周永生:东海划界:中日各退一步

——以“东中间线”解决中日东海之争的探讨
选择字号:   本文共阅读 4919 次 更新时间:2008-07-14 12:05

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周永生  

2006年11月,日本外务省发表了《我国关于东海资源开发的法律立场》的文件。全文如下:

1.日中双方基于《联合国海洋法公约》的相关规定,具有从领海基线至200海里的专属经济区及大陆架的权原。但由于夹着东海相向的日中两国从各自的领海基线算起的间隔距离不足400海里,关于双方200海里专属经济区及大陆架重合的部分,有必要通过日中之间的协商划定界限。如果按照《联合国海洋法公约》的相关规定及国际判例,相当于这类水域的界限划定,采取以中间线为基础划界,平衡解决。(注:1海里=1.852千米,200海里=370.4千米)

2.(1)对此,中国方面关于东海划界,主张应该按照大陆架的自然延伸、大陆和岛屿对比等东海的特殊性进行,既不承认以中间线划界,也未表示中方设定的具体分界线。关于大陆架,中方主张自然延伸到冲绳海槽。(2)另一方面,在20世纪60年代,自然延伸理论在有关相邻国家划分大陆架界限的判例中曾被使用,这是以往国际法中所采用的观点。如果基于1982年通过的《联合国海洋法公约》的相关规定、以及其后的国际判例,相向国家之间,划定距离不足400海里水域分界线时,自然延伸理论不被承认。而且,将大陆架主张至冲绳海槽的观点按照现行国际法缺乏根据。

3.从上述前提出发,针对未划定分界线的海域,我国理所当然地采取至少在中间线日本一侧海域属于我国主权权利、并可以行使管辖权的立场。这种立场不是完全放弃中间线以外水域的权原,而是要在彻底划界之前,暂时行使到中间线水域的主权权力及其管辖权。而且,在东海日中之间尚未划界、中国方面对我国有关中间线主张一概不承认的情况下,我国拥有从我国领海基线至200海里专属经济区及大陆架的权原的事实没有丝毫改变。

这一文件是日本政府对东海问题最权威、系统的立场阐述,代表了日本政府官方的主张和立场。其核心是:不承认东海的特殊情况,不承认海洋划界中的公平原则和大陆架划界中的自然延伸原则,而认为,按照《联合国海洋法公约》规定,应该采取以中间线为基础的平衡划界方式加以解决。

关于东海划界问题,中国政府和日本政府长期存在着不同的主张。简言之,中国主张按照大陆架的有关规定划分;日本主张按照专属经济区的中间线划分。

按照《联合国海洋法公约》规定,以大陆架的自然延伸为划界标准,中国可以划到从本国领海基线远至350海里。东海大陆架位于中国、日本、韩国三国之间,东西宽约150至360海里,南北长约630海里。但是,因为东海最宽处不过360海里,完全按此划分有些地方不仅与日本专属经济区重叠,而且,部分地方还将与日本领海重叠。再则,位于东海东部、在冲绳和钓鱼岛之间,有一个超过2500米深的冲绳海槽。该海槽宽约6 0海里到150海里,长约600余海里。按照《联合国海洋法公约》规定,大陆架的边缘截止点止于2500米深的海床处。所以,可以认为,冲绳海槽是中国大陆架自然延伸的边缘界线,中方因此主张中国对东海大陆架的主权应该到达冲绳海槽处。这是长期以来,中国在东海问题上的一贯立场。同时,中国主张通过谈判解决东海划界问题。

