性的组织法规，涉及党的组织体系、干部和人才、机构和编制等事项，其余3部则涉及国有企业、监察机关、高校等党外机构，确有援引国法作为制定依据之必要。不过，也存在若干例外。2018年修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》和2019年修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》均涉及国家机关内部和乡镇村的党的基层组织建设，却未在制定依据中援引国家法律。此外，2019年制定的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》的制定依据是“《中国共产党章程》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等法律”，但2025年8月修订后其制定依据仅保留《中国共产党章程》。这3部党规表明制定部门在组织法规的制定依据问题上尚未形成统一标准。
2.援引国法制定的党的领导法规涉及党政合署和党政同责
党的领导法规是规范和保障党领导国家和社会生活各方面工作的党内法规。其他三类党内法规侧重于对党的内部组织和管理活动进行规范，党的领导法规则是直接调整党对国家和社会的领导活动，其调整领域和调整事项远大于另外三类党内法规。因此，党的领导法规在援引国家法律作为制定依据方面有较强的客观需要。不过，虽然党的全面领导覆盖了政治、经济、社会、文化、生态文明、国防和军队建设，但也不是所有的党的领导法规都援引国法制定。党的领导方式在不同的领域有明显的差异，这导致援引国法的党的领导法规也有明显的差别。
首先，党通过党政合署方式直接领导的领域，在制定党内法规时会援引国法作为制定依据。基于党管机构编制原则，党的机构编制机关与国务院的机构编制机关实行合署办公。基于党对人民军队的绝对领导原则，党的中央军事委员会与国家的中央军事委员会实行“两块牌子，一套人马”。因此，在党的领导法规中，几部涉及机构编制、国防和军队的党内法规在制定依据上援引了国家法律。例如，2010年中共中央制定的《中国人民解放军政治工作条例》的制定依据是“《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》”，2011年中央编委制定的《中央和国家机关部门职责分工协调办法》的制定依据是“《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及党中央、国务院关于加强机构编制管理的有关规定”。不过，2019年的《中国共产党机构编制工作条例》涉及人大、政府、监察委、人民法院和人民检察院的机构编制事项，并且该条例第一条还明确提到为了“规范党和国家机构编制工作”，但该条例的制定依据只援引了党章。这可能是因为国务院的两个机构编制管理条例的调整范围小于《中国共产党机构编制工作条例》，而全国人大及其常委会尚未制定“中华人民共和国机构编制法”。一旦国家制定了“中华人民共和国机构编制法”，《中国共产党机构编制工作条例》很可能会将其作为制定依据。
其次，党在国家机构管理的政治、经济、社会、文化和生态文明领域，在落实党政同责时援引国法作为制定依据。党对政治、经济、社会、文化和生态文明五大领域的领导，一方面通过党的政策（如决定、意见、纲要）进行，另一方面通过党内法规实现。党的政策与党内法规也有一定的分工，党的政策主要是从目标、方向、路径等宏观方面规划治国理政的蓝图，党内法规则是从制度、机制、方案等具体方面划定党政机构和人员行动的底线和红线。在援引国法的党的领导法规中，这一点体现得尤为明显。尽管党的领导法规涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，但这部分党内法规在调整对象、调整领域和调整方式上有相似性。其一，在调整对象上，这部分党的领导法规并不局限于党内机构，而是将人大、政协、政府等党政机构一并纳入，例如《信访工作责任制实施办法》第2条规定“本办法所称党政机关，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关”。其二，在调整范围上，这部分党的领导法规并不面面俱到地规定某个大领域，而是调整某一个重点领域，如法治建设、食品安全、安全生产、生态环境等。其三，在调整方式上，这部分党的领导法规几乎普遍采用强化责任制的方式进行规定，即用党内纪律强化某些重点领域的党政领导责任。例如，《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系，作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据，并对不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的党政主要负责人进行问责。其四，在党规的内容上，这类党内法规大致遵循着“责任主体-责任内容-督查考核-责任追究”的立规体例，以更为严格的标准强化了党政领导干部的履职责任。
