内容提要：最高国家权力机关是我国宪法中的标识性概念，也是解读全国人大性质、地位和职权的核心范畴。自“五四宪法”以来，全国人民代表大会作为最高国家权力机关的宪法定位从未改变，但从法治理念演变的视角观察，可发现在革命法制、社会主义法制和社会主义法治这三种不同的法治理念下，最高国家权力机关的内涵已发生显著的宪法变迁。“五四宪法”时期，受革命法制理念的影响，最高国家权力机关被理解为全权机关，但由于革命权威抑制了宪法权威，宪法赋予全国人大的最高国家权力机关地位并未得到充分实现。“八二宪法”颁布后，社会主义法制取代革命法制，法制由国家治理的“任选项”变为了“必选项”，最高国家权力机关的权威随之得到提升。社会主义法制原则的确立和兜底职权的客观化，显示出最高国家权力机关有着自己的权力边界。进入社会主义法治理念阶段，最高国家权力机关已然从全权机关完善为宪法之下的宪定机关。全国人大通过对国家权力的精细划分，在限缩职权范围的同时强化了自己的专属权限范围。这些变化进一步澄清了全国人大与其他国家机关的关系，明确了最高国家权力机关在我国国家机构体系中的地位和权限。
关键词：最高国家权力机关 革命法制 社会主义法制 社会主义法治 宪法变迁
引言
我国《宪法》第57条第1款规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”但究竟何谓“最高国家权力机关”，最高国家权力机关的定位对全国人大的职权范围有何影响，最高国家权力机关与其他最高国家机关是何关系，这些问题很难从该条款的表述中找到答案。受苏维埃体制的影响，最高国家权力机关一度被理解为全权机关。在宪法至上得到普遍接受的当下，全权机关的观点已不再居于主流地位，但这种观念的影响力却依然存在。全国人大及其常委会行使职权的一些行为，如运用重大事项决定权作出涉及国家制度体系的重大改革决定，运用立法权调整其他国家机关的职权及其相互关系等，与作为最高国家权力机关的全国人大的宪法定位之间到底有何内在关系，学界并非毫无争议；然而，或许是鉴于全国人大及其常委会拥有宪法解释和宪法监督权，学界并没有就此问题进一步讨论。事实上，“最高国家权力机关”的定位究竟赋予全国人大在国家机构体系中的何种地位，全国人大是否可能违宪或者违法，全国人大是否可以行使其他国家机关的宪法权力，全国人大是否可以行使其已授出的权力等等，均是理论与实践中需要澄清的问题。
全权机关是民主集中制运用到极致的产物，但在法治原则进入宪法之后，全权机关的概念难以在法治框架下得到证立。故而，如何填补全权机关之后的理论空缺，如何在符合法治原理的前提下界定全国人大的性质与职权，是当前人大制度研究的基础性问题。近年来，不少研究者意识到全权机关与法治原则的紧张关系，开始对全国人大的性质和职权作限缩性诠释。有学者试图运用历史解释的方法，回归到最初创设最高国家权力机关的“五四宪法”，论证最高国家权力机关从一开始就不是全权机关。也有学者运用文本解释的方法否定了最高国家权力机关的无限权力。还有学者从历史、规范和实践三重维度分析最高国家权力机关地位和职权的变化，并以民主性与有效性的调和为思路，主张对全国人大及其常委会的职权分工进行适度优化。
既有研究深化了学界对于最高国家权力机关的理解，但尚未关注到一个基础性问题：自“五四宪法”创设最高国家权力机关至今，我国的法治理念经历了革命法制、社会主义法制、社会主义法治的发展变化，即便全国人大作为最高国家权力机关的性质不变，对于最高国家权力机关的理解和解释必然随着法治理念的变化而变化。本文试图指出，自“五四宪法”以来，尽管全国人大的最高国家权力机关性质未曾改变，但随着国家机构背后法治理念的演进，全国人大的权威、权力和能力已发生显著变迁。这种变迁是人大制度七十年演进的重大成就，是我国国家治理体系和治理能力走向现代化的重要体现，也是中国法治建设在实践探索中不断完善的生动写照。
一、革命法制理念下的最高国家权力机关
革命政权需要近乎无限的力量摧毁旧体制，但在革命成功之后，如果不对这股力量加以规训，它最终会伤及革命政权自身。古人云：“居马上得之，宁可以马上治之乎？”人类的历史经验表明，法治是规训权力必不可少的方式。不过，在社会主义政权创建初期，最先形成的并不是当下流行的法治形态，而是一种被称为革命法制的理念；作为全权机关的最高国家权力机关即是革命法制的产物。
（一）革命法制理念的形成
作为社会主义国家探索法治道路的初步尝试，革命法制包括两层含义：首先，革命法制不是法律虚无主义，革命法制承认法律的国家治理功能。革命是通过暴力手段夺取政权的行为，它本身不受任何法律的约束。但革命成功后，法律不仅可以规范政治权力的运用，防止各种违背革命目的的权力滥用，还可以将政治权力合法化，让政治权力以法律权力的形式重新出场，强化权力的权威性和实效性。其次，革命法制不是常规的法律秩序，而是为建立和巩固革命政权的特殊法制。法国大革命时期，罗伯斯庇尔曾区分了立宪政府的法制和革命政府的法制。他认为，这二者的目的和原则是不一样的，在革命政权尚不稳定的情况下，直接搞立宪政府的法制会将共和国扼杀在摇篮里。新中国在革命政权初创阶段接受革命法制理念有着与之类似的历史背景。
