摘要：风腐同查同治是新时代尤其是新征程上党风廉政建设和反腐败斗争的一项重大政策，在短短几年时间内经历了三个阶段的快速迭代。该政策针对的重点问题是“风腐交织”问题。在不同情形下，风腐之间既有“由风及腐”的单向因果关系，也有互为因果关系，还有源于共同原因的相关关系。这些复杂关系是风腐同查同治政策的理论根据。贯彻执行好该政策，短期内应当聚焦风腐交织问题，中长期则应当覆盖所有作风问题或腐败问题，分别通过普遍推行健全的防止利益冲突制度、反腐败“四步走”路线图，保证政策终极目标的实现。
关键词：腐败；反腐败；不正之风；作风；作风建设
作者简介
任建明，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士研究生导师，山西大学兼职博士研究生导师。
文章来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2025年第6期，参考文献从略。
习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上的重要讲话，标志着“风腐同查同治”这一新时代尤其是新征程上党风廉政建设和反腐败重大政策的正式形成。习近平总书记指出：“要深入推进风腐同查同治。……坚持正风肃纪反腐相贯通，以‘同查’严惩风腐交织问题，以‘同治’铲除风腐共性根源。”[1]这短短的几句话，完整、精准地勾勒出了该政策的核心内容。为了贯彻执行好风腐同查同治政策，确保政策目标的实现，本文拟从理论上就相关重要问题进行系统、深入的探讨。这些问题主要有：什么是风腐同查同治？为什么要风腐同查同治？该政策的终极目标是什么？如何执行才能达成？
一、风腐同查同治政策的演进历程
在风腐同查同治政策形成过程中，习近平总书记的相关重要论述起到了关键引领作用。早在十九届中央纪委五次全会上的重要讲话中，习近平总书记就明确指出：“腐败问题和不正之风交织，‘四风’成为腐败滋长的温床。”[2]
中央纪委快速跟进，在逐步深化认识的同时，聚焦政策进行了细致的部署。十九届中央纪委六次全会工作报告首次提出：“不正之风和腐败问题互为表里，正风肃纪不可分割，必须匡正风气、严肃党纪。”[3]二十届中央纪委二次全会工作报告强调：“把握不正之风和腐败互为表里、同根同源特征，进一步健全风腐同查的工作机制。”[4]二十届中央纪委三次全会工作报告明确：“健全风腐同查同治工作机制，既‘由风查腐’，防止‘以风盖腐’，深挖不正之风背后的请托办事、利益输送等腐败问题，又‘由腐纠风’，细查腐败背后的享乐奢靡等作风问题。”[5]根据习近平总书记的重要讲话精神，二十届中央纪委四次全会工作报告在政策层面作出周密部署：“健全不正之风和腐败问题同查同治机制，着力推动正风反腐一体深化。风腐交织是现阶段党风廉政建设和反腐败斗争要着力解决的突出问题，必须坚持正风肃纪反腐相贯通……以‘同查’严惩风腐交织问题。……以‘同治’铲除风腐共性根源。……以‘查’、‘治’贯通阻断风腐演变。加强规律研究，深刻把握由风及腐、从量变到质变的特点规律，把风腐同查同治理念要求贯穿案件查办、整改纠治、警示教育等各方面，形成办案、治理、监督、教育的有效闭环。加强类案分析，找出共性问题、深层次问题，用好纪检监察建议，推动深化改革、堵塞漏洞、规范权力运行。加强制度建设，制定关于推进不正之风和腐败问题同查同治的意见，推动风腐同查同治全流程规范、全链条衔接。”[6]除了中央纪委层面的行动，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也明确，要“健全不正之风和腐败问题同查同治机制”[7]。