3.涉及干部管理的党的自身建设法规普遍援引国法制定
党的自身建设法规是援引国法数量最多的党内法规（51部），超过援引国法制定的党内法规总数的一半，占所有党的自身建设法规的近80%。这部分援引国法的党内法规基本集中在干部的选拔、任用和管理领域，覆盖范围包括党政领导干部、公务员、企事业单位领导人员、农村基层干部等。在2018年党和国家机构改革前，这部分党内法规主要是通过党政联合发文形式制定的，而在2018年党政机构改革后，党管干部原则扩大到对普通公职人员的管理，国家公务员局并入中组部，此类党内法规的制定主体全部是党中央和中共中央组织部，不再以党政联合发文的形式制定此类党规。
4.援引国法制定的党的监督保障法规涉及监察、审计和其他奖惩事项
在10部援引国法制定的党的监督保障法规（见表3）中，5部属于纪检监察领域，另外5部属于其他监督保障领域。后5部均以党政联合发文形式制定，并同时援引了党内法规和国家法律。但5部纪检监察法规在援引国法问题上并未遵循统一的逻辑。1996年的《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》是中纪委和原监察部联合制定的，而1996年的《纪检监察机关办案工作保密规定》、2019年的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、2020年的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》和2024年的《纪检监察规范性文件备案审查规定》虽同时援引了党内法规和国家法律，却未采用与国家监察委联合发文的形式，而是由党的机关单独制定。
表3 援引国法制定的党的监督保障法规
二、根据国法制定党规对党规性质的影响
党内法规的第一条旨在表明立规目的，制定依据则是表明立规目的的重要方式。从根据国法制定党规的现状来看，援引国法的党规数量已经超过中央党内法规总数的一半，地方性党内法规援引国家法律的现象也较为常见。在立法学上，某部法律将另一法律作为制定依据有三重内涵：一是借助制定依据表明本项立法的合法性，即本项立法的立法权限源自所援引的法律；二是借助制定依据表明本项立法与制定依据之间的效力位阶关系，即本项立法与制定依据存在上下位法律位阶关系或者一般法与特别法关系；三是表明本项立法与制定依据存在内容上的关联性，本项立法的全部或者部分内容是对制定依据精神、原则和规定的具体化。如果制定依据来自国家法律或党内法规体系内部，可以说制定依据同时具备上述三种功能。但当党内法规将国家法律作为制定依据时，需要根据制定主体和制定形式的不同判断援引行为的效果（见表4）。
表4 根据国法制定党规的不同类型
（一）党政合并机构援引国法制定的党规具有国法性质
党政机构合并是将国家机构并入职能相同或者相近的党的机构，由党的机构直接管理该领域的党政事务，但对外保留国家机构的牌子。国家机构并入党的机构之后，可以认为国家机构的这部分职能已经被党的机构“继承”，并且这种“继承”关系是通过具有国家法律效力的党和国家机构改革决定确认的。从理论上讲，党政机构合并之后，党的机构有以自己的名义单独制定党内法规和以党政联合的方式制定党规两种行为方式。但从实践的情况来看，党的机构倾向以自己的名义单独制定党内法规，尚未出现党政机构合并后再以党政联合形式制定的党内法规。
不过，无论合并后党的机构在制定党内法规时是否采用党政联合的形式，只要该党内法规明确将国家法律作为制定依据，即可初步判定该立规行为为立法行为，该党内法规的效力与国家法律无异。此类党内法规具有国法性质并非因为其援引了国家法律，而是因为其制定主体行使了国家机构的职权，这才是判断党规是否具有国法性质的实质标准。党政机构合并之后制定的党规有可能是党规有可能是国法，是否在制定依据中援引国家法律可以作为判断其性质的初步标准，因为党规的性质最终需要根据党规的制定主体及党规的内容进行综合判断，并排除党规不当援引国法这类情形。若此类党规的调整范围和事项完全是党政合并之前的国家机构的职权，那么其实质上与国法无异，理应按照国法的逻辑运行。