一、日本的划界主张法理根据不足

1、日本主张“中间线”的不合理性

日本主张按照《联合国海洋法公约》关于专属经济区的规定,以“中间线”划界,即按照200海里专属经济区中日相互重叠的“中间线”划界。在东海按照日本主张的“中间线”划界,将使中国理论上的专属经济区减少到180海里以内,对大陆架的主权管辖范围则会减少更多。因为如果按照《联合国海洋法公约》关于20 0海里专属经济区的规定,沿海国拥有从其领海基线前出不超过200海里的专属经济区,以及相应的开发自然资源的权利。但一般认为,东海最宽处不过360海里,这导致中日各自理论上的专属经济区部分重叠。因此,在中日关于东海划界问题的谈判中,日方强横地要把从两国领海基线计算的200海里专属经济区交会的“中间线”划分原则强加给中国。而且,日本的计算方法是把钓鱼岛作为日本领土,以钓鱼岛为领海基线计算的。正如日本学者高桥庄五郎的著作《钓鱼诸岛的领有权问题——钓鱼列岛笔记》所描述的那样,日本方面所有关于东海划界的“中间线”图示都明显将钓鱼岛划归日本一侧。而且,在钓鱼岛附近的划界线条明显是以钓鱼岛为领海基线,向中国方向的海域凸出。因此,日本主张的“中间线”,实际上并不是中日两国按照各自领海基线划分的真正的东海中日两国之间的中间线,而是明显偏离真正中间线、压缩中国应该领有的部分,扩大日本领有部分的“偏中线”或称“偏西中间线”(比真正的“中间线”向中国大陆的方向靠近)。这是中国所不能接受的。因为按照《联合国海洋法公约》第七十四条第1款规定:“海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限,应在国际法院规约第三十八条所指国际法的基础上以协议划定,以便得到公平解决。”日本单方面的“中间线”划界主张,不仅因为中方反对,对中国来说是无效的,而且,也不符合国际法与海洋法的公平原则,在国际法上不能成为法律依据。

2、共同大陆架与冲绳海槽的作用

日本主张的“中间线”原则,强调共同大陆架邻国应按照等距离平分东海专属经济区。这从专属经济区的角度是可以理解的,但因为有大陆架的存在,单纯从专属经济区的角度划分,对于拥有较多东海大陆架的中国来说,明显缺乏合理性。国际上和日本划分观点相同的仅30多个国家,属于少数。再加上冲绳和钓鱼岛之间存在着超过2500米深的海槽,可以认为,日本列岛的岛架,应该止于该海槽。即使按照《联合国海洋法公约》第七十六条关于大陆架的定义第1款:“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土”的含糊规定,将日本列岛的岛架根据其中的“依其陆地领土的全部自然延伸”的表述,看作日本可以附有大陆架——琉球群岛陆架的话,那么,日本的大陆架也应该止于冲绳海槽。因为冲绳海槽有超过2500米等深线的沟槽地域,这种深度,一般被认为是切断大陆架的标志。因此,日本列岛的岛架,在东海地区即使被看作琉球群岛陆架(即琉球群岛拥有大陆架),日本对东海大陆架的领有权,因为临近日本西南群岛(冲绳列岛——琉球群岛)一带有超过2500米等深线的沟槽地域的存在,它是中国东海大陆架和琉球群岛陆架的天然界限,在这一天然界限的分割下,日本领有大陆架的部分实际上应该比中国少得多。

另外,日本主张“中间线”原则的一个重要依据是冲绳海槽仅仅是一个偶然凹陷,是东海大陆架上的一个“水洼”,冲绳海槽的地质结构和中国东海大陆架的地质构造完全相同,因此,日本和中国属于同一大陆架上的国家,即拥有共同的大陆架。所以,日本要用“中间线”原则平分东海。日本的这种根据,从国际法的法理角度来看比较牵强。因为“大陆架”的法理基础是大陆国家领土向海底的自然延伸部分,因此,即使日本方面认为冲绳海槽的地质结构和中国的东海大陆架地质构造相同符合实际,也不能否认冲绳海槽割裂了东海大陆架的事实。在极其遥远的地质年代,不排除整个东海大陆架是一块整体的可能性,但由于后来的板块运动和地质结构变化,在冲绳海槽地域出现了大规模的裂隙,分裂了东海大陆架。但在此之后,就出现了海槽两侧沉积物质的不同属性,海槽东西两侧的沉积物分别来自于琉球群岛地区和中国东海大陆地区两个物源区。根据中国学者的研究,一般都认为,东海大陆架边缘或海槽西坡的沉积物性质与长江等大陆河流携带的沉积物质类同,而海槽东坡沉积物性质则与琉球群岛相类似。至于海槽本身,则属于陆壳向海洋的过渡地带,既不同于堆积沉积型的平坦陆架,也不同于洋壳型的洋脊海盆,而是一个独特的地貌单元。退一步讲,即使这个长约600余海里,最深处超过250 0米深的冲绳海槽在地质结构上不能造成分割大陆架的事实,但在《联合国海洋法公约》第七十六条第5款中,的确将250 0米的深度线作为分割大陆架的一个重要标志而有相关规定。这种规定也是日本不能否认的。从另一角度讲,冲绳海槽与东海大陆架如果地质构造的确相同,这只能说,恰好证明了中国大陆架一直延伸到冲绳海槽的事实,而无法证明冲绳海槽东侧的琉球陆架和东海大陆架地质结构相同。偶然凹陷也是凹陷,而且,在南北距离大约630海里的东海大陆架上,冲绳海槽的长度约达60 0余海里,贯通了东海大陆架和琉球陆架约95%的南北长度距离,这么长的距离与这么高的比率,何谈“偶然”之有?因此,即使抛开冲绳海槽2500米等深线的分割作用不提,600余海里的海槽长度也说明“偶然凹陷”的观点站不住脚。“共大陆架”也好,“偶然凹陷”也好,这些主张都没有足够的根据。

