摘 要：目前我国所采取的分领域、分要素立法模式，无法为排污许可制度的一证式综合许可改革提供体系性的规范依据，需要借助生态环境法典编纂的契机，实现对既有排污许可规范的体系化。排污许可制度是固定污染源监管制度体系的核心，这一定位决定了法典的体例结构安排中，应当在污染防治编的通则之中通过专章或专节对排污许可制度予以集中规定，编排顺序上排污许可制度应当上接预防性制度、下联事后应对性制度。排污许可的制度规范包括内部规范和外部规范两个方面，内部规范重在统一排污许可设定条款、合理设定排污许可条件、准确界定排污许可义务的内涵、正确理解排污许可证后监管措施的法律效力；外部规范重在对排污许可与环评、三同时、总量控制制度等制度的衔接规则予以规定。
关键词：生态环境法典；排污许可；体系定位；制度规范
引言
自20世纪70年代开始，环境许可制度在世界范围内逐渐被广泛应用。虽然不同国家的排污许可制度存在着差异，但是总体而言都已成为各国污染控制的支柱性法律制度。随着2012年生态文明体制改革的开启，排污许可制度借势而起被确立为我国固定污染源监管的核心制度，并将一证式综合许可确立为排污许可制度改革的目标。
综合的排污许可制度需要综合的环境立法来支撑，我国现行的生态环境保护立法的分散状态与排污许可制度的新定位并未完全匹配。当前，我国《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）已正式提交审议，其中污染防治编需要处理的重点和难点问题之一就是如何为排污许可制度提供有力的、体系性的规范支撑，这是完成二十届三中全会提出的“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”这一改革任务的重要举措，也是本文试图回答的核心问题。
一、排污许可制度法典化的基础与需求
自20世纪80年代开始试行排污许可制度以来，我国也在积极推进排污许可制度的立法进程，已经形成了初具规模的排污许可立法体系，这构成了对排污许可制度规范进行法典编纂的基础。然而，当前的排污许可立法体系与一证式综合许可的改革目标尚不完全契合，需要通过法典编纂予以补强和优化。
（一）排污许可制度法典化的基础
我国中央层面的排污许可立法始于1988年《水污染物排放许可证管理暂行办法》和《水污染防治法实施细则》。然而，由于作为其上位法的1984年《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）并未规定水污染物排放许可，上述两部立法的合法性、权威性都存在不足，导致排污许可制度实践推进的法律依据不充分。为了解决暂行办法和实施细则在合法性和权威性方面的缺失，原国家环保局作为推行排污许可制度的主导部门，曾试图在1989年修改《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）时增加排污许可条款，但最终被简化为排污申报。排污许可入法的尝试在综合性环境保护立法中受挫后，进而采取分散突围策略，抓住每一次污染防治单行法修改的机会，努力推动排污许可制度入法。虽然屡战屡败，但也逐渐对立法者产生了影响，得到了立法者的逐步认同。从1995年《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）修订时被彻底否定，到1996《水污染防治法》修订时半遮半掩的“核定”，再到2000年《大气污染防治法》修订时的“主要大气污染物排放许可证”，最后到2008年修订《水污染防治法》时规定了独立于总量控制的排污许可制度。
作为对生态文明时代排污许可制度改革的回应，2014年修订的《环境保护法》第45条明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”。这是我国首次在综合性生态环境保护法律中规定排污许可制度，为排污许可立法的体系化提供了一个很好的开端。但是，由于《环境保护法》修订时排污许可制度改革刚刚开启，对排污许可的制度定位尚未完全明确。因此，《环境保护法》也只是笼统地规定“国家依照法律规定”实施排污许可管理制度，将排污许可制度构建的具体任务又转致给了各污染防治单行法。随着2016年《控制污染物排放许可制实施方案》的印发，排污许可制度的一证式综合许可、固定污染源监管制度体系的核心地位得以正式确立。我国也借助各单项污染防治立法的修订，开始了排污许可立法体系化的努力。
