摘 要：在数字时代背景下,平台经济作为一种新型经济业态,其跨地域、高聚合、强渗透的特征对传统行政监管模式构成挑战。对于新型经济业态平台经济的行政法规制,引入注重社会治理主体多元化的第三方义务制度以凸显出其必要性和合理性。但在制度设计原则上,既要体现数字时代多元共治的治理理念,也要求严格恪守行政权与平台义务的边界,避免出现民事责任混淆与行政权力泛化。在具体制度设置上,要突破义务主体与主体角色的双重困境、权利义务不对等、数据壁垒等固有缺陷,从分类管理、义务清单化以及加强外部监管保障平台第三方义务的良性运转,推动治理灵活性与行政监管权威性的协调,最终实现平台经济规范与发展的动态平衡。
关键词：平台经济；第三方义务；协同治理；行政监管
一、引言
随着数字经济的蓬勃发展,互联网平台作为其关键基础设施之一,正以前所未有的速度和规模持续扩张与深化。从电子商务平台到社交网络空间,从共享经济平台到产业互联网中枢,各类新型平台以前所未有的速度涌现,成为汇聚多元市场主体、承载海量数据流转、驱动创新服务供给的庞大网络场域。与之相伴的是,行政机关在规制网络违法行为、实施行政监管时,往往面临多重技术壁垒与法律适用困境,“穿透式监管”日渐成为必需。该机制依赖兼具技术赋能与社会共治属性的平台第三方这一新兴治理主体,以实现更高效、更精准的监管目标。
我国现行法律体系已初步构建起网络平台承担行政法第三方义务的规范框架。比如,《中华人民共和国网络安全法》(以下简称《网络安全法》)、《中华人民共和国个人信息保护法》(以下简称《个人信息保护法》),通过明确平台的安全保护义务、数据管理责任与合规审查职责,将平台纳入行政监管的协同网络之中。2019年国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》明确指出要“科学合理界定平台责任”,“实现以网管网、线上线下一体化监管”。
“将治理视为一项共同的事业,私人主体不仅是会加剧行政法传统民主难题的寻租者,亦是能够提升行政功效与正当性的管制资源。”如何将行政法上的第三方义务理论引入平台经济的行政监管法律体系,立足网络平台在行政法律关系中的功能定位,思考平台基于第三方义务而衍生的公共责任属性,实现“行政主体—平台第三方—相对人”的三维义务框架,探索建立第三方主体平台与行政主体之间的权责边界与互动机制,对于推进平台经济规范发展无疑具有重要的制度建构价值。
二、平台经济与行政法上第三方义务的法律契合
行政法上第三方义务制度内含深厚的法理基础,涉及权利义务的配置、公共利益的维护以及法律秩序的构建,其核心要旨在于推动政府放权与社会协同合作。对于平台经济这一新型经济业态的法律规制,注重社会治理主体多元化的第三方义务制度更加凸显出其必要性和合理性。
现代平台经济系依托互联网信息技术,将用户与商品、服务、信息、娱乐、资金、算力等多元要素相联结,构建出多边市场的数字化服务载体。作为应数字时代而生的新型组织形态,大型平台企业凭借其庞大的用户规模与数据资源,在数字经济格局中占据显著的市场支配地位。数字经济背景下,互联网主体包括控制实体层的运营商、控制逻辑层和内容层的网络内容提供者以及消费者。其中,行政法上的第三方义务主体多指向提供消费与服务实体的控制层运营者,包括但不限于电商平台、网络社交平台、网约车平台等,除此之外还可能包括提供技术服务、支付服务等相关服务的第三方机构。《中华人民共和国电子商务法》(以下简称《电子商务法》)第9条第2款规定：“电子商务平台经营者,是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务,供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。”此类由法律规定承担第三方义务的网络平台经营者,符合理论中的第三方主体形态,同时因平台的经济性和社会性,其在义务承担问题上具有一定的特殊性。正如有学者所言,“相对于内部用户而言,平台通过制定规则、执行管控措施、解决纠纷等多种方式行使‘类政府’职能”。这种组织形态的崛起,不仅重构了传统的市场交易模式,更对政府监管与社会治理提出了新的挑战——既承载着促进交易与创新的经济功能,亦因涉及公共利益而被赋予相应的社会治理责任,需要在市场效率与公共秩序的平衡中明确其法律定位与义务边界。
互联网平台的特殊性在于,其作为数字经济基础设施的运营主体,掌握用户数据、算法规则等技术治理资源,又深度嵌入市场竞争体系。互联网平台的市场主体属性决定了其逐利本质需要政府之手的管控,无法完全中立地负担起公共事务,而是与政府管控处于一个微妙的协作治理与制衡关系之中,政府兼顾合作者与管理者的身份。这种双重属性致使平台在履行第三方治理义务时,始终面临商业利益与公共责任的价值冲突,进而使得政府与平台的互动关系突破传统治理理论的分析框架,形成“监管—合作—制衡”的三元治理结构,也赋予了平台履行行政法上第三方义务的现实可能性。
(一)协同治理为平台监管趋势
进入21世纪,公共事务日趋复杂,公共部门愈发难以独立应对多重社会挑战。应运而生的新公共治理理论(NPG)强调治理主体从政府单一主导转向多元协同,涵盖政府、市场组织与公民社会等各类主体。不同的主体通过资源共享、高效沟通与协作协调,逐步形成以合作为基础的、解决公共社会问题的自组织网络。在信息网络时代,公共治理的场域显著扩展,涵括了线下环节和线上虚拟空间,并随着技术发展愈加广袤,治理理论摆脱传统单纯的政府之手而被新时代拓展了崭新的内涵。根植于埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的“多中心治理”思想,突破传统“国家—市场”二元对立框架,主张通过多元主体的协同参与、权责分配与规则共建,实现复杂社会问题的动态治理。