作者简介：郭义盟，中共四川省委党校经济学教研部副教授；丁任重，西南财经大学经济学院教授。
摘要：从“扩大内需”到“全方位扩大国内需求”的战略升级，标志着中国需求侧管理正经历从局部优化向系统重构的深刻转型。基于政治经济学的分析视角，这一转型本质上体现为生产关系主动适应新发展格局的制度性变革。全方位扩大国内需求的主要特征体现在全过程、全主体、全终端和全层次四个维度，它们共同构建起系统化的需求侧管理框架。全过程扩大国内需求建立了完整的供需循环体系，通过深化供给侧结构性改革，贯通生产、分配、流通、消费各环节堵点，形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡机制。全主体扩大国内需求构建了多元协同的驱动格局，突出政府、企业和居民等不同市场主体的多层次作用，拓展了国内需求的深度和广度。全终端扩大国内需求打造了立体化需求支撑体系，扩大有效益的投资，激发有潜能的消费，培育有竞争力的出口，实现全方位的市场供给和需求对接。全层次扩大国内需求形成了政策组合创新范式，从财政、货币等政策体系入手，通过统筹一揽子政策，形成跨周期设计与逆周期调节相协同的宏观调控体系。
关键词：内需体系；国内经济循环；市场要素；c；增量政策
一、引言
习近平总书记指出：“党的十八大以来，我们坚持实施扩大内需战略，使发展更多依靠内需特别是消费需求拉动。”2024年中央经济工作会议明确提出把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为2025年经济工作的首要任务。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》，为大力提振消费、全方位扩大国内需求提供了具体实施路径。2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”，并将“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一。从“扩大内需”到“全方位扩大国内需求”的战略升级，标志着中国需求侧管理从局部优化向系统重构的深刻转型。这一战略升级不仅是对短期经济波动的应对之策，更是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的长期制度设计，其内涵的深化与实践路径的创新亟待理论层面的系统性阐释。
扩大内需作为中国经济高质量发展的核心战略，近年来受到学术界的广泛关注。扩大内需的理论基础主要围绕供需关系、经济增长模式展开。马克思主义政治经济学揭示了生产与消费的辩证统一关系，有学者在此基础上提出内需消费不仅是驱动生产活动的关键动能，更是实现生产目的和维系社会再生产过程持续发展的核心枢纽，要以自主创新能力提升和高水平对外开放为基石，通过有效投资与财富扩散机制的协同作用，构建具有完整性、层次性、动态平衡和共享发展特征的完整内需体系。供需理论是理解扩大内需的重要维度。学术界普遍认识到，深化供给侧结构性改革和扩大有效需求协同发力已成为新时代做好经济工作需要认识和遵循的重要规律。两者互动关系的本质在于建立需求牵引供给、供给创造需求的良性循环，通过消除经济运行中的供需断点与制度堵点，实现经济系统的动态均衡。内需的扩大还能为创新提供市场支撑，从而形成“需求—创新”的良性循环。此外，中国构建内需驱动的经济增长模式具有理论必然性。工业化初期减少消费以满足经济快速增长所需的资本积累，在工业化中、后期逐渐呈现鼓励消费以助力经济高速增长的趋势，后工业化时期消费升级更为重要。随着人口结构、产业结构的变化，中国宏观需求结构将逐步转向内需主导型。而且重大事件冲击对中国的全球供应链参与规模具有显著影响，加速了中国向基于内需的主场全球化模式转变。在构建新发展格局的背景下，扩大内需不仅是短期经济调控的手段，更是长期经济发展的战略基点。
当前，扩大内需面临收入分配差距和居民消费能力不足、供给与需求的结构性失衡、体制机制障碍等多重现实挑战。首先，收入有限、政策帮扶不足、市场弊端等因素限制了低收入群体的消费潜力，并导致家庭边际消费倾向的异质性，抑制了总需求的增长。同时，市场机制无法自动消除收入分配差距以及由此造成的国内供需失衡现象，必须探索形成抑制收入分配差距对社会总消费负面影响的政策体系。其次，供给与需求的结构性失衡表现为供给结构无法及时适应消费升级的需求，导致有效供给不足，抑制了居民消费的增长。“基建融资错配”与“重生产轻消费”两大结构性矛盾共同制约了潜在增长动能的释放——前者导致地方政府债务压力上升和投资效率降低，后者则引发产能过剩与消费抑制。高端消费回流是扩大内需、促进经济增长和结构升级的重要举措，但其面临品牌影响力不足、价格竞争力缺失、服务需求未能得到充分满足等多重困境。最后，中国经济全面转向内需驱动型发展模式的进程中，会不可避免地面对市场分割、过度干预等一系列体制机制障碍，发展模式转换困难和体制机制改革滞后是造成当前供需循环堵点的主要原因。
