摘 要：在当前财政紧平衡态势下，传统“基数+增长”预算模式的弊端日益凸显。零基预算作为打破预算固化、提升支出效率的重要工具，逐步成为我国深化预算管理制度改革的关键。国内外零基预算相关研究与我国历次改革实践，为深入分析当前进一步深化零基预算改革所依托的现实基础及其所面临的深层次难题提供了参考。深化零基预算改革需进一步统一思想、加强顶层设计引领、完善部门间协调机制、提升预算绩效管理质效、构建长效运行机制、提升预算编制能力，从而有效提升财政资源配置效率，推动构建与中国式现代化进程相适应的现代预算管理体系。
一、引 言
近年来，随着我国经济发展进入增速换挡期，结构性调整持续深化，财政运行环境发生了显著变化。一方面，随着税收增速趋缓以及减税降费政策的持续实施，财政收入的增长空间被显著压缩。另一方面，各类刚性支出和政策性支出不断扩张，使得中央和地方财政收支矛盾日渐凸显。据财政部发布的《2024年中国财政政策执行情况报告》，2024年全国一般公共预算收入219702亿元，同比增长1.3%；同期，全国一般公共预算支出284612亿元，同比增长3.6%，支出与收入增速差达到2.3%，财政可持续性面临严峻挑战。
在此背景下，传统“基数+增长”预算模式的弊端不断显现。我国预算编制主要以历史支出基数为编制起点，具有较强的支出刚性和路径依赖，预算单位缺乏主动审视资金使用绩效的内在激励，导致财政资源难以根据现实需求进行动态调整。这种制度性滞后使得财政资源既难以有效保障新兴战略领域的需求，也无法充分化解存量资金低效使用的问题，亟需通过系统性改革突破路径依赖，重构预算编制逻辑。而零基预算以其“从零开始”的核心理念，为打破传统支出固化模式、提升财政资金使用效率提供了全新思路。
从理论角度来看，零基预算改革的核心在于打破传统预算编制惯性，以零为起点，核查每项支出的必要性、合理性及其优先顺序，从而打破预算支出固化格局，确保财政资金优先用于改善民生、服务国家重大战略等关键领域，实现“破立并举”，助力财政政策提质增效，推动经济高质量发展。
从实践角度来看，零基预算概念并非首次出现在我国财政改革的语境中，其在我国的试点探索可以追溯到20世纪90年代。在当时的制度环境下，零基预算改革旨在提高预算编制科学性，优化财政资源使用结构，但受限于预算制度体系尚不完善，改革在实施过程中面临诸多体制性和技术性障碍，其实际推进效果较为有限。尽管我国早期的零基预算改革未能充分实现其积极效用，但前期改革实践揭示出传统预算模式在支出刚性、信息失灵与绩效缺位等方面的弊端，在一定程度上促使预算绩效管理、财政支出标准化、项目库制度等关键领域的改革先行推进，为当前零基预算改革提供了重要的现实基础。同时，随着财政权责关系调整与支出责任厘清，各级政府在财政资源配置中的责任边界日趋明晰，预算管理能力持续增强，预算编制的科学化、精细化水平不断提升，为零基预算在我国预算管理体系中充分发挥积极作用，实现常态化、制度化运行创造了条件。
综上所述，在财政运行面临紧平衡约束、支出效率提升成为治理重点的背景下，推动零基预算改革，既具备历史逻辑的必然性，也呈现出现实条件上的可行性与紧迫性。展望“十五五”时期，如何统筹有限的财政资源，构建具有可操作性、可持续性的零基预算改革路径，仍是当前预算管理现代化进程中亟待破解的核心问题。为此，本文立足于现有研究脉络和实践进展，聚焦我国进一步深化零基预算改革中所面临的现实基础与深层次难题，探究行之有效的应对策略，为我国零基预算改革的纵深推进提供坚实的理论支撑和切实可行的政策参考。
二、零基预算改革的文献综述
（一）零基预算的理论适用性
1.理论起源与核心内涵