根据《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）的规定，国务院组成部门之外的国务院所属机构不属于法律保留范围，同时2018年《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》规定：“国务院组成部门以外的国务院所属机构的调整和设置，将由新组成的国务院审查批准。”在此基础上，国务院下发了《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号）和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2018〕7号），明确由中共中央组织部承担国家公务员局的相关职责。通过全国人大的决定、《国务院组织法》和国务院文件的授权，国家机构的法定职责转移至党的机构。因此，应当承认“职责划入、吸收合并后，党的机构在对外行使相应职权时，并非必然地要以‘牌子’的名义来行事，其完全有可能直接以自身的名义作出行政行为”。这类党的机构在行使相关国家机构的职权时相当于法律法规授权的组织，其所制定的党内法规等同于国家法律。
概言之，在公务员管理等党政机构合并领域，相关党内法规等同于国家法律。公务员管理类党内法规已内化为公务员管理法律规范体系的内在组成部分。譬如，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第16条第2款规定“各职位类别的适用范围由国家另行规定”，第19条第3款规定“综合管理类以外其他职位类别公务员的职级序列，根据本法由国家另行规定”。中共中央制定的《专业技术类公务员管理规定》《行政执法类公务员管理规定》《专业技术类公务员职级设置管理办法（试行）》《行政执法类公务员职级设置管理办法（试行）》即可作为《公务员法》中的“国家另行规定”。
（二）党政合署后以党的机构名义制定的党内法规援引国法的兼具党规和国法性质
党政合署后，党的机构单独制定党内法规并援引国法作为制定依据属于较为特殊的情形。此种党内法规目前公开有效的仅有三部：一是2019年中纪委制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，其制定依据是“《中国共产党章程》和有关法律”；二是2020年中共中央政治局常委会批准的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》，其制定依据是“《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》等党内法规和《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监察法》等法律”；三是2024年中纪委制定的《纪检监察规范性文件备案审查规定》，其制定依据是“《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《中华人民共和国监察法实施条例》等法规”。
党政合署后国家机构的法定职权在形式上并未合并到党的机构中去，原则上党的机构不宜以自己的名义来行使国家机构的职权。若党政合署机构仍以党的机构名义单独制定援引国法的党规，可以据此初步判断此类党规性质在实质上已具有国家法律性质。上述三部党内法规中，《纪检监察机关处理检举控告工作规则》和《纪检监察规范性文件备案审查规定》不仅将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《中华人民共和国监察法实施条例》等国家法律法规作为制定依据，而且在名称上写明了“监察机关”，在内容上也覆盖了监察机关和监察职权。2019年的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》在名称上遵循了2017年的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，并未将“监察机关”写入党规名称，但该党规的具体条款已将监察机关囊括在内。因此，可综合判定这三部党内法规兼具党规与国法的双重性质。
（三）党政联合制定的党规援引国法的兼具党规和国法性质
在国家法律体系内部，写不写“根据XX法，制定本法”并不会改变该规范性文件的性质，甚至也不决定该法与其制定依据之间的效力位阶关系。在党内法规领域，根据国法制定党规可以作为判断党规是否具有国法性质的形式标准。与党政机构合并情形类似，如果党政联合制定的党内法规在制定依据中援引了国家法律，那么基本也可以判定该党规具有国家法律性质。