针对上述挑战，学者提出了多种解决路径。如，弥合收入分配差距是改善内需的基础。具体而言，合理有效的税收政策不仅能直接调节商品和服务的价格、提升居民消费需求，还会影响居民收入分配进而促进社会总体消费，基本公共服务均等化也有助于提升低收入群体的消费能力。在提升供给质量方面，可以通过构建内需主导型全球价值链，以国内市场优势吸引全球创新要素；通过发行超长期特别国债缓解短期债务压力，并支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；通过服务业供给侧结构性改革、强化社会保障与加强新型消费环境建设释放消费潜力。在制度保障领域，持续优化营商环境能够产生推动创新创业、优化资源配置、提振市场信心、提升开放质量等效果，进而增进有效投资、扩大居民消费，为畅通经济循环、扩大国内需求提供有力支撑。
既有研究为扩大内需战略提供了丰富的理论支撑，但大多集中于单一经济环节或具体政策领域，对于政府、企业和居民等多元主体在需求扩张中的协同作用，以及内需主导型经济增长新动能的系统性理论构建仍显不足，尤其缺乏政治经济学视角下对经济主体行为逻辑与制度环境互动关系的深入分析，以及对财政、货币、产业政策的整体性分析。随着中国经济发展进入新阶段，内需不足问题凸显，迫切需要以系统性、全方位的视角审视需求侧管理。本文创新性地提出以全过程、全主体、全终端和全层次四个维度作为全方位扩大国内需求的分析框架，旨在全面系统地探讨扩大内需的机制与路径。总之，从政治经济学视角研究全方位扩大国内需求战略，有利于丰富内需驱动型经济的理论体系，对于优化政策工具、推动高质量发展也具有重要的理论价值和现实意义。
二、全过程扩大国内需求：贯通生产、分配、流通、消费等市场环节
强大的国内市场是中国式现代化的战略依托。基于生产、分配、流通、消费等市场各环节，全过程扩大国内需求体现了中国经济发展中战略转型和内生增长的核心路径。习近平总书记指出：“构建新发展格局，要坚持扩大内需这个战略基点，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，形成国民经济良性循环。”因此，这一战略不仅着眼于需求侧的增长，更强调在统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革的基础上，从市场体系的各环节着手，全面提升国内市场的活力与韧性，增强国内大循环的内生动力与可靠性。
（一）推进供给侧结构性改革，提升生产体系适配性
中国在全球制造业体系中的核心地位，为需求扩张提供了坚实的产业支撑。作为全球唯一覆盖联合国产业分类全部41个工业大类的经济体，中国制造业增加值占全球比重约30%，连续15年位居全球首位，并且形成了高度完整的产业链配套体系。这一全产业链优势在战略性新兴产业中的表现尤为突出，例如新能源汽车产业已实现从锂矿资源开采、核心零部件到整车制造、后市场服务的全覆盖，而且在全球价值链中从“跟随”转向“引领”地位。
中国在高速工业化进程中积累的结构性矛盾，已成为制约国内有效需求释放的关键瓶颈。国家统计局数据显示，2024年中国规模以上工业产能利用率为75%，仍低于OECD认定的产能利用率健康区间。这一整体性的产能过剩还伴随着结构性的产能不足：一方面，部分传统制造业（如水泥、石膏等非金属矿物制品业）长期处于供给冗余状态，产能利用率持续低于70%；另一方面，高端制造领域则面临供给不足，例如芯片（集成电路）已连续十多年位居中国进口额第一的单项商品。2024年，中国芯片的进口额为3856亿美元，占进口总额的14.9%。中国供需结构性失衡导致低端制造业陷入同质化竞争，规模以上工业企业利润在2022—2024年连续下降，削弱了企业的技术创新能力，同时导致国内高端消费需求无法在本土市场得到有效满足，国内高端消费需求通过跨境电商等渠道外溢。这一现象在一定程度上降低了内循环体系的稳定性，不利于推进经济高质量发展。
习近平总书记强调：“继续深化供给侧结构性改革，持续推动科技创新、制度创新，突破供给约束堵点、卡点、脆弱点，增强产业链供应链的竞争力和安全性，以自主可控、高质量的供给适应满足现有需求，创造引领新的需求。”中国应立足扩大内需战略，通过推动传统产业升级、新兴产业壮大以及未来产业培育，全面提升产业链的质量和效率。一方面，加快产业链的“补短板”，突破关键核心技术瓶颈，推进产业基础再造和重大技术装备攻关工程。特别是在集成电路、工业母机、医疗装备、基础软件等领域，要提升自主可控能力，增强产业链的稳定性和韧性，确保产业链供应链更加安全高效。另一方面，强化产业链的“锻长板”，提升优势产业竞争力，巩固优势产业的领先地位。通过深入开展质量提升行动，聚焦新一代信息技术、高端装备、新材料等重点领域，大力发展新技术、新产品和新业态，推动科技成果转化应用，进一步增强产业链的根植性和整体竞争力。
（二）完善分配机制，促进国内经济循环畅通