我国革命法制理念受到了苏联的影响。俄国十月革命成功后，列宁意识到国家治理的方法必须有所转变，即用“管理的方法”取代“镇压的方法”。1918年11月，列宁拟出了《关于切实遵守法律的决定提纲草稿》，提出“法制应当加强（或得到最严格的遵守），因为俄罗斯联邦法律的基本原则已经确定”，但是“打击反革命的紧急措施不应受法律的限制”。根据列宁的建议，第六次全俄苏维埃代表大会通过了《关于革命法制的决定》。然而，革命法制一方面要求遵守法律，另一方面又强调打击反革命不受法律限制，致使革命法制难以真正树立法律的权威，即便是在当时的苏联，法律也一度被看成是反革命的东西。因此，1936年苏联宪法以“社会主义法制”理念取代了此前的“革命法制”理念，苏联法学家们也试着用马克思主义建构社会主义法制理论。新中国成立后，社会主义法制理论随着苏联法学论著传入了中国。
我国的革命法制形成于土地革命时期，并延续至新中国成立后的前三十年。在新中国成立前，中国共产党领导下的革命政权制定了大量革命法律法规，开展了丰富的革命法制实践。新中国成立后，由于社会主义革命和社会主义改造的需要，革命法制仍是主导性的法治理念。当时制定的《土地革命法》《惩治反革命条例》和《管制反革命分子暂行办法》，都是革命法制的典型文本。1954年9月，在第一届全国人大第一次会议上董必武指出，革命法制是在与旧法观念、旧法制度和旧法作风的斗争中逐步建立起来的，“是根据各个时期革命斗争的需要并且总结斗争经验而制定的”。周恩来则强调：“为了保卫我们的国家建设事业不受破坏，必须加强国家的公安机关、检察机关和审判机关，必须加强立法工作和革命的法制。那种忽视公安工作、检察工作、法院工作，忽视立法工作，忽视革命法制的观点是完全错误的。随着中华人民共和国宪法的颁布，我们的革命法制将要日趋完备。”此后，由于众所周知的原因，革命法制理念曾一度被法律虚无主义观念取代。到改革开放初期，革命法制概念又重新得到激活，并在一段时间内与社会主义法制混用。事实上，“五四宪法”“七五宪法”和“七八宪法”均将革命作为根本任务，且均未设置社会主义法制原则条款，因而，这三部宪法均可视为革命法制理念的产物。
革命法制是共产党人用法律约束革命暴力的工具，它契合了政权创建初期的生存需要。作为我国法治建设的起点，革命法制尽管呈现出工具性、粗放性特征，但它巩固了革命和建设的成果，积累了本土化的法制建设经验。董必武、谢觉哉、林伯渠、何叔衡、梁柏台、马锡五等人是革命法制的奠基者。从他们的论述和革命法制的实践中，我们可以勾勒出革命法制理念的大致轮廓。
第一，革命法制的目的在于保卫革命、镇压反革命；为革命服务是革命法制的出发点。敌我思维在革命法制中占据了主导地位，法律的制定和执行服务于革命的需要。1932年，梁柏台在《中央司法人民委员部一年来的工作》报告中强调：“在猛烈发展革命战争的时候，一切工作都应以发展革命战争为中心任务，一切都应服从于战争，司法机关也应当如此”。“有利于革命的就是法律，凡是有利于革命的，可以随时变通法律的手续，不应因法律的手续而妨碍革命的利益”。陕甘宁边区时期，革命的紧张局势略有缓和，革命法制开始被作为治理工具加以运用。新中国成立初期，司法机关的中心工作仍是用革命法制打击敌人、保护人民、巩固人民民主专政。“五四宪法”颁布前夕，董必武强调：“一九三二年六月二十五日苏联中央执行委员会和人民委员会通过的决议说：‘革命的法制是巩固无产阶级专政，保护工人和劳动农民的利益及与劳动者阶级的敌人（富农、投机倒把者、资产阶级暗害分子）及其反革命的特务机关作斗争的极重要手段之一。’我们的革命法制的本质也是如此。”在革命法制理念下，宪法与法律紧密服务于特定时期的革命和建设总路线。
第二，革命法制缺少稳定的法律形态，法律与政策、法律与行政命令、法律与党规和军事命令之间界限模糊，且法律多偏政策性、原则性的规定。由于法制供给不足，几乎所有的党政军机关都可以制定法律。极具中国特色的司法解释制度，也是在革命根据地时期应现实需要发展出来的。除了人们比较熟悉的法、条例、规则、细则、办法之外，法的形式还有大纲、政纲、布告、通告、训令、决定、命令、说明、指示等。此外，党的政策、军政机关的文书告示，都是革命法制的组成部分。比如，1936年中共中央发布的《中央关于土地政策的指示》制定了没收地主土地的政策，并授权苏维埃中央政府制定“实行这些决定的各种具体条例及其细则”。再如，1949年2月，《中共中央关于废除国民党的<六法全书>与确立解放区司法原则的指示》明确规定：“在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。”从革命根据地时期到新中国成立初期，频繁的社会变革要求治理方式保持灵活性，而政策和行政命令能更快响应革命和建设的需求，因此，在新中国成立之初，不追求形式规范、内容完备的法律仍是较为常见的看法。