政策回顾表明，风腐同查同治政策的形成主要经历了三个阶段。第一阶段，十九届中央纪委六次全会后到二十届中央纪委二次全会前。这个阶段，风腐交织问题引起重视，二者间的因果关系引发了一定思考，属于具体政策出台前的准备阶段。第二阶段，二十届中央纪委二次全会后到二十届中央纪委三次全会前。这个阶段，正式政策已出台，但内容主要是“同查”，且聚焦同查的“工作机制”。第三阶段，二十届中央纪委三次全会后到二十届中央纪委四次全会前。这个阶段，“同查同治”政策出台，但仍聚焦“工作机制”层面。而以二十届中央纪委四次全会召开为标志，风腐同查同治政策正式形成或定型，政策工具全面丰富，达到了“全流程规范、全链条衔接”的程度。仅用了三四年时间，这一政策就历经几次快速迭代达到成熟，这在新时代各项反腐败政策中是相当少见的，充分说明了该项政策的特殊重要性。
二、风腐同查同治政策的理论逻辑
为什么要重视风腐交织问题并出台风腐同查同治政策？这在习近平总书记的相关重要论述和中央纪委的相关政策部署中，已经包含了丰富的内容，也创造了不少新话语，例如“风腐交织”，“由风及腐”“互为表里”，“由风查腐”“由腐纠风”，等等。这些新话语高度凝练，且多属于结论式的认识或决策，很有必要从理论角度予以分析。下文首先解释核心概念，之后明确焦点问题，最后分析“风”“腐”间的特殊关系。
（一）核心概念解释
这里重点解释的核心概念即“风腐同查同治”。它是一个复合概念，其中包括4个分概念，分别是“风”“腐”“查”“治”。
毋庸置疑，“风腐同查同治”中的“风”，不是指一般意义上的“作风”，而是特指“不正之风”。在习近平总书记的相关重要论述和中央纪委的政策语言中，“风腐”就常被表述为“不正之风和腐败问题”。从中国共产党百年作风建设的实践看，由于不同历史时期不正之风具有不同的表现形式，因此不同时期需要予以重点纠治的具体不正之风也不相同，这在不同时期的党纪条例中也有体现。新时代以来，不正之风主要表现为形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题。从风腐同查同治政策指向的问题主体来看，既可以是组织也可以是个人。实践中，组织和个人都可能存在“四风”问题。由于组织作风主要取决于其成员尤其是领导干部的个人作风，所以仅就风腐同查同治需要查治的“风”来讲，主要是指领导干部的“四风”问题。“腐”是指腐败问题。“查”是指对已经发生的不正之风或腐败问题进行查办、惩处、惩戒或惩治等，从反腐败或作风建设对策类型角度来看，也就是治标。“治”不能理解为其常见的字面意思，而是有所特指，从反腐败或作风建设对策类型角度来看，就是治本、防治，也就是要致力于消除滋生不正之风或腐败问题的原因，尤其是风腐问题的共性原因。
“查”“治”之前所加的“同”字尽管不属于概念范畴，但也很有必要说明一下。“同”有共同、同时、同步等方面的含义。在实际工作中，首先发现的问题线索或许只是单方面的，例如作风问题或腐败问题，但不论首先发现哪类问题，都要同步启动对另一类问题的查治，即“由风查腐”或“由腐纠风”。特别是在问题主体为主要领导干部，且作风问题或腐败问题都比较严重时，则大概率存在风腐交织问题，因此必须予以同查同治。
（二）政策重点对象厘清
正如习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上的重要讲话中所指出的那样，风腐同查同治政策针对的重点问题正是“风腐交织”问题。二十届中央纪委四次全会工作报告做了具体说明，因为风腐交织是现阶段党风廉政建设和反腐败斗争要着力解决的突出问题。厘清这一点，对准确理解和把握政策十分重要。为了充分理解这个政策重点，下面基于问题行为类型予以解释。