况且,根据我国已有的海洋调查,冲绳海槽的地质构造和海地结构与陆架存在明显差异,不能认为整个东海是共架大陆架。东海大陆架属于稳定性的大陆地壳, 冲绳海槽属于不断扩张的海洋活动地带。冲绳海槽属于大陆地壳向海洋地壳过渡的构造带,具有少量陆壳特点,具有较多洋壳特点。冲绳海槽的地貌以构造型为主,沉积堆积为辅,不同于堆积沉积型的平坦陆架,也不同于洋壳型的洋脊海盆。

3、大陆架和专属经济区划分的不同规定及其矛盾

中国主张大陆架是“领土自然延伸”原则,强调东海大陆架是中国领土的自然延伸。因为依据《联合国海洋法公约》第七十七条第1款规定:“沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的,对大陆架行使主权权利。”这种主张为多数国家赞成。而且,《联合国海洋法公约》第七十六条对“大陆架”定义做了明确规定:“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到二百海里,则扩展到二百海里的距离。”而且,在大陆架沉积岩具备一定厚度比例和大陆架超出200海里的情况下,还可以使领有的大陆架不超出350海里或260海里。东海中日两国之间的大陆架因为有超过2500米深的冲绳海槽的存在,因此,可以认为中日两国的大陆架止于冲绳海槽。这是比较合理的主张。

但是,在中日两国的大陆架以冲绳海槽分界的情况下,会出现专属经济区与大陆架水上、水下领有不一致的问题。即日本所主张的专属经济区的一部分水体覆盖了中国大陆架的一部分,而中国主张的大陆架的一部分在日本所主张的专属经济区水底的问题。这主要是在《联合国海洋法公约》中,关于大陆架和专属经济区规定的法理依据不同。

根据《联合国海洋法公约》第七十七条“沿海国对大陆架的权利”规定,沿海国对大陆架的“权利是专属性的,即:如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源,任何人未经沿海国明示同意,均不得从事这种活动”,“沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征的占领或任何明文公告。”《联合国海洋法公约》第五十六条“沿海国在专属经济区内的权利、管辖权和义务”第1款(a)规定:“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。”第3款规定:“本条所载的关于海床和底土的权利,应按照第六部分的规定行使。”(第六部分即指关于大陆架部分的规定)《联合国海洋法公约》第五十九条“解决关于专属经济区内权利和管辖权的归属的冲突的基础”规定:“这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况,考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性, 加以解决。” 根据以上规定可以得出以下判断和结论:(1)大陆架的权利高于专属经济区的权利,是一个主权国家天然的权利。(2)当专属经济区归属未与大陆架归属发生矛盾时,专属经济区的权利包括海洋水体、海床及其底土的自然资源。即专属经济区的权利包含了大陆架的权利。(3)当大陆架和专属经济区因为分属于不同国家而产生矛盾时,由于大陆架权利高于专属经济区权利,因此,可以认为,这时的专属经济区只包含海洋水体,不包括海床及其底土的自然资源,即不包含大陆架。(4)大陆架的权利不包括海洋水体。(5)当大陆架和专属经济区因为分属于不同国家而产生矛盾时,参照一切有关情况,公平解决。而实际上并未规定任何具体解决办法。因此,可以说,《联合国海洋法公约》关于大陆架和专属经济区的规定本身,造成了海洋划分中的矛盾。