零基预算（Zero-based Budgeting, ZBB）的思想起源可追溯至Key对公共预算“价值选择本质”的探讨，其观点强调预算编制过程不仅是技术操作，更是价值选择的制度体现。1952年，维恩·刘易斯提出，公共资金分配应遵循“将有限资源分配给谁能产生最大效益”的原则，而非历史惯性。这一思想于1970年由德州仪器公司的彼得·派尔（Peter A.Pyhrr）予以系统化，他主张在编制预算时，所有部门和项目均应以零为基点，不考虑以往的预算水平和收支基数，重新评估每一项支出的必要性、合理性及其优先顺序，强调对每一项支出进行详细论证，并提供明确的决策单元和预算方案，确保有限的财政资源能够优先配置至最紧要、最具公共价值的支出事项，从而促进财政资源的高效利用。
在当时追求成本控制和资源优化的背景下，零基预算迅速受到重视，并被推广至公共部门预算管理体系。1979年，美国卡特政府将零基预算运用于联邦政府预算编制中，随后零基预算逐步在其他国家和地区得到推广。然而，在实践过程中，由于操作复杂、成本高昂以及制度环境不适配等问题，传统零基预算在多个国家和地区的实践往往流于形式。为此，随着各类实践经验的积累与总结，学界逐渐发展出“新零基预算”概念，强调将零基预算理念与现代预算管理工具相结合，提升预算编制的可操作性与治理效能。
2.公共部门适用性争议
零基预算理论在实践中不断演进，但其在公共部门的适用性仍存在较大争议。部分研究认为，零基预算在公共部门适用的理论优势在于：它能够打破传统基数预算模式下的利益固化格局，削弱“基数路径依赖”对资源配置效率的影响，使其能够快速响应外部经济环境、政策目标的变化，从而优化财政资源配置结构。同时，相较于传统预算模式依赖以往经验与基数进行编制的做法，零基预算要求预算单位系统评估各项支出活动的成本效益，推动各级财政部门在预算编制的过程中加大信息收集、分析与披露力度，从而提升财政运行的透明度。
然而，也有学者对零基预算提出疑问。部分研究认为，零基预算对预算编制提出了更高的工作强度和技术要求，“从零开始”编制预算需进行大量细致的方案梳理，而公共部门诸多支出具有较强的公共性、持续性特征，极易增加预算编制的行政负担与操作复杂性，使得公共部门难以长期维持零基预算所要求的精细管理。此外，公共部门通常具有高度科层化的治理结构，信息流动滞后，预算编制的有效性容易受到数据标准不统一和沟通不畅等问题的影响，使其难以准确捕捉项目的真实需求，影响零基预算的执行效果和资源配置的合理性。
（二）零基预算效果及适用条件
正如前述理论争议所揭示的，尽管零基预算在公共财政管理中被寄予厚望，但其改革效果仍有待商榷。Sherlekar和Dean评估了美国联邦政府第一年实行的零基预算，结果表明零基预算改革没有产生显著的成本节约效应，反而花费了联邦机构大量的时间和精力。Lauth通过对美国佐治亚州实行的零基预算改革进行分析，认为相比传统预算编制方法，零基预算只有微小的积极影响。零基预算自20世纪90年代引入我国公共财政领域，多数学者认为我国零基预算改革仍处于“技术性探索”阶段，其成效更多体现在局部优化而非整体变革。马骏指出我国早期在部分省市推行的所谓零基预算实际上属于“定额预算”或“控制预算”。马蔡琛和孙小雪的测算结果表明，零基预算试点有助于控制中西部地区的支出规模，但大部分地区实施的零基预算不够彻底，导致支出规模仍呈现渐进式预算特征。
除了前文所述制度适配性问题外，已有文献聚焦改革实践中的具体运行机制，试图揭示零基预算实施效果有限的深层次原因。具体而言，首先，渐进预算惯性难以突破。长期以来，政府部门在预算编制实践中，形成了一套相对稳定的思维模式和工作流程，对基数预算有着较强的路径依赖。马骏和叶娟丽通过对地方预算数据的分析发现，即使在“零基预算”的改革框架中，实际操作中仍大量延续历史支出基数。其次，制度间协调机制缺位限制了零基预算的运行。崔惠玉等认为，零基预算改革在部分地区的推进过程中，未能实现与中期财政规划、绩效管理、增量预算等制度的有效衔接，导致预算调整缺乏战略性视角与可持续性。最后，制度环境的不完善削弱了零基预算的功能实现。王辰和李彤指出，我国预算制度在权力边界划分、组织运行机制、法律规范体系与外部监督能力等方面仍存在较为明显的制度性短板，直接影响了零基预算的有效运行。