基于理想类型框架，完全的行为类型如表1所示，共有四种。类型（1）是一种相当理想的状态——既不存在作风问题，也不存在腐败问题。由于作风问题和腐败问题都具有顽固性特点，这意味着彻底铲除或根治它们是难以做到的，即便在一个相当长的时期内也不可能。然而，把作风问题和腐败问题都持续地控制在一个很低的程度是可能的，因此必须将其作为制定并执行风腐同查同治政策的现实目标或终极目标。另外三种类型都是有问题的。其中，类型（2）和（3）分别是单一作风问题或腐败问题；只有类型（4）才是风腐交织问题，也就是同时存在作风问题和腐败问题，有的性质和情节还比较严重。
从实际情况来看，风腐问题中，类型（2）和（3），即只存在单一作风问题或腐败问题的情况肯定是有的，数量占比也不见得小。因此，不能认为只存在风腐交织这一类问题，换句话说，不能认为一定是“风腐一体”[8]。类型（4），即风腐交织问题，往往存在于一些主要领导干部尤其是“一把手”身上，例如电视专题片《反腐 为了人民》中曝光的崔茂虎就是这样一个典型[9]。崔茂虎担任云南省丽江市委书记期间，既有严重的腐败问题，同时也有严重的作风问题。他常与不法商人打牌、吃喝玩乐，大搞奢靡享乐，其不良作风严重损害了党的形象，造成十分恶劣的影响。
（三）风腐复杂关系探析
风腐之间存在复杂的关系，这是风腐同查同治政策的理论根据。习近平总书记的重要论述，即“‘四风’成为腐败滋长的温床”[10]，着重强调“四风”是腐败的原因。在习近平总书记的其他重要论述和中央纪委政策文件中，一些相关话语表达也都直接或间接地反映了二者间的复杂关系。例如，“由风及腐”说明作风问题和腐败问题之间是单向因果关系；“互为表里”隐含着二者是互为因果的关系；“共性根源”或“同根同源”则意味着二者有共同的原因，而它们之间可能只是一种相关关系。所有这些都属于因果范畴的讨论。这些观点为什么正确，抑或说在何种情形、条件下正确，需要予以严谨的分析。
从理论角度看，风腐因果关系探讨可基于利益冲突概念框架。利益冲突是廉政学领域的一个专门概念，由英文概念Conflict of Interest直译而来。公婷与笔者在相关研究成果中较为详细地介绍了利益冲突概念，比较了利益冲突和腐败两个概念之间的异同。尽管学界有不同的观点，但总体来看，高共识性结论有两个。一是利益冲突现象比腐败更普遍，利益冲突的性质情节有轻重之分，严重的利益冲突就是腐败，而性质和情节轻微者则可能不是腐败。二是利益冲突是引发腐败的一个普遍原因[11]。根据第二个结论，利益冲突是腐败的原因，即二者之间是单向因果关系。
表1 风腐问题类型
基于利益冲突概念来辨析作风问题和腐败问题，可以认为作风问题就是性质情节轻微的利益冲突，而腐败问题则是性质情节严重的利益冲突。由于作风问题性质情节轻微，所以通常只作为违纪问题进行处理；而腐败问题由于性质情节严重，除了进行纪律惩戒，还要进行法律惩戒包括以刑事犯罪论处。另外，依照利益冲突概念框架，可以得出作风问题和腐败问题之间是单向因果关系的结论，即支持“由风及腐”的观点。
然而，真实的世界往往是非常复杂的。理论建构中为了降低难度，通常都做了程度不同的简化。因此，还有必要回到真实世界，基于纷繁复杂的事实案例来探讨风腐之间的因果关系。真实世界可以区分两种情形。情形一，腐败问题比较轻微。在该情形下，腐败问题通常由作风问题而起，或者说作风问题是腐败问题的一大诱因。这合乎上述的理论解释。情形二，腐败问题比较严重。这时，不仅存在作风问题诱发腐败问题的现象，腐败问题也能助推作风问题更加严重。上文提及的崔茂虎个案就是一个证据。当崔茂虎身上出现严重的腐败问题后，不仅他本人更加肆无忌惮地大搞奢靡享乐，就是那些不法商人也心知肚明、投其所好，通过打牌、吃喝玩乐掩盖腐败交易，崔茂虎的作风问题由此变得更加严重。这个事实说明，的确存在风腐互为因果关系的情况。
