内容提要：当前，基层减负背景下政务新媒体清理规范问题受到广泛关注。实证研究发现，政务新媒体清理规范存在清理目的不明确、清理依据不统一、清理方式实践偏差大和清理程序正当性不足等问题。化解该问题的逻辑起点在于明确政务新媒体清理规范的功能和制度定位。在功能上，宜将其定性为行政自制，在我国制度体系中，其隶属于内部行政规范性文件。优化和健全政务新媒体清理规范体系应在宏观上确立“功能主义建构模式为主、规范主义控权模式为辅”的治理模式；在中观上，应当明确“便民为主兼顾减负”的理念和目的；在微观上，应当从清理依据法定化、清理方式均衡化以及清理程序正当化三个维度健全政务新媒体清理制度规范。
2024年5月前后，多地行政机关对自行开发建设的移动客户端等政务新媒体以及在微博、微信等第三方平台上开设的政务账号启动关停程序，此次政务新媒体清理备受社会广泛关注。客观而言，这是贯彻落实《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》（以下简称《防治若干意见》）、《整治形式主义为基层减负若干规定》，尤其是党的二十届三中全会作出的“健全为基层减负长效机制”战略部署的具体实践。无疑，以整合数量、整改质量和直接关停为主要手段和方式的政务新媒体清理规范为基层减负起到了一定的积极作用，但也给不少使用者带来不便。需要思考的是，当前政务新媒体清理规范存在哪些问题？在现有制度体系中应当如何定位政务新媒体清理规范？如何进一步优化政务新媒体清理规范？
从制度规范上看，无论是《防治若干意见》，还是《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》（以下简称《健康有序发展意见》），虽然明确了“功能相近、用户关注度和利用率低”或“使用频率低、实用性不强”的一般清理规范，但未给出规制政务新媒体清理行为的操作性规范。在理论研究上，尽管已有“严格清理论”和“适当保留论”的深入探讨，但是，尚未有政务新媒体清理规范的系统理论成果。基于此，笔者选择以政务新媒体清理规范及其制度实践为观察对象，以641份相关行政规范性文件为观察样本，以期呈现政务新媒体清理规范的样貌，进而在明确其功能及制度定位的基础上给出优化其规范体系的制度方案，从而在法治轨道上推进政务新媒体健康有序发展。（① 笔者以“政务新媒体”“关停”“指尖上的形式主义”等为关键词，从“北大法宝数据库”检索而来，最后检索日期：2025年1月24日。）
一、政务新媒体清理规范的实践面向及其问题
笔者选取清理目的、清理依据、清理方式、清理程序等四个维度作为分析视角，系统考察政务新媒体清理规范的实践状况。
（一）清理目的多元性及其问题
政务新媒体清理目的主要有三类：其一，推动政务新媒体行业建设，简称为“行业建设”；其二，提升政府服务效能，简称为“服务便民”；其三，防范“指尖上的形式主义”，简称为“基层减负”。上述清理目的及其占比如表1所示：
可见，政务新媒体清理目的的特征主要有两点：第一，“行业建设”与“服务便民”是政务新媒体清理的主要目的，两者占据样本数据总量的90％以上。一般来讲，行政活动的目的在于公共利益的维护及相对人权益的保护。“行业建设”主要在于维护政务新媒体所代表的公共利益，而“服务便民”主要在于保护相对人的合法权益，因此，两者都是行政活动的目的。另一方面，“行业建设”是“服务便民”的重要实现方式。换言之，“行业建设”服务于“服务便民”。第二，“基层减负”是政务新媒体清理的次要目的。在以政务新媒体为规范对象的规范性文件中，“基层减负”并不是政务新媒体清理的目的，或者仅仅是政务新媒体清理的诸多目的之一。①（① 参见《合肥市人民政府办公室关于进一步加强政府系统政务新媒体建设和管理工作的通知》（合政办秘〔2021〕39号）；《宁波市人民政府办公厅关于开展全面推进基层政务新媒体规范化建设工作的通知》（甬政办发〔2022〕12号）；《阜阳市人民政府办公室关于进一步加强政府系统政务新媒体运营和监管工作的通知》（阜政办秘〔2022〕2号）。）
如果说“服务便民”是政务新媒体清理在“质”上提出的目标，那么，“基层减负”便是“量”上提出的要求。然而，实践中政务新媒体清理主要表现在“量”上，这主要表现为两个方面：其一，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第55次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2024年12月，经过新浪平台认证的政务机构微博为90271个，相较于一年前，其数量上削减了近40％；其二，地方行政机关的政务新媒体清理也聚焦于数量上的削减。例如，2019年，某县220余个乡镇、村级的政务公众号停止运营，停运数量占据全县微信公众号数量的80％，又如，2024年，某市累计关停553个政务新媒体账号，关停率超74%。更有甚者，某市在2024年关停注销包括政务APP、政务公众号在内的政务新媒体账号约10000余个。可见，在实践中政务新媒体清理规范更多体现在“量”的“基层减负”，而对于“质”的“服务便民”并未充分体现。那么，政务新媒体清理规范应当秉持何种价值立场？是恪守“服务便民”的“便民论”，还是遵循“基层减负”的“减负论”？如何在价值层面处理两者之间的关系？遗憾的是，当前，现有制度规范未对此作出明确规定。
