随着人们物质生活水平的提高，对于食物已经不再局限于吃饱这一“刚性需求”，而是开始更多考虑“健康”这一发展性诉求。根据Euromonitor研究公司的研究显示，从2016年到2021年我国保健食品市场规模呈逐年上升的趋势，至2021年时市场规模已经达到了2167.65亿元，预计2025年市场规模将达到3740亿元。保健食品的需求已经越来越旺盛，随之而来的是市场上保健食品安全问题层出不穷。通过政府的行政监管是解决保健食品市场乱象的有效手段。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）中将保健食品列入特殊食品一节，并设置了相应的监管制度，这有利于全面落实国务院于2016年发布的《健康中国2030规划纲要》，实现“健康中国”的战略目标。但是，通过分析可以发现，当前保健食品的行政监管中，缺乏对于“安全性”的监管，未能很好达到维护公共安全这一目的。需要说明的是，虽然食品监管中也会考虑食品安全，例如有毒有害食品、过期食品等。但是本文所称的“安全性”特指基于保健食品特有的功效所可能引发的安全性问题。因此，本文将分析当前法律中有关保健食品监管的法律规定，具体探寻安全性缺乏的原因，为政府采取更有针对性的监管措施提出建议，从而更好保障人民群众权益，维护公共安全，促进保健食品市场的健康发展。
一、保健食品的含义与特点
日常生活中经常见到“保健品”这一称谓，而“保健食品”这一称谓很少见到，是因为很多人将保健品作为一个泛称，当前市场上人们一般所称的“保健品”包括保健食品、保健化妆品、保健医疗器械等。通过了解当前市场上“保健品”种类，笔者认为一般所称的“保健品”可以分为保健食品和其他保健用品这两类，这样分类是基于我国当前对于保健食品有明确的法律法规规定，而对于“保健品”并无明确的法律法规规定，但是对于“保健用品”有较多地方性的规定，例如《吉林省保健用品管理条例》《陕西省保健用品管理条例》《贵州省保健用品管理办法》。因此，本文旨在研究有明确法律规定的保健食品。
保健食品在各国的名称并不完全相同。欧洲称其为“功能食品”，美国以“膳食补充剂”来命名，日本则是称为“特定保健用食品”。可以发现，虽然各国对其的称呼并不完全相同，但对其的内涵认识是一样的。保健食品在我国由来已久，我国保健食品产业如今的飞速发展是与其历史渊源密不可分的。从古代开始，我国就有“药食同源”的理论；后来在中医发展中主张“食疗”，崇尚养生文化。保健食品这一概念的最早出现是在1995年的《食品安全法》中，1996年出台的《保健食品管理办法》中正式使用了“保健食品”这一名称，并对其进行了定义“本办法所称保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。即适宜于特定人群使用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的的食品”。此外，2015年发布的《食品安全国家标准保健食品》（GB16740-2014）、2016年发布的《保健食品注册与备案管理办法》中均有对其的定义。我国《食品安全法》中对保健食品没有进行定义，但是明确了它的定位，将其直接规定在第四章第四节“特殊食品”内。
通过梳理以上法律法规中的定义可以发现，保健食品属于食品的一个种类，识别保健食品需要注意四个特点：第一，对人体具有调节功能；第二，不以治疗为目的；第三，对人体无不良影响；第四，作用于特定人群。
二、我国法律中对于保健食品监管的规定
任何行政机关对于保健食品的生产、经营等活动的监督管理行为都是监管的体现，本文特指拥有监管职能的行政机关通过法定监管手段对保健食品的监督管理。
（一）保健食品的监管机构变化
我国当前保健食品法定监管部门是国家市场监督管理局。在保健食品行业的发展过程中，最初的保健食品监管机构并非是国家市场监督管理局，而是卫生部。之后经过原国家食品药品监督管理局、原国家食品药品监督管理总局两次变更，最终更迭为当前的国家市场监督管理局。在国家市场监督管理局下具体负责监督工作的是特殊食品安全监督管理司。保健食品的监管层级分为国家、省、市三级。国家层面主要负责保健食品的立法和政策制定，监督检查和执法主要由省级进行，市级则承担了日常的管理和市场监管工作。
在具体的市场监管工作中，工商行政管理部门也扮演了重要的角色。食品药品监督管理部门主要负责审批、注册、监管等方面的工作，工商行政管理部门则主要负责对保健食品的市场经营行为进行监督检查，目的是防止欺诈、虚假宣传等扰乱市场秩序行为的出现。
综上，我国当前的监管机构设置中，保健食品的行政监管是由统一的专门部门负责监管的模式。