二、“东中间线”的划界主张及其划分方法

在东海问题上,笔者不反对由中国政府提出的“共同开发”政策。因为东海问题的复杂性和敏感性,要通过中日两国之间的谈判,促使东海划界问题得到解决极其困难。从目前中日两国关于东海划界问题各自的主张看,如果双方中的一方、或双方不做出重大妥协,就难以达成根本解决的划界。因此,作为权宜之计,“共同开发”就成了表面上看来矛盾相对较少、比较容易实现东海问题突破的现实办法。但是,由于东海的复杂情况,“共同开发”也并非是一件简单的事情。而且,在两国磋商“共同开发”的过程中,各自仍然要考虑自身划界主张的底线,实际上,离不开划界的影子。如果搞不好,将使东海问题更加复杂化,甚至可能产生损害中国长远利益的不良后遗症。这是中国方面尤其应当加以注意和警惕的因素。就目前来看,中国善意的“共同开发”政策并未得到日本善意的回应。日本要求中国提供东海勘探资料,要共同开发和日本没有争议、完全在中国专属经济区范围内的春晓油气田等、开发日本主张的“中间线”西部中方一侧等无理要求,就是非善意回应的例证。

如果不从善良的立场出发,在日本指责中国开发春晓油气田之初,中方对日方的指责完全可以置之不理。因为从法律的角度讲,谁指控,谁举证。日本只有在拿出中方油气开发已经确实损害了日本利益的证据以后,中方再加以应对完全符合法理。而日方若要拿出这样的证据,难于登天。因为不仅海洋勘探搜集证据的难度十分巨大,而且,在客观事实上,更何况中方并未损害日方利益,因此,可以断定,日方几乎拿不出这样的证据。那么,中国完全可以对日本没有证据的指责置之不理,继续进行本国在东海的正常勘探和开发。但在日本没有提出任何具体证据的情况下,中国不仅表示愿意同日本就东海争执问题进行会谈,而且,主动提出“共同开发”的主张。一般来说,在国际问题上,首先提出“共同开发”或“合作”的一方,如果不是唱唱高调的外交辞令,多数都有弱于对方的一面,希望通过“共同开发”或“合作”来弥补自身的不足。而真正居于绝对优势的国家,很少主动提出“共同开发”或“合作”的主张,因为在本国居于优势的情况下,“共同开发”或“合作”意味着在某种程度上允许对方分享自己已有的优势,对方在这一过程中得到的更多,对本国来说却未必有利。东海的情况是,中国早已经开发在先,远远领先于日本;日本的勘探尚处于初级阶段,并无任何实际的开发,因此,相对于中国,日本处于劣势状态。那么,在这种情况下,中国真心实意提出“共同开发”,则很容易形成日本顺水推舟,分享中国已有优势的局面。而实际上,中方的这种政策,也的确产生了不利于中方的客观效果,日方借机穷追猛打,一定要开发其单方面主张的“中间线”以西完全属于中方一侧、中国已经开发的区域。中国拒绝,日本则指责中方没有“共同开发”的诚意,日本舆论和国民也抱有这种印象。可以说,中方的“善意”与诚恳,虽然已经达到无以复加的程度,但并未获得良好效果。

三、“东中间线”划界的法律根据与合理性

海洋划界的首要依据是《联合国海洋法公约》,而《联合国海洋法公约》只规定了一些划分的原则,并不是具体的划分。因此,缔约国除了应该遵守《联合国海洋法公约》中一些明确、具体的规定外,一些体现其精神实质的指导性原则在海洋划界中也应该遵守。其中,最重要的一点不是“中间线”原则,而是大陆架自然延伸原则和公平原则。