中国独特的分配体制优势为需求扩张提供了结构性支撑。一方面，脱贫攻坚的持续效应显著提升了农村地区的收入水平。2013—2020年，中国贫困地区农村居民的人均可支配收入从6079元增长到12 588元，年均增长11.6%。另一方面，转移支付体系的规模效应激活了民生消费需求。通过财政资金的合理引导，各级政府加大公共支出力度，促进基础设施建设、社会民生保障改善及产业升级，从而推动国内需求的稳步增长。此外，具有横向转移支付特征的对口支援机制也有力提升了中西部地区的基本公共服务支出水平，促进了区域协调发展。
中国初次分配与再分配的制度失衡，抑制了居民消费潜能的释放。在初次分配层面，中国劳动者报酬占GDP比重长期偏低，限制了边际消费倾向较高的中低收入群体的购买力。有研究测算表明，1978—2020年中国劳动收入份额均值为68.1%，呈向右倾斜的N型变化趋势，近年已回升至均值附近。在再分配环节，中国税收体系对收入分配差距的调节作用有限。根据2018年修订的《中华人民共和国个人所得税法》，工资、薪金、劳务报酬等综合所得适用3%～45%的7级超额累进税率，利息、股息、红利等财产性所得和财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得均采用20%的比例税率。中等收入群体收入中工资、薪金等劳动所得占比较高，资本所得在高收入群体中占比更高。这种劳动所得税负明显高于资本所得税负的税率安排，对高收入群体的调节力度较弱，还可能造成逆向调节，不利于橄榄型分配结构的形成。
中国分配环节的结构性矛盾与制度优势并存，需通过多层次制度创新破解约束、强化支撑，构建促进内需可持续扩张的长效机制。在初次分配领域，着力提升劳动报酬占比，构建工资增长与劳动生产率、企业利润动态联动机制，强化新就业形态劳动者的权益保障，减少收入不确定性对消费预期的抑制作用。在再分配领域，提升税收调节和转移支付的协同效能，优化个人所得税制框架，扭转劳动与资本税负倒挂的逆向调节困境。同时，探索财产税种试点，以增强对财富代际转移的调节能力。进一步优化转移支付精准投放机制，建立资金使用与消费潜力释放的绩效评估体系，并通过基本公共服务均等化，降低居民的预防性储蓄需求。在三次分配领域，重点培育社会参与式分配生态，完善慈善捐赠的税收激励机制，引导社会资源向教育、医疗等关键领域流动，形成对政府再分配的有效补充。
（三）健全流通体系，释放统一大市场潜能
流通效率的提升有利于织密区域市场、促进统一大市场建设，进而扩大市场容量，激发市场潜在需求。中国流通体系在基础设施建设与模式创新方面具备显著制度优势。首先，完善的基础设施网络显著提升了规模经济效应。国家铁路局公布的数据显示，截至2024年12月，中国高铁运营里程已达4.7万公里，构建了高效便捷的运输网络，为快递物流提供了更高速、更稳定的干线运输支撑。同时，高速公路、城际铁路、航空货运枢纽等基础设施的持续完善，大幅提升了物流网络的运行效率，中国已建成全球规模最大的邮政快递网络。其次，电商平台的技术创新深刻重塑了消费场景，推动了零售模式的多元化发展。以直播电商为代表的新型消费场景不仅优化了供需匹配机制，还显著降低了流通成本，提升了市场运行效率。在这一背景下，中国连续12年稳居全球最大网络零售市场，展现出强劲的数字经济发展势能。数据显示，2024年全国网上零售额达15.23万亿元，占社会消费品零售总额的31.5%。
然而，中国流通环节现存一些问题对有效需求的释放仍具有一定抑制作用。一方面，高昂的流通成本显著削弱了消费潜能。中国社会物流总额占GDP比重仍远超同期的美国，这一差距的主要原因在于多级分销体系导致的制度性损耗。例如，中国果蔬类农产品流通需经历“农户—产地批发商—销地批发商—零售商—消费者”等多环节，而每增加一级中间商都意味着流通成本的上升，进而影响居民的消费能力。另一方面，市场分割加剧了供需空间错配，歧视性政策和区域壁垒尚待清理。虽然商品要素跨区域流通的显性障碍逐步消除，但是一些地方保护主义正从行政手段转向“软性约束”。具体表现在，通过设置不合理的行政许可抬高外地商品成本，例如对外地产品增设备案程序、提高抽检频次，或直接限制销售范围；以税收留存为导向，强制要求外地企业在本地设立独立法人机构，导致企业运营成本增加；区域性资本市场存在人为割裂，例如限制本地企业在异地股权市场挂牌，或对外地企业进入本地融资平台设置障碍，阻碍资本要素的自由流动。
构建以流通升级带动内需扩张的长效机制，全面优化市场运行效率，可从以下方面入手：首先，深化流通领域的市场化改革，破除区域性行政壁垒，并鼓励社会资本深度参与冷链物流、智能仓储等准公共品投资，推动供给体系多元化升级。其次，实施流通数字化跃升工程，依托政府主导的供应链数据共享平台，向中小流通主体提供数字化改造专项支持，并探索区块链技术在农产品溯源、跨境物流中的应用，以降低信息摩擦成本，提升市场透明度和流通效率。最后，依托全国统一大市场建设的制度势能，进一步推动商品和要素资源的高效流动，使流通体系的“通道优势”真正转化为“需求激活优势”，为促进国内经济大循环提供支撑。