（二）保健食品的监管制度变化
对于保健食品的法律监管措施，我国逐步形成了包括注册管理、原料与功能声称管理、GMP审查等在内的一整套监管制度体系。
保健食品注册管理是指在其市场准入环节的规定。在市场准入方面，最初是单一的注册制。但是随着实践的发展，这样的严格注册制度制约了企业的发展积极性，影响了市场的发展，因此，在2015年《食品安全法》修改时，在原有注册制的基础上加入了备案制的并存适用，所以当前为注册与备案双轨制。保健食品原料管理制度负责规范保健食品的原料使用，规定了可以用于和禁止用于保健食品生产的物品。保健食品功能管理则注重对产品所声称的功能是否符合规范进行审查。GMP审查制度主要是对保健食品生产企业的从业人员、厂房设计与生产设施、原料、生产过程、成品储存与运输以及品质和卫生管理等七大方面的情况进行检查管理。正是这一整套的监管制度的共同作用保障了公共安全。
此外，关于保健食品的监管因为其属于食品类，所以对于食品的监管制度对于保健食品也均可以适用。
三、保健食品行政监管中对于安全性监管缺失的分析
（一）保健食品本身存在安全性问题
１．基于保健食品的功能定位
如何认定保健食品，当前我国的管理是基于它的原料以及它所声称的功能，对于保健食品的功能和原料，我国出台了《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》这一具体的办法，以此作为监管的基础。
2022年市场监管总局公开征求对于《保健食品新功能技术评价实施细则（试行）（征求意见稿）》的意见，该文件在第六条中规定了保健食品的功能定位，包括三个方面：维持或改善机体健康状况、降低疾病发生风险因素、补充膳食营养物质。这可以说是直接在法律层面对保健食品的功能进行了明确。
从保健食品的功能定位中可以发现，虽然明确规定保健食品不能用于治疗疾病，但是它却有一定的预防疾病的功效，也即可以说是有维护公民生命安全的作用。因此，在行政监管中应注重对于其安全性的考量。
２．保健食品与食品、药品的区分
我国《食品安全法》第一百五十条对食品的定义是“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。
与食品相比，保健食品包含于食品中，是特殊食品。其特殊性体现在：第一，食品是人体维持生命所必需的，而保健品并非人体所必需，仅特定人群对其有需求；第二，食品中虽然含有维生素，但仅仅是其附带功效，人们选择某一食品主要为了饱腹、满足食欲、维持生命所必需，而人们选择某一保健食品则是看重其所具有的专门功效，可以调节人体机能，从而促进人的健康发展。因此，可以说保健食品虽然属于食品，但是与食品是存在很大不同的。正是因为保健食品与食品这些较为明显的不同，可以推论出，不能完全按照食品的监管模式来监管保健食品。
我国《药品管理法》第二条第二款对药品的定义是“指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应证或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等”。
从药品的定义可以发现，保健食品与药品有着显著的区别，并不存在任何包含关系。药品是用来治疗疾病的，而对于保健食品，虽然对人体有调节功效，但是并不能用来治疗疾病，并且法律明确规定了任一保健食品均要在其标签说明书及广告中明确提示“本品不能代替药物”。
综上，可以说保健食品是介于食品和药品之间的一种特殊食品。对保健食品的监管应该严于食品，需要考虑其安全性，但是其需要考虑的安全性是与药品需要考虑的安全性不同的。药品因为存在副作用，直接用于治疗疾病所以需要考安全性。而保健食品的安全性考虑，特指保健食品的功效可能对人体具有安全威胁以及声称功能与实际不符所导致的人身安全威胁等类型的，基于保健食品特有的功效，所可能引发的安全性问题。
（二）对公众生命安全保障目的的弱化
我国对食品的监管问题，最初认为其为普通市场秩序问题，经过发展现在普遍认为其实际上是公共安全问题。我国《食品安全法》在第一条明确规定了该法的目的是保障公众身体健康和生命安全。因此，在保健食品的行政监管过程中，应该将保障公众生命安全作为监管的根本目的。
但是，在近年来的实践中，却发现行政机关在行政监管工作中缺乏监管，会在市场经济发展和公众生命安全保障这二者之间进行权衡，并且倾向于维护市场秩序、促进市场经济发展，从而对导致对公众生命安全保障目的的弱化。为了保障保健食品企业发展为地方贡献GDP，地方政府漠视公民生命安全的保障，对一些企业的违法违规行为视而不见或者偏袒保护，这就导致了保健食品安全问题的层出不穷。还有如今的注册与备案双轨制，一定程度上也可以说是公共安全在为经济发展让步。因此，这一对公众生命安全保障目的的弱化是保健食品行政监管中对于安全性监管缺失的极为重要的原因。