党政联合制定意味着党内法规的制定主体和制定权限不局限于党内，而是有了国家机关和国家权力的参与。有学者认为，党政联合制定的党内法规属于“混合性党规”，虽然肯定其在制定主体和制定依据上具有双重属性，但根据制定程序和文号仍坚持将其界定为党内法规。这种观点没有充分认识到国法作为党规制定依据时的作用，也消解了党政联合发文的意义。如果国家机关的参与仅仅是形式上的支持和配合，不涉及法定权力（权利）义务的调整，完全可以不援引国家法律作为制定依据。例如，中共中央、国务院联合制定的《关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》未援引国家法律，因为该党内法规所调整的事项尚无国家法律进行规定，此党内法规带有明显的先行先试的意味，即通过党政联合发文督促党政机关干部遵守有关规定。虽然该党内法规的调整对象不限于党员干部，具有明显的溢出效力，但这并不会改变其党规的性质，其规范效力仍是党规效力。
然而，当党政联合制定的党规以国法作为制定依据时情况就会有所不同。之所以援引国法作为制定依据，一方面是因为国家机关的参与使得党规的制定主体和制定权力有了混合性，另一方面是因为党内法规所要规定的事项已经有国家法律进行了规定，党内法规的立规目的在于实施相关国家法律。此外，参与制定党规的国家机关也是该党规的实施主体，不少行政机关的行政行为是以党政联合制定的党内法规或者规范性文件为依据作出的。无论是在形式上还是在内容上，根据国法制定的党政联合党规都称得上是国家法律的具体化。例如，2012年中纪委、中组部、国务院国资委、原监察部等机构联合制定的《企业民主管理规定》在制定依据上援引了“宪法和相关法律”。该党内法规所调整的事项属于国有企业内部管理事务，该领域的主要法律依据是《宪法》第16条的规定，以及全国人大制定的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。这类单独援引国法作为制定依据的党内法规本质上是以党规形式制定的国家法律，而那些既援引国法又援引党规作为制定依据的党规则具有党规和国法的双重性质。
（四）其他党的机构单独制定的党规援引国法的仍属党规
若是党的其他机构单独制定党规却在制定依据中援引了国法，应当认定为国家法律授权链条的断裂，据此制定的党内法规不具有国家法律性质。在没有国家法律授权的情况下，党内法规援引国法的行为仅仅意味着党内法规将国家法律作为内容上的渊源，这与党规将“实际情况”作为立规渊源没有本质区别。此种援引有两方面的功能：一是对国家法律的某些规定进行了具体化，填充和激活了国家法律中的内容；二是通过党内的约束机制贯彻实施国家法律的某些内容。
在法律位阶理论中，一条规范依据另一规范制定被称为“条件关系”，一条规范不得与另一规范相抵触则被称为“废止关系”。如果一部法规范与另一部法规范同时满足“条件关系”和“废止关系”，那么就可以判断二者存在法律效力上的位阶关系。但法律阶层理论有一个适用前提，那就是这两个法规范在同一个法律体系之中。因此，尽管根据国法制定的党规与其援引的国法存在条件关系，但作为党内规范“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》第27条第1款也规定党内法规不能“同宪法、法律和行政法规等不一致”，但不能据此认为此类党内法规与国家法律之间存在直接的效力位阶关系，因为二者并不在同一个规范效力体系内。
根据国法制定党规不是为党规进行合法性背书，而是党规主动寻求与国法的衔接，要求党规不得与国法不一致也不是因为党规效力位阶低于国法，而是党内法规与国家法律主动保持协调的手段。简言之，根据国法制定党规是党规体系与作为环境的国法体系进行沟通的方式，系统间的沟通是社会系统自身理性运作的结果。这种沟通具有双向性，党内法规与国家法律可以互相作为对方的认知渊源。因此，我们不仅可以看到根据国法制定党规，而且可以看到根据党规制定国法的现象。例如，2015年原国土资源部制定的《国土资源部贯彻落实〈党政机关厉行节约反对浪费条例〉实施办法》的制定依据是“《党政机关厉行节约反对浪费条例》和中央有关规定”；《农业部干部人事档案管理办法》的制定依据包括中办印发的《干部人事档案工作条例》和中组部印发的《干部人事档案材料收集归档规定》。党内法规与国家法律之间的这种相互分立又相互借用的关系，使两个规范体系保持同频共振，实现依法治国和依规治党的有机统一。
三、根据国法制定党规对党规与国法关系的影响
党内法规作为中国特色社会主义法治建设的原创性和标识性范畴，必须从党内法规形成和发展的实践逻辑中去把握。特别是在习近平法治思想的“第十二个坚持”提出之后，如何在理论上界定好党规与国法的关系显得更为重要。自党内法规体系建设的目标提出以来，学界囿于西方法治的固有范式，尚未从党内法规的体系化建设实践中建构出富有解释力的理论框架。通过对根据国法制定党规现象的观察和分析可以发现，在党政融合的背景下，党规与国法的关系业已演变出新的形态。
（一）根据国法制定党规的必要性
1.根据国法制定党规是党和国家机构改革的必然结果