（四）强化消费反馈机制，激活产业升级动能
近年来，中国消费者正从大批量、规模化需求转向个性化、差异化、定制化需求，企业间竞争随之逐步转向质量型、差异化为主的竞争。例如，海尔利用柔性生产模式建立了大规模定制的“互联工厂”，实现了从传统生产模式中生产与销售分离到生产与消费适配的制造变革。然而，中国消费领域的问题仍主要体现在消费对再生产的反馈机制不畅。许多企业尚未建立起以消费者为中心的运营模式，在产品开发与生产过程中缺乏“信息反馈—再设计”这一重要环节。由于这一环节的缺失，企业难以对消费者的诉求作出有效回应，消费者的需求也无法有效反馈到产品创新环节。
改善消费对再生产的反馈机制，关键在于完善消费环境，并将消费者的诉求转化为本土企业创新的动力与压力。一方面，通过畅通消费者投诉举报渠道、完善消费纠纷解决流程以及加强法律法规建设，确保消费者的合理诉求能够成为企业改进产品的推动力。另一方面，数字化平台的发展也为解决这一问题提供了新的思路，即通过大数据分析精准匹配生产与消费者需求。
三、全主体扩大国内需求：发挥政府、企业、居民等多元主体力量
政府、企业、居民作为市场主体的核心组成部分，各自在推动内需扩大中扮演着不可或缺的角色。习近平总书记指出：“要坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化改革开放，牢牢把握扩大内需这个战略基点，保护和激发市场主体活力，确保宏观政策落地见效，提高产业链供应链稳定性和竞争力。”这一战略部署深刻揭示了扩大内需对激发市场主体活力、促进经济高质量发展的关键作用。
（一）强化政府调控效能
超常规逆周期扩大内需的宏观调控手段是我国宏观经济治理体系的独特优势。习近平总书记强调：“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。”中国政府具备强大的宏观调控能力，能够通过中长期规划对扩大内需作出系统性部署。《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》明确提出，坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。这种顶层设计确保了扩大内需的方向明确、措施协调，避免了短期性、碎片化的政策干预。
习近平总书记指出：“政府要有所为、有所不为，解决好缺位、越位问题。”在全面扩大内需的过程中，政府的“缺位”主要表现为未能有效履行制度保障职能，导致消费潜力释放受阻、市场信心不足等问题。一些地方政府在市场监管、审批流程等方面仍存在繁琐流程和不合理收费，民间投资壁垒未完全破除，营商环境优化力度不足。同时，中小企业账款积压与融资难问题依然突出，制约企业活力释放。政府的“越位”主要表现为对市场机制的过度干预，这可能带来效率损失。一些地方政府通过补贴或行政手段过度保护本地企业的地方保护主义行为，以及“远洋捕捞”式执法行为，可能对市场主体信心造成负面影响，不利于全国统一大市场建设。
为进一步有效发挥政府职能，把制度优势更好地转化为治理效能，需要治理体系重构与治理能力提升双向发力。在制度供给层面，着力构建动态调整的政府职能清单，以法治化方式厘清公共服务供给、市场监管、制度创新的权责边界。针对市场准入壁垒，深化“放管服”改革系统性创新，优化审批流程与跨部门协同监管机制。在政府与市场关系调适层面，强化竞争政策的基础地位，建立全国统一大市场的负面清单动态管理机制，消除地方保护主义衍生的行政性垄断。同时，建立跨区域利益协调机制，以产业链协同替代无序招商竞争，引导生产要素向战略性新兴产业集聚。充分发挥战略规划优势，将中长期战略分解为可操作的阶段性目标。
（二）激发企业市场活力
国有企业通过基础创新和战略投资构建需求基础框架，民营企业依托市场机制实现需求快速渗透，各种所有制经济优势互补、共同发展，构建起中国多层次供需体系的独特优势。国有企业依托国家战略导向，在交通、能源等基础领域形成需求创造中枢，带动上下游产业链协同增长，并在5G、人工智能等战略性新兴产业领域发挥先导作用。2024年，中央企业完成固定资产投资5.3万亿元，同比增长3.9%，其中战略性新兴产业投资2.7万亿元，同比增长21.8%。民营企业在创新活力、市场适应、资源整合等方面具有独特优势，能够快速响应市场需求和技术变革，推出满足消费者个性化需求的商品和服务。以“杭州六小龙”（深度求索、宇树科技、强脑科技、云深处科技、群核科技、游戏科学）为例，其通过敏捷研发机制与生态协同能力，在人工智能、机器人等硬科技领域实现了突破性创新，加速消费结构向高端化、智能化跃迁。企业部门的有效需求不足体现在利润下降等因素削弱了企业的加杠杆意愿，工业企业“借新还旧”的现象比较突出。2019年末，规模以上工业企业负债合计为67.39万亿元，至2024年末已增至102.71万亿元，5年增长52.3%，年均增速达8.5%；同期利润总额却波动显著，2021年达到利润峰值8.71万亿元后，2024年降至7.43万亿元，3年累计下降14.7%。负债增速远超利润增速，表明企业依赖债务扩张维持运营，而非内生盈利驱动。增强企业部门的内生增长动力，一方面，应着眼增强国有企业的核心功能、提升国有企业核心竞争力，推进国有经济布局优化和结构调整。另一方面，加强对民间投资的支持和引导，推动民间资本参与重大基础设施建设、新型城镇化建设及“短板”领域发展。同时，鼓励国有企业与民营企业加大研发投入与加强协作，推动设备更新与技术改造，助力战略性新兴产业发展。