第三，为贯彻人民司法的理念，革命法制推崇大众民主的法律实施方式，拒绝精英化、专业化的法律程序运作式。中华苏维埃共和国时期，张闻天发文强调：“无情的严厉的同破坏苏维埃法律与秩序的反革命分子做斗争，是我们苏维埃司法机关的最中心任务。这对于我们的裁判部长特别重要的不是去讲究‘手续’寻找‘法律条文’，而是更多的倾听群众的意见与群众的要求。甚至在某种条件之下，从法律上说来某些反革命分子枪决的法律根据还没有找到，但是在群众的热烈要求枪决的条件之下，我们把他拿来枪决，以满足群众的要求，发动群众的斗争，还是为我们所容纳的。”林伯渠提到陕甘宁边区的司法工作的优点之一“是处理案件不拘形式，一切为了人民的方便。”雷经天在主持边区高等法院期间，对走专业路线的代院长李木庵进行了严厉批判，认为后者是“思想上闹独立、政治上的自由主义、业务上的教条主义、作风上的文牍主义、事务主义、官僚主义”。革命法制思维下，不少案件通过公审的方式进行，群众不仅可以作为陪审员参与审判案件，还可以作为普通群众对当事人进行控诉或辩护。在政权尚未完全稳固的背景下，这种“不拘形式”的人民司法模式是实现普及法律知识、巩固革命成果的有效方法。
（二）革命法制理念对最高国家权力机关的塑造
作为革命过程中产生的法治形态，革命法制既要消灭旧法律体系，又要消除无法律状态，而这两项任务都需要权力的高度集中，因而仿照苏联组建一个以民主集中制为组织原则的苏维埃体制成为不二选择。在革命法制的指导下，中华苏维埃共和国的全国苏维埃代表大会被塑造为一个全权的代表机关，拥有制宪权、无事项范围边界的立法权和决定一切重大事项的权力。在国家机关的横向关系上，全权的苏维埃要求其他机关的绝对服从，并且每一级苏维埃在不违背上一级苏维埃的情况下都是该区域内的全权机关。这种职权设计使得机关与机关之间缺乏法治意义上的分工，上级机关对下级机关拥有全权，下级机关在其管辖区域内拥有全权。1949年《共同纲领》第12条将全国人大界定为“国家最高政权机关”，但“五四宪法”第21条将其改为了“最高国家权力机关”。此后的“七五宪法”“七八宪法”和“八二宪法”均将“最高国家权力机关”作为全国人大的性质和地位的专属界定；而在“八二宪法”之前，“最高国家权力机关”基本延续了革命根据地时期的全权机关传统。
首先，在机构性质上，作为唯一的最高国家权力机关，全国人大的地位凌驾于其他国家机关之上。在“五四宪法”之前，国家权力机关并不是人大的专属称谓，国家权力机关曾一度包括了各级政府。“五四宪法”第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这条意味着人民手中的政治权力要转化为各大机关的法律权力，必须先汇集到各级人大。至此，国家权力机关有了固定的涵义，即掌握国家政治权力的机关。作为最高国家权力机关的全国人大，是代表全国人民行使政治权力的机关，其他如国务院、最高人民检察院、最高人民法院虽然也冠以“最高国家行政机关”“最高国家检察机关”和“最高国家审判机关”之名，但它们并不是“人民行使权力的机关”，不具有直接的民主正当性。在机构关系上，其他最高国家机关由全国人大产生、对全国人大负责、受全国人大监督，这更加巩固了全国人大的凌驾性地位。
其次，在职权范围上，全国人大拥有重大且极其广泛的职权，包括修宪权、宪法解释和监督权、垄断性的立法权、重大事项决定权，以及近乎无限的兜底职权——“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”。“五四宪法”以及后来的“七五宪法”“七八宪法”赋予全国人大的立法权均没有事项范围上的限制，作为最高国家权力机关的全国人大可以就一切事项进行立法。特别是极具延展性的兜底职权的存在，使得作为最高国家权力机关的全国人大可以行使它认为应当由它行使的任何职权。“七五宪法”和“七八宪法”延续了“五四宪法”中全国人大的兜底职权条款，这意味着宪法对全国人大职权的列举仅是示例性列举，旨在表明全国人大排他性地享有这些列举职权，但这并不意味着全国人大不能行使列举职权之外的权力。