根据国法制定党规大部分出现在党的十八大之后，特别是2018年党和国家机构改革之后。因此，根据国法制定党规不是基于党规与国法关系的理论预设，而是随着党政关系的发展变化产生的结果。2018年和2023年两轮党和国家机构改革使我国的党政关系进入了新阶段。此前，我国的党政关系经历了党政合一和党政分开两个阶段，但2018年2月，习近平在党的十九届三中全会上对深化党和国家机构改革的方向给出了新的阐释：“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”这种“党政统筹”的新型党政关系意味着党和国家机构之间不再有牢不可破的界限，一些交叉重叠的职能受到整合，部分党的机构与政府部门实行合并或者合署，这使党内法规的调整范围进一步扩大到国家机构领域。
严格来说，无论是在党的十八大之前还是之后，党内法规的调整范围并不局限于党内事务，但一直以来国家和社会领域主要是由国家法律来调整，党的机构与国家机构之间也有明显的分工，不过党政机构合并合署打破了此前党政分工的格局，部分党的机构能够直接管理原先由国家机构管理的事务。党政机构合并合署使得机构的性质及其行使的权力发生了变化，这类机构既是党的机构又是国家机构，既行使党的政治权力又行使政府机关的法律权力。合署机构往往通过党政联合发文的形式制定党内法规，合并机构则是单独以党的机构的名义制定党内法规。但此类党内法规并不是另起炉灶，而是在已有的国家法律的框架之下调整相关事务，于是党内法规有了根据国法进行立规的客观需要。一方面，根据国法制定党规可以有效避免重复立法，节约立法资源，在一次立规过程中就能做好党规与国法的衔接。另一方面，合并合署后的党政机构始终还加挂着国家机关的牌子，仍负有贯彻实施相关国法的义务。概言之，党政机构的融合带来了党务和政务的融合，而党务与政务的融合又带来了党规与国法的融合。
2.根据国法制定党规是依法治国和依规治党有机统一的客观需要
根据国法制定党规是党坚持依法治国、依法执政的重要手段，能够更充分地发挥党规与国法的互补作用。“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”《中国共产党章程》也明确规定“党必须在宪法和法律范围内活动”。国家法律不仅划定了党内法规的立规边界，而且是党内法规的重要内容渊源。党援引国家法律作为立规的依据，一方面是党在传递尊法守法的法治观念，宣扬宪法法律至上的精神，另一方面也能够将国家法律的精神、原则和具体规定转化为党内治理的规则，推动国家法律的贯彻实施。例如，单独援引“宪法法律规定”制定的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，即利用党内法规的形式将宪法法律具体化，通过党政问责推动宪法法律的实施，防止“以权压法”，确保依法治国、依法执政落到实处。再如，“根据宪法和法律规定”制定的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》明确要求“任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情”，这也是借助党规严于国法的特点，运用党内纪律处分来保障司法机关依法行使司法权。
根据国法制定党规能维护社会主义法治体系的融贯性，是确保党规与国法衔接和协调的有效方法。党规与国法并不是两个并行的规范体系，而是同时存在着分工、交叉和重叠的调整领域，并且党规与国法的边界并非固定不变，而是随着国家治理的需要发展变化。在此情况下，为了确保党规与国法的衔接与协调，有必要根据国法制定党规。例如，2017年中央编委制定的《全国机构编制核查暂行办法》援引了“党中央关于机构编制管理的有关规定和《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》”。这是因为机构编制核查属于机构编制管理中的一项内容，国务院的两部编制管理条例已就各级人民政府机构编制的监督检查进行了规定，中央编委直接以这两部行政法规为依据，可有效避免党内法规与行政法规相冲突，确保中国特色社会主义法治体系的融贯性。
（二）根据国法制定党规引发的党规与国法关系变迁
1.党内法规作为实质意义上的公法
理解党内法规与国家法律的关系必须从党内法规的性质入手。对此，学界已经形成了三种观点：第一种观点认为党内法规是党的自治规范，具有软法的性质；第二种观点认为党内法规就是国家法律，甚至有观点认为党内法规是宪法；第三种也是最为主流的观点认为，党内法规是中国特色社会主义法治体系组成部分，但党内法规是一种独立的规范类型，党内法规与国家法律在形式上呈现二元并立格局。诚然，党内法规是我国一种独特的法，但这种定义并未明确党内法规的调整对象和范围，无法为党内法规与国家法律的关系进行更为实质性的界定。