（三）释放居民消费潜能
中国凭借超大规模市场，形成需求牵引供给、内需驱动经济增长的独特优势。习近平总书记指出：“中国有近14亿人口，中等收入群体规模全球最大，市场规模巨大、潜力巨大，前景不可限量。”中国的中等收入群体已超4亿人，占全国人口的比重逐年上升。2024年，全年社会消费品零售总额达48.3万亿元，中国连续16年成为全球第二大消费市场。随着中等收入群体对品质化、个性化消费需求的不断增长，健康管理、高端教育等领域正成为市场扩容的核心力量。此外，中国居民收入水平的持续提升也为扩大内需提供了坚实基础。2024年，全国居民人均可支配收入为41 314元，比上年实际增长5.1%，收入增长与经济增长基本同步，直接增强了居民的消费能力与消费意愿。与此同时，居民财富积累效应显著，2024年中国住户存款增加了14.26万亿元，总额达到151.5万亿元。高储蓄率既反映了居民抗风险能力的提升，也为未来消费潜力的释放提供了“蓄水池”。
债务负担是约束居民消费的核心问题。近年来，中国居民杠杆率持续攀升，这意味着居民收入的更大比例用于偿还债务。高额的债务负担不仅直接抑制了消费支出增长，还显著影响居民的长期消费信心。2024年末，中国个人住房贷款余额为37.68万亿元，虽然同比下降了1.3%，但居民部门杠杆率在新兴经济体中仍然最高。同时，人口老龄化趋势进一步加大了扩大消费的难度。2024年末，中国60岁及以上人口为3.1亿人，占全国人口的22%。
习近平总书记指出：“中国不断拓展的内需和消费市场，将释放巨大需求和消费动力。中国坚持以人为本的理念，推动发展成果惠及更广泛地区、更广大民众。这些都将转化为推动中国经济发展的强劲内在动力。”进一步释放居民消费潜力，一方面，可通过适度降低房贷利率、延长贷款期限等措施，减轻居民短期偿债压力；进一步增加保障性住房的土地供应和财政投入，扩大保障性住房的供给规模，满足中低收入群体的住房需求。另一方面，针对不同收入群体和年龄段的消费特点，制定差异化的消费促进政策。如，对于中等收入群体，重点支持品质化、个性化消费需求，推动健康管理、高端教育、文化旅游等领域的消费扩容；对于老年群体，大力发展银发经济，开发适老化产品和服务，满足其医疗、养老、休闲等多元化需求。
四、全终端扩大国内需求：优化投资、消费、出口等增长动力
在传统增长动能的边际效应递减与新兴动能培育不足的矛盾下，需要通过优化经济增长动力体系，实现内需的有效扩张。2023年中央经济工作会议提出，“要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环”。优化投资、消费、出口等增长动力，不仅能够有效对冲外部环境的不确定性，更将为构建新发展格局提供持续动能支撑。
（一）扩大有效益的投资
中国投资规模的持续扩大为内需增长提供了坚实基础。长期以来，中国依靠大规模投资拉动经济增长，投资总量在全球处于领先地位。2024年，全国固定资产投资总额达到52.1万亿元，同比增长3.1%，继续为经济稳定增长和内需扩张提供有力支撑。此外，通过设立各类产业引导基金，促进社会资本投向战略性新兴产业；在绿色低碳发展领域，推动绿色债券、碳中和基金等金融创新，降低新能源、环保产业的投资门槛。
中国投资领域的结构失衡问题突出表现为对传统基建与房地产的过度依赖。长期以来，这两大领域作为拉动经济增长的主要手段，曾发挥了不可替代的作用，但其边际效益已显著递减。从经济规律来看，生产资料生产的优先增长规律在大规模工业化时期适用，但随着经济发展进入新阶段，该规律的作用会逐渐弱化，经济增长将更依赖于消费引致的投资。从中国现实情况看，房地产投资的高峰期已然过去，大规模基础设施投资也难以持续。例如，部分三、四线城市因过度开发导致房地产库存积压，“空置房”难以转化为有效的消费需求。而且投资结构的“新旧动能转换”进程缓慢，不利于形成可持续的内需扩张动力。同时，中国当前还存在投资效率偏低问题，主要体现在低效投资和资本错配两个方面。一方面，在政绩考核驱动下，一些地方政府存在阶段性成果优先的决策倾向。部分投资项目在前期规划中对长期运营效益的考量不足，导致建成后出现使用效能未达预期的情况。例如，部分地方专项债券项目收益不及预期甚至项目没有实际收益，个别产业园区在招商培育阶段面临企业入驻率提升较慢问题。另一方面，金融资源错配造成投资效率损失。民营企业尤其是中小民营企业在融资市场中所获支持仍然有限，且融资成本过高抑制了其技术升级与产能扩张能力，导致社会资本难以有效流向高效益、高成长性领域，降低了整体的投资效率。