（三）零基预算实行路径
1.采用零基预算核心理念
随着零基预算在实际运行中面临诸多挑战，现有研究逐渐从操作层面的“全流程清零”转向探讨其核心理念的提取与嵌入路径。一方面，由于传统预算体系在长期运行中逐步固化了基数依赖特征，使得零基预算改革往往流于形式。故部分研究指出，制约零基预算有效推行的关键并非技术路径的可行性，而是预算管理思维的固化。通过在既有预算制度中植入零基预算的治理逻辑，有助于缓解实施阻力，推动财政资源配置方式的深层次转型。另一方面，从制度变迁与路径依赖的理论视角出发，理念嵌入不仅有助于降低制度转型初期的不确定性与反弹风险，也为预算单位治理能力建设提供了时间与制度空间。因此，部分研究主张，应摒弃对零基预算“一刀切”式实施的理想主义，转而将项目优先排序、支出审查、绩效导向等核心要素，嵌入现有预算流程之中，通过结构性整合实现制度间的耦合协同。
2.构建零基预算与其他预算方法的协同机制
零基预算并非孤立运行的封闭体系，其理念与技术路径需要在已有制度框架中寻找协同支点。现有研究普遍提出，通过零基预算与绩效预算、中期财政规划、增量预算等预算工具的有机结合，既可发挥零基预算在资源重组、结构优化等方面的制度优势，又能兼顾公共财政运行的稳定性与连续性，从而提升预算管理体系的适用性与运行效率。
首先，零基预算与绩效预算结合。绩效预算强调以产出和结果为导向，注重财政支出的责任划分与绩效衡量，从而优化公共资源配置。零基预算在设计上同样关注支出必要性与“成本—效益”分析，在理念上与绩效预算具有天然的兼容性。相关研究认为，二者的协同融合是推动预算制度现代化的关键切入点。具体而言，部分现有文献认为在零基预算中引入系统性绩效评估结果作为项目排序与预算配置的依据，不仅有助于遏制“形式化清零”所带来的资源错配问题，也为预算执行阶段提供了更为严密的绩效反馈机制，进而推动预算结构持续优化与资源配置效率的动态提升。
其次，零基预算与中期预算结合。中期预算以三至五年为周期进行财政收支安排与政策目标设定，强调财政政策的跨年度协调性与稳定性。中期预算与零基预算均属控制型预算范畴，在预算管理逻辑上具有内在契合之处。一方面，零基预算可作为中期财政规划执行中的微观调节机制。通过年度归零审查，有助于及时识别和剔除低效、过时或资源冗余的支出项目，提升中期支出结构的灵活性，增强财政资源配置的动态响应性与政策适配性。另一方面，中期财政规划则为零基预算的实施提供了具有前瞻性的支出框架，确保零基预算决策在长期财政目标引导下实现阶段评估与动态调整，提升财政决策的协调性与抗风险能力。
最后，零基预算与增量预算结合。增量预算以其程序简便、操作稳定的特征，适用于多数具有刚性属性与可预期性的支出领域；而零基预算则通过系统性评估与优先排序机制，增强预算决策的资源优化能力。二者虽基于不同的预算编制逻辑，但预算安排本质上是受制于资源约束的渐进调整过程，完全脱离历史基数的“全清零”在公共部门中难以落地。为此，部分研究提出，将零基预算的项目审查功能嵌入增量预算的总体框架，即在对所有财政支出进行零基审核的基础上，将零基预算与增量预算模式在不同支出中进行分类应用，充分发挥零基预算灵活性与增量预算稳定性的“互补”优势，实现制度成本与改革绩效的相对平衡。
综上所述，国内外已有文献围绕零基预算的理论适用性与实践效果两方面开展了大量研究。现有研究普遍认可零基预算在打破预算惯性、优化财政资金配置方面的积极作用，但也指出改革过程中存在预算惯性、制度设计不完善、操作复杂等现实瓶颈，制约零基预算发挥其积极效应，为理解中国零基预算改革的制度内涵与实践特征提供了有益支撑。然而，已有研究多聚焦于我国前期零基预算改革的实践效果及其失效原因，鲜有文献探讨随着我国预算管理制度的持续改革与完善，当前零基预算改革所面临的制度机遇与结构性挑战，以及如何在新的制度背景下构建切实可行的改革路径。