最后，在当时的理论和实践中，作为最高国家权力机关的全国人大被认为是不可能违宪或违法的存在。“五四宪法”起草委员会秘书长李维汉在“五四宪法”起草过程中曾如此概括全国人大的权能：“全国人民代表大会是最高国家权力机关，它要干什么就能干什么。”此言道出了全权机关的真谛。既然全国人大可以想干什么就干什么，全国人大当然可以随时打破宪法的职权分工，行使其他国家机关的宪法权力，或者对其他国家机关的宪法权力进行再分配。但这消解了作为根本法的宪法与普通法律的界限，使宪法至上变为全国人民代表大会至上。在此种逻辑下，作为最高国家权力机关的全国人大无论做什么都不会违法。1957年，有学者质疑1955年全国人民代表大会第二次会议通过的《关于授权常委会制定单行法规的决议》与“五四宪法”第22条存在矛盾。但该观点遭到了批判：“说全国人民代表大会决议违法，这一提法本身就极为荒谬。因为全国人民代表大会是最高国家权力机关，它可以制定、修改、废止任何法律，它的职权不受任何的拘束，因此，全国人民代表大会根本就不会发生‘违法’问题。”
全权性的最高国家权力机关在国家机构体系中拥有凌驾性地位以及近乎无限的权力，这种制度设计虽不符合现代法治的要求，但却是社会主义政权初创期的理性选择。以当下的法治标准将“五四宪法”中的最高国家权力机关强行解释为“宪法之下的有限机关”，并不符合当时的制宪者对最高国家权力机关的理解。“五四宪法”是一部过渡时期的宪法，毛泽东预计这部宪法只能管十五年左右。只有在革命法制的理论框架下，才能理解为什么宪法可以是临时性的，才能理解为什么要创设一个没有权力边界的最高国家权力机关。然而，革命法制的法律工具主义思维使得革命时常压倒法制，宪法和法律的权威没有真正树立起来，宪法所规定的最高国家权力机关的权威当然也很难树立起来。此外，“五四宪法”不仅创设了一个近乎无限权力的最高国家权力机关，还创设了一个权力几乎与之相当的最高国务会议。作为国家主席的一种工作机制，最高国务会议旨在面临重大危机时打破常规体制，讨论并决定国家重大问题。因此，“五四宪法”创设的最高国家权力机关虽拥有文本上的无限权力，却没能成为行动中的最高国家权力机关。
二、社会主义法制理念下的最高国家权力机关
新中国成立初期，百废待兴，法制并不是国家的中心工作，主要负责法制工作的全国人大自然难以成为名副其实的最高国家权力机关。第一届全国人大（1954-1959）仅制定了5部国家机构组织法和3部其他法律（即《城市居民委员会组织条例》《高级农业生产合作社示范章程》和《兵役法》）。尽管当时已有党和国家领导人注意到法制的重要性，比如1956年，刘少奇在中共八大上的报告中强调：“在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动。因此，那些纲领性的法律是适合于当时的需要的。现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”然而，1957年之后，法制非但没有走向完备的形态，反而被法律虚无主义所取代。
（一）社会主义法制理念的形成
在革命法制的逻辑中，法律是服务于革命和政权巩固的重要工具，这并非否定法律的价值，而是在特殊历史背景下对法律的功能作出的阶段性定位。社会主义法制的首要任务，就是改变国家治理可随时撇开法律的认知。当时的舆论率先对革命法制的观念进行反思：“在一些同志当中，有一种糊涂思想，认为法律实行起来太麻烦，容易束缚自己的手脚，不便于工作。因此，办起事来，往往把法律抛在一边。要加强社会主义法制，就必须改变这种糊涂认识。”官方的定调则见于党的十一届三中全会公报：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”同年，时任全国人大常委会委员长的叶剑英在中央工作会议闭幕会上也强调：“一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性。它们是人民制定的，代表社会主义和无产阶级专政的最高利益，一定要具有极大的权威，只有经过法律程序才能修改，而不能以任何领导人个人的意志为转移。”1979年9月，为了让新通过的《刑法》和《刑事诉讼法》有权威，中共中央专门发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，严厉批评了长期以来认为法律可有可无、法律束手束脚的错误观念，试图以党中央的权威来提升社会主义法制的权威。法制理念的种种变化最终反映到“八二宪法”的文本之中。“国家维护社会主义法制的统一和尊严”成为“八二宪法”第5条明确规定的一项基本原则。尽管宪法和法律的权威仍然需要党中央的持续背书，但相较于革命法制和法律虚无主义，社会主义法制具有显著的进步意义。
首先，社会主义法制肯定了法律的价值，法制由国家治理的“任选项”变为“必选项”。在经历了新中国前三十年的徘徊之后，“血的教训使我们懂得了法制的重要”。“八二宪法”颁布后，彭真强调：“管理国家，靠人治还是靠法制？一定要靠法制。宪法是这么规定的，党章也是这么规定的。这是总结建国以来几十年正反两方面的经验教训得出的结论。党内、党外，干部、群众，人人都必须守法，必须依法办事。”1989年5月，彭真在全国人大常委会党外委员长座谈会上强调：“不能再像‘文化大革命’那样‘和尚打伞、无法无天’了。难道苦头还没有吃够吗？还要让灾难重演吗？”法律不仅是治国的依据和准则，社会领域也要依法治理。用邓小平的话来说就是：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”