习近平总书记指出：“我国具有全球最完整、规模最大的工业体系，有强大的生产能力、完善的配套能力，有超大规模内需市场，投资需求潜力巨大。”这为发挥投资的关键作用、进一步激发内需潜能提供了坚实基础。当前，应坚持扩大有效投资这个重要着力点，着眼于提高投资效益和结构优化。一方面，要适应人口结构变化和区域发展格局，完善基础设施和公共服务体系，加强民生领域和人力资本的长远投入；另一方面，要深化投资体制改革，强化重大项目的谋划与论证，提升政府投资的精准性和引导力。同时，充分发挥政府投资基金的撬动作用，鼓励和引导民间资本参与重点领域建设，增强市场主导的有效投资增长动力，不断提升国内大循环的韧性和活力。
（二）激发有潜能的消费
中国数字消费和绿色消费等新兴消费业态的蓬勃发展，为消费市场注入了新的活力。数字消费依托互联网、人工智能和大数据等技术进步，提升了商品流通效率，优化了消费者体验，并催生了新的商业模式，如直播电商、社交电商等，进一步激发了市场活力。同时，在“双碳”目标引导下，绿色消费理念逐渐深入人心，并倒逼企业在生产与销售环节更加注重环保技术的应用。这两种新消费形态不仅推动了传统产业的转型升级，还促进了消费结构的优化。中国居民部门的高杠杆率已成为影响有效需求的重要因素。中国居民部门杠杆率（住户部门债务与GDP的比值）在近些年持续攀升，从2008年四季度的17.9%上升至2024年一季度的64.0%。中国以房地产为代表的资产价格如果持续下行，将进一步约束居民和企业部门获取债务融资的能力。此外，社会保障体系尚不完善，在很大程度上强化了居民的预防性储蓄倾向、挤压了消费需求，并且这一现象在农民工群体中尤为突出。由于农民工的社会保障覆盖率较低，其往往倾向于积累更多储蓄，以抵御潜在的经济风险。从消费环节入手全方位扩大国内需求，应聚焦深化体制机制改革，解决居民消费能力与市场潜力释放的结构性矛盾。要强化宏观预期管理，促进房地产市场健康发展，完善住房保障体系，防止资产价格波动冲击居民资产负债表。优化居民消费能力的基础保障，完善覆盖全生命周期的公共服务体系，重点补齐医疗、教育、养老等领域的供给短板，缓解预防性储蓄对消费的挤出效应。进一步促进新兴消费形态发展，推动5G、人工智能等技术与流通体系深度融合，规范直播电商、社交电商等新商业模式。完善绿色产品标准体系，强化绿色消费理念向生产端的传导机制，促进绿色供应链与可持续消费协同发展。
（三）培育有竞争力的出口
作为全球供应链体系的关键枢纽，中国在全球贸易网络中的核心地位构成了内需扩张的重要支撑。这一地位的形塑始于加入世界贸易组织的制度型开放，作用机理则主要体现在两个方面：一方面，中国在贸易规模上展现出显著优势。据海关总署统计，2024年中国货物贸易进出口总值达43.85万亿元，连续多年位居全球第一。另一方面，这一核心地位通过三大传导路径推动国内经济的结构性变革。其一，供应链网络的正外部性特征驱动国内生产体系重构，出口导向型产业的规模化发展直接驱动国内中间品生产网络的扩张与升级；其二，技术扩散的“干中学”效应促进了全要素生产率的提升，研发投入强度从2001年的1.1%提升至2023年的2.65%，推动新能源汽车、光伏等战略性新兴产业实现从技术追赶到创新引领的范式转换；其三，产业链协同的乘数效应激活了内需潜能，以长三角电子信息产业集群为例，其通过将出口创汇能力转化为区域配套产业投资，带动上下游企业技术升级并创造高质量就业岗位，最终通过居民收入增长渠道有效释放了消费升级需求。
然而，全球供应链风险的加剧对中国扩大内需战略的实施构成了挑战。首先，地缘政治风险导致关键原材料供应紧张和价格波动，直接冲击了国内企业的经营预期。例如，2025年2月刚果（金）启动四个月的钴出口禁令，引发钴矿供应危机，这导致三元锂电池成本大幅攀升，并通过产业链传导效应推高了国内消费品价格，抑制了居民消费意愿。其次，供应链中断导致部分高端制造领域面临“卡脖子”，芯片短缺、关键零部件依赖进口等问题影响国内产业链安全。此外，全球供应链重构进一步加剧了部分外资企业向东南亚地区转移产能的趋势，这一现象在电子产品制造、纺织服装、汽车制造和家具制造等劳动密集型领域尤为显著。
习近平总书记指出：“在当前国际形势充满不稳定性不确定性的背景下，立足国内、依托国内大市场优势，充分挖掘内需潜力，有利于化解外部冲击和外需下降带来的影响，也有利于在极端情况下保证我国经济基本正常运行和社会大局总体稳定。”扩大高水平对外开放，培育有竞争力的出口，一方面，应加强国际合作与开放高地建设，提升出口竞争力。推进高质量共建“一带一路”，构建互利共赢的产业链供应链合作体系，深化国际产能合作，推动扩大双向贸易与投资规模。通过优化中欧班列等陆路通道，加强国际陆运贸易规则制定，提高中国在国际市场中的话语权。另一方面，优化外资环境与多双边贸易合作，促进产业升级。持续提升外资利用水平，优化投资便利化环境，稳步推进外商投资准入制度改革，促进外资进入高端制造业、技术创新和现代服务业等前沿领域。通过全面落实准入后国民待遇，营造公平竞争的市场环境，鼓励外资企业与内资企业共同参与国家创新体系建设。