（三）相关法律法规规定存在不足
查阅当前对于保健食品的监管规定，除保健食品特有的关于原料、功能等的监管规定外，并未明确区分保健食品和食品的监管。
先看一下《食品安全法》中对于保健食品的监管规定。其中有一些仅对保健食品适用的监管条文，其中明确了对于安全性监管的要求。第七十五条规定了保健食品声称的保健功能不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害。这一条实际上就是关于保健食品需要考虑安全性监管的总的规定。第七十八条规定了“保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致”；第一百零九条规定了对于保健食品应当重点监督管理“生产过程中的添加行为和按照注册或者备案的技术要求组织生产的情况”；第一百二十六条规定了保健食品生产企业若未按备案的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产则会受到行政处罚。这三条在强调要对保健食品所声称的功效与实际是否一致进行监管。
但仔细看会发现，这些条文仅仅是原则性规定，仅是概括性地赋予国家市场监督管理局监管保健食品的权利，但实际上并不具有可操作性，对于到底该如何监管，规定了由它的下位法进行明确。《食品安全法》第一百五十二条第二款规定了“保健食品的具体管理办法由国务院食品安全监督管理部门依照本法制定”。《食品安全法实施条例》作为具体实施办法，在第六十八条中规定了特殊食品的标签、说明书内容与注册或者备案不一致的，应当依照《食品安全法》第一百二十五条第一款和《食品安全法实施条例》第七十五条的规定给予处罚：第一百二十五条第一款规定的是标签、说明书不符合法律规定的或是存在瑕疵但不影响食品安全的，给予罚款及罚款金额要求，第七十五条规定的是在罚款之外再追究相关责任人员责任，给予罚款。这两条是对于保健食品的标签及说明书不符合声称要做出罚款的具体规定，但是对于何为瑕疵、何为不符合法律规定实质上并未作出明确的规定，不易于实践中行政监管机关的把握。因此，可以说《食品安全法》及其实施条例本身规定不完善，需要下位法进一步细化。
基于此，再看当前关于保健食品监管的下位法律法规，却并未按照这一要求进行细化规定，缺失了对于安全性监管的内容规定。
有关保健食品的特有的原料目录与保健功能目录管理办法，该部门规章虽然是对原料与功能要求的专门性规定，但是主要是对于原料与功能纳入目录管理的规定。其中虽然规定了原料、功能的功效要符合声称的要求，但仅仅基于目录管理，规定由国家市场监督管理总局对此进行再评价后作出相应调整，也未讲到实践中若出现不符合的情况该如何办。
在其他关于保健食品监管的法律法规中，均会在第一条指出是根据《食品卫生法》（现已失效）或是《食品安全法》制定本法。细看具体的这些法律法规中有关监管章节的规定，可以分为两种情形。第一种是在具体条款中指出对于保健食品的监督管理按照食品法律的有关规定执行。例如，《保健食品管理办法》第二十八条规定，保健食品生产经营者的一般卫生监督管理，按照《食品卫生法》及有关规定执行。这种情形实际上是在踢皮球，并未按照《食品安全法》的规定进行细化。第二种情形，虽然没有提到监管制度按照食品法律的规定执行，规定了具体的监管制度，但是具体的制度设计中并未出现有关于安全性监管的细化内容规定。例如，《保健食品注册与备案管理办法》第六章是关于监督管理的专门性规定，从第六十一条到第六十八条，规定了包括注册管理，监管机构人员履职要求，注册与备案信息公布，保健食品注册证书的撤销、注销规定。这些条款中并未体现对于保健食品功效本身安全性、功效发挥情况监管的内容。这种情形实际上是在“空规定”。
综上，可以发现当前有关保健食品的法律法规中安全性监管内容严重缺失，安全性监管到底如何运作并无说明。
（四）监管实践证明制度本身存在不足
当前，越来越多的企业加入到保健食品市场，部分不法企业追逐巨额利益，导致保健食品质量参差不齐。某些商家在保健食品中添加药品成分，未按批准注册的配方生产，非保健食品违法使用仅可用于保健食品的原料等，这些情况非常严重。这些问题的产生也与监管制度本身设置存在一定的关系。主要体现在监管机构的设置和注册与备案双轨制设置上。