一方面，《环境保护法》确立了无证不得排污、按证排污的基本制度框架，并通过陆续修订的《大气污染防治法》《水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）等法律明确了排污许可的适用范围。另一方面，现有法律均未对排污许可制度作出具体规范，而是授权国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤。虽然2016年国务院印发的实施方案明确了排污许可的实施步骤，但是对于排污许可的具体办法并未作出全面、系统的规定。为满足排污许可制度改革实践的迫切需求，原环境保护部先是印发了《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号），对排污许可证的申请与核发进行了较为具体的规范。考虑到该规定仅为其他规范性文件，存在效力层级低的困境，原环境保护部于2018年又以部门规章的形式颁布了《排污许可管理办法（试行）》，进一步完善了排污许可申请、核发、证后监管的相关规范。在总结排污许可制度改革实践的基础上，国务院于2020年底颁布了《排污许可管理条例》，完成了法律规定的配套立法义务，弥补了排污许可规范体系中缺少配套法规的缺陷。
综上，自2008年《水污染防治法》修订正式确立独立的排污许可制度以来，我国的排污许可立法取得了重大进展，形成了以《环境保护法》的排污许可条款为基础、以各污染防治单行法的排污许可条款为骨架、以《排污许可管理条例》为血肉的排污许可制度立法体系，这构成了排污许可制度法典化的现实基础。
（二）排污许可制度的法典化需求
俯瞰我国现行的排污许可相关立法，虽然在操作层面经由《排污许可管理条例》实现了规范的统一，但是在顶层设计层面却呈现出分领域立法和分散立法样态。这种立法模式，使得排污许可规范体系具有了内生的碎片化缺陷。
一方面，法律层面的分散立法模式与综合许可的统一立法需求不匹配。与美国单要素排污许可不同，我国实施的是多要素综合许可。长期以来我国在污染控制领域采取的是分要素、分领域的化整为零的保护策略，这种管理模式忽略了各环境要素之间的相互关联性，而“综合许可”的提出则正是为了解决我国污染控制对象的碎片化问题。然而，作为综合性生态环境保护立法的《环境保护法》受制于时代局限，并未完成为作为“综合许可”的排污许可提供综合性立法依据的使命，而是将这一任务转交给了引致污染控制对象碎片化的各污染控制单行“法律”。由于水、气、固体、噪声等污染要素的排污许可是由不同的法律予以设定的，而且各自都形成了完整的法律规范结构。由此导致水污染物排污许可、大气污染物排污许可、固体废物排污许可、噪声排污许可、海洋污染物排污许可都呈现出单一许可的外在表征，这就与综合许可的改革目标产生了抵牾。虽然通过《排污许可管理条例》的统一规范，在一定程度上缓解了法律层面的碎片化所带来的不利影响。但受制于立法权限，条例无法彻底解决根源于上位法的体系性缺陷。
对无证排污、违证排污行为的处罚规则的混乱，集中凸显了排污许可立法体系性的不足。对于无证排污、违证排污行为，大气污染、水污染物和固体废物污染防治的法律规定是一致的，即责令改正或者限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭；《噪声污染防治法》规定的罚款幅度是“2万元以上20万元以下的罚款”；而《排污许可管理条例》规定的罚款幅度则是“20万元以上100万元以下的罚款”，同时对超标、超总量、逃避监管排污情节严重的，还规定了“吊销排污许可证”。其规范体系的混乱表现在以下几个方面：第一，无证且同时排放水、气、噪声、固废等多种污染物时，属于数个违法行为分别处罚，还是属于一个违法行为在裁量范围内从重处罚？第二，对于违证排污行为，各污染防治单项法律均未规定“吊销排污许可证”这种处罚措施，作为下位法的《排污许可管理条例》增加规定“吊销排污许可证”是否违反《行政处罚法》关于行政处罚设定权限的规定？第三，对于无证排污和违证排污的罚款幅度，存在着10～100万、2～20万、20～100万三种模式，在执法实践中应当如何适用？在现有的多母一子、略显畸形的排污许可立法体系之下，上述问题无法得到圆满的解答。
