北宋王朝投入大量资源治理河患，却难以使黄河安澜，并始终背负沉重负担。北宋河政之弊与其王朝官制的整体设计有关，治理特征亦反映朝廷政局演进的线索，通过河政视角可以探寻其国家治理的曲折道路和经验教训。
安史之乱爆发后，中原社会经济遭受重创，黄河流域生态环境亦随之恶化，黄河泛滥频次明显增加。唐末五代藩镇割据混战，河务废弛。入宋之后，宋太祖制定“以漕立国”的发展战略，重点在疏通漕路以保障其运输功能，但仅将黄河纳入漕运系统范畴，未从根本上着力解决河患，为后世的黄河治理埋下诸多隐患。随着黄河水患日益加剧，宋廷倾注大量精力加强治理，采取诸多举措，却始终难以实现黄河安澜的目标，其中既有经验，亦有教训。
机构频变权责不专
为应对频发的黄河水患，宋廷构建了一套河政治理体系。然而，该体系在运行中始终存在机构频繁变动与权责划分不明的问题。
北宋中央河政机构的演变较为复杂，经历从因袭旧制而无专责，到逐步走向专门化设置，再到协同运作的复杂历程。立国之初，北宋朝廷虽设有工部下属的水部，但其无所职掌，近乎闲散机构。河政长期隶属于三司修造案，权力被纳入财权主导的治理框架，严重缺乏独立性。由于朝廷亟须集中力量解决唐末五代分裂割据导致的南北经济失衡等问题，疏通漕渠、广开漕运成为当务之急，使宋廷开启以财权控制河政之权的集权时代，治水实践多围绕漕渠开通及河患治理展开。皇祐三年（1051年），三司河渠司设立，河政机构开始走向专门化。三司河渠司专掌黄、汴河堤岸工料事务，权责相对集中，置有都大提举河渠司和勾当河渠司公事各一名，由谙熟水利的文臣升朝官差充。但三司河渠司存在时间相对短暂，嘉祐三年（1058年），因六塔河治理失败，三司河渠司被罢。此后，朝廷设立都水监，开启都水监独掌河政的阶段，河政权力再度集中。熙宁变法期间，情况又发生变化。随着《农田利害条约》的颁行，司农寺权力攀升，与都水监形成协同机制，河政架构随变法过程再度调整。在此过程中，司农寺与都水监在职责上出现交叉，二者在水利工程规划、经费使用等方面需协同决策。如在修建灌溉渠道时，司农寺从农业生产需求角度提出方案，都水监则从河道整体规划与防洪安全角度进行考量，双方时常意见不合，导致工程进度受阻。元丰改制后，水部的职权得到恢复且主导权超越都水监。在治理黄河决堤工程时，水部负责统筹规划整体治理方案、调配经费，都水监则负责具体工程实施，组织人力、监督施工等。由此可见，北宋中央河政权力始终在专责管理与多部门协同之间摇摆，未能形成稳定、高效的权责体系。北宋在面对黄河频繁的水患时，决策过程复杂冗长，执行效率低下。
基层治河组织也存在类似问题。北宋在黄河沿岸构建了外都水监、修河司、河埽司、埽所、铺屋等层级严密的基层治河组织，直接承担勘察河患、修缮堤防、抢险救灾等职责，但运行中面临双重制约：其一，机构的设立与裁撤深受中央政局变动影响，缺乏自主运行的稳定性；其二，基层治河组织需与沿河州县官府协同运作，如征集物料等，其人力调配依赖地方行政力量，但二者权责并不明晰。中央与基层组织以及基层组织之间权责不清的问题突出反映在河政治理的各个方面。
在监管方面，为保障河政运行，北宋建立了河患奏报与检视制度、河道巡查制度两大监管体系，制度设计虽覆盖治理全过程，但因权责分散，实际效能受限。河患奏报与检视制度依托水则（中国古代测量水位变化的工具）观测水位，要求地方州县按程序逐级上报水情、人兵、物料、工程期限等重要信息，为朝廷决策提供数据支撑；同时，检视制度覆盖河患常规检视、灾后实地勘察，内容涵盖地形、水位、物料筹备、工料使用与工程质量。但层级上报流程中，中央与地方信息传递权责不明，易出现延误、虚报问题。而河道巡查制度则是通过设立都大巡检河堤使、组建数百人规模的巡查队伍，明确黄河、汴河沿岸令佐、知州、通判的巡护频次与职责，建立人员缺额补注与信息传递追责机制，实现分时分组分段巡查；同时依托埽所、铺屋等基层组织，兼顾河防安全与沿河治安。然而，巡查职责分散于地方行政官与专职河政官之间，追责机制因权责边界模糊难以落实。