其次，社会主义法制用法律面前人人平等否定任何组织和个人有超越法律的特权。宪法中的法律面前人人平等经常被视为平等权规范，但在“八二宪法”制定之初，法律面前人人平等是一条否定性的权力规范，制宪者试图用它来反对任何组织和个人拥有超越法律的特权。“五四宪法”制定时，彭真就强调：“人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里，不允许言行不符，不允许有任何超于法律之外的特权分子。”这即是要用法律面前人人平等实现权在法下、权由法出。“八二宪法”颁布后第二天，《人民日报》发表评论文章专就各级党政领导干部和宪法的关系进行解释：“一切公民、一切个人，不管是工人农民，还是党政领导干部，都有遵守宪法和法律的义务，而没有超越宪法和法律的特权。如果有人认为自己地位高，权力大，不把宪法放在眼里，那他就是藐视宪法，就有可能走上违反宪法的危险道路。以前报纸上讨论过宪法大还是县委大的问题，就是对那种自恃手中有权，可以凌驾于宪法之上的错误观点的一种批判。现在，再也不允许有这种藐视宪法的言行了。任何人，不管地位多高，权力多大，都没有超越于宪法之外或者凌驾于宪法之上的特权，都必须遵守宪法。”法律面前人人平等申明了法律的最高权威，否认任何机构、任何组织、任何人可以超越法律，有力地纠正了此前盛行的法律虚无主义。这不仅为个人权利开辟出了空间，也有助于重塑各大国家机关之间的关系。
最后，社会主义法制的核心内容被凝练为十六字方针：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。1956年，在党的八大上，董必武将不重视和不遵守国家法制归结为：“在我们党领导人民没有夺得全国的政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的；夺得全国的政权以后，我们又彻底地摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以仇视旧法制的心理在我们党内和革命群众中有极深厚的基础，这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理，也是不言而喻的。”对此，董老将依法办事视为加强革命法制的中心环节，并将依法办事归纳为两点：一是有法可依，二是有法必依。改革开放后，邓小平在“八字方针”的基础上增加了八个字，作为指导社会主义法制建设的“十六字方针”，这就是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。在社会主义法制话语层面，“以法治国”成为此种法治理念的核心用语。
（二）社会主义法制理念对最高国家权力机关的塑造
社会主义法制产生于新中国社会转型的关键时期，其承接了革命法制的历史遗产，是我国法治理念的一次质的飞跃。为彰显宪法的至上权威，彭真在起草“八二宪法”时坚持把宪法“具有最高的法律效力”，各政党和一切国家机关“都必须以宪法为根本的活动准则”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”写入宪法。“八二宪法”颁布后，制定完备的法制体系和开展法制宣传成为党和国家的中心任务之一，健全社会主义法制也成为党和国家重大决议和工作报告的固定模块。在社会主义法制理念的影响下，最高国家权力机关的地位和职权发生了实质性变化。
第一，最高国家权力机关的权威得到了显著提升。1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在反思新中国前三十年的教训时强调：“根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。社会主义法制确立了宪法和法律的权威，解决了法制和人治的争论，回答了权大还是法大的问题，这为落实全国人大的最高国家权力机关地位扫清了观念障碍。如果宪法和法律没有权威，如果没有权由法出、权在法下的观念，如果国家治理依旧靠党的政策、官员的命令甚至大规模的政治运动，全国人大作为最高国家权力机关必定有名无实。社会主义法制作为一项基本国策和宪法原则确立之后，全国人大的地位得到了明显的提升。不过，全国人大权威的提升是渐进性的，如彭真在1984年所说：“现在，我们处在转变时期，从依靠政策到法制。这个转变从一九五四年就开始了，但对法制时而抓紧了，时而又放松了。真正做到依法办事，不是说说就能办到的，要有一个过程。人大常委会由‘橡皮图章’到真正发挥最高权力机关的作用，也是一个很大的转变。”