在复杂的互联网空间里,行政机关的管理余力不足、新兴数字经济的勃发与传统治理方式之间存在的错位缝隙,通过引入第三方主体缓和与填充这种经济扩张与管理缺位的不足。“新型治理模式呈现出从单边(政府或社会单独行动)向互动主义(政府与社会协同)的焦点转移。”从现代行政的趋势来看,命令—控制政府转型拥抱合作治理理念,已经是当前政府发展的必经之路。“政府发挥元治理作用,治理目标为公共利益最大化。”以政府为核心的治理体系,统筹纳入平台的第三方监管力量,对于及时、有效地管理网络空间以及维护互联网秩序有着重要的现实意义。从第三方参与协同治理的责任义务来看,平外经济的第三方责任与克拉克曼(Reinier Kraakman)提出的看门人责任理论非常吻合,其核心逻辑是通过中介机构的“把关”功能,阻断违法行为的发生链条。理论上的“看门人”具备两个基本特征：专业监督能力与风险阻断动机。前者源于其市场地位赋予的信息优势与技术专长,后者则基于市场声誉资本维护或法律责任威慑。看门人的作用机制体现为“双重控制”：既通过合规审查主动预防违法行为,亦通过拒绝合作消极阻断违法行为。从互联网平台来看,中介平台自身的可识别性增加、信息监控的技术成本相较更低、终端用户匿名性削弱追责与救济效果的三大变化使互联网中介结构成为“成本最低避免者”。网络平台履行第三方义务在技术层面履行看门人义务成为可行。平台第三方主体突破传统看门人的“中介”定位,演变为具有技术规制能力的“准监管者”。对其法律地位的重新界定,不仅可弥补“政府监管—平台自治”二元结构的制度缝隙,更可通过技术治理的自我实施特性,降低合规成本、提升规制效能,最终实现“以技术制约技术”的数字治理愿景。
(二)平台经济监管迫切需要融入平台主体固有的技术优势
在数字时代,平台通过算法的广泛部署,对交易形态与市场秩序产生了深远影响。“平台在商品和服务展示、交易规则安排、商品和服务评价等方面均扮演了非常积极的角色。这些积极的角色增加了用户已有内容的价值并在很大程度上塑造了交易秩序。”然而,这种深度介入也暗含风险。从平台经济的独特架构来看,网络平台已成为数据危险源的潜在孕育场域,其蕴含的各类因素在特定条件下极有可能诱发一系列不良后果。这些因素既涵盖传统认知范畴内的风险,也包括因平台特有的商业模式和运营模式所衍生的新型风险,诸如平台内商家的违规经营活动、虚假信息的广泛传播,以及互联网经营垄断、利用数据优势实施的歧视性消费等现象。基于危险源理论的核心要义,对危险源的监管策略应高度关注事故的萌芽阶段。在这一初始时期,有效遏制危险源头,能够阻断危险以指数级增长的态势不断蔓延,进而将潜在危害和负面影响限制在可控的范围之内。在网络平台环境中,随着平台技术的迅猛发展,信息传播和交互效率呈几何级数提升,这使得违法行为的扩散呈现出更为迅速且复杂的态势。在这样的情境下,实现对危险源的及时管控并防止其扩大化,需要构建多层级、多维度的综合防线来协同发挥作用。
平台作为危险源产生的直接载体和最先感知者,在整个危险源监管体系中扮演着不可替代的关键角色。从法律和道义层面来讲,平台应当承担起及时发现、有效管控以及准确上报等一系列早期阶段的义务。在成本效益方面,平台依托其对内部运营流程的深度把控和海量数据的实时分析能力,在察觉潜在危险源方面具备天然的优势。例如,用户公开发布的信息均需流经平台服务器,平台可借助关键词过滤等技术实施预先审查。当内容涉及敏感词汇时,发送即可能被拦截。该机制使平台能够以较低成本有效拦截大量潜在违规内容。总而言之,唯有平台发挥其优势切实履行监管义务,才能在危险初现端倪时迅速采取科学、有效的应对措施,最大程度降低危险发生的可能性,减少不良后果的产生。
(三)传统第三方义务理论上的拓展革新
传统的第三方义务承担者多为单一的管理主体,在诸如食药、控烟等领域承担相对单一的法定职责以维护社会稳定。相较于传统的义务主体,网络平台处于复杂的虚拟网络空间,业务种类繁多,融合了商品销售、支付结算、信息传播、社交互动等多种业务。目前我国的若干头部平台呈现综合性极强的特征,兼具了社交、电商、视听作品发表等功能,业务的多样性和复杂性远超传统主体。同时,网络平台的跨地域性是传统行政监管领域难以比拟的,其用户和业务范围跨地域甚至无明显地域特点,这使得网络平台面临的监管环境更为复杂。
在信息处理和技术依赖程度上,网络平台高度依赖技术来履行义务,如利用算法进行内容审核、利用大数据分析监测用户行为。传统主体虽然也会使用技术措施,但依赖程度远不及网络平台,其履行义务更多依靠人工操作和既定的业务流程。因此,传统第三方义务主体与用户的互动方式相对单一,通常基于特定业务产生联系,且其履行义务的渠道也相对简单。相比之下,网络平台与用户之间呈现出高频、深度的互动特征：用户不仅通过平台进行交易与获取服务,还积极参与内容创作与传播过程。网络平台凭借其广泛覆盖和强大的信息扩散能力,能够显著影响公众舆论并塑造社会行为,这一功能是传统主体所不具备的。正因如此,网络平台在应对多元主体结构的同时,也面临着日益复杂的义务形态。总的来说,各类互联网平台已经突破了传统社会主体的固有特征,而是综合创设出无数新型社会关系、统筹不同行为,衍生出的第三方义务的内容和形式也在不断拓展中。
此外,数字时代网络平台快速的技术发展与规模扩张,使其对平台内经营者、消费者等主体形成支配力。这种支配力具体表现为通过算法设定、推流引导等技术手段实现数据资源的选择性开放或限制,进而形成对市场竞争秩序与用户行为的实质性控制。正如有学者所指出的,平台掌握了极大的社会资源,在此语境中一种有别于传统公权力的事实性权力已经成型。这种事实性权力突破了传统市场主体的权利边界,演化为兼具技术属性与社会属性的新型治理力量。我国《网络安全法》第9条规定网络运营者开展经营服务活动时,须遵守法律规范、商业伦理与社会公德,履行网络安全保护义务并承担社会责任。这一规定确认了平台特殊的主体地位：其因技术与资源集聚而获得的事实性权力,必须与社会职能的履行形成对应关系,通过法律规制对其权力扩张施加必要限制,以实现数字生态中技术效率与社会公平的价值平衡。