在资源调配与辅助治理层面，北宋形成多元化经费筹措、以兵代民的劳役模式，辅以宣教与生态保护举措，但各类措施分属不同部门负责，缺乏统一协调。在经费筹措上，内藏库是主要经费来源，神宗明确提出“纵用内藏钱”治河，范仲淹亦呼吁调用内藏库盈余缓解经费匮乏；度牒发行则作为特殊补充手段，在神宗朝等河患频繁、工程规模大的时期发行量增加。但经费调配分属三司、内藏库、地方州县等多主体，权责分散易导致资金拨付延误。在劳役制度上，北宋秉持“固护民力”理念，以厢军为治河主力，禁军仅在抢险救灾或厢军不足时辅助，通过明确禁军入役条件与职责，减少对民间直接征调。但厢军调度归枢密院，河政部门仅负责用工统筹，二者权责衔接不畅；且河患频发时，沿河百姓仍需承担物料转运等杂役，兵役兵员亦多源于民间，百姓负担与官方“固护民力”目标存在落差。在宣传教化与河神祭祀方面，地方官府通过闹市贴榜、乡村粉壁誊写、立碑刻文等方式传达河防政令，再经乡村贤德之人通俗解读，引导百姓参与河役；同时，河神祭祀贯穿决堤、开工、修塞等关键环节，朝廷多次加封河神，如仁宗朝封河渎为“显圣灵源王”，既寄托平息河患的期盼，也塑造统治形象。但教化与祭祀分属地方行政官与礼官负责，与河政部门缺乏协同，未能形成治理合力。在生态保护方面，北宋自建立之初便推行河堤绿化，要求沿黄、汴河州县种植榆柳加固堤防，按户等规定种植任务，并将林木存活数量纳入官员政绩考核与离任交割内容，体现了保持水土的意识。但种植管护权责归地方州县，河政部门仅负责监督，考核标准因权责划分模糊难以严格执行。
知识技术局限与执行失序
北宋在治河知识与技术理论层面取得显著进步，形成了系统的水利学体系与创新工具，但未能转化为治理成效。
从知识与技术积累来看，北宋治河理论日趋系统，技术手段也不断创新。元人沙克什基于宋人著作整理的《河防通议》，系统记载宋代河政规章制度与治河技术，涵盖辨析河患、建设堤埽、开河闭河、核算物料、工程算法等五大领域，不仅详述辨信涨二水、十二月水名、辨土脉等河情认知，还规范修砌石岸、制埽筑城、安置坝闸等工艺流程，强调治水需“知地理形势之便，川源通塞之由，功徒多少之限，土壤疏厚之性”，集中体现北宋水利学的系统性与科学性。熙宁六年（1073年）发明的浚川杷，由河官范子渊应用于黄河疏浚，展现出北宋在治河工具创新上的探索精神。著作佐郎李垂的《导河形势书》三篇并图，将治河工程与边防体系结合，构建整体化治理蓝图，成为宋代水利学的标志性成果。尽管如此，北宋治河理论与技术仍存在诸多局限。其一，治河者未认识到黄河中游黄土高原水土流失的持续性，普遍将泥沙淤积视为局部问题，认为通过短期疏浚即可解决。其二，朝廷虽已建立水则观测制度，但观测范围有限，缺乏对水文数据的系统采集。其三，治河工具的创新虽体现探索精神，但受限于水文及动力条件，实际难以应对黄河复杂水情。
元人沙克什整理重编的《河防通议》，系统展现了北宋水利技术的进步。但遗憾的是，这些成就未能全面转化为具体的治理成效。图为文渊阁《四库全书》本《河防通议》书影，引自《河防通议》，景印文渊阁《四库全书》第576册，台北：台湾商务印书馆，1986年，第45页
除了知识与技术的局限，决策与执行问题也是治河失败的重要原因。仁宗至哲宗朝三易回河失败，是北宋河政的重大挫折。仁宗朝横陇、商胡二埽决口后，黄河水患蔓延至河北，治河策略陷入分歧：贾昌朝提出复故道主张，获宰相陈执中支持，后因陈执中罢相而搁置；文彦博、富弼转而支持李仲昌修六塔河的方案，忽视欧阳修的疏导之策，最终六塔河工程失败，“失坏物料一二百万，溺没兵夫性命不少，民力疲敝”。六塔河治理失败后，黄河形成二股河与北流（大致从今河南濮阳向北，流经今河北大名、清河、沧州等地，在黄骅附近入海）并行的局面，水流散漫导致沿边塘泊与界河淤淀，北宋以黄河为核心的水防工程被破坏，丧失黄河天险。神宗、哲宗两朝又两次推行回河，均以失败告终，不仅未能恢复黄河故道，反而加剧水患蔓延。至徽宗时期，朝中士大夫已不敢再言河事，河政陷入困境。