第二，社会主义法制原则的确立和全国人大兜底职权条款的客观化，使最高国家权力机关的权力范围开始显露边界。“八二宪法”确立了社会主义法制原则，要求所有国家机关依法办事，这意味着即便是最高国家权力机关在行使职权时也必须符合社会主义法制原则。否认任何国家机关有超越宪法和法律的特权，意味着即便是最高国家权力机关也不能违反宪法和法律。更为关键的是，“八二宪法”将全国人大的兜底职权条款由“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”改为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。虽然这并未取消全国人大的兜底职权，但兜底职权的判定标准发生了显著变化，全国人大是否拥有某项兜底职权不再取决于全国人大的主观判断，而是需要一个相对客观的实质性论证。
第三，在国家机关关系方面，最高国家权力机关不再具有绝对的凌驾性。随着社会主义法制原则写入宪法，其他宪定机关在其职权范围内拥有了相对自主性，最高国家权力机关与国务院、最高人民法院、最高人民检察院等宪定机关之间不再是无条件服从的关系。新中国成立初期，毛泽东反复强调国家主席、国务院总理对全国人大的服从，“不能跳出‘如来佛’的手掌。”在谈到下级人民代表大会服从上级人民代表大会、下级人民政府服从上级人民政府时，毛泽东讲“这里是母亲服从儿子。”但在社会主义法制原则下，国家机关之间的服从本质上是对法律的服从，国家机关之间的关系应当首先考虑法定职权的分配，党的领导、全国人大对其他国家机关的监督，都需建立在尊重其他国家机关法定职权的基础上。
社会主义法制理念横跨改革开放的前二十年，影响了第五届至第八届全国人大。在这二十年里，全国人大完善了内部的组织架构，实现了定期开会、认真履职，行使职权的次数和范围逐年增加。在此期间，全国人大制定了“七八宪法”和“八二宪法”，并对“七八宪法”和“八二宪法”各进行了两次修改；全国人大及其常委会制定了193件法律，几乎从无到有地重新设计了国家政治、经济、社会、外交等方面的法律制度，民法、刑法、诉讼法、港澳基本法等基本法律均是在这一时期制定的。全国人大还运用决定权来推动改革开放，包括授权国务院进行经济体制改革和对外开放，设置特别行政区、经济特区、重庆直辖市，授权制定经济特区法规，批准国务院机构改革方案，等等。在监督权方面，全国人大听取“一府两院”工作报告92次，全国人大常委会开创执法检查制度并听取执法检查报告41次，答复代表批评建议意见48230件。这些实践是全国人大地位和作用显著提升的证明，也为后续的民主法治建设奠定了基础。
不过，在社会主义法制时期，改革与法制的关系尚未得到充分澄清，改革的权威在部分场景下影响了法制的权威，这对全国人大的最高国家权力机关地位也有一定影响。上世纪八九十年代的重大改革几乎都是以党政文件的形式确认和开启的，家庭联产承包责任制改革、废除人民公社制度都是在全国人大未修改宪法的情况下由中央的一号文件启动的，市场经济体制改革也是由1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》所推动的。当时全国人大的角色更多的是为改革保驾护航，而不是以法治引导和规范改革。在此背景下，全国人大及其常委会通过了一批概括性授权决定，将大量的本该由全国人大行使的立法权交给了其他国家机关。加上全国人大尚未划定其专属权力领域，一些本应以法律调整的事务也由其他国家机关以政策或其他规范性文件的形式进行调整。
三、社会主义法治理念下的最高国家权力机关
社会主义法制是一种介于革命法制与社会主义法治之间的过渡形态，一方面，它破除了人治观念，树立了法律的权威，但另一方面，社会主义法制还停留在朴素的以法治国层面，没有建立起改革与法治的良性互动，没有完全贯彻现代法治的实质性要求。但对当时的中国而言，加强社会主义法制已经是巨大的进步。上个世纪九十年代，人们开始用“法治”取代“法制”，并最终催生了社会主义法治理论。此轮法治理念的更新进一步催动了国家机构的法治化，并对最高国家权力机关产生了深远影响。
（一）社会主义法治理论的形成
上世纪八十年代，苏联法学界开始意识到“法制”与“法治”的区别，并尝试建构社会主义法治理论。1986年，苏共中央通过了《关于进一步加强社会主义法制和法律秩序、加强维护公民权利和合法利益的决议》，以此强化法律在国家治理中的作用。1989年，为加强对法律规范性文件的合宪性审查，苏联制定了《苏联宪法监督法》，试图通过创设专门的宪法监督机关强化宪法的权威和功能。但由于后来政治形势的变化，苏联的社会主义法治并没有付诸实践。几乎在同一时期，中国学者开始注意到“法制”与“法治”的区别，法学界在讨论法治和人治的关系问题时，也会将“法治”的内涵装入“法制”之中。上世纪九十年代，“法制”与“法治”的区别逐渐被揭示出来，并在公共话语中完成了“依法治国”对“以法治国”的取代。不过，由于法制供给不足、法治观念淡薄等主客观因素影响，当时出现了不少涉嫌违宪的热点事件。为解释这类现象，学界一度提出“良性违宪”论。此论一出激起千重浪，法学界由此开启了法治与改革关系的大讨论，并最终形成一项基本共识：任何符合国家利益和人民需要的改革都要遵守宪法和法律。