综上所述,网络服务平台凭借其强大的技术能力与社会渗透力,已然成为数字时代市场运行的关键枢纽与公共治理的重要节点。从公共治理理论视角审视,平台作为“非政府行动者”深度嵌入治理网络,即凭借算法过滤、大数据分析等技术优势,承担着内容审核、数据合规等传统由政府履行的监管职能,助力新时代公共治理理论的落地实践,形成“平台自治—政府监管”的协同治理模式。通过服务协议获取用户数据与市场支配地位,平台实质上扮演着“准公共服务提供者”的角色,其义务设定可视为对公众让渡部分权益的公共治理回应。而“看门人”理论则进一步强化了平台的责任正当性,即作为数字生态系统的“守门人”,平台客观上具备规制上下游市场主体、维护数字市场秩序的能力。有鉴于此,网络服务平台作为承载复杂市场职能、连接多元治理主体的适格责任主体,应当且必须承担行政法第三方义务,通过义务履行实现公共利益维护与市场秩序稳定的双重目标。
三、平台第三方义务与行政义务之边界
网络平台承担行政法上的第三方义务,本质上是一种行政机关的义务分担与委托机制,即将部分公共治理职能转由社会主体承担,以提升治理效率与灵活性。该机制在提升行政效能方面具有一定价值,同时也暗合类私人行政的运行逻辑,亦潜藏权力异化、责任模糊等相应风险。在行政法理论框架中,行政机关的义务源于国家公权力的法定配置,具有鲜明的高权性特征,其核心目标在于维护公共利益、保障社会秩序,这种义务的履行往往伴随着强制性的行政权力。而平台所承担的监管义务,虽可能通过法律规定获得公法属性,但究其本源,更多是基于平台与用户之间的契约关系或行业自治规则产生,兼具私益维护与公共管理的双重面向。若在权力下放的过程中未能对二者进行科学划分,可能导致行政法义务的性质被稀释,甚至引发权力行使的合法性危机。这决定了其与平台基于民事法律关系或自治规则承担的监管义务存在本质差异,二者在法律属性、权力来源及责任构造上的界限不容混淆。这种功能分野既体现了数字时代多元共治的治理理念,也要求在制度设计中严格恪守行政权与平台义务的边界,避免出现民事责任混淆与行政权力泛化。
(一)平台承担第三方义务的权力设置边界
第三方义务制度的设置,本质上相当于行政机关依法将其部分管理职责以义务的形式赋予相关平台主体,从而增加了平台的管理义务。“政府通过设定相应的惩罚措施迫使私人主体帮助政府完成法律实施任务,这可以被称为‘政府强迫式的参与’……意在扩展政府有限的法律实施资源。”这种义务转移与内含权力转移特征的行政授权、行政委托形式上看虽有着一定共通性,实则有着本质区别。
理论上,在行政授权关系中,被授权主体实施具体行政行为以自己的名义进行,而且行为的效果归属于自己,是一种法律直接确定的行政主体。但第三方义务主体并没有在法律规定的过程中取得国家权力,并不是行政主体。第三方义务主体本身不具有公权属性,其拥有监管“权力”的表象之下实为法律强加的义务。行政委托只能以委托机关的名义进行,该行政行为的效果自然也归属于委托机关,受委托主体是以行政机关的“替身”出现。而第三方义务主体以自己名义实施行为履行义务,虽然不发生权力转移。但第三方义务主体是相对独立的个体,具有自主管理的空间范围,可以灵活机动地自行设置义务履行的具体方式,仅在未尽责履行法律规定义务时受行政机关约束。由此观之,这种权责配置模式既区别于行政授权的主体法定性,又不同于行政委托的行为从属性,构成了独特的行政法义务履行形态。
从规范层面考察,部分法律对网络平台的第三方义务作出了直接规定,这类义务设定呈现出“责任分配”而非“权力赋予”的特征。立法仅对平台应履行的义务范畴进行明确界定,包括用户信息核验、违法内容处置、数据安全保障等具体事项。观察其规范内容可见,平台承担的法定义务并非直接等同于行政机关的监管职责,而多是基于其市场支配地位与技术优势,承担具有辅助性、规范化的治理任务。例如,平台利用算法技术对用户发布的内容进行初步合法合规性筛查。这本质上是对行政监管手段的补充,与行政机关基于公权力实施的执法检查、行政处罚等行为,在权力属性、行为效力和责任承担方式上存在根本性差异。由此观之,第三方义务主体仅能承担如数据监测、资质形式审核等技术性、辅助性任务,而不得涉及实质的决策或制裁,象征着核心公权力的行政处罚权、许可权等内容仍由行政机关保留,严格遵循禁止行政任务肆意转嫁原则
随着私人规制和公权力的界限日益模糊,“私行政”的理念也要求参与社会事务并实际履行公益和人权保障功能的私主体,应接受国家对其组织形式和程序的监督义务。从履行过程来看,平台主体不具备最高位阶或层次的权限,仍需接受政府运用相对应的处罚责任模式进行逆向型监督“再规制”。该边界不仅构成责任划分的逻辑原点,更映射出平台治理与行政监管的权力义务衔接点。概言之,平台基于第三方义务所承担的治理责任,始终受制于行政机关的合法性审查与监管权覆盖：当平台履行义务存在违法或不当情形时,行政机关得以依职权启动纠正、处罚等程序,可以对平台经营者作出责令限期改正、罚款等行政惩罚。此边界既为平台义务设定了义务的上限,亦确立了行政监管的坐标,平台义务的适用范围终止于行政机关义务的启动时点。二者在责任链条中分别对应“前端治理”与“后端监督”的角色定位,形成“平台自治—行政规制”的二元治理结构。
(二)平台第三方义务适用范围、强度的边界
在行政法框架下,第三方义务制度涉及私人主体参与公共治理。作为一种公私合作的实践途径,平台第三方义务的设置应当以比例原则为基准追寻制度存在的合理性、正当性,固化其核心法理逻辑,结合其独特属性进行适应性的调整。