借用公法学上规范主义与功能主义的分析框架，可以发现党内法规属于公法的一个特殊领域。“公法是伴随着现代国家的出现而形成的一块独立的知识领域。”主权为政治领域开辟出自主空间，但为了避免走向混乱无序，政治必须为自己确立规则。公法是政治自我限制的产物，其功能在于处理国家权力的合法性与有效性问题。一方面，“对政治权力的这种限制可以保护其他社会生活领域，以免政治权力对这些社会领域进行过度征服”。另一方面，将政治权力以法律的形式确定下来能够让政治权力的分配和运行更明确，从而提高国家治理的有效性。党内法规制度体系建设所要做的正是这样一项工作。虽然已有国家法律将国家权力具体化和法治化，但党的领导权超越于国家机构体系之上。因此，党需要一套自己的规范体系来规范党的领导权，提升党的领导效能。
党内法规与国家法律在调整事项上有明显的重合，但党内法规并未分散到国家和社会生活的方方面面，而是集中在规范公权力以及行使公权力的党政干部领域，并且绝大部分根据国法制定的党内法规都与其所依据的国法存在连接点。传统的公法研究过分注重实证法意义上的公法，忽视了国家法律之外的调配国家权力的规则。如果我们超越法律实证主义的公法概念，采用功能主义的视角就会发现，党内法规已是我国公法的重要组成部分，我国的政治领域由国家法律中的公法规范和党内法规共同调整。
国家法一元论认为，“国家法是统一的、层级化组织的、全面的、垄断的，且高于社会中所有其他秩序”。党内法规的出现无疑打破了这种国家法一元论的幻想。中国本土化的法学理论不能罔顾现实，将确保国家法律体系的自主性作为目标。将党内法规限定为自治规范忽视了中国共产党与其他社会组织的本质区别。党的领导权是宪法和法律确认的公权力，党基于其领导地位制定的党内法规从一开始就带有公法属性。更重要的是，党内法规并不局限于党的内部建设，国家公权力的组织、分配、运行和监督，无不受到党内法规的塑造。党内法规的重点是治党、治官、治权，它与宪法、行政法、监察法等国家法律在规范领域上有一定的重叠，但作为一种独立的规范形态，党内法规与相关国家法律又保持着一定的区别。透过功能主义的公法概念，我们可以将党规与国法统一起来，由此超越党规与国法的二元论。把握党内法规的公法性质，认真对待作为特殊公法的党内法规，一方面，有助于划定党内法规的调整领域，为党内法规的研究方法和理论体系建构奠定基础，另一方面，也有助于明确党内法规与国家法律的交叉重叠区域，洞悉党规与国法关系的可能形态，进而为根据国法制定党规找到理论基础并划定界限。
2.根据国法制定党规作为党内法规嵌入国法的基本形式
在人类历史上，同时存在两套规范体系的社会场景并不少见。譬如，中国古代的礼与法、家法与国法，欧洲历史上的教会法与国家法、自然法与实证法，都属同一时空下两套规范体系的交织并存。两套规范体系合一、并立和交融的情况也均可找到一定的历史参照物。对此，我们可以抽象出描述这两套规范体系关系理想类型，并将其运用于党规与国法关系的形态模拟之中：一是党规一元论，即党内法规与国家法律融于一体，国家法律作为党内法规体系内部的一个组成部分；二是国法一元论，即国家法律吸纳党内法规，党内法规作为政党内部的自治规范，借助国家法律的授权取得合法地位；三是党规与国法二元论，即党内法规与国家法律作为两个独立的规范体系并立，各自有自己的合法性基础和调整范围；四是党规与国法嵌入论，即党内法规与国家法律相对独立，但二者又有一定的交叉领域并且相互嵌入（见图1）。
第一种形态可能出现在某些特殊时期，如在根据地由中国共产党领导的革命政权的运行中，即可窥见此种形态的踪迹。第二种形态是西方国家的主流立场，即政党作为一种特殊的法人，凭借国家法律取得法律地位并实行内部自治。第三种形态是国内学界对于党规与国法关系的设想，社会系统理论一度被作为此种形态的理论基础。在社会系统理论看来，现代国家是一个不断进行功能分化的社会系统，法律系统是与政治系统、经济系统、文化系统等子系统平行的功能系统。各个社会子系统在运作上保持封闭，但又会与其他子系统共享某些结构，实现系统之间的沟通和交流。立法是政治系统与法律系统的结构耦合，包括宪法在内的国家法律也是二者结构耦合的表现形式。党内法规与国家法律的关系是政治系统与法律系统的二元并立关系，二者在各自领域封闭运作但又作为彼此的环境相互激扰。封闭运作表现为党内法规和国家法律各自有独特的功能和自主运作逻辑，相互激扰表现为国家法律体系的理论和方法被党内法规模仿、接纳和吸收，党内法规的某些表述通过立法程序进入国家法律。
图1 党内法规与国家法律关系的理论模型