在法学界持续的理论探索与密集宣传下，人们逐渐理解并接受了社会主义法治之于社会主义法制的优越性：后者仅要求静态的法律制度得到遵守，而前者要求法律制度从制定到实施都要符合现代法治的内在要求。这场大讨论最终影响了党的决策和宪法修改。1997年，党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略。两年后，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入《宪法》第5条第1款，社会主义法治正式成为我国宪法中的基本原则。2007年中共十七大将“社会主义法治理念”写入党章。党的十八届四中全会提出了“中国特色社会主义法治理论”。2020年11月，作为中国特色社会主义法治理论重大创新和发展的习近平法治思想宣告形成，中国特色社会主义法治有了更为明确的理论内涵。
从社会主义法制到社会主义法治不是一个简单的表述变化，而是中国法治建设的里程碑。依法办事意义上的法制要求所有的政府行为都要有法律依据，但这仅是法治最低限度的要求。除依法办事外，法治还要求法律的制定和执行必须符合法治的内在要求。所谓法治的内在要求，就是用法律的价值理性和程序理性限制任何形式的专制权力。法治的核心功能在于将无限的政治权力转化为界限分明的法律权力。这种转化不是简单的背书，而是按照法治的逻辑对政治权力进行限定、分配并控制其运行的轨道和方式。在法治原则之下，宪法和法律至上，不存在至高无上的权力，不存在宽泛无边的权力，不存在不可置疑的权力。所有国家权力应当交给由宪法创设的国家机关按照法治原则分配和行使。国家权力的法治化意味着个人自由原则上不受限，对个人自由的侵犯要遵循法律保留和法律优位原则。与之相反，国家机关的活动原则上受限，国家权力的分配和行使都要按照法律的方式进行。法院则是作为各类纠纷的居中裁判者，依法独立审判民事案件、刑事案件和行政案件，防范国家权力逾越法定界限。
社会主义法治吸纳了法治的核心精神，完成了对社会主义法制的补正。首先，强化了对个人权利的保护。最为显著的就是生命权（罪刑法定）、人身自由（法律保留）、财产权（依法征收征用并给予补偿）得到了更为充分的法治保障。其次，实现了权力的去革命化。用法治原则和人权原则进一步对权力实行法治化改造。例如，修改了1982年宪法中的“反革命”“戒严”“法制”等表达，对现行宪法中的革命、人民、敌人、专政、阶级斗争等相关条款也必须作符合法治原理的再解释。最后，重视对权力的监督。与社会主义法制强调权力的法律依据（有法可依），但对权力的滥用和权力的腐败重视不足不同，社会主义法治找回了曾经丢失的对权力的防范意识——“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”党的十八大后，实现对权力的全方位监督成为完善国家治理体系的一个重要内容，权力监督体系和监督手段、方式均得到强化。
（二）社会主义法治理念对最高国家权力机关的塑造
社会主义法治理论的发展以及法治观念的普及，对全国人大的地位和职权产生了结构性影响。
第一，宪法至上而非全国人大至上，作为全权机关的最高国家权力机关应当彻底退场。“五四宪法”“七五宪法”和“七八宪法”均没有宪法至上的规定，全国人大的职权设计也基本符合全权机关的想象。但在现行宪法之下，全权机关已彻底失去规范依据。由于全国人大同时拥有立法权、宪法解释权和宪法监督权，“宪法是什么”的最终解释权在全国人大，极易让人产生全国人大不可能违宪的错觉。然而，社会主义法治理念意味着，在常规状态下，全权机关与法治国家是不可兼容的。中国特色社会主义法治理论明确主张宪法至上原则，强调宪法具有“最高的法律地位、法律权威、法律效力”。2023年修改的《立法法》新增了依宪立法原则，表明全国人大自身也在有意识地强化宪法至上的观念。
第二，最高国家权力机关按照法治逻辑对国家权力作出更精细的划分，在限缩职权范围的同时强化了自身的权力。与之前淡化甚至否定国家权力分工的法治价值和法治效果不同，社会主义法治原则确立后，全国人大通过立法强化了国家权力分工。一方面，通过《立法法》中的法律保留条款划定了全国人大及其常委会专属立法权的范围，并通过基本法律和非基本法律的区分划定了全国人大的专属立法权限。另一方面，全国人大在国家机构组织法、行为法和程序法中对其他国家机关的职权进行了更为细致的规定，并通过“高度自治权”“地方性事务”等概念明确了其他国家机关的自主权限。如此一来，全国人大的权力虽然不再面面俱到，但这种层级化的权力分配技术厘清了全国人大与其他国家机关的关系，巩固了其最高国家权力机关的宪法地位。