三、零基预算改革的地方实践
（一）早期零基预算试点（20世纪90年代初—2013年）
早在20世纪90年代初，随着经济体制从计划经济向市场经济转型，我国原有的高度集中的财政体制逐步暴露出适配性不足问题，客观上推动了预算管理模式的改革探索。1993年起，湖北、河南、陕西、甘肃、云南、福建、广东和河北等省份陆续启动零基预算改革试点。2000年，随着我国部门预算编制改革的正式启动，财政部根据国务院的相关指示，调整了传统的增量预算编制路径，明确提出坚持零基预算的原则。随后，各省市也开始探索零基预算与部门预算相结合的编制模式。然而，受限于预算编制技术、配套机制与行政惯性等现实条件，零基预算仅被作为补充性工具嵌入部门预算体系之中，多地试点存在“重形式、轻实质”的倾向，未能形成系统性的制度架构，零基预算改革没有实现预期成效，逐渐被弃用。
（二）新一轮零基预算改革（2014年至今）
1.中央政策引导
2014年，随着我国经济发展步入新常态，财政资金分配固化、使用效率低下等问题，严重制约着财政可持续发展。在此背景下，围绕“建立现代财政制度”的改革目标，我国预算管理制度改革不断深化，在项目库建设、预算绩效管理等方面实施了一系列重大改革举措。2015年，财政部印发并实施《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》，将以项目库为基础的预算编制改革作为支出结构优化的重要抓手。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》得以印发，使以项目为单位、以绩效为导向的预算评审模式能够在实践中探索推进，为零基预算改革提供了操作基础和信息保障，零基预算的战略价值及其实践可行性日益增强。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》印发，文中强调“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”。2024年，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，这一决定明确提出“深化零基预算改革”。2025年，政府工作报告强调“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。这是零基预算首次被写入政府工作报告，并且可以看到改革范围已经扩展至中央部门，呈现出中央和地方上下协同推进的新态势。
2.地方改革实践
在财政紧平衡背景下，中央部门积极推动零基预算改革试点，同时支持地方深化相关改革。目前，全国已有广东、贵州、天津、甘肃、河南等多个省份积极响应预算管理制度改革要求，先后开展了多轮零基预算实践探索（见表1）。总体来看，地方改革既有效贯彻了中央关于“打破支出固化僵化格局”“提升财政资源统筹能力”的战略部署，又充分体现了因地制宜、分类施策、循序渐进的路径选择，形成了中央顶层推进、地方积极创新的改革局势。
表1全面深化改革阶段地方零基预算改革情况
注：本表所列内容主要整理了2014年至今正式印发专项改革文件或提出明确试点要求的各省份实践情况，以反映其制度设计与改革推进路径。需指出的是，其余省份虽未出台专门文件，但亦在政府工作报告、预算管理制度改革意见等政策文本中对零基预算理念予以实践部署，因未形成系统的制度文本，故未将其归纳进表格中。
3.新一轮零基预算改革的核心特征