此外，无论是作风问题还是腐败问题，的确都有共同的原因。主要原因之一，就是权力制度不健全，存在较高的权力滥用风险。那些不法商人趋之若鹜、投其所好的对象为什么是崔茂虎，而不是普通丽江群众？就是因为崔茂虎手中握有重要权力，且由于其权力过分集中、难以受到监督，可以轻易地帮商人们拿到工程项目，甚至可以按照商人们的意图任用干部。所以，认为作风问题和腐败问题有共同原因，二者间存在相关关系，也是正确的。
还有必要说明的是，从表面看，似乎和腐败构成因果关系的作风问题主要是享乐主义和奢靡之风，例如崔茂虎的作风问题主要是这二者，从近些年受到问责或纪律处分的作风问题案例来看，也是以这二者为主。然而，理论分析和实际观察均表明，官僚主义、形式主义肯定也有，只是不容易像享乐主义和奢靡之风那样被观察到。同样以崔茂虎个案为例，审查调查发现，他同时也存在官僚主义和形式主义问题。他在丽江任职期间就搞过一些“拍脑袋”决策、急功近利的政绩工程。
理论分析和事实证据表明，作风问题和腐败问题之间有着复杂的关系。这正是对作风问题和腐败问题进行同查同治，或者形成风腐同查同治政策的底层逻辑。有鉴于此，在治标方面，既要“由风查腐”也要“由腐纠风”；而在治本方面，“铲除风腐共性根源”正是关键举措。
三、深化风腐同查同治的思路与对策
自习近平总书记2021年1月明确指出存在风腐交织问题以来，中央纪委快速跟进，很快出台政策、提出措施，经过纪检系统几年的扎实工作，已经在多方面取得进展。然而，由于无论是风腐交织问题，还是单一作风问题或腐败问题，都具有顽固性，治理起来十分复杂和困难，因此很有必要基于前文理论分析，提出深化治理的思路和对策。
首先，准确理解习近平总书记相关重要论述精神，准确把握风腐同查同治政策重点，聚焦主要问题和重点对象，在查治方面取得突破，并以此带动整个党风廉政建设和反腐败工作。前文分析表明，风腐同查同治政策针对的重点问题是“风腐交织”问题，问题主体以个人尤其是领导干部为主。从当前实际情况来看，存在风腐交织问题的往往又是一些主要领导干部，尤其是像崔茂虎那样的书记“一把手”，因此要将其作为查治的重中之重。书记“一把手”发生风腐交织问题的风险最高，发生之后负面影响最大，甚至污染一个地方的整体政治生态，不仅对党风、政风，对社风、民风也有极大的消极影响。反过来，如果能盯紧这类重点对象，严查其风腐交织问题，进行深入整治，就可以起到“纲举目张”的效果，带动其他单一作风问题或腐败问题的查治。
其次，切实改进和加强防止利益冲突工作，保障作风建设取得良好效果。上文分析表明，作风问题本质上就是利益冲突问题，尽管性质情节不如腐败问题严重，但容易发生在很多领导干部身上，一旦作风问题普遍而严重，就会成为腐败滋生的温床。因此，通过改进和加强防止利益冲突工作保障作风建设，就成为推动整个党风廉政建设和反腐败工作的一个重要策略。
我国香港地区在开展防止利益冲突工作方面有很好的经验。经过几年的推广，利益冲突概念在全港几乎尽人皆知，防止利益冲突原则得到普遍认同，效果良好。近些年给人们留下深刻印象的典型案例，就有香港财政司原司长梁锦松和前特首曾荫权二人的利益冲突个案。比较而言，这两个个案的利益冲突情节并不是特别严重，之所以影响很大，说明防止利益冲突在全港已经深入人心，普通市民和公职人员都对利益冲突行为持零容忍态度。
利益冲突如能得到很好的规管，作风问题就很难发生；作风问题很轻微，腐败就难以滋生。我国内地从1980年就开始推行防止利益冲突制度，也先后颁布了多项制度，当前主要施行的制度就是《领导干部报告个人有关事项规定》（以下简称《规定》）。该类制度建设虽然进行了很多年，但效果还不是很好，除了少数党政领导干部，广大群众甚至包括不少纪检监察干部对利益冲突概念都不知晓或理解不准确。事实上，防止利益冲突制度可在任何组织实施，尤其是规模比较大的组织。有鉴于此，至少应当在两个方面予以加强。