另一方面，通过对现有污染控制立法的打补丁式的修订，无法满足一证式许可的立法需求。基于对既往“重审批、轻监管”“保姆式”的前端审批制度及“猫捉老鼠”式的后端执法检查的排污监管模式的反思，生态文明时代的排污许可制度改革提出了一证式许可的改革要求。即将排污许可不仅仅定位为对排污资格的确认，更是定位为对排污行为的监管要求，将证后监管也纳入了排污许可制度的核心内容。排污许可证载明了涵盖所有产排污相关环节的环境管理要求，创新性地将“全过程”管理的理念融入其中，成为排污者的“责任清单”。与此同时，排污许可通过对排污者的污染控制义务的明确，也使其成为企业守法、行政执法和公众监督的基本依据。
一证式许可的定位，要求以排污许可制度作为管理核心和纽带，以证为载体将无形的管理要求转化到有形的许可证之中。一证式许可的定位，同时意味着排污许可制度改革不仅仅是对排污许可制度自身的改革，也是对既有的固定污染源监管制度体系的改革，需要妥善处理排污许可与环评、总量控制、环境标准、三同时、环境监测、环境保护税等环境管理制度的关系，实现对固定污染源监管制度的整合与体系再造。尽管构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，被确立为《排污许可管理条例》最重要的任务。但是，很显然制度整合和体系再造的任务，仅仅通过在已有法律中增加排污许可条款、制定与排污许可相关的行政法规或部门规章是无法完成的。例如，排污许可与环评制度的整合中，无论是弱化或取消环评审批还是环评与排污许可同步审批，都涉及对现行《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）中环评审批条款的调整，需要从整体上对污染防治立法体系进行调适。
总体而言，当前我国的排污许可制度立法在骨架上的分领域、分要素立法模式，导致了现有的排污许可立法的体系性存在内生缺陷，无法为排污许可制度的一证式综合许可改革目标提供体系性的规范依据。因此，需要对分散制定的污染防治立法进行整合，清除一证式综合排污许可管理的法律障碍。通过体系化的法典编纂而形成体系效益正是法典编纂的本质目标，这就使得排污许可制度改革对排污许可制度规范的法典化产生了强烈的需求。目前，对生态环境法典编纂应当采取适度法典化模式达成了基本共识。尽管对“适度”还存在不同的理解，但是无论如何理解，污染防治都应是法典的重要内容，这就为排污许可制度立法体系的法典化指明了方向、提供了契机。
二、生态环境法典中排污许可制度的体系定位
排污许可制度在法典中的体系定位，本质上就是排污许可制度在污染控制制度体系中定位的外化表现。因此，需要首先对排污许可制度在污染控制制度体系中的地位进行阐释，并以此作为讨论法典中排污许可制度体系定位问题的基础和理论依据。
（一）排污许可制度核心地位的确立
过去四十年来我国的排污许可制度呈现出一种螺旋式发展的演变脉络。
上海市1985年颁布实施的《上海市黄浦江上游水源保护条例》在全国率先实施了排污许可证制度。在上述背景下，自1987年开始原国家环保局在全国范围内组织开展了历时三年多的高起点、高密度、高期待的排污许可制度试点。早期试点的排污许可是以总量控制为基础的、服务于总量控制目标的工具性、附属性制度。因此，这一时期的排污许可证也被形象地比喻为“注册证”。基于早期排污许可试点的显著成效，当时的国家环保局认为我国已基本具备了实施排污许可证制度的基础和条件，并确立了雄心勃勃的计划：1995年底全国基本上实行排污许可证制度。然而，在经济发展与环境保护两难抉择的大背景下，排污许可制度的实施困难重重，经历了长达20余年的低谷徘徊阶段。低谷徘徊阶段排污许可制度“形式大于内容”的结果，不仅仅是主观上对排污许可制度的必要性和重要性认识不足，更主要的是因为全面实施排污许可制度的客观条件并不完全具备。
自进入21世纪以来，我国的生态环境治理能力得到了空前的加强，全面实行排污许可制度所需要的法律、技术、管理和政策条件都在逐步改善。尤其是环保意识和观念空前高涨，政府和社会对于环境问题空前的关注催生了环境时刻，一系列以生态环境保护为目的的政策和立法破笋而出，这也为排污许可制度的重生提供了良好的政治基础和社会氛围。2013年，党的十八届三中全会提出“完善污染物排放许可制”，首次将排污许可制度纳入了生态文明体制改革的议程之中，为排污许可制改革奠定了政策基础。