首先，从改革文件的出台区域来看，青海、内蒙古、贵州等中西部财政压力较大的省份往往将零基预算作为优化资源配置、缓解财政压力的制度性工具，重点推进这一改革。与之相较，北京、上海、山东等财政自给能力较强、预算制度基础较为成熟的东部地区，零基预算改革多体现为理念嵌入式的渐进调整，仅在年度预算草案、预算管理制度改革意见或政府工作报告等文件中予以体现。这种现象或在一定程度上反映出发达地区对预算管理改革更为审慎，更倾向于通过完善支出标准、加强绩效预算管理等技术手段，实现零基预算理念的融合嵌入，而非直接推动零基预算的制度重构。
其次，从改革推行方式来看，近几年（尤其是2024年以来）江西、甘肃、湖南、内蒙古等多个省份均以省（区）人民政府名义印发专项改革意见或方案，突破了以往依托财政厅发布指导文件的单一模式。这种改革主导权的“上移”，表明零基预算在现代预算制度中的战略意义不断上升。在此背景下，各省级政府通过印发改革实施意见或方案，构建覆盖全省（区）的统筹规划体系，引导下级政府结合本地财政运行状况与预算管理能力，制定符合当地实际需求的具体改革方案，实现从点到面的纵深覆盖。例如，吉林、江西、内蒙古等地通过“省级先行—市县分阶段扩展”的递进策略，逐步扩展改革覆盖范围，保障零基预算改革的落实质量。
最后，从改革内容与技术路径来看，各地财政部门普遍从项目库管理、支出标准建设、绩效评价、预算管理一体化等配套政策入手，为零基预算的有效实施提供制度支撑和技术保障。例如，甘肃、河南等地将预算编制与支出标准建设、绩效预算管理等工具深度衔接，提升预算安排的规范性与科学性；青海、云南等地积极推进项目库联网、预算管理一体化系统建设，通过预算编制与项目库、绩效库的系统集成，实现预算安排与执行数据的全过程贯通，逐步形成一套具有较强适用性和可操作性的预算管理方案。
四、当前零基预算改革的难点解析
财政管理体制的持续完善，为我国零基预算改革提供了更为坚实的现实基础。一方面，中央通过完善财政转移支付体系、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，持续优化各级政府间财政资源配置格局，为零基预算的有效落地奠定了基本的治理前提。另一方面，中央财政持续强化预算管理的顶层设计，为地方各级财政部门进一步深化零基预算改革提供了稳定的制度支撑。同时，随着前期改革试点的不断深入，多地财政部门已积累了较为系统的改革经验。分阶段全域覆盖成为地方零基预算改革的基本路径，预算编制、支出标准、绩效管理等关键环节不断优化完善，初步构建了覆盖全过程、全链条的零基预算运作模式，验证了零基预算在缓解财力约束、优化支出结构中的现实效果，客观上强化了零基预算改革的现实可行性。此外，随着预算管理一体化系统、动态项目库、绩效数据管理等数字化平台的逐步建设，覆盖预算编制、审核、执行、绩效评价的全链条信息化处理模式趋向成熟，为零基预算改革的规模化、系统化提供了技术保障。当前，零基预算改革进入全面深化的新阶段，成为推动预算治理体系和治理能力现代化的重要路径。然而，随着改革纵深推进，其运行环境、治理逻辑和技术要求日益复杂，诸多矛盾与难题也逐步显现，成为制约零基预算改革高质量推进的重要因素。
（一）制度协调难度加大
零基预算改革旨在打破支出固化的预算格局，提高财政资源配置效率。然而，零基预算改革不仅限于财政部门，而是涵盖所有财政资金使用主体，涉及财政资源的重新分配和部门间利益格局的调整。尤其在财政收支矛盾趋紧的背景下，部分预算单位基于稳固自身财力来源、保障项目连续性的现实考量，对存量资金调整和项目削减不可避免地表现出明显抵触，增加零基预算改革推进的执行难度。同时，各级政府财政管理基础具有显著差异，省级部门在预算统筹、数字化建设、绩效管理等方面具有相对成熟的基础条件，具备较强的改革落实能力。而部分基层单位尚未建立完善的支出标准和项目库，导致基层财政部门在实际执行中易陷入被动响应、形式合规而实质不足的改革困境，制约零基预算改革的整体协同性和落地成效。