(1)大陆架自然延伸原则。大陆架自然延伸原则是划分大陆架的根本依据。早在19世纪末,欧洲地理学家就开始搜集资料证明大陆架是大陆陆地的自然延伸。1942年2月26日,英国和委内瑞拉签订关于帕里亚湾划界条约,划定委内瑞拉和特立尼达岛(当时英属)海地区域边界,明确海床和底土的归属。这是基于大陆架自然延伸而签订的关于大陆架具有里程碑意义的条约。1944年3月17日,阿根廷宣布:“阿根廷陆缘海和大陆架属于国家主权。”1945年9月28日,美国总统杜鲁门公布《美国关于大陆架底土和海床自然资源政策宣言》,和阿根廷进行了类似的宣示。随后,很多国家发表类似宣言,并认为大陆架是沿海国陆地领土的自然延伸。在1969年北海大陆架案中,国际法院明确指出,在权利制度中自然延伸原则作为“权原”(title)将否定其他权利主张,这时无适用划界制度之需要。国际法院认为如果某海域大陆架并非是某沿岸国领土的自然延伸,那么,即使该海域距该国的距离比其他国家近,该海底也不能被看作为该沿岸国所有。《联合国海洋法公约》第七十六条规定中也包含了自然延伸的原则,“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部延伸”。尽管该条款也包括了“如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到二百海里,则扩展到二百海里的距离”这样的表述,但笔者认为,“自然延伸”是其中的根本原则,“二百海里的距离”的表述仅仅是附属于“自然延伸”根本原则的补充。二者不等价,也不构成对抗。第一,“自然延伸”是基于地理和地质联系的天然因果关系,是大陆本体与大陆在海底延伸——大陆架并生连体之间的关系。而“二百海里的距离”却没有任何地理、地质上的因果关系,完全是人为安排的结果。第二,从法理构成来说,“自然延伸”具有坚实地理、地质构成的事实基础,而“二百海里的距离”没有事实基础。第三,从国际法海洋划界的实践来看,地理特征被看作是大陆架划界的核心因素。英法海峡案裁决指出:“在任何特定情况下决定等距离或任何其他划界方法适当性的主要是地理情况。”缅因湾案判决甚至认为“地理特征是划界过程的核心”。“自然延伸”就属于地理因素,而“二百海里的距离”则属非地理因素。

因此,在《联合国海洋法公约》第七十六条规定中,尽管“自然延伸”与“二百海里的距离”处于并列的表述状态,但法律内涵和意义完全不同,“自然延伸”处于绝对优位,“二百海里的距离”处于附属地位。国内外很多海洋法方面的著名学者和笔者持有相似观点。如支持自然延伸作为大陆架权利基础的固有性和优先性的学者有赵理海、杜比(Rene Jean Dupuy)、韦金斯(Danial Vignes)、欧康纳(O’connell)、富勒尔等。当然,也有不同观点。

日本海洋法学界以距离为根据划界的观点在日本国内占据主流。其根据来源和1958年4月29日联合国日内瓦海洋法会议签订的《大陆架公约》有关。《大陆架公约》第六条规定:“一、如果同一大陆架邻接两个或两个以上海岸相向的国家的领土,属于这些国家的大陆架的疆界应由这些国家之间的协定予以确定。在无协定的情形下,除根据特殊情况另定疆界线外,疆界是一条其每一点与测算各国领海宽度的基线的最近点距离相等的中间线。二、如果同一大陆架邻接两个相邻国家的领土,大陆架的疆界由两国之间的协定予以决定。在无协定的情形下,除根据特殊情况另定疆界线外,疆界应适用与测算各国领海宽度的基线的最近点距离相等的原则予以决定。”这一“公约”条款,包含有中间线划界的规定。但中国和日本都不是该“公约”的缔约国,因此这种规定对中国和日本没有拘束力。在中国台湾没有离开联合国以前,也曾以中华民国的名义针对该“公约”第六条第一款和第二款提出:“(1)属于海岸相邻接或相向的两个或两个以上国家的大陆架的疆界,应按照其陆地领土的自然延伸的原则予以确定;(2)在确定中国大陆架的疆界时,显露的岩石和小岛不应考虑在内。” 这种声明和中国大陆方面的观点基本相同。而且,根据《大陆架公约》第六条规定,应当考虑的首先是有关国家的协议,其次是特殊情况,最后才是等距离中间线。这就是说,等距离中间线并不是大陆架划界的唯一方法。

按照大陆架自然延伸原则,东海大陆架至冲绳海槽是中国大陆的自然延伸。日本要以“二百海里的距离”作为原则和根据,对抗“自然延伸”原则,是站不住脚的。因为二者不等价、不对抗、也不处于同一层次。那么,据此可以理解为冲绳海槽以西的东海大陆架均属中国所有。日本没有理由提出同中国平分该大陆架的要求。中国向日方提出对钓鱼岛附近、冲绳海槽东北部等区域大陆架“共同开发”的主张,包含了一部分应该归中国所有的大陆架,这可以理解为是中方对日本的善意恩惠。

1996年5月16日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议批准《联合国海洋法公约》,同时声明如下:一、按照《联合国海洋法公约》的规定,中华人民共和国享有二百海里专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权。二、中华人民共和国将与海岸相向或相邻的国家,通过协商,在国际法基础上,按照公平原则划定各自海洋管辖权界限。1998年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中国专属经济区和大陆架法》第2条规定:“中华人民共和国的大陆架,为中华人民共和国领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土;如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足二百海里,则扩展至二百海里。中华人民共和国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的,在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。” 中国国内关于专属经济区和大陆架的这两个法律文件既申明了中国关于“自然延伸”的主张,也表明中国愿意通过国际协商,公平划定大陆架和专属经济区管辖界限的意愿;同时也表现出中方并没有单独强调大陆架、或将大陆架与专属经济区割裂开来,而显示将二者有机联系、综合解决的意向。