关于监管机构的设置。虽然说目前规定了由国家市场监督管理局下设特殊食品安全监督管理司（以下简称“特殊食品司”），但查询该司的职责可以发现，对特殊食品行业进行监管、对监管过程中发现的违法违规行为进行处罚仅仅是该部门的职责之一，而保健食品则只是特殊食品的其中一种。因此，在机构设置上，虽然有专门的监管部门，但是监管力量还是不足的，并且人员的专业性也有待提高。
另外，监管制度由注册制变更为注册与备案双轨制后，进一步导致了安全性监管的缺失。保健食品其实是一种复合产品，当前的关于原料的规定仅仅是单一原料管理，单一原料的安全性无法确保复合产品的安全性，原料的复合会导致质的差异和错位。在采用注册制准入原料时，每一种原料的安全性都会经过检验。改为双轨制后，因为对于复合产品安全性监管规定的缺失，保健食品生产者、经营者会根据当前备案目录规定的原料随意搭配，从而通过备案程序，避开注册程序，避开安全性检查阶段。这将会导致备案与注册制度的无序、混乱，从而严重影响到公共安全。
四、完善保健食品安全性监管缺乏的建议
通过以上对于保健食品行政监管中对于安全性监管缺失的具体分析，可以发现其缺乏安全性监管的具体表现和原因。基于以上研究分析，在此提出针对性建议。
（一）强化维护公众生命安全保障的目的
在当前对于公众生命安全保障目的弱化的情况下，笔者认为首先应该凸显、强调这一保健食品行政监管的根本目的，可以在法律条文中具体体现。只有确定了这一目的，才可以更好促进实践中工作的展开。通过明确根本目的，提升行政监管人员的维护公众生命安全意识，使其在保健食品监管实践中重视对于安全性的监管。
（二）完善法律法规规定
首先，虽然当前《食品安全法》中有条文规定了对于保健食安全性监管的要求，也即对功效可能对人体具有安全威胁以及声称功能与实际不符所导致的人身安全威胁的规定，但是并不具有实际可操作性。因此，应该在《食品安全法》中应当进一步明确对于安全性监管的要求。
其次，除《食品安全法》之外，其下位关于保健食品监管的法规范中应该进一步明确对于安全性监管的要求，并且应尽可能详尽规定监管机关、监管部门、监管责任等的内容。
最后，如果有可能，当前关于保健食品的法规范较多，包括《保健食品管理办法》《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》等。法律规范较为繁杂的情况下会影响实践中不同机关行使职权的效率，可能存在同事不同办的情况。因此，是否可以考虑整合当前法律法规，出台一部关于保健食品管理的总的法典，便于查阅、了解。
（三）进一步完善注册与备案双轨制
当前对于保健食品的市场准入实行注册与备案双轨制，但由于缺乏对于复合原料监管的规定，从而使得监管出现漏洞，企业避开注册制而适用备案制来逃避安全性监管。对于这一问题的解决，应当尽快出台相关法律法规来弥补这一漏洞，明确对于复合原料的保健食品的监管要求。但是，由于法律的修改、制定耗时较久，制定出来后实施是一个循序渐进的过程，所以在制定与修改法律的同时应当同时考虑监管措施的完善。在监管措施的完善方面，应当在强化市场前置性监管的同时注重全过程监管与责任追究。在保健食品进入市场后，有关行政机关应当检查其标签、说明书与实际原料是否一致，以及调查消费者在使用保健食品后所体会到的功效与其所声称是否一致等。正如有学者指出的，我国政府主管部门对保健食品行业的监管，要将工作重点从实地抽检、事后追责过渡到对食品行业从业者合规建设的监督上来。
（四）引入第三方监管机制
当前，我国正处于社会治理的大背景之下，这里的社会治理是指政府、市场及其他社会主体间相互协调，共同治理，促进市场主体的更加有效参与，实现更加高效、良性的社会共治格局，实现公共利益的最大化。在此背景下，政府不宜所有事情一手操办、事必躬亲，对于保健食品的监管来讲，这既会影响政府监管的效率，又会影响保健食品企业及其他相关市场主体经济利益的实现，从而危及公共安全。
因此，可以考虑发挥保健食品行业协会的作用，引入行业协会这一第三方监管。要使保健食品行业协会真正发挥监管作用，需要考虑以下三个方面：首先，要放松对于保健食品行业协会的管制，逐步提高其的独立性和专业性，允许其参与监管；其次，对于保健食品行业协会自身，应当要求其加强行业自律，完善自身的监管制度建设；最后，政府还应给予保健食品行业协会发挥行业监管作用所必要的经费支持，并且应当制定相应的监管行业协会的措施。
五、结语
在当前保健食品市场快速发展的情况下，对于保健食品的功效发挥缺乏足够的监管，这一安全性问题值得关注。应当明确维护公众生命安全这一保健食品监管的根本目标，未来应从立法、执法、司法等各个环节加强对保健食品的管理，营造良好的市场氛围。保障保健食品市场的发展实质上也是在保障公共安全。