（二）缺乏统一规范化的技术支撑
当前，各地在绩效目标设置、重点支出事项清单编制、项目库管理等方面均已启动相关工作，但区域间绩效指标体系、支出标准等方面仍存在较大差异。具体而言，部分经济基础较强的省份，能够建立较为完备的绩效考核体系与支出标准数据库，但预算管理能力有限的地区仍缺乏有效的绩效衡量工具，支出标准建设仍明显滞后。同时，各地在项目分类、预算编制格式、资金使用要求等方面尚未形成统一的操作口径，部分地区的预算项目划分仍较为粗放，支出标准缺乏科学测算依据，导致中央在政策指导上难以全面掌握改革实际效果，使零基预算的执行偏差不断积累，甚至出现同类项目在不同地区预算效率差距显著的现象。
（三）零基预算与绩效管理的深度融合仍面临结构性障碍
近年来，各级财政部门普遍在预算编制环节强调绩效导向，积极推动重点支出事项清单管理和重点项目优先排序，尝试将绩效预算与零基预算相融合。然而，在实际运行过程中，部分地区在整体绩效目标设定环节存在“前轻”“中空”现象。一方面，整体绩效目标设定科学性不足、绩效指标体系碎片化问题较为突出，即存在所谓“前轻”现象，使政府难以对部门财政资源配置形成有效指引。另一方面，尚未建立系统化的绩效运行监测与动态调整机制，即存在所谓“中空”现象，这导致绩效信息在预算执行中的传导链条不畅，部分地区绩效结果仅被用于事后总结而非前期决策调整，易引发零基预算的动态调整机制失效。
（四）改革的内生动力不足
从各地实践来看，当前零基预算改革在相当程度上仍呈现出外部政策主导的特征，改革动力主要依赖于阶段性政策、年度行动方案及试点计划等政策安排，尚未形成具有内生驱动力和持续运作力的常态化模式。一旦政策驱动的强度减弱或改革出现周期性调整，部分单位存在重回传统增量预算模式的潜在风险，导致改革成果呈现出明显的阶段性，难以实现持续稳步积累。此外，部分地区在制度建设上尚未打通从预算编制、执行到绩效评价的全过程支撑链条，相关配套制度存在分割与脱节，技术支撑和流程机制尚未形成闭环，制约零基预算改革纵深推进和持续稳定运行。
（五）操作技术层面的现实瓶颈
一方面，基层预算编制和审核环节普遍存在专业人才不足问题。零基预算对预算单位在项目全生命周期管理、“成本—效益”分析、绩效目标设定等方面提出了更高要求，但部分地区在财政专业人才队伍建设方面长期投入不足，财政人员知识结构与能力素质尚难匹配复杂预算管理的需要，制约零基预算发挥其效能。另一方面，零基预算显著增加了预算编制和审核的工作量。零基预算强调项目优先级排序与资源优化配置，但由于信息不对称、数据支撑不足、部门间信息沟通不畅等问题存在，项目的科学排序与客观筛选存在较大难度。同时，当前财政数字化改革仍处于初步阶段，虽然各地积极推进预算管理一体化系统建设，但仍难以满足零基预算对精准化编制、动态化调整和实时监控的要求，影响零基预算改革的整体推进效果。
五、进一步深化零基预算改革的策略与建议
（一）进一步统一思想，凝聚改革共识
零基预算管理改革是一场重大的理念革命，在零基预算理念的全面贯彻落实上还需不断加力，持续推进，久久为功。树立现代零基预算管理理念，要将“零基预算”理念全面贯穿到预算编制的各个层面、各个环节。要明确提高财政资源配置效率的目标，坚决从实际出发，做到有保有压。要坚持按照先定事再定钱、钱随事走，花钱问效、无效问责的原则，不断深化零基预算改革。各级政府及部门应进一步转变预算编制思维，明确预算支出优先顺序，推进预算安排由“被动固化”向“主动调整”转变，增强财政资金的使用效益。同时，应充分考虑我国预算管理体制的复杂实际，着力构建适度灵活、目标明确的预算审核与管理机制，避免“一刀切”式实施零基预算、机械化增加基层预算编制负担，引导预算管理从传统的增量惯性走向动态调整、绩效导向的科学治理路径。