2016年底国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，提出要“将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度”。2022年，党的二十大报告中进一步提出要“全面实行排污许可制”。2024年党的二十届三中全会则提出了更为明确的目标“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”。2013年以来的政策文件中涉及排污许可的表述方式从完善排污许可到实行一证式排污许可，再到全面实行排污许可以及落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，表述方式改变的背后是排污许可制度地位的不断强化和提高。排污许可制度在整个环境管理体系中的地位，从一个借鉴国外的尝试性措施，最终成为了一项核心制度。
需要注意的是，排污许可属于生态环境行政许可中的一类，是专门以污染行为作为规范对象的许可。虽然，排污许可是生态环境许可中最重要的一类许可，但是其与生态保护、自然资源利用等领域的生态环境许可属于平行关系。因此，当我们论及排污许可制度的核心地位时，应当将讨论语境限定在污染防治制度体系的范围之内。
（二）法典中排污许可制度的体例安排
排污许可制度作为固定污染源监管制度的核心，其内涵可以从内在功能的扩展、外在形式的统一两个维度予以解读。
排污许可内在功能的扩展主要表现为，作为核心的排污许可制度实现了对排污行为从事前审查到过程控制的扩展，同时也实现了对污染控制中其他过程控制措施的统领和整合。作为事实概念的“污染”，可以解构为污染行为和污染结果两个维度，排污许可是专门以污染行为作为规范对象的许可。在排污许可的早期试点阶段，排污许可的制度目标就被期许为“通过对污染源排污行为的具体许可要求”维护和改善环境质量。然而，受制于时代背景排污许可变成了仅仅对排污资格进行事后确认的注册证，对排污行为的“具体要求”并没有在排污许可中得以体现。生态文明体制改革时期的排污许可制度，除了强调排污许可对排污行为的事先审查和控制之外，还更加强调通过排污许可限制和规范企业的排污行为，将污染控制的重心由“末端治理”转移到对排污行为的“全过程”控制。由此，作为核心制度的排污许可围绕排污行为控制这一中心任务，具备了两大功能：一是遵循行政许可“普遍禁止，个别豁免”的基本精神，通过对污染排放一般禁止的解除，实现筛查和过滤高风险排污行为的预防功能。二是将污染产生、控制和排放全流程中排污者应当遵守的污染控制义务具体、集中地规定在排污许可证上，实现了对排污行为的精细化控制。综上可见，新时代的排污许可是围绕排污行为而展开的制度设计，不仅关注是否能够排污的问题，更关注如何排污的问题，是生态环境法典污染防治编应予规范的重要内容。
经由功能的扩展，排污许可成为固定源污染控制目标实现的主要手段，也即对固定源实施一证式许可管理。一证式许可的定位，进一步决定了排污许可在污染控制的共通性制度体系中居于承上启下的重要位置。排污许可证不仅是准许排污的证明，更是记载持证人污染控制“义务清单”的手册。排污许可的法律效力射程以排污行为的出现为起点，涵摄了污染物排放浓度与总量限值、污染物排放方式、去向及环境管理要求，涵盖了所有与产排污相关的环节。可见，排污许可属于污染控制中的过程控制措施，在污染控制的制度体系中具有上接前端预防、下联事后应对制度的承上启下功能。因此，在污染防治编通则部分的体例结构安排方面，排污许可的专章或专节规定应当位于以预防为主要功能的规划、标准等制度之后，位于以事后应对为主要功能的应急、修复等制度之前。
同时，排污行为是一个持续的过程，因此控制排污行为绝非单一制度能够全部承担的任务。排污许可制度的核心地位也体现为对环评、监测、标准、税费、应急等污染控制制度的集成和整合，从而以排污许可为纽带实现污染控制制度的体系效应。因此，虽然排污许可的制度规范在污染防治编的通则中有专章或专节规定，但是涉及与其他制度整合、协调的规范也需要在生态环境法典总则和其他分编中予以规定。
排污许可制度外在形式的统一主要表现为，我国的排污许可制度属于综合许可，即排污许可不再是基于水或大气等领域分散管理的现实境况而针对单一污染物排放行为设定的单一许可，而是将排污企业所排放的大气、水、固体废物、噪声等多种污染物一体纳入许可事项，通过设定一项综合许可予以集中规范。综合许可同时也意味着排污许可的规定是一体适用于污染防治编中环境介质污染控制和污染物质/能量控制各领域的一般性、共通性规则，而非只适用于某一具体、单一领域的特别规则，这就进一步从外在形式和适用范围上凸显了排污许可制度在固定源污染控制中的核心地位。综合许可的定位，决定了排污许可属于控制各类“污染”的共性法律规则，应规定于污染防治编的小总则之中，而且应当通过专章或专节对排污许可制度予以集中规定。