五、全层次扩大国内需求：统筹财政、货币等一揽子政策
中国传统单一政策工具边际效用递减的特征日益显著，需要强化政策的相互配合，增强宏观政策取向一致性。财政政策与货币政策作为宏观调控的两大核心工具，其协调配合不仅直接影响市场预期，也关乎社会经济的安全稳定。同时，还需强化政策协同，打好财政、货币及其他政策的“组合拳”，形成各方面共同推动扩大内需与高质量发展的强大合力。
（一）实施更加积极的财政政策
中国财政政策凭借突出的逆周期调节能力，通过灵活调整赤字率与债务工具规模，在需求不足时能够有效对冲经济下行压力并发挥关键托底作用。2025年，中国财政赤字率拟按4%左右安排，赤字规模扩大至5.66万亿元，专项债发行规模提升至4.4万亿元，超长期特别国债增至1.3万亿元，各项财政指标均创历史新高，这充分体现了财政政策在经济下行压力加大时的主动调节作用。这些资金主要用于“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）建设、“两新”（大规模设备更新与消费品以旧换新）政策、科技创新以及社会保障等领域。特别是超长期特别国债的增发，将为基础设施建设和关键领域投资提供大规模、长期、稳定的资金支持，从而有效增强市场信心。此外，中国财政政策通过定向减税降费与补贴等举措有效扩大内需。国家税务总局的数据显示，2024年支持科技创新和制造业发展的主要政策减税降费及退税超2.6万亿元。财政补贴政策还在重点消费领域发挥了重要作用，如新能源汽车购置补贴、家电以旧换新补贴、绿色智能家居补贴等，有效激发了居民的消费意愿。
近年来，地方政府债务规模持续扩大，限制了财政政策的扩张空间，削弱了其在扩大内需中的调控效力。截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元，考虑法定政府债务和隐性债务后的全国政府负债率为67.5%。地方债务风险会影响政府推出更大规模财政刺激政策的空间，中央政府在稳增长与防风险之间需要谨慎权衡。为化解全国地方隐性债务，财政部实施了为期3年、达8.4万亿元规模、5年共10万亿元规模的“以债化债”资金，但化债压力必然会挤压基建投资和社会福利支出，抑制居民收入增长和消费能力提升。此外，中国长期以来实行以投资驱动为主的经济增长模式，财政支出自然倾向于支持基础设施建设、工业项目等投资领域。这种模式在特定历史阶段具有合理性，但也会导致财政支出结构逐渐固化，形成地方政府长期重投资、重生产、重供给、轻消费、轻需求的偏好特征，对社会保障、居民收入提升和消费促进等领域的投入相对不足。这种结构性偏好使得财政支出在短期内对经济增长具有较强的拉动作用，但在长期可能导致内需增长乏力，消费对经济的贡献度偏低，影响经济的可持续性。实施更加积极的财政政策，首先，应完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，这有助于从底层出发保证财政政策与货币政策的步调协调。其次，优化财政支出结构，加大民生领域投入。逐步调整支出重点，从过度依赖投资拉动转向投资与消费并重，特别是加大对教育、医疗、养老等民生领域的投入力度。最后，完善财政政策工具，提升政策的有效性。在现有减税降费、专项债等政策工具的基础上，进一步创新财政支持方式。例如，探索建立消费券常态化机制，对特定群体和消费领域实施精准补贴。
（二）实施适度宽松的货币政策
中国货币政策在扩大内需过程中展现出强大的流动性调节能力。通过降准、降息等工具，中国人民银行能够有效降低市场利率、扩大社会融资规模，进而促进消费和投资。2024年，中国人民银行两次降准共1个百分点、两次降息0.3个百分点，累计释放中长期资金超过1万亿元，推动实体经济融资成本降低，为居民消费和企业投资提供了有力支持。此外，中国货币政策更加注重结构性调整，通过定向降准、支农支小再贷款等方式，精准支持特定行业和群体。例如，央行因城施策，降低部分城市首付比例和房贷利率，同时保持房地产金融监管力度，以防范房地产市场的系统性风险。
随着经济周期性下行压力的加大，中国货币政策的传导渠道面临阻滞，导致部分资金在金融体系内部循环，未能有效进入实体经济，出现了所谓的货币空转现象。近年来，实体经济的投资回报率有所下降，尤其是制造业和传统行业盈利能力趋弱。在此背景下，银行往往更倾向于配置低风险资产，如政府债券和大型国有企业债务，从而强化了资金在金融体系内部的循环。这一趋势不仅抑制了实体经济的融资活力，也可能加剧金融市场的风险隐患。值得注意的是，2025年2月末，中国广义货币（M2）余额为320.52万亿元，同比增长7%；而狭义货币（M1）余额为109.44万亿元，同比增长0.1%。这种增速剪刀差表明企业活期资金需求疲弱，进一步印证了实体经济资金吸纳能力在下降。此外，中国信贷资源错配问题仍然存在，货币政策对居民消费的促进作用有限。近年来，中国货币政策保持相对稳健，但信贷资源更多流向房地产、地方政府融资平台等领域，流向消费端的信贷资源相对较少。