根据国法制定党规的普遍化对“二元分立”的主流观点形成了冲击。在现阶段，党内法规与国家法律不是耦合关系而是嵌入关系，部分党内法规已经嵌入国家法律之中，成为了国家法律体系的一部分。根据国法制定党规即是党规嵌入国法的一种重要方式，它的普遍运用意味着党规与国法的关系已经从党规国法二元论转入党规国法嵌入论。不过，系统论法学视野下的党规与国法关系虽不符合现实，却指出了党规与国法关系的规范面向，即党内法规对国家法律的这种嵌入是否符合规范性标准，根据国法制定党规究竟是例外，还是说合法合理的常规手段？从党法关系的规范性原理出发，可发现根据国法制定党规并非例外，而是党法关系演进到现阶段的常规手段。
党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。在党内法规体系中，党章发挥着统领性的作用，拥有最高的规范效力。但由于我国党政体制的特殊性，党内法规不同于其他的自治规范或行业规范。党的领导是我国宪法确立的根本性原则，各级党组织的活动范围并不局限于党内事务，而是全面领导国家和社会事务。根据《中国共产党章程》第26条的规定，党的地方各级代表大会的职权除管理党内事务外，还包括讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。根据《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，党的地方委员会的职权包括对本地区重大问题作出决策，以及向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企事业单位等推荐重要干部等权力。除了党内法规自身规定的党组织的职权之外，国家法律也以多种方式规定了各类党组织的职权：一是宪法概括性地规定党的领导地位；二是法律法规规定党领导某方面工作；三是法律法规规定党的机构在国家机构或社会组织中承担某些职权和职责。
随着党政机构的深度融合以及党的领导入法入规的全面推进，中国共产党各类党组织已成为拥有法定职权的法律主体。在此背景下，援引国法制定党规不可能是例外，而是相关领域必要的常规操作。党内法规是党的领导原则与依法治国原则交织的产物。由于党的领导覆盖领域的全面性，党规与国法既不是二元分立的关系也不是完全重叠的关系，而是在公法这个领域形成交叉重叠。这种交叉重叠在组织形态上体现为党政机构的深度融合，在规范文本上体现为党内法规对国家法律的嵌入。党内法规要求党的各级组织和全体党员在宪法和法律范围内活动，国家法律也在多领域将党的领导转化为党的组织机构的具体职权。在前一种情形中，党内法规以党的自治规范的形态发挥效力，无需根据国法制定，而在后一种情形中，党内法规可以根据国法制定并使这类党内法规成为国家法律的一部分，依法治国和依规治党借此实现有机统一。
（三）根据国法制定党规的合理边界
按照党与国家关系的基本原理，党内法规与国家法律应当是合理分工、衔接协调、相辅相成的关系。作为党规嵌入国法的一种形式，根据国法制定党规也只能在特定的条件下运用，否则就会扰乱党规与国法的合理分工。因此，需警惕根据国法制定党规这一立规技术的误用和滥用，应按照党法关系的基本原理为此种立规方式划定合理界限。
1.党内法规援引国法应当存在合理的连接点
党内法规对国家法律的嵌入必定是有限度的，否则党规与国法的关系将会重新回到一元论。“党内法规调整有一定之界，应该在合适范围发挥正确作用。界定这个范围，如果窄了就会造成缺位、不到位从而抑制其应有规范功能，如果宽了就会过犹不及造成错位、越位而致不同制度调整的叠床架屋甚至冲突打架。”从党规援引国法的现状来看，党规制定部门基本是在确有必要的情况下才会援引国法。如何判断党规的制定存在援引国法的必要性，可以以合理连接点作为判断标准。所谓合理连接点，是指党规与国法在事实上存在一种关联性，这种关联性决定了党规的制定需要援引国法来强化党规与国法的衔接和协调。具体可分为以下四种情形。
一是在调整事项上，如果党规的调整范围与国法存在重叠，并且该领域已经有国家法律存在，就可以且应当援引国法。但如果党内法规只是调整纯粹的党务关系，则不需要援引国法。
二是在名称上，如果党内法规的名称中带上了党外机关，且该领域已有国家法律存在，可以且应当援引国法。例如，党内法规的名称带有“党政”字眼，或者纪检法规的名称和内容中涵盖了“监察机关”，则应考虑援引相关国家法律。再如，《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》等均涉及党外机关的组织事项，应在制定依据上援引相关国家法律。
三是在制定主体上，如果党内法规是党政合署合并机构制定的，应当考虑在制定依据上援引相关国家法律。党政合署合并机构在制定党规时动用了国家机构的名义，应当援引相关国家法律。即便没有动用国家机构的名义，但在实质上行使了合署合并机构的职权，也应当援引国法，因为国法是这部分职权的来源。另外，党的机构已经入法入规并享有法定职权的，如中央国家安全领导机构、中央外事工作领导机构等，针对这些机构的组织和活动制定的党内法规应当援引国家法律。