《草案》在第二编“污染防治”的第一分编“通则”中，专设第二章“排污许可管理”，对排污许可进行了系统规范。此种体例结构安排，一方面契合了排污许可作为污染防治领域共通性制度的基本定位；另一方面，在通则中以专章规定排污许可，有利于突显排污许可在污染控制制度体系中的核心地位。然而，草案虽然突出了排污许可制度的核心地位，但是却没有清晰地展现出污染控制制度体系的全貌，使得排污许可制度的核心地位失去了参照系。因此，建议将污染防治编通则分编中涉及三同时、总量控制、监测、标准、应急等相关条文从通则第一章一般规定中调整到第二章中分节予以规定，从体例结构上完整呈现出以排污许可为核心的污染控制制度体系。
三、生态环境法典中排污许可制度的规范表达
作为固定污染源监管核心的排污许可制度，一方面通过自身功能的发挥实现污染控制目标，另一方面也需要通过与其他污染控制制度的协同实现污染控制目标。因此，排污许可的制度规范，就需要从内外两个层面予以阐释，也即排污许可制度自身的内部构造以及排污许可与其他制度关系的外部构造。排污许可制度规范的内部构造，探究的是排污许可制度的本体内容及其内在逻辑；排污许可制度规范的外部构造，探究的是排污许可制度与其他污染控制制度的内在逻辑关联及其整合、衔接规则。排污许可制度的内外部规范构造共同决定了生态环境法典中排污许可制度相关条文的内在逻辑和表达方式。
（一）排污许可制度内部规范的法典表达
作为生态环境行政许可的一种具体类型，排污许可制度应当在总则编关于生态环境行政许可适用范围、许可条件、许可程序等一般性规范的基础上，在污染防治编中为排污许可制度提供特别规范。这些特别规范应当明确哪些排污行为需要许可、由谁发放排污许可、依据什么标准发放许可以及许可排放什么、排放多少、排放到哪里、以什么方式排放等内容。这些内容也就构成了排污许可制度的内部规范，具体包括许可设定权限、许可事项、许可实施机关、许可条件、许可程序、许可证内容、许可期限、证后监管、违法制裁等构成要素。
2020年起施行的《排污许可管理条例》初步建立了由排污许可证申请、核发以及事中事后监管所构成的排污许可制度规范体系。生态环境法典编纂应当在总体上继承已有排污许可立法的基础上，结合近年来的排污许可制度改革实践，进一步厘清排污许可制度实践中的疑难、争议问题，进而完成对排污许可制度内部规范体系的优化和法典中的规范表述。限于篇幅，本文仅对许可设定、许可条件、许可义务、证后监管等关键性制度要点在法典中的规范表达予以简要阐释。
1．统一排污许可设定条款
综合许可是我国排污许可制度的鲜明特色之一，然而我国当前在排污许可设定方面所采取的分散立法模式，与综合许可的定位并不匹配。因此，法典应当将现行水、大气、海洋、噪声、固废等单行污染控制法中的排污许可设定条款整合为一条，规定在污染防治编的排污许可专章或专节之中，解决当前排污许可立法“多母一子”的窘境。《草案》第173、174条明确了排污许可的适用范围，实现了统一排污许可设定条款的法典编纂目标。但是，《草案》目前的规定还需要从以下几个方面予以进一步完善：
第一，全面梳理已有污染防治立法和污染防治实践需求，精准列举排污许可的适用范围。例如，既然城镇污水集中处理设施的运营单位被纳入排污许可的适用范围，那么工业集中区的污水集中处理设施运营单位也应被纳入排污许可的适用范围。
第二，优化排污许可设定规则的内在逻辑和表述方式。并非所有排放污染物的企事业单位都需要纳入排污许可管理，还需要考虑污染物产生量、排放量、对生态环境的影响程度等因素。《草案》第174条只确立了污染物类型作为判断是否适用排污许可的唯一标准，失之武断，还需要引入程度标准。建议将其第1款修改为“根据污染物产生量、排放量、对生态环境的影响程度等因素，对下列企业事业单位和其他生产经营者实行排污许可管理：……”
第三，考虑到综合许可的事项范围可能需要根据污染控制工作的实际进行动态调整，尤其是减污降碳协同治理理念之下需要为污染防治制度扩展适用于碳排放控制预留规范空间，《草案》采取了明示列举+概括兜底的方式对排污许可的适用范围进行了规定。如此，既可以保持法典的统一性和稳定性，又可以为将来温室气体排放等事项纳入排污许可留下灵活空间，此种立法技术应当予以坚持。但是，目前的兜底条款将设定排污许可的立法权限从原先的法律扩大至行政法规，其合理性需要进一步论证。