第一，应当尽快将防止利益冲突制度推广到全党全社会，尤其是所有规模较大的组织。第二，针对现有制度的短板进行有针对性的改进。短板主要有三点。一是利益冲突行为准则相关规定还不够全面和具体。以《规定》为例，其中的“事项”（即“利益冲突行为准则”）只是领导干部有可能发生利益冲突的一小部分情形，还需大量扩充，如其中的家庭财产事项并不完整，缺口还不小；另外，像发生在崔茂虎身上的很多作风问题，均可纳入利益冲突行为准则予以规管。此外，一些不当行为虽已纳入党纪条例，但党纪条例的修订工作比较严肃，修订频度受到一定限制，而借助防止利益冲突制度就可以克服这些局限。二是申报或报告规定还有待完善。利益冲突行为一旦发生，负面影响就产生了。报告人本人对有可能发生的利益冲突行为拥有完全信息，不仅应当是唯一报告责任人，而且应当做到事前主动报告。以《规定》为例，采用的是年度一次性报告或“事后”报告，应予以修改完善。三是公开、监督和问责力度还有待加强。在施行事前主动报告规定的情况下，对于报告人主动报告的涉嫌利益冲突行为，应及时予以审查与处置。报告人也可能隐瞒不报，这时及时发现就成为关键，否则该制度就难以发挥应有作用。以《规定》为例，主要有重点查核与随机抽查两种方式，随机抽查是年度一次性按10%比例进行。该规定很重要，但发现概率受限，及时性不足，难以克服发现不及时、发现难问题。例如，崔茂虎自2017年5月起担任丽江市委书记，2021年5月卸任，到2023年3月被立案调查时其大量的作风问题即利益冲突问题才被发现，滞后了2—6年，严重制约了防止利益冲突效果。因此，健全相关规定，增加公开力度，让广大群众和媒体参与监督，是克服监督短板、提升制度效果的关键。
最后，充分认识反腐败斗争的艰巨性，以更加灵活的策略和有效管用的措施保障反腐败工作取得良好效果。从古今中外来看，反腐败都相当不容易。中国的情况更为特殊，反腐败更加复杂和艰巨。习近平总书记在主持中央政治局第四十次集体学习时就强调指出，“腐败是党内各种不良因素长期积累、持续发酵的体现”，反腐败斗争“极其复杂、极其艰难”[12]。不少领导干部和廉政学学者对我国反腐败的艰巨性仍估计不足，对反腐败形势和成效不能正确看待。习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上的重要讲话中，对当前反腐败形势做了全面准确的概括：“当前反腐败斗争形势仍然严峻复杂。腐败存量尚未清除，增量还在持续发生，铲除腐败滋生土壤和条件任务仍然艰巨繁重。”[13]
能否切实提高风腐同查同治政策的执行力，取得良好效果，关键还要看能否在反腐败这项最艰巨的任务上取得重大突破。面对依然严峻的反腐败形势，除了继续坚定决心、保持定力外，就是要在策略和对策层面作出必要的调整。一个基本的策略就是对反腐败的总体任务进行必要的分解，划分不同的步骤逐步推进反腐败工作，积小胜为大胜，最终取得反腐败的成功①。总体来看，可考虑选择一个四步走路线图，每步（或阶段）聚焦并完成一项重点任务。
第一步，快速清除腐败存量。由于长期累积，我国当前腐败存量规模是比较大的。在腐败存量规模较大的情况下，仅腐败传染特性一个因素，就可能导致腐败长期陷入查不胜查的境地。中央几年前就提出“清除存量”的反腐败治标政策是十分必要和正确的。问题是如何才能做到快速清除，由此把腐败降低到一个很低的程度。这是反腐败总体任务的第一项挑战，必须首先过这一关。在策略选择上，既要确保能够快速清除存量，又要竭力避免对政治、经济或社会造成不可承受的冲击，当然，不利影响越小越好。良好的策略需要在充分总结历史经验教训的基础上进行科学的设计。