(2)公平原则。公平原则之一,要求在划分海洋分界时要考虑到海岸线长度和海洋面积的比率。也就是说,海岸线越长的国家,应该得到更大海洋面积的分配。这是由国际法院主张的“陆地支配海洋原则”演化而来。1977年英法大陆架仲裁案、1982年突尼斯——利比亚大陆架划界案、1984年缅因湾海洋边界划定案等,国际法院都强调了公平原则。国际法院指出,在谋求公平解决海洋划界的每一案件中,必须采用成比例的法律概念,以便确定所划的界线实际上是公平的。中国从杭州湾以南(北纬30°)面向东海的海岸线90 0多公里,如果把中国台湾岛屿和其他沿岸与远岸岛屿的海岸线计算在内则更多,将会超过日本在该地区岛屿海岸线的若干倍以上。而且,中国方面应该、并必须进行相关的测量和计算。因为日本的海岸线计算都是指岛屿的海岸线,日本并没有大陆海岸线。与我国隔海相望的日本吐噶喇列岛、奄美大岛、冲绳、先岛群岛连线面向东海的海岸线总长度为380公里,中日之间的专属经济区海域面积之比应该是2.37∶1。另一组数据表明,东海西侧中国大陆连续海岸线长达3000多公里;东侧是日本从九州至琉球群岛零散岛屿断续海岸线仅1000多公里。

由此可见,从中日两国在东海地区的海岸线比率来看,中国所占的东海面积至少应该在三分之二以上,日本与中国平分东海的“中间线”主张不够公平。

公平原则之二,从中国面向东海的陆地面积、中国浙江、福建、台湾等省居民的居住、在东海上的捕鱼等生产活动数量、人数、规模等也远远超过日本。他们在历史习惯、传统上和东海有着密切的渊源。该地区数量众多的渔民几乎完全以东海为生,这是日本所不能比拟的。中国面向东海几个省的部分人口在1亿人以上,日本面向东海冲绳县的全部人口在2005年达到历史上的最高水平,却仅有1361594万人。两国面向东海地区的人口比率相差约近100倍。但是,近年来,日本以钓鱼岛为本国领土,并依此单方面划定专属经济区,禁止中国台湾、大陆的渔民在该地区捕鱼或通行,尤其是对该地区的台湾渔民经常驱逐、拿捕和查扣,罚以重金,致使我国台湾和大陆渔民每年蒙受巨额的渔业经济损失。为抗议日本片面扩张海域,无理驱逐、查扣,2005年6月9日凌晨,台湾近百艘渔船聚集到台湾东北角外海约50公里海域,准备包围日本巡逻艇,后因日本巡逻艇预先得知消息远避,台湾海巡署船只调停,台湾渔民在集结海域和平抗议后解散。这是近年来,中国台湾渔民和日本官方爆发的最严重的渔事冲突事件。这反映出,日本官方控制我国传统渔区的现状对中方来说,极不公平,已经严重损害了中国浙江省、台湾省、福建省等地渔民的传统捕鱼利益。

公平原则之三,日本想以冲绳海槽西侧的中国钓鱼岛当作日本领土,作为日本划分东海的基线不合理,也不符合国际法。钓鱼岛自古以来就是中国领土,现今仍被日本控制,应该无条件归还中国,不能当作日本方划分东海的依据自不必说。而且,即使退一步,把钓鱼岛权作日本岛屿,也不能作为日本与中国划分东海界限的依据。按照《联合国海洋法公约》第一百二十一条第3款规定,不能附带有专属经济区或大陆架。即“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。”钓鱼岛在自然条件和历史上是没有人类居住的岛屿,不能附带20 0海里经济区,充其量,只能享有12海里的领海权。马英九在《从新海洋法论钓鱼台列屿与东海划界问题》一书中也指出:在国际司法实践中,“类似钓鱼台的小岛在礁层划界中绝大多数仅获得零效力,少数获得象征性的部分效力;但如将‘主权有争执’此一独立因素加入考虑,则赋予零效力即为常态。” 靠近中间线有争议岛屿,在国际法相关的海洋划界实践中,对确定界限一般都不发生影响。因此,日本企图以钓鱼岛领海基线为基础,与中国以“中间线”划分东海的主张,在国际法上站不住脚。