2．合理设定排污许可条件
排污许可条件的设定，取决于对排污许可功能的界定。早期试点阶段的排污许可主要作为污染物总量控制的一项附属性制度，因此在《水污染物排放许可证管理暂行办法》中将“不超出排污总量控制指标”作为对排污单位颁发排放许可证的条件。摆脱对总量控制的依附之后，排污许可制度在以经济发展为中心的社会背景下，又实际上演变为确认排污主体资格的许可。与之相应，排污许可条件更多的是对排污单位的人员、资金、设施等能力方面的要求，而缺乏对排污行为本身的规范要求。而作为固定污染源监管制度核心的排污许可，不仅仅是对排污单位排污资格的确认，更应当是对排污单位的排污行为的控制要求。因此，在法典编纂中应当对排污许可条件予以完善，突出对排污行为的控制要求。
《草案》第178条延续了《排污许可管理条例》第11条的规定，从前置审批程序要求、排放标准和排放量要求、污染防治设施要求、自行监测要求四个方面对排污许可的条件进行了规范。对此，还应当从以下两个方面予以完善：第一，排污许可条件设定应当注重的是对持证排污后常态化守法状态的预判，而不应是对排污许可申请之时的守法状态的判断。因此，《草案》第178条第3项条件中“采用污染防治设施可以达到许可排放浓度要求或者符合污染防治可行技术”不能全面反映常态守法的要求，建议将“可以达到”修改为“可以稳定、持续达到”，以确保排污许可对排污行为过程控制功能的实现。第二，为进一步强化排污许可与环境质量改善目标的关联，建议将《草案》第178条第2项条件中“排污单位生产经营场所位于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求”，单列为一项条件，以示突出强调。
3．准确理解排污许可义务的内涵
排污许可义务是记载于排污许可证之中、规范排污单位的排污行为的禁止性或限制性要求。准确理解这些许可义务，需要回答以下两个问题：其一，排污许可义务是行政机关通过排污许可为排污单位创设的义务，还是行政机关将排污单位应当履行的法定义务通过排污许可予以具体化？其二，行政机关能否在法定义务之外，通过排污许可为排污单位创设新的义务？
我国现行法律法规关于排污单位各项义务的规定较为分散，不仅增加了企业的守法成本，也增加了环保部门的执法成本。基于排污许可过程控制和一证式许可的功能定位，排污许可义务首先应该是对既有法定义务的确认和具体化。即通过排污许可对现行法律法规中散在、碎片化的污染控制义务进行系统集成，使得污染控制义务完成从普遍义务到具体义务的转变，实现对排污行为控制要求的明确化、具体化。这就意味着，排污许可本身并没有为排污单位创制什么新的义务，而只是对排污单位应当履行的已有法定义务的确认和强调。当然，排污许可义务也并非仅仅是对已有法律规定的简单重复，而是结合排污单位的具体情况对法定义务的具体化、特定化。这一点在《草案》第179条第5项的兜底条款中有着较为明确的表达，即排污许可证中应当记载的信息都应当源于法律、行政法规的规定。然而，排污管理的规范来源并不限于法律和行政法规，在生态文明建设领域地方性法规也可以在法律、行政法规之外创设新的管理要求。因此，建议将《草案》第179条第5项改为“法律、行政法规、地方性法规规定的其他应当在排污许可证中记载的信息”。
以环境质量的改善为核心是排污许可制度改革的主导方向，确认已有法律法规确立的普遍性污染控制义务只是底线要求，排污许可还应当根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素对不同排污单位实施差异化管理，实行“一企一证”。基于上述考虑，就应当允许行政机关通过排污许可为排污单位创设个性化的污染控制义务。但是，为了平衡环境保护和相对人利益保护，需要对行政机关通过排污许可创设个性化义务的权力进行限制。一方面，在法定义务之外创设更严格的个性化义务的，需要有法律法规的授权。例如，未达到国家环境质量标准的重点区域、流域内的排污单位申请排污许可时，行政机关应当根据法典中或其他法律中有关生态环境质量改善的特别规定确立的权限和程序，在排污许可证中明确排污单位应当遵守的特别义务。此种特别义务，构成一种特殊形态的法定义务，即由法律概括授权、由行政机关通过排污许可予以特定化。违反此种特别义务，属于违反许可证要求排污，应当承担相应的法律责任。另一方面，当没有法定授权时，行政机关应当基于协商式行政的指导思想，鼓励排污单位出于获得激励性政策奖励、提高声誉等动机，承诺执行比法定要求更为严格的污染控制要求。此种承诺义务具有相对性，对违反承诺义务的后果不能简单等同于违反许可证所记载的法定义务，适用同样的处罚。