在数字治理中,平台兼具市场主体与监管协作者的双重身份,其义务设定应遵循比例原则。例如,全面事前审查虽可阻却违法信息,但可能过度限制表达自由、增加运营成本;仅依赖“通知—删除”机制则难以应对重大风险。因此,应以梯度化、差异化的义务机制实现监管效能与市场活力的平衡。适当性原则要求平台义务须以合法正当的行政目标为导向,如维护秩序、保障公益等,且义务内容应实质促进该目标。必要性原则强调监管权责边界的清晰性：行政机关不应转嫁自身监管能力范围内的责任,平台义务应具不可替代性,并符合成本—效益最优,以最小损害实现监管目标。均衡性原则则关注义务设定的合比例权衡：一方面,需平衡平台合规成本与公共利益,避免中小平台承担超出其能力的义务,损害市场竞争;另一方面,应协调监管措施对用户权益的影响,防止过度审查侵害表达自由。该原则通过量化与价值判断,防止公权对商业自治的侵蚀,也规避平台以技术中立推卸责任,最终实现多元权益的动态平衡。总之,在互联网平台越来越被视为对公共利益负责的“守门人”的背景下,其所承担的第三方义务与行政机关监管权力之间应当达成一种精细的平衡与牵制关系,二者虽不尽相同,但互补互进。在保障治理效能的同时,应防止义务过度扩张而损害平台作为经济主体的权益,通过立法精细化、程序正当化、监督多元化实现公私利益的动态均衡,构建“梯度化、差异化”的义务设定机制,确保平台治理在监管效能与市场活力之间达成动态平衡,作为行政规制的补充,有效发现和阻止违法行为。
四、平台第三方义务的履行现状
从制度实践来看,我国已初步构建起平台经济领域的规则体系,《网络安全法》《电子商务法》等法律法规相继对平台的资质审核、安全保障、数据治理等义务作出规定,试图在市场效率与公共利益之间寻求平衡。但现实中,平台义务的法定化程度仍有待提升,义务边界模糊、责任分配失衡、监管协同不足等问题持续存在,导致义务设定缺乏可实施的空间、履行效果背离制度初衷。
(一)第三方义务的界定模糊：义务内容与主体角色的双重困境
第三方义务主要依靠特定规范赋予,根据法的安定性原理,明确性不仅是法律的内在要求,也是行政行为必须遵循的基本准则。然而,从义务来源来看,多数网络平台承担的第三方义务内容缺乏明确的立法标准,导致义务范围、强度等难以界定,缺乏统一的约束标准。例如,网络餐饮平台、网约车平台、社交平台及金融科技平台,均对平台内的发布者有资质审核义务,但对资质审核的强度并没有统一或清晰的规定。我国《食品安全法》虽明确规定网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证,但未对资质审核的具体标准与强度作出明确界定。平台的资质审核义务究竟是应当限于对提交材料的完整性、合规性进行书面核验的形式审查义务,还是需承担包括现场勘察、经营条件核实的实质审查义务,留存疑问。实践中多次曝光的外卖平台上的一些知名店铺存在卫生环境脏乱差、堂食照片作假、使用“阴阳地址”等现象,使得平台审核失灵成为众矢之的。在外卖业务高速扩张期,平台虽依规要求商户提交法定证照,却因审核标准模糊及经济逐利动机,多局限于形式审查,未能切实核验证照的真实性与一致性。此类审查缺位为商户以同一主体多账号运营等规避监管行为提供了空间。在食品安全等具有显著公共利益属性的社会性规制领域中,规制主体若未提供明确标准,平台则缺乏清晰执行依据,难以有效贯彻公共规制目标,从而对公共利益保障产生不利影响。
此外,平台义务的规范属性可界定为法定监管义务(即本文所讨论的第三方义务)、合同附随义务(民事意义上与平台内用户、经营者等主体之间的义务)与技术能力义务(平台依其自身能力理应承担的保持网络环境安全稳定的合理义务)三大类型,但现行规范体系中三者常陷入混同适用的法律困境。我国《电子商务法》虽专节规定平台经营者义务体系,但各项规范的性质定位存在模糊性：部分义务属于行政法上的第三方管控责任,另一部分则归属民事合同义务范畴,这种规范属性的混同可能引发行政责任与民事责任的竞合适用,导致对平台科以超出合理范围的责任负担。在“某公司诉上海市浦东新区惠南镇陈某食品店、某某网络有限公司等侵害商标权案”中,原告某公司发现被告陈某食品店在平台销售假冒“碧萝芷”商标商品,平台在收到投诉后未及时采取必要措施,且将“碧萝芷”列为平台类目品牌,为侵权行为提供便利。法院认为,平台未履行行政法义务(资质审核)与民事合同义务(安全保障)存在混同,但最终以电商平台未履行平台义务违背平台中立性为由,判决其承担连带责任。在“极限永宁坠楼案”中,死者吴永宁在直播平台发布高空危险表演视频,因表演失误坠楼死亡,其母以平台未尽安全保障义务为由起诉。平台安全保障义务既包含行政法上的信息管理义务,又包含民事合同上的附随义务。本案中,法院认为直播平台作为信息存储空间的网络服务提供者,与吴永宁共同分享打赏收益,应当对吴永宁承担相应的安全保障义务,但未明确行政责任与民事责任的划分标准。实践中须在行政法框架下准确识别平台作为第三方义务主体的法律角色定位,即违反法定义务时,其究竟是以独立违法主体身份承担责任,还是以行政协助主体角色履行补充义务,并在此基础上考量义务承担的适当强度。这一界定关乎责任分配的法理正当性,也直接影响数字经济治理中监管效能与市场活力的平衡机制构建,应避免将平台的技术能力义务升格为法律强制义务。在“广州某文化传播有限公司诉北京某科技有限公司等侵害作品信息网络传播权纠纷案”中,法院认为网络服务提供者在平台内容分发主体的遴选、侵权预防技术模式的采用以及侵权风险应对策略等方面具有明显的选择与控制优势。若其未采取必要的技术措施以预防侵权,则应依据网络服务的具体性质、运营方式、信息管理能力及从中获利的模式等因素,认定其构成帮助侵权并承担相应责任。该判决在一定程度上将平台的技术能力义务提升至法律层面的注意义务,但并未明晰具体的技术标准与责任划分界限,反映出此类裁判在操作性层面仍存在进一步明确的空间。从更深层次考虑,平台义务内容的规范模糊性易引发行政机关与网络平台的权责配置危机,当二者针对同一违法行为实施监管时,既可能因义务边界模糊形成责任分配不清的“治理真空”,也可能因责任分配失衡导致平台责任畸重。实务中,往往从结果出发倒推平台未履行应尽义务的逻辑对平台苛责过重。平台能否通过“已尽审核义务”抗辩还存在疑问,然而这一尺度如何把握、由谁把握还仍未明晰,更容易引发平台负担过重义务的压力。“平台注意义务超出行政机关职权”的制度设计,违背了行政法上的“能力匹配原则”,使平台承担本属行政机关的实质审查职责,挤压其作为“低成本治理者”的技术优势。以网络交易监管为例,行政机关可依法调取银行流水、实施现场检查,而平台仅能通过用户提交的电子材料进行形式核验,二者在证据获取能力、法律强制力上存在本质差异。若要求平台承担等同于行政机关的实质审查义务,既超出其技术能力范畴,也违背“责任与权力相统一”的法理基础。欧盟《数字市场法》(DMA)中“平台义务不得超过监管机关履职必要”的规定,可为我国提供制度镜鉴。