（二）加强顶层设计引领，统筹改革路径
加强顶层设计是推动零基预算改革规范化、系统化实施的重要基础。首先，要转变“各管一块”的传统部门分割思维，推动部门预算工作深度嵌入经济和社会发展的总体布局，统筹谋划各地区各部门的重点任务和资金安排，使财政资源分配和财政决策从单纯的行政权力运作转变为基于法律责任和公共道德义务的制度性安排。其次，通过制定涵盖预算编制、审核、执行与绩效评价等全过程的操作规范，形成覆盖各类预算事项的零基预算编制指南和分类指导方案，确保各级预算单位有章可循，减少预算编制中的主观性与随意性。最后，为确保零基预算改革的现实适用性，应着力建设高效的反馈与优化机制，确保各地在执行过程中遇到新情况、新问题时，能够及时进行调整，保持零基预算的制度生命力。
（三）完善部门间协调机制，促进资源合理配置
由于零基预算改革涉及财政资源重新配置，仅依靠基层财政部门推动，难以有效突破固有的利益边界。首先，应坚持政府领导层高位统筹，打破部门本位主义藩篱，建立上下贯通、责任明确的协调联动机制，推动部门协同高效运转。其次，探索建立财政专项资金的联席工作机制，将分散在不同部门的科创、产业等专项资金予以整合，通过“部门一起晒项目，找到最大公约数”的方式，强化财政资源凝聚力，提升跨部门资源配置的协同性和政策执行效能。最后，通过完善数据标准，着力打破“信息孤岛”，推动预算数据、绩效数据、项目数据在各部门间的动态共享，确保预算审核、项目评审、绩效管理等环节有序衔接，切实提升预算管理的集成度、透明度与协同性，为零基预算改革的深入实施提供制度保障和技术基础。
（四）提升预算绩效管理质效，增强资金使用效能
预算绩效管理是零基预算改革的重要支撑环节，直接影响财政资金配置的质量和效率。首先，在部门预算绩效管理流程中引入支出审查机制，强化对财政资金投向的风险导向管控，有效减少部门间职责重叠与任务冲突，提升资金使用的协调性和精准性。其次，充分发挥绩效管理的导向性作用，推动预算绩效目标、绩效评估结果与零基预算编制逻辑的深度融合。尤其在预算项目优先级排序环节，推动将绩效优劣、战略紧迫性等核心因素纳入排序决策依据，构建科学合理的项目排序算法与决策支持工具。最后，推动绩效评价结果在预算调整、项目清退、资金分配中的强制性应用，确保绩效预算与零基预算运行形成闭环体系，打破预算固化、支出僵化局面，提升财政资金配置效率与使用效益。
（五）构建长效运行机制，保障改革持续推进
零基预算作为重塑预算编制逻辑与支出结构的重要工具，在改革推进过程中，必须科学处理好“保基本”与“顾长远”的关系。首先，推动零基预算改革向财政收入管理延伸，统筹税收与非税收入征管、预算“四本账”管理、财政专户、结余结转资金、国库现金管理以及政府债券发行等要素，为预算管理的稳定性与可持续性奠定坚实基础。其次，将零基预算理念全面融入财政政策与资金安排之中，完善相关配套制度与技术支撑体系，形成规范化、可持续化的资源配置模式。最后，推动零基预算改革深度嵌入国家宏观经济治理体系，协调央地财政关系优化、财税体制改革、金融体制完善等目标，实现财政管理的系统性、前瞻性与集成性协同提升。
（六）提升预算编制能力，夯实技术基础
预算编制是一项兼具制度性与技术性的复杂工程，零基预算强调重新评估各项支出的必要性和效益，对预算编制提出了更高要求，亟需加强预算管理人才队伍建设，重点提升预算编制、绩效审核、项目排序等岗位工作人员的专业能力，优化财政预算人才梯队建设，弥补基层预算管理的人才结构性短板。然而，过度追求预算编制的极致细化，可能导致财政治理成本显著增加。应依托大数据技术与人工智能工具，加快预算管理一体化系统升级，推动预算编制、绩效评价、项目库管理等系统深度集成，提升预算管理的智能化水平，降低管理过程中的边际成本，合理协调预算编制过程中管理成本与配置效率的关系。
原文刊发于《学术界》2025年第7期