四是国家法律中有转介条款的，在制定相关党内法规时可以援引相关国家法律。例如，《中华人民共和国乡村振兴促进法》第42条规定“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用”，涉及党的农村基层组织方面的党内法规可以援引该法。再如，2022年国务院国资委制定的《中央企业合规管理办法》第7条规定“中央企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实”，制定该领域的党内法规可以援引该规章。
2.根据国法制定党规应遵循特定的技术规范和备案审查程序
根据国法制定党规会对党内法规的性质判定产生影响，为避免该方法的滥用，除了从内容上划定根据国法制定党规的边界外，还可以考虑在党内法规制定技术规范和党内法规的备案审查规定等文件中对这种立规技术的使用进行规范化。
首先，党内法规的制定应当以党内法规作为主要制定依据，确需同时援引党规和国法作为制定依据的，应当将党内法规排在国家法律之前以体现党内法规的性质。如前文所述，目前中央党内法规中有四分之一的党内法规只援引了国家法律作为制定依据，其中不少是党的机构单独制定的。未来这类党规的制定和修改，宜以相关党内法规作为主要制定依据。若该领域同时存在现行有效的党规和国法，则应将党规放在国法之前，以凸显该文件的党规性质。
其次，根据国法制定党规有必要遵循规范层级的对应性原则。所谓规范层级的对应性，是指党内法规援引国家法律作为制定依据时，必须考虑党规和国法规范层级的匹配度。党的中央部门制定的党内法规援引宪法、法律和行政法规，党中央的工作部门制定的党内法规援引部委规章和中央国家机关的其他规范性文件。地方党内法规的制定主体不宜援引宪法、法律和行政法规，但可以援引地方性法规、地方政府规章和中央国家机关的规范性文件。
最后，具有国法性质的党规应当适用国法的备案审查程序。具有国法性质的党规有两类：一是以党政联合形式制定并以国家法律为依据制定的党内法规；二是党政机构合并后以党的机构名义单独制定但以国家法律为依据制定的党规。依照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第4条第3款的规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”据此，可以建立党政联合发文的党政联合备案审查机制，由党政两部门的备案审查部门成立联合备案审查组，来确保此类党内法规合法合规。党政机构合并后党的机构单独制定并以国家法律为依据制定的党规虽然不具有党政联合发文的形式，但这类党规实际上是党的机构行使国家机构职权的产物，也应参照党政联合发文的联合备案审查程序接受党政部门的联合审查。
四、结语
党内法规与国家法律的关系是极具中国特色的现象和议题，如何从我国的生动实践中提炼原创性理论是法学界的核心任务。作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规与国家法律保持着合理分工、衔接协调、相辅相成的关系。但党内法规与国家法律的关系并非一成不变，而是根据党和国家治理的需要不断进化。根据国法制定党规现象的日益普遍化，反映出党内法规与国家法律的关系步入了深度融合的新阶段。作为一种立规技术，在立规目的条款中载明“根据国法，制定本条例”并非毫无规范效力的宣示，而是党规嵌入国法的基本形式。作为公法的一个特殊领域，党内法规与国家法律在规范和保障政治权力的正确行使上形成交汇，并推动了党规与国法关系的形态变迁。党的十八大以来，习近平总书记反复强调：“要坚持依法治国和依规治党有机统一。”《中国共产党党内法规制定条例》也将“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”确立为制定党内法规的基本原则。作为衔接和协调党规与国法的重要方式，根据国法制定党规是依法治国和依规治党有机统一的最直观的体现。从规范逻辑上看，国家法律是全体公民的行为底线，党内法规则对全体党员提出了更高标准，二者是目标一致、层次递进的关系，根据国法制定党规能确保党内法规制度设计不偏离法治轨道，实现党规与国法的衔接与协调。从实践路径上看，根据国法制定党规的行为是党领导立法、保证执法、带头守法的实践方式，党内法规可将国家法律中原则性、框架性规定具体化，结合党员干部的履职特点和廉政风险点，予以更具针对性的约束，进而更好地发挥党规与国法的互补作用。
作者：陈明辉（浙江大学光华法学院百人计划研究员、浙江大学立法研究院研究员）
来源：《政治与法律》2026年第3期“习近平法治思想研究”栏目。