实施适度宽松的货币政策，一方面，应通过降息、降准、再贷款、再贴现等多种政策工具，降低企业和个人的融资成本。鼓励金融机构在降息、降准带来的资金成本优势下，创新产品和服务，提供低成本融资方案，进而激发国内需求潜力。另一方面，为配合积极的财政政策，适度宽松的货币政策可通过国债买卖、买断式逆回购等工具增强流动性。随着政府债务融资规模的扩大，实施国债买卖和逆回购能够调节资金流动性，确保市场利率保持在合理区间，为经济发展和扩大内需提供充足的资金支持。
（三）打好政策“组合拳”
政策“组合拳”的核心在于通过多维度政策工具的协调运用，最大限度发挥扩大内需的政策作用。具体而言，这一政策体系强调财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等多领域政策的有机结合，形成跨部门、跨领域的协同治理机制，以增强政策合力。此外，政策“组合拳”突破了传统经济政策与非经济性政策的划分，不仅关注经济增长目标，还将环保、民生、社会治理等非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。2024年，中央财政出台发行1500亿元超长期特别国债专门用于支持家电等消费品以旧换新工作的经济政策，叠加一级能效标准强制实施的环保政策，通过家电以旧换新政策和标准供给的协同配合，消费者购买的家电产品中一级能效产品销售额占比达到90%以上，既拉动了即期消费，又有效倒逼产业绿色转型。从政策“组合拳”入手进一步全方位扩大国内需求，增强宏观政策取向一致性是关键举措。第一，强化顶层设计，建立跨部门政策协调平台，确保各项政策方向一致、节奏协调，避免政策冲突。特别是在促进消费和推动基础设施投资等领域，中央与地方要加强沟通与协作，确保政策目标的一致性，避免执行偏差。第二，在短期通过扩张性财政政策和消费券等措施刺激内需增长的同时，注重中长期的经济结构调整，推动产业升级和消费模式转型，提升内需的质量和可持续性。第三，建立动态反馈机制，确保地方在执行内需政策时遇到的困难能够及时反馈并解决，通过数据共享和实时监控，确保政策目标与执行效果一致。
六、结语
习近平总书记指出：“未来一个时期，我国国内市场主导经济循环的特征会更加明显，经济增长的内需潜力会不断释放。”在党的二十届四中全会擘画的宏伟蓝图中，扩大内需被明确为加快构建新发展格局、增强国内大循环内生动力和可靠性的战略重点。进入“十五五”时期，我国发展进入基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，面临战略机遇和风险挑战并存的复杂局面，必须坚持扩大内需这一战略基点，促进消费与投资、供给与需求的良性互动。这一重大战略部署不仅深刻回应了当前有效需求不足、国内循环不畅等结构性矛盾，更彰显了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的制度自觉与历史主动。从政治经济学的视角来看，全方位扩大国内需求战略的提出与实施，标志着中国需求侧管理已经从传统的宏观调控工具转向体系性制度安排的深层演进，是生产关系主动适应新发展格局、推动新质生产力发展的重要举措。在党中央集中统一领导下，构建由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，正成为适应我国发展阶段性特征、增强发展韧性、实现供需良性循环的制度性变革方向。本文通过构建全过程、全主体、全终端、全层次的四维框架，揭示了新时代全方位扩大国内需求战略的理论创新与实践逻辑。研究发现，全过程扩大需求通过打通生产、分配、流通、消费的循环堵点，形成供需动态平衡机制，这一路径突破了传统需求管理的碎片化局限，将供给侧结构性改革与需求侧升级有机统一。全主体协同格局下，政府宏观调控、企业创新供给与居民消费升级共同作用，彰显了社会主义市场经济体制的独特优势。全终端拓展则推动了新旧动能的平稳接续转换，在扩大有效投资与培育外贸新动能的同时，通过消费升级实现发展成果共享，体现了人民至上的发展思想。全层次政策创新通过跨周期设计与逆周期调节的有机结合，构建起兼具稳定性和灵活性的宏观治理体系。当前，在全球经济格局深度调整与国内转型升级压力叠加的背景下，全方位扩大国内需求战略具有三重时代价值：其一，通过需求结构优化倒逼供给体系质量提升，推动产业向价值链高端跃升；其二，以多元主体协同激发超大规模市场潜能，增强经济韧性；其三，以制度创新破解有效需求不足的结构性矛盾，为高质量发展注入持久动力。在未来的政策实践中，需着重防范供需错配风险、强化政策协同效应、完善收入分配机制，使国内大循环真正成为“需求牵引供给、供给创造需求”的良性生态系统。这一探索不仅为中国式现代化建设提供了有效支撑，也为新兴经济体突破发展困境贡献了制度创新样本。
（来源：《经济纵横》2026年第2期，略有删减）