第二步，深化纪检监察体制改革并尽早改革到位，确保纪检监察机关能够始终将腐败程度控制在很低水平且不会再反弹的状态。这是取得反腐治标成功的第二项任务。一旦低腐败程度不能保持，腐败再次反弹，第一步清除存量就失去了意义。从结果导向来看，在纪检监察体制改革到位的情况下，纪检监察机关在治标工作中就应同时做到“必定”和“快速”[14]，否则就难以保证在和腐败滋生速度的竞争中处于上风。显然，实现纪检监察体制改革到位还需完成一系列艰巨任务，包括纪检监察领导体制、内设机构、层级设置等改革。改革的终极目的是确保纪检监察机关具备独立、权威、专业、廉洁、责任等五大要素或特征，从而能够切实履行好反腐治标职责[15]。
第三步，破解权力监督难题，尽快实现把权力关进制度笼子的目标，这是取得反腐治本成功的第一项任务。当前，除了“一把手”监督和同级监督这两个权力监督难题，纪检监察机关自身监督也是一个难题。只有破解了这些权力监督难题，尤其是“一把手”监督难题，才有可能把所有权力都关进制度的笼子。而能否把权力关进制度的笼子，是检验能否有效预防权力滥用、显著降低腐败发生率的一个前提或试金石。要破解上述三个权力监督难题，就得进行相应的、重要的制度体制改革。其中，“一把手”相关制度体制改革涉及党的领导体制和党内治理结构重大改革，复杂程度最高。在“一把手”相关制度体制改革完成的基础上，通过改革纪检领导体制，就可以破解同级监督难题。迄今为止，纪检监察机关自身监督方面的制度建设或改革大都围绕内部监督制度进行。其实，内部监督固然有进一步加强的必要，但更关键的是外部监督，即一定要为纪检监察机关设置实时的、可靠的外部监督。各级党的代表大会与党委、人民代表大会分别都是本级纪检、监察机关重要的外部监督主体，只是还需要将实时、有效监督落到实处。国家监察体制改革以来，各级监委都建立了特约监察员制度。特约监察员原本可以作为外部监督主体，但现在的特约监察员都由监委机关聘任，且缺乏具体的、与监督相关的实体性和程序性规定，因此还难以起到应有的外部监督作用。总之，破解权力监督难题是必须通过的重要一关。
第四步，对所有腐败高风险领域进行针对性的制度改革，以显著减少腐败机会，这是取得反腐治本成功的第二项任务。凡是腐败高风险领域（或腐败“重灾区”），通常都有制度体制机制方面的具体原因，必须深入改革才能堵塞漏洞，将腐败机会降到很低的程度。从目前情况来看，我国不少领域腐败风险都比较高，包括选人用人、政府采购、医药卫生、国有企业、国防和军队等领域，每个领域大都有导致腐败滋生的具体制度体制土壤。在前面三步工作的基础上，每个领域都应按照自我革命的要求，进行深层次的制度体制改革，直至很好地达到“不能腐”的效果。以我国医药购销回扣为例，腐败主体有几类，其中一类是执业医师群体，他们的腐败行为被称为“开单提成”，即拿回扣或受贿。考察发现，发生这种腐败行为的主要原因就是我国所实行的特殊的医药采购制度，即“不带量”采购制度①。有鉴于此，制度改革的任务很明确，就是尽早废止这种“不带量”采购制度。若此，尽管医药采购环节仍存在腐败风险，但至少广大执业医师卷入回扣旋涡的风险大大降低，也就是“不能腐”了。有必要强调的是，不同腐败高风险领域的制度体制土壤往往各不相同，要具体分析、精准识别出导致腐败滋生的关键制度安排，进而拿出针对性的改革对策才会产生“不能腐”的实效。总之，只要还存在腐败高风险领域，这个步骤的工作就不能停止。
风腐同查同治政策目标肯定是很不容易达成的，可考虑分两个阶段进行。短期来看，毫无疑问应当把风腐交织问题作为治理重点。短期目标达成之后，则中长期就可以“两面作战”，把单一作风问题或腐败问题作为治理对象②。通过普遍推广健全的防止利益冲突制度，保证作风问题得到很好治理；同时，通过上述四步走路线图，保证腐败问题得到根本治理。若此，则风腐同查同治政策终极目标实现，党风廉政建设和反腐败取得成功。这意味着我们终于跳出了历史周期率，从而将古老的中华文明提升到一个从未有过的新境界。