目前《草案》第178条第2项关于未达标区域地方人民政府改善生态环境质量的特别要求、第179条第4项关于特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求，都属于对差异化管理需求的回应，值得肯定。然而，对于基于协商的个性化义务，《草案》并未明确规定。对此，建议在后续修改中予以补充，并在第1078条关于违反排污许可规定排污的处罚条款中予以区分处理。
4．正确理解取得排污许可证后监管措施的法律效力
生态文明时代排污许可制度改革的核心目标是要解决对排污单位事后监管不力、不到位、不规范的问题，将排污许可证作为事后监管的载体与执法依据。这一制度目标的实现，有赖于对证后监管规范的强化和系统表达。排污许可证后监管的核心目标是确保排污单位遵守排污许可证中记载的污染控制义务，其中最为重要的是有关污染物排放的实体义务，即达标排放义务和总量控制义务。为了解、督促或监督实体义务的履行情况、还需要为排污单位设定以对污染物处理和排放情况进行监测和信息收集的行为为客体的附随义务。这些附随义务可以视为程序性义务，主要包括排污监测义务、环境管理台账保存义务、提交执行报告义务、排污信息公开义务等。对此，《排污许可管理条例》专设“排污管理”和“监督管理”两章，对证后监管措施和要求进行了全面、系统的规定。《草案》则在第177、181、182条对排污许可作为守法和执法依据的法律效力进行了原则性规定。但是，对这些证后监管措施的法律效力的理解还有待进一步明晰。
国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》在“（二）基本原则”中要求企事业单位“按证排污，自证守法”。在实践中这往往被理解为排污单位要自证清白，进而推演出排污单位要“自我举证”，最后推出对违法排污的“有罪推定”，即如果排污单位不能自证守法则视为违法。事实上，“自证守法”应该是对美国排污许可管理中compliance certification一词的误译。证后监管方面的这些程序性措施，大多属于以自我规制为内核的第三代环境规制手段，其本质是对排污行为过程的客观记录。要求排污单位自我监测、记录、公开排污信息，是对传统的以行政权力为威慑的命令控制型措施的补充，本身并不改变实体性污染控制义务履行中举证责任的分配规则。换言之，履行这些程序性义务所形成的自行监测报告、环境管理台账记录、排污许可执行报告、公开的排污信息，只是客观存在的证据，既可以被行政机关用以证明排污单位违法排污，也可以被排污单位用于证明其按证排污。行政机关不能仅仅因为排污单位未履行这些程序性义务，就推定排污单位违法排污。对此，应当在《草案》的立法说明以及后续的法典释义、宣传培训中予以澄清。
（二）排污许可制度外部规范的法典表达
要实现生态文明制度系统高效运转，就必须使制度系统内部各要素产生协同效应。在排污许可制度全面建立之前，我国已经实施了环评、排放标准、排污口审批、三同时、排污申报、排污监测、税费、应急管理等覆盖排污行为生命周期管理全过程的污染控制制度。但是上述制度是在不同历史阶段、由不同的立法确立、由环境行政部门内部不同机构分别执行的，由此导致各项制度之间没有形成合力。将排污许可制度定位为固定源控制的核心制度，并不意味着排污许可要取代其他管理制度，而是要借助排污许可作为过程控制制度能够承上启下的优势，实现固定源污染控制制度的系统整合。
生态环境法典编纂所追求的规范体系化目标，与克服固定源污染控制措施碎片化的需求具有内在的共生性。这也就决定了在污染防治编排污许可的专门规定之外，在生态环境法典总则和其他分编中也应规定涉及排污许可外部衔接的特别规定。基于排污许可作为过程控制措施的基本定位，排污许可制度规范外部构造的重点在于探究排污许可如何衔接预防性措施和整合其他过程控制措施。限于篇幅，以下本文仅对目前实践中表现比较突出的制度衔接问题予以简要论述。