所以,日本的“中间线”主张,按照《联合国海洋法公约》有关大陆架的规定条款衡量,本身就缺乏根据。而且,《联合国海洋法公约》第七十七条第2款还规定:第七十七条“第1款所指的权利是专属性的,即:如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源,任何人未经沿海国明示同意,均不得从事这种活动。”按照该条款规定,日本不仅不应该指责中国的勘探开发活动,而且,应该立刻停止在东海大陆架冲绳海槽中国一侧以内地区的一切勘探开发活动。否则,日本的行为就是违反国际法的行为,因为中国和日本同属1982年加入《联合国海洋法公约》的国家。根据《联合国海洋法公约》,日本没有任何权利在东海中方一侧以内的地区进行任何钻探等经济行动。中国对日本在东海大陆架中国一侧以内地区的勘探开发活动不仅有权提出抗议并交涉,制止日本侵害中国利益的违反国际法行为;必要时,可以通过提交联合国机构和国际法院、国际海洋法庭的判决或仲裁解决。

早在20世纪七八十年代,中国既已经在东海中方一侧(即使是按照日本划定的“中间线”也在中国一侧)的平湖、春晓、断桥等油气田地区开始了油气的勘探、试采工程,日本方面并未提出任何异议。

2004年5月,由于日方声称,突然发现了中国在东海地区开发春晓油气田,大肆宣扬中国侵害了日本的专属经济区,引发了中日双方关于东海大陆架划分的激烈争执。日本的一些媒体甚至扬言要根据《联合国海洋法公约》拆除中国的开采设施。其实,这完全是日本政府和舆论对公众的误导,后来日本方面发现,中国的钻探、开采活动并没有超过日本主张的“中间线”。即使按照日本所主张的对东海按“中间线”划界,春晓等油气田也是在“中间线”的中国一侧,离“中间线”约5公里处。因此,日本舆论又扬言,中国虽然在中方一侧开采,但因地下油气层是连通的,中方的开采导致了“中间线”日方一侧的油气层油气流向“中间线”中方一侧,损害了日本的利益。这和当年萨达姆政权统治的伊拉克,指责科威特在自己国家境内油气生产有吸管效应如出一辙。而且,比萨达姆政权的指责还不如。因为从地势上来说,伊拉克高,科威特低,石油可能会从高处向低处流动,萨达姆政权的指责尚有可以令人理解的地方。而在东海地区,西高东低,中国方面的地势普遍高于日本方向的地势。因此,日本的指责比萨达姆政权对科威特的指责更不能自圆其说。

日本政府2005年4月13日宣布,于当日开始,为民间企业办理有关申请东海油气田勘探权的手续。日本经济产业省当日给九州经济产业局(经产局)发出指示,要求尽快处理民间企业提出的有关在东海从事油气田勘探的申请。日本的这种做法,将构成对中国东海大陆架主权的侵害。因此,唐家璇国务委员表示,如果日本允许民间试开采,将会“使这个问题发生根本性的变化”。唐家璇以这样严正的口吻表明了中方的高度关切和问题性质的严峻。

从世界石油资源的匮乏状态与石油勘探开发技术日臻成熟、成本降低的角度看,中日有关东海大陆架划分的争执,在中期的中日关系中将可能表现得比较激烈。为了不再给矛盾重重的中日关系雪上加霜,中国方面主张中日两国通过谈判解决争端。另外,交由国际法院、国际海洋法庭等比较权威的国际法律裁判或仲裁机构加以解决,也是一个办法。它是中日两国既顾全大局与公允,又不至于久拖不决、加深矛盾的较好选择。事实上,关于有争议的海洋划界问题,大部分是通过国际法的裁判或仲裁渠道加以解决的。像中国和越南通过双边谈判达成中越《北部湾领海、专属经济区和大陆架划界协定》(2004年6月30日生效),理性地解决了两国北部湾地区海洋划界的情况属于极少数。因此,中国方面在准备同日本通过外交谈判解决的同时,应该预料到日方的顽固,为将此问题提交有关国际机构早做准备。

周永生,外交学院教授。

本文发表于《领导者》杂志十九期,天益网受权发布。

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