(二)权利义务不对等导致第三方义务履行乏力
现代行政法强调“合作治理”或“公私伙伴关系”,其核心是政府与私人部门基于各自优势,共同完成行政任务。成功的合作建立在风险共担、利益共享的基础上,而非简单的命令与控制。网络平台作为市场主体有着天然的逐利本性,履行第三方行政法义务时可能会在一定程度上约束其营业自由,增加其成本,从而损耗其义务履行积极性,平台因此缺乏参与行政公共治理的经济动力。当前,我国平台履行第三方义务面临“激励相容”困境。例如,根据我国《网络安全法》的要求社交平台需建立内容审核系统,但加强内容审核所付出的巨大人力物力成本难以通过市场机制获得对价补偿,反而可能因限制商业创新或增加运营成本,挤压平台利润空间。电商平台在落实《电子商务法》的资质审核义务时,需建立复杂的商户审查流程,而法律并未提供充分的激励来推动平台将其产生的社会成本内部化,相应的成本补偿机制的缺失导致平台实际审核标准可能往往流于形式。单方面成本转嫁违背特别牺牲理论,抑制平台主动治理动力,阻碍多元共治目标实现。此外,对第三方义务的监督履行往往寄希望于以惩戒为核心构建的责任威慑机制,其法理基础在于通过提高违规成本实现行为规制。例如,四川省成都市食品药品稽查总队发现该市“饿了么”平台多次存在无证餐饮服务经营者违规入驻的情况,对平台运营主体上海拉扎斯信息科技有限公司作出15万元的从重行政处罚决定,对平台的约束以行政处罚为主,但鲜有平台严格遵循审核机制被奖励或者放松监管等级的正向激励手段。如果平台投入巨资建立严格审核机制,得到的只是成本增加和利润挤压,而放松审核可能只会面临一个概率性的、数额可能有限的处罚,那么平台的理性经济选择就是进行“满足最低合规要求”的形式化审查,而非追求实质治理效果。奖惩机制的严重失衡在事实上激励了平台的敷衍和机会主义行为,导致审核流于形式,最终损害了监管的实效性和权威性。
(三)平台间的义务竞合
我国现行法律常将平台企业设定为“第一责任人”,但仍应注意到平台之外的第三方主体对违法行为或将拥有关键的技术优势、实际掌握关键治理资源等现实情况。如何统合交错共生的第三方主体并清晰确定各平台间的权责边界以防止推诿,同样也是一项重要课题。聚合平台的兴起愈发凸显这一问题。聚合平台作为“平台之平台”,与以往的网络平台存在差异,其致力于促成用户同网络平台间的交易达成。以网约车领域为典型,其聚合平台通过整合多个网约车平台资源,形成了主体多元、关系交错的运营结构,所形成的“多层嵌套模式”为责任体系的划分带来进一步的挑战。目前,学界与实务界对于网约车聚合平台的法律性质及其与入驻网约车平台的权责划分尚未达成共识。部分地方将聚合平台视同网约车平台进行管理、聚合平台接入不合规运营主体的现象屡见不鲜。关于聚合平台在资质审核、运营管理等方面的具体责任范围,以及其与政府监管职能的界限划分,长期存在模糊地带。虽然交通运输部等五部门发布的《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》,对网约车聚合平台的定义、核验责任、先行赔付机制等作出规定,但规定整体相对原则化,在实践中存在解读差异。尤其是对于聚合平台核验责任的划分,不同地区的政策文件中的相关规定不尽相同,导致网约车聚合平台和网约车平台公司的企业责任落实不到位、从业人员和乘客合法权益保障不到位等问题。
(四)监管机构与平台之间的数据壁垒阻碍了协同治理效能的提升
随着数字化浪潮的奔涌,数据已成为驱动数字政府建设和创新社会治理的关键要素。监管机构与平台掌握的信息存在一定的差异。监管机构掌握权威的企业证照、官方投诉举报、抽检结果等静态身份信息,侧重于事后处理和行政权威。第三方平台掌握实时交易规模、信用评价、消费者点评等动态行为数据,侧重于事中监测和市场信用。两者数据优势互补但运行中难以整合。监管部门顾虑于与某平台共享数据会被其他平台视为“选择性执法”或“偏袒”,引发非合作企业的不满,有损监管的公正形象。同时,交易规模、信用算法、用户点评等数据是第三方平台核心商业资产和竞争力所在,第三方平台基于商业机密泄露风险与用途疑虑,担忧共享会泄露商业秘密,削弱自身市场优势,不确信监管部门获取数据后是否会严格限定于约定的监管用途,担心数据被用于其他非监管目的,甚至可能反过来对企业造成不利影响。尽管建立了如“政企通”等数据共享平台,但多流于形式,核心数据并未实现互联互通,深度的、能够真正用于风险预警和精准监管的数据交换难以实现,导致监管能力与平台义务的履行效果大打折扣。在数字时代,缺乏建立在互信和制度保障基础上的数据共享机制,已成为制约平台有效履行第三方义务、提升数字经济治理能力的核心瓶颈之一。破解这一困境需要超越单纯的技术平台搭建,从根本上解决权责界定、数据权益分配和法律保障等深层问题。
五、平台第三方行政法义务的体系化构建