第三，社会主义法治的权力观念使得最高国家权力机关的职权仍具弹性空间，全国人大与其他国家机关的权力分工也并不追求绝对的泾渭分明。社会主义法治吸收了法治的精神内核，但绝不是对西方法治的照搬照抄。在西方自由主义法治理论中，国家权力是以一个被严格防范的姿态出现的，个人比国家更重要、自由比安全更重要，评判法律正义与否的标准是个人自由，因此西方自由主义法治理论注重限制和分散国家权力。这种法治的弱点是，它低估了国家权力对于个人自由的保障和促进作用。与之不同，对于近现代中国而言，国家是被拯救的对象而不是防范的对象，国家是个人权利得以保障的前提。国家权力是治国理政的工具，我们不仅要防范权力滥用，更要引导权力积极为善。我国宪法赋予国家机关的权力因此承载着宏大的国家目标。这种积极权力理念使得国家机关的权力边界具有一定的扩张性。特殊情况下，国家权力并不以列举为限，而是以必要为限。不仅全国人大的职权难以划出明确界限，在面对其他国家机关“侵权”时，全国人大也不大会做出非黑即白的合法性判断，而侧重于考察权力行使的实际效果。
在实践层面，最高国家权力机关强化了其内部组织建设，进一步增强了其行使权力的能力。1982年以来，全国人大在民族委员会、法案委员会、预算委员会和代表资格审查委员会这4个专委会的基础上，陆续增设了内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会，并将法律委员会更名为宪法和法律委员会、将内务司法委员会更名为监察和司法委员会。如今，全国人大已有10个专门委员会，其工作领域覆盖了全国人大、国务院、监察委、司法机关的职权范围。《立法法》又强化了各专门委员会在立法中的职能，全国人大由此实现了人大主导立法。历次《立法法》修改还进一步强化了全国人大常委会以及各专门委员会的组织和职权，确保全国人大有能力履行宪法赋予的职权。
结论
新中国成立后，在三个不同的历史阶段，基于不同的历史条件和治理任务，革命法制、社会主义法制和社会主义法治这三种法治理念先后登场。这三种法治理念的历史演进代表着中国特色社会主义法治道路的光辉历程，它们的演进推动了我国国家机构体系的法治化。不过，革命法制、社会主义法制和社会主义法治虽分享了法治的部分基本特征，但也存在着显著的内在差异。因此，尽管“五四宪法”“七五宪法”和“八二宪法”均规定全国人大是“最高国家权力机关”，但在不同法治理念下，最高权力机关的宪法内涵并不完全一致。若从权威（authority）、权力（power）和能力（competence）三个维度来观察国家机关的地位，可以明显看到在三种不同法治理念下最高国家权力机关的差别。在革命法制之下，革命具有无可比拟的权威，作为最高国家权力机关的全国人大近乎全权，但由于宪法权威不彰，由宪法赋予全权的全国人大同样权威不足；加之全国人大的组织和行使权力的手段有限，全国人大并没有成为真正的最高国家权力机关。社会主义法制重新确立了宪法和法律的权威，最高国家权力机关的权威也随之得到提升；但加强社会主义法制是作为改革开放的一项内容提出来的，改革的权威在一定程度上影响了宪法权威的充分展开，这在一定程度上削弱了全国人大的角色和功能。在社会主义法治理念的塑造下，宪法法律至上彻底取代全国人大至上，最高国家权力机关成为宪法之下的宪定机关。但由于社会主义法治澄清了改革与法治的关系，最高国家权力机关的权威获得了空前提升。同时，全国人大以法治化的方式对国家权力进行具体划分，进一步理清了全国人大与其他国家机关的关系；全国人大内部组织不断完善、行权能力逐步提升。上述因素共同造就了最高国家权力机关在我国国家机构体系中的核心地位。
这一核心地位也意味着：首先，最高国家权力机关的宪法地位隐含着全国人大在国家机构体系中的“凌驾性”，但这种“凌驾性”建立在全国人大与其他国家机关的职权分工基础上，“最高国家权力机关”概括出了全国人大在这个权力分工架构中的地位；其次，在社会主义法治原则下，最高国家权力机关不具有超越宪法和法律的地位和职权，即便宪法和法律是全国人大制定的，它仍需遵守宪法和法律；复次，在宪法确立的权力分工架构之下，全国人大必须尊重其他国家机关的宪定权力，不能以法律或决定的形式掏空其他国家机关的宪定权力；最后，全国人大将其宪定权力授出后，也只能在宪法和法律规定的条件和程序之下收回或行使该权力—概言之，社会主义法治原则确立后，我们无法基于全国人大的最高国家权力机关地位直接推导出其享有某项权力，但可将最高国家权力机关条款与全国人大的职权条款或关系条款结合起来判定全国人大是否享有某项权力。
《当代法学》2026年第2期（第113—126页）。