首先，是排污许可与环评的制度衔接。两者衔接的关键问题有二：一是环评中提出的消除环境影响的对策措施如何在排污许可中落实；二是环评审批与排污许可审批中如何避免重复评价和审批。生态环境部印发的《关于进一步优化环境影响评价工作的意见》（环环评〔2023〕52号）提出要衔接排污许可探索推进“两证审批合一”，但是对于两证审批合一是审批程序上的形式合一还是实体内容上的实质合一，目前还没有形成明确的意见。可能正是基于这种考虑，《草案》目前对环评与排污许可的衔接未做规定。然而，根据“对于还看不准、需要继续探索实践的，可以做出原则性规定，保持法律制度规范一定的开放性、兼容性、适应性”的指导思想，可以考虑在《草案》总则编环评专章第103条关于环评审批效力的条款中增加一款但书作为第2款，为两证审批合一留下灵活空间。条文具体内容建议表述为：法律、行政法规对实施排污许可管理的建设项目的环境影响评价文件审批另有规定的从其规定。
其次，是排污许可与三同时的制度整合。其关键点在于，取消污染防治设施验收程序，将环保“三同时”要求一并纳入排污许可管理环节。目前，三同时验收审批已经取消，但是建设单位依然负有自主验收义务。事实上，三同时验收的核心是对建设项目达标排污能力的核证，而这与排污许可条件中对稳定、持续达标的条件判断是同质的。对于污染治理设施而言，三同时制度完全可以整合到排污许可制度之中，通过对排污许可条件的审查和证后监管的实施，替代原有的三同时制度。考虑到负有三同时义务的建设单位的范围要大于排污许可的适用范围，建议在《草案》污染防治编第158条的三同时验收条款中增加一款特别规定作为第3款：实施排污许可管理的建设项目，建设单位可以不再组织对污染防治设施的验收，但是提交的排污许可申请材料中应当包括对污染防治设施设计、建设和运行效果的说明。
最后，是排污许可与总量控制的制度衔接。其要点在于，如何通过排污许可将总量控制要求从区域层面分解落地到企业层面，将减排责任落实到单个污染源。首先应当明确的是，总量控制与排污许可的衔接应当建立在两者相对分离的基础上，而非将二者整合为一项制度。一方面，纳入排污许可管理范围的排污单位与纳入总量控制范围的排污单位并不完全一致，并非所有的持证企业都有总量控制义务。另一方面，总量控制的核心是对排污指标的分配，在生态产品价值实现机制的安排下排污指标具有一定的财产属性，排污指标的分配具有赋予排污单位环境容量使用权的效力。排放许可与排放配额的分离，有助于明确政府的监管责任，减少行政权力对排放源排放行为的干预。因此，排污许可本身并不能赋予排污单位排污总量指标，而仅仅是对排污单位已经获取的总量指标的记载和公示。虽然《草案》污染防治编中对总量控制和排污许可分别进行了规定，从整体上较为准确地对两项制度进行了区分。但是《草案》目前对于总量控制和排污许可衔接的规定还不够清晰，尚需进一步完善。一是建议在第153条关于总量指标分配的条文中建议增加一款作为第2款：实施排污许可管理的排污单位，行政机关应当在核发的排污许可证中记载排污单位取得的重点污染物排放总量控制指标。如此，就可以将排污许可与总量指标取得进行实体上的区分，同时又建立了两者在程序上的关联。二是建议将第179条关于排污许可证记载事项的规定中第2项的“许可排放量”改为“重点污染物排放总量控制指标”，以此消除排放量经由排污许可而产生的误解，同时确立排污许可仅仅是记载总量指标的程序性关联。
结 语
随着生态环境法典编纂纳入十四届全国人大常委会的立法规划并于2025年4月提请审议，生态环境法典编纂从一个理论研究课题正式成为生态文明建设的国家意志和立法行动。法典编纂不仅仅是对现有生态环境保护法律规范的汇编和形式体系化，更应当以实质理性为追求，实现对生态环境法律规范的系统整合与集成升华。对既具有历史底蕴又处于改革创新进程中的排污许可制度而言，法典是彻底改变立法依据上的碎片化状态，以系统、协调的规范体系回应综合许可、一证式许可立法需求的良机，更是通过编纂生态环境法典完成“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”，这一改革任务的重要举措。
本文通过对现有排污许可制度立法演变过程和存在问题的梳理，指明了排污许可制度的法典化基础和需求；通过对排污许可制度核心地位确立过程的回顾和核心地位内涵的阐释，论证了法典中排污许可制度的体例结构安排；通过对排污许可内外部制度规范的归纳，结合《草案》的相关条文讨论了生态环境法典中排污许可制度的规范表达方式。基于上述对排污许可制度法典化基础和需求、体系定位、规范表达的阐述，本文最终从总体上勾画和阐明了生态环境法典对排污许可制度的塑造过程，以期对生态环境法典的编纂有所裨益。限于篇幅，本文的阐述只是构建了一个初步的框架，后续还需结合排污许可制度改革实践进行更深入的理论论证和更慎重的立法选择。