在数字经济全球化浪潮下,平台第三方义务的设定与演进始终与技术变革、市场形态及治理需求深度绑定,对平台第三方行政法义务的体系化构建本质上是在平台创新自由与社会公共利益之间动态寻找平衡点,既避免过度苛责抑制行业活力,也防止义务缺位导致治理真空。如何“构建一套能够有效协同内部治理与外部监管的制度框架”,从而在平台利益、用户权益与公共利益之间实现动态平衡,已成为数字时代治理体系中亟待深入探索的核心难题。有鉴于此,将视野投向域外可借鉴的相关发展经验,与我国的现实需求形成互补融合的治理智慧。美国于1998年出台了数字千年版权法案(Digital Millennium Copyright Act),在世界范围内开创性地提出了以“通知—删除”为核心免责条款形式的“避风港原则”,成为处理互联网版权纠纷的通用原则,首度明确了网络平台在内容管理方面的责任界限——以过失责任为主的弱责任模式。随着互联网监管考虑平衡平台的社会责任、监管的技术优势等因素,转而适用带有一定程度“控制—命令”性质的政府施压机制,对互联网平台提出越来越多的主动监控要求,转向了平台基于道德或伦理理由所承担的义务,这些义务涉及在线中介在当今社会中的公共角色,因此网络平台越来越被视为对公共利益负责的守门人。此外,欧盟也相继出台了多部有关网络平台服务商的立法。根据欧盟《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation),平台作为数据控制者,需承担保护用户个人数据的义务,包括采取适当的技术和组织措施确保数据安全、在数据泄露时及时通知监管机构和用户等,体现平台在数据管理领域对行政机关监管义务的分担。欧盟通过《数字服务法》(DSA)和《数字市场法案》(DMA)构建监管框架,明确不同网络服务提供者(International Service Provider, ISP)的义务与责任,平衡各方利益,保障数字市场公平竞争。欧盟《数字市场法案》明确规定“数字守门人”制度,将具有显著市场影响力的大型平台企业称为“守门人”,为其设定系列义务规范,如不得滥用市场支配地位打压或并购竞争对手、不得未经用户允许强行推送广告或安装软件、不得将采集的用户数据移作他用等,以确保数字市场的稳定运行。1997年生效的德国《电信服务法》第5条设立了电信服务提供者的责任,构建了德国法中网络服务提供者责任体系的雏形框架。该法整体遵循避风港原则的意旨,仅在一般程度上规定网络平台的义务,以免责为常态、承担责任为例外。德国联邦议会于2017年6月通过了《改进社交网络中的法律执行的法案》(以下简称《网络执行法》),作为德国网络平台责任的基石性立法,主要强化了社交网络平台提供者对违法信息的管控义务。该法案要求Facebook、Twitter和YouTube等大型社交网络平台建立有效和透明的违法内容投诉处置程序,为用户提供清晰可见、直接可达、持续有效的违法内容投诉传递程序。社交网络提供者有义务每季度制定一份处置平台违法内容投诉情况的德语报告,并在季度结束一月之内在联邦司法部公告以及自己的主页上发布。企业违反相关规定,则可能被处以不超过500万欧元的罚款。虽然这一法规将目光投射在社交信息领域,对违法发布言论的问题作出规制,但也迈出了重大一步——改变了依靠平台自律监管的方向,转而对平台科以严格责任,将平台责任体系从民事损害赔偿范畴延伸至行政法义务与刑法责任的衔接层面,促使平台主体承担起覆盖公共利益维护、社会风险防控等多元维度的社会治理义务。通过对公法义务的刚性设定,确立平台作为数字社会治理中介的新型法律角色。
前述发展现状反映了欧美各国对网络平台的义务设置从最开始鼓励市场发展以“避风港原则”为主的责任豁免倾向逐渐走向网络平台“守门人”的控制型定位。这与我国从开始就“分轨并行”的网络平台角色定位既有着本质区别,而又面临和解决着共识性的问题——“随着违法信息的大面积传播及难以遏制,被动的‘通知—删除’规则已不能适应形势要求;而在算法及人工智能技术的发展使平台内容识别及过滤技术水平极大提升、成本下降的背景下,事前内容审查和过滤已经在不同程度上纳入平台义务范围”。尽管在责任强度与实现路径上存在差异,但强化第三方平台的监管责任,构建政府监管与平台责任相耦合的协同治理模式正在世界范围内趋同。“如今,各国的行政法体系均在设计让那些提供服务、产品的私人主体或者雇主作为第三方承担义务的制度。”从互联网发展初期主要采用的避风港原则,到当前各国对第三方义务的普遍强化,这种制度嬗变反映了数字经济时代治理逻辑的转型——网络平台正在承担越来越重的社会义务。
对平台角色转型的普遍认识为我国破解义务泛化与责任不足的矛盾提供了借鉴,尤其是根据平台规模、风险等级差异化设定义务的思路,可弥补我国当前“一刀切”式规定的短板,为我国平台经济领域在平衡激发创新活力与提高监管效能方面提供了国际经验镜鉴,亟待在本土法治语境中实现制度转化与规则调适。行政法视域下的平台第三方义务既涉及公权力与私权利的交互,又关乎多元治理主体的责任划分,只有通过体系化的制度设计方能实现治理灵活性与监管权威性的协调,从分类管理、义务清单化以及加强外部监管实现平台第三方义务的良性运转。
(一)平台内部义务主体及内容精细化构建
1.平台类型多样化对应不同的义务主体
网络平台承担行政法上第三方义务时需要进行分类差异化治理。不同类型的网络平台在功能、规模、影响力等方面存在差异,分类管理的制度优势在于通过功能定位与义务强度相匹配的机制,以降低监管成本、落实义务内容,有助于提高治理效率,平衡各方利益。在此基础上,同时要综合考虑监管的成本与收益,制定合理的监管政策。