三易回河失败与治河实践困境的背后，存在多重深层症结。其一，制度层面的权力分散与权责不专持续影响执行效能，中央河政机构频繁变动导致政策缺乏连续性，地方基层组织受制于中央政局，协同机制难以稳定运行。其二，河患奏报与检视制度在实际操作中弊端丛生，地方官员奏报不实、迟滞、隐匿灾情，以逃避责任或粉饰太平，检视时敷衍塞责乃至与利益群体勾结欺瞒朝廷，导致朝廷无法及时准确掌握河患实情，决策脱离实际。其三，北宋中后期党争加剧导致治河决策陷入政治博弈，忽视水利规律与实际需求，如六塔河工程的推进更多源于派系支持而非科学论证。其四，河官群体的专业素养参差不齐，虽多数人秉持经世致用理念欲有所作为，但部分官员缺乏专业能力，导致工程规划与执行存在严重偏差，进一步加剧治理困境。
河务失败加剧王朝危机
北宋河政治理蕴含多重价值取向，既体现“固护民力”的怀柔理念、经世致用的追求和生态保护的意识，也包含塑造统治合法性的政治考量。遗憾的是，这些价值追求在实践中受限于制度缺陷与政治环境，治理逻辑与运行实效脱节，最终对北宋国运产生深远影响，成为王朝由盛转衰的重要诱因之一。
在治理价值取向上，北宋河政秉持以民为本、爱惜民力的怀柔思想。宋太祖早在建隆二年（961年）便提出“烦民奉己之事，朕必不为也”，这一理念在河政劳役中体现为以兵代民的安排，即以厢军作为常规治河主力，禁军在紧急抢险时辅助，明确“阙少厢军，如系紧要处，方得和雇禁军”的原则，减少对民间劳役的直接征调，保障农时与民力。其本质是统治者在国家治理中试图平衡治河需求与民生稳定的策略，以求避免苦累民间，维系社会秩序与统治基础。与此同时，经世致用思想成为士大夫与河官群体的重要追求，从田告、李垂等水利人才的理论探索，到河官群体在任内推动的工程实践，均试图通过解决河患实现王朝长治久安；河堤绿化与水土保持举措的长期推行，则反映时人对人与自然和谐共生的初步认知，宋朝将生态保护与河防安全相结合，形成早期环境治理的实践探索。此外，河神祭祀与宣教共同服务于统治合法性塑造：频繁的河神祭祀与加封仪式，既寄托百姓对平息河患的期盼，也塑造了朝廷重视民生、积极治河的形象；地方官府的出榜与立碑则是通过传达政令与普及理念，引导百姓认同治河的公共价值，构建官民协同的治理共识。
然而，北宋河政的运行始终受限于多重局限，这些局限与北宋中后期的政治困境相互交织，逐渐侵蚀治理效能。一方面，权力分散与决策混乱的问题贯穿河政始终，中央河政机构的频繁调整导致权责边界模糊，协同治水模式在实践中异化为无人专责，基层治河组织与州县的协同机制因中央政局变动而难以稳定。另一方面，北宋中后期的党争彻底打乱河政决策的科学逻辑，治河策略成为派系斗争的工具，如六塔河工程的推进与放弃、回河方案的反复争论，均非基于水利规律的理性选择，而是政治势力博弈的结果，导致治河资源被大量浪费，治理方向持续偏离实际需求。此外，“固护民力”的怀柔理念与河患频发的现实之间存在难以调和的矛盾：尽管北宋以厢军作为治河主力，但兵役兵员仍源于民间，且河患导致的物料征调、土地淹没使沿河百姓承受沉重负担，怀柔理念在实际治理中难以完全落地，反而可能因形式化而削弱统治认同。
北宋河政的治理困境最终转化为对王朝国运的深远影响，成为北宋由防御稳固走向亡国危机的重要推手。黄河天险地位的丧失是最直接的后果：自仁宗朝六塔河工程失败后，黄河北流淤淀沿边塘泊与界河，北宋依托黄河构建的北方水防体系彻底失效，塘泊与界河因自身局限形同虚设，北方边防失去天然屏障。至徽宗后期，宋廷欲与金朝“夹攻契丹，取燕云故地”而守之，正是黄河天险丧失后对北方防御焦虑的体现。而当金兵南下时，河北地区已无黄河天险可依，金兵直抵汴京城下，北宋再无澶渊之盟时御敌于澶州的“景德故事”，最终走向亡国。与此同时，庞大的治河经费消耗国家财政，内藏库的持续投入与度牒的大量发行虽暂时缓解经费压力，却加剧财政结构失衡，为北宋中后期的财政危机埋下隐患。而河患频繁导致民生困苦与社会动荡，进一步削弱王朝统治基础。多重因素叠加下，北宋最终在内外危机中走向覆灭，河政治理的失败成为其国运衰微的缩影。
北宋王朝投入大量资源治理河患，却难以使黄河安澜，并始终背负沉重负担，“至南渡而后，贻其祸于金源氏”，才被动“摆脱”黄河治理的困境。北宋河政之弊与其王朝官制的整体设计有关，治理特征亦反映朝廷政局演进的线索，通过河政视角可以探寻其国家治理的曲折道路和经验教训。
作者单位：河南大学中国古代史研究中心