以域外的实践经验为镜鉴,欧盟《数字服务法》的一大显著特点即为中介服务提供者,也即文章所讨论的互联网平台的分级分类管理。欧盟《数字服务法》正是基于平台用户规模(超4500万欧盟用户)与社会影响的差异实施分类规制,设置了呈金字塔型的“阶梯式”分级监管模式,创设了超大型平台(Very Large Online Platforms)额外监管责任的机制,这一经验加强印证了类型化义务配置的正当性。德国《网络执行法》要求注册用户200万以上的社交网络平台建立违法信息投诉与处置机制,要及时处置用户对平台违法内容的举报、投诉,如为用户提供举报表格、明确处置时间限制等。若平台违反规定致使大量违法内容未被删除或屏蔽,联邦司法局可对其处以最高5000万欧元的罚款。德国《网络执行法》并没有将新设的义务“一刀切”地附加给所有的平台提供者,同样引入了分类处置、区分对待的思路。无独有偶,英国《在线安全法(草案)》将网络服务提供商分为I类服务和II类服务,I类服务商比II类服务商承担更高的内容安全责任,需保护促进英国民主的政治辩论或专业媒体发布的新闻内容等,II类服务商则需减少违法和对儿童有害的内容,明确了不同类型平台在网络内容安全方面的责任。此类鲜明的分级管理举措,可以有效地促使平台在相应能力范围内有效响应国家与行政机关的要求。
在我国,平台数量目前呈现出迅猛增长的态势。2023年工业和信息化发展情况新闻发布会统计显示具有一定影响力的工业互联网平台已超340家。当前我国综合型、特色型、专业型的多层次工业互联网平台体系已基本形成。这表明在新兴的工业互联网领域,平台在数量与类型上正极为活跃地大面积拓展。随之而来的是,平台经济头部集聚效应愈发显著。以网络视听领域为例,依据《中国网络视听发展研究报告(2024)》,长视频、短视频、网络音频、娱乐/游戏直播等应用中,头部平台吸纳了大比例的市场份额,活跃用户高度向头部平台聚集。比如,在短视频行业,抖音、快手等头部平台占据了绝大部分的用户流量与市场营收,众多小平台难以望其项背。前述数据表明平台市场环境日益复杂,不同平台在规模、影响力、业务模式等方面差异巨大;而集聚效应明显的头部平台对市场、社会的影响广泛而深刻,其行为可能引发诸多市场与社会问题。在数字时代的当下,平台的分级管理势在必行。
当前,我国已初步建立平台分级管理的意识。《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》从功能与体量上对目前的互联网平台作出初步分类;与此相对应,《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》针对不同类型的平台,明确了不同的主体责任。其中前9条针对超大型平台,从公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防范、安全审计、促进创新等9个方面,对超大型平台提出要求。对其他平台经营者,规定了信息核验、记录、公示,平台内用户管理,平台内容管理等26项应履行的义务,使监管措施更有针对性和有效性。但尚未形成覆盖平台功能属性、服务领域、风险等级的完整分级体系。目前已经落实的相关法律规定仅在《网络数据安全管理条例》中有所提及,针对处理1000万人以上个人信息的平台规定了特殊义务制度。对于不同级别、不同类型的平台主体作出梳理已经势在必行,我国也已着手第三方义务领域的细化工作,其具体义务内容将在下文详述。
2.完善义务内容
如前所述,我国《电子商务法》《网络安全法》等法律法规虽已明确平台需履行资质核验、信息巡查、违法处置的部分义务,但实践中仍面临义务边界模糊、履行标准缺失等多重困境。平台兼具产品意义上的“经济人”角色与链接社会场域的“社会人”角色。因此,对于平台第三方义务的边界与范畴需予以审慎厘定与合理配置：其一,应充分保障私人主体行动的自主性与积极性,避免其承受过重的责任负担;其二,须切实维护社会公共利益,防止因义务设定失当而阻滞社会进步。有鉴于此,本文从义务清单化举措的角度分析平台义务在横向与纵向上的结构：首先是以平台类型与风险等级为基础,区分基础义务与特殊义务(如大型平台或不同功能平台的义务),明确多维度、全过程的义务边界;其次是对义务内容进行量化、细化,规定具体的标准。在数字经济背景下积极探索平衡平台创新活力与公共利益保护的制度创新,以破解当前平台治理中义务泛化与责任空转的困境。
从平台的体量来看,就头部平台来说,因其具备充足的资源、承担较高的合规义务,可对其设定双重审核标准,应用其技术水平和能力建立更精细的审查机制;对于中小平台,则可适用简易标准,避免因过度规制而抑制市场活力。依据平台的功能,平台可以区分为交易型平台、社交型平台和工具型平台。交易型平台作为服务中介,其义务核心在于建立商户准入审核机制;社交型平台作为信息传播载体,需承担内容审核与风险防控职责;工具型平台作为技术基础设施,应履行数据安全与合规保障义务。这种功能差异决定了义务配置不能采取一刀切的模式。同样地,以时间为维度,第三方平台在介入违法事由或应当管理事项的事前阶段,应承担起诸如主体登记与资质审核的关键义务。依据《电子商务法》第27条确立的责任原则,以为商品销售或服务经营者提供平台机会的网络平台为例,该类平台对入驻商家的资质审核义务应严格限定为形式审查范畴,即通过核验营业执照、经营许可等证件的真实性与有效性,完成基础合规性审查,但依据平台义务性质,平台无需对商家经营活动的实质合法性、财务状况或履约能力进行深度调查。例如餐饮类商家仅需提供有效的食品经营许可证、证明其卫生条件、商品质量符合准入条件,但对于平台不能够科以过重的实质审查要求,例如对于上下游供应链安全、税务缴纳等在产品或服务实际运营过程中的问题,此类实质经营风险的把控责任应由具体的公权力机关承担。这种责任划分机制具有双重制度价值：一方面通过明确平台审核边界,避免因“无限连带责任”导致平台运营成本畸高,阻碍数字经济创新活力;另一方面通过合理的责任分配强化平台主体责任意识,倒逼其建立内部合规管理体系,从源头上维护市场准入秩序,做好与公权力主体的责任协同。同时,对于涉及公共安全、消费者健康的特殊行业,平台还应建立差异化审核机制,例如对药品、医疗器械类商家要求额外提交行业主管部门备案证明,构建分级分类的资质审核体系。
此外,在发现违法行为且平台已经介入的事后阶段,网络平台也应积极构建多元协同的治理机制。在信息管理与安全保障层面,平台应建立健全信息过滤、存储与应急响应机制,防范违法信息传播与数据安全风险;在配合监管与协同治理方面,平台应凭借技术优势,以合理技术手段识别明显违法行为,为行政机关执法提供线索与数据支持。参考行政机关审慎审查义务的司法认定标准,形成阶梯式责任分配：行政机关作为法定执法主体,承担现场检查、资质复核等核心监管职责,确保执法权威性;平台则定位于辅助性治理角色,其技术审核义务以“合理技术手段识别明显违法”为边界。
(二)外部法律控制及责任机制
在高度技术化、数字化的网络场域之中,法律依旧是构建社会情境的关键性要素。依据前文对平台双重属性的认识,约束第三方义务的执行需着重关注平台义务的外部保障机制,将平台义务的范畴限制在可控范围内,警惕其异化为不可控的第三方权力。建立义务与责任的联动机制,明确违反不同义务的对应罚则,与前述义务分级管理和内容细化的举措共同形成框架明晰、履行有据、追责可依的周延体系。遵循激励与处罚兼并的治理哲学,第三方平台的外部控制具体可以从鼓励与惩罚两端入手,建立明确的奖励机制,补充现有以惩戒为主的外部监管体系。
随着现代行政规制的发展,行政的外延与内涵均发生了深刻变迁,其已不再囿于传统意义上以限制、禁止为核心要义的限制性规制行为范畴,行政奖励、行政指导等激励性规制措施得到了越来越广泛的应用。平台内生的市场主体属性天然地驱使其在竞争中如何合理运用这一特质将其转化为监管动力是亟待研究的课题。在市场激励的驱动下,互联网中介更有动力和能力去防范相关安全风险、控制相关安全侵害行为。在欧盟的平台经济发展过程中,“为了在市场竞争中占据优势,网络服务提供者会积极采取措施保护客户免受垃圾邮件的侵扰,投入资源开发和优化垃圾邮件过滤技术”。
在平台经济中,激励机制的核心理念应当是政府通过政策供给降低网络平台的义务履行成本,进而优化数字治理的制度环境。通过税收优惠、财政补贴、优化数据共享、兑换监管红利等政策工具有效帮助网络平台,激发其主动治理的动力。针对平台而言,可加以实施的激励机制多元且丰富。在经济层面,可通过税收减免或财政补贴等方式对积极履行义务的平台予以支持,从而有效降低其合规成本。进一步而言,借助监管沙盒等技术手段,亦能够显著降低平台在创新过程中所面临的制度性风险与合规不确定性。监管沙盒起源于金融领域,近年来逐渐被引入数据治理实践。以新加坡金融管理局(MAS)推出的守护者计划(Project Guardian)为例,该项目为数字资产与分布式账本技术的应用提供了可控测试环境。新加坡金融管理局在守护者计划中扮演的角色超越了传统意义上的“守门人”,其不仅主动发布前瞻性监管框架,还通过动态准入、持续监测和强制退出等机制实施“敏捷监管”,在限定范围内允许突破部分现行规制,以此平衡创新激励与风险防控。在技术赋能之外,声誉机制作为市场经济下平台发展的关键,也逐渐成为推动平台自律的重要方式。声誉是量化和传递信任的重要工具,推行透明度报告制度与第三方评级体系等工具,可借助社会监督力量倒逼平台强化内部治理,对平台履行第三方义务的行为具有约束和激励作用。比如,在P2P网络借贷双边平台中,平台信息披露水平的提升可作为有效的社会责任信号,显著缓解交易双方的信息不对称程度,进而增强投资者信心并吸引其参与,最终促进平台交易量的增长。此外,行政机关可从推动数据互通共享入手,互通内容以治理领域的类别而有所分别,例如包括工商异常名录、失信企业库等的违法信息数据,可协助突破平台审核的信息不对称瓶颈。通过纳入网络平台等市场主体进入数据开放的一体化结构,在协同治理的基础上,构建政府依托平台协助的新型治理结构,如浙江省“互联网+”实现监管机关与电商平台的协同治理,以达至最大的监管效能提升。针对监管机构与平台之间的数据壁垒,建立政企常态化沟通平台,实现治理信息的双向流动也有一定的必要性,常态化沟通可形成共同认知框架,使平台义务履行从被动服从转向主动参与。惩戒与激励的协同运作可以强化治理效果：一方面通过我国《行政处罚法》第34条确立违规成本的量化标准,将处罚金额与平台用户规模、违规次数挂钩,完善目前的第二性义务体系,做好民事责任、行政监管乃至刑事惩罚的追责制度衔接。另一方面构建激励措施清单,明确数据共享、税收优惠等具体路径。通过正向激励与反向约束的有机结合,推动平台第三方义务履行从被动合规向主动治理转变,支持平台第三方义务的保障机制从单一惩戒向激励与约束并举协同演进,回应数字经济的治理需求,推动现代政府从命令控制型向合作治理型的转向。
六、结语
在网络空间与现实社会深度交融的当下,网络平台作为关键节点已深度嵌入社会治理结构,其承担行政法上的第三方义务,不仅是应对数字时代复杂性与风险性的必然要求,亦成为完善现代行政法治体系的重要路径。当前,理论与实践的探索始终围绕平衡平台创新活力与公共利益保护这一核心议题展开。然而,当前平台义务的配置仍面临诸多挑战：其一,义务边界存在模糊性,导致行政权与平台责任之间出现结构性失衡,平台可能承担过重或不明确的合规负担;其二,技术迭代与商业模式的动态复杂性,加剧了监管的滞后性与识别难度;其三,正向激励机制的普遍缺位,致使平台缺乏高水平履行义务的内生动力;其四,监管机构与平台之间存在的数据壁垒制约了风险协同感知与治理效能的提升。针对上述困境,本文尝试构建一套类型化、差异化的义务配置框架。具体而言,应依据平台规模、业态功能、涉众性及潜在风险等级等维度,设立梯度化、精细化的责任体系,避免“一刀切”带来的规制僵化。同时,需通过立法或指南形式推动义务内容的清单化与公开化,增强可预期性与可操作性。在机制层面,应致力于构建政府、平台、用户乃至第三方机构共同参与的多方协同治理框架,尤其明确各方在数据共享、风险预警与处置中的权责分配,推动平台角色从被动履责的“被规制者”向主动参与的“治理共建者”转型。唯有如此,方能在保障网络空间秩序的同时,激发平台经济的创新动能,实现数字时代行政法治的平衡与发展。