（二）清理依据多样性及其风险
当前，在中央层面，关涉政务新媒体的清理依据除了《健康有序发展意见》和《防治若干意见》以外，还包括《国务院办公厅秘书局关于印发政府网站与政务新媒体检查指标、监管工作年度考核指标的通知》（以下简称《检查指标与考核指标》）；在地方层面，主要是地方行政机关基于上述中央文件而转发的通知和制定的实施细则。②根据这些文件，清理政务新媒体的主要缘由有：其一，质量低下，主要包括关注度及利用率低且确属无力维护、多次检查不合格、发生重大舆情等情况；其二，数量冗余，主要指同一单位在同一平台开设多个政务新媒体账号，原则上仅保留一个，其余账号应予关停处理；其三，涉嫌违法，主要指假冒政务新媒体账号的应关停处理；其四，行政管理事由，主要包括主办单位撤销合并、③未纳入辖区政务新媒体矩阵体系、④县级部门或乡镇（街道）开设的账号；①其五，其他事由，主要包括不可抗力、安全或异常情况等。②具体如表2所示：（② 例如《甘肃省人民政府办公厅关于认真贯彻落实〈国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见〉的通知》（甘政办发〔2019〕15号）；《南宁市人民政府办公室关于印发南宁市政务新媒体管理实施细则的通知》（南府办〔2020〕39号）等。③ 参见《鹤壁市人民政府办公室关于印发鹤壁市政府网站统一技术平台管理办法（试行）和鹤壁市政府系统政务新媒体管理办法（试行）的通知》（鹤政办〔2022〕33号）。④ 参见《连云港市人民政府办公室关于进一步加强政务新媒体管理工作的通知》（连政办发〔2019〕4号）。① 参见《衢州市人民政府办公室关于进一步做好政府系统政务新媒体管理工作的通知》。② 参见《六安市人民政府办公室关于印发〈六安市政府网站集约化平台管理暂行办法〉〈六安市政府系统政务新媒体管理暂行办法〉的通知》（六政办秘〔2021〕148号）。）
由上可知，多数行政机关以质量低下、质量冗余、涉嫌违法作为政务新媒体的清理缘由。这与《健康有序发展意见》提出的“对功能相近、用户关注度和利用率低的政务新媒体要清理整合，确属无力维护的要坚决关停”“对发现的假冒政务新媒体，要求第三方平台立即关停”“一个单位原则上在同一平台只开设一个政务新媒体账号”的三项规定以及《防治若干意见》提出的“对于使用频率低、实用性不强的政务应用程序，应及时关停注销”的规定是一致的。换言之，大多数行政机关贯彻了政务新媒体清理的顶层制度设计。除此之外，一定数量的行政机关增设行政管理事由和不可抗力等其他事由作为政务新媒体的清理缘由。由此可见，清理依据零散存在于《健康有序发展意见》《防治若干意见》之中，尚没有统一明确的规定。并且，地方行政机关开始自我设定政务新媒体的其他清理依据。
随之而来的风险是，地方行政机关面临着因缺乏统一清理依据而出现选择性适用既有规定，甚至不遵守既有规定的情形。比如，安徽、甘肃、广东等13个省并未将“涉嫌违法”作为清理依据，而是仅适用了《健康有序发展意见》和《防治若干意见》中质量低下和数量冗余的清理依据。又如，广西、江苏、浙江、广东、安徽5省增设了“行政管理事由”“其他事由”清理依据。实践中，行政机关的具体做法也存在差异。例如，某区人民政府严格要求政务新媒体每12天至少发布1条原创信息（包含节假日），对12天内无内容更新的，将进行全区通报并强制注销关停，其标准严于国务院规定的14天无更新阈值。某州则强调关停“粉丝量极少、无原创内容、阅读量极低”的尾部账号，要求全面整改并关停长期不更新的账号。除此之外，部分地区增设了政务新媒体账号的关停条件。譬如，某区增设运维主体限制性条件，规定账号必须由在编人员运维，清理第三方代运营的无资质账号。
（三）清理方式梯度性及其实践偏差
就广义内涵而言，政务新媒体清理方式是指行政机关清理政务新媒体的步骤和手段，主要包括整合数量、整改质量在内的间接清理方式和直接清理方式。其中，“整合数量”是指行政机关将多个政务新媒体账号予以规整和合并；“整改质量”是指行政机关以增强服务实效为目标，对存在问题的政务新媒体账号加以调整和改良；而“直接清理”是指政务新媒体账号已无法满足存续条件的，应当予以关闭、注销。我国政务新媒体清理方式及其分布如表3所示：
从文件看，我国政务新媒体清理方式普遍具有层次性和梯度性。政务新媒体账号出现问题时，行政机关不会机械僵化“一刀切”式直接关停，而是根据账号存在问题的不同情形来决定究竟对账号采取整合数量、整改质量，还是直接关停的措施。只有在达到“即便整合数量、整改质量也不能解决问题”的程度时，才会采取直接关停方式。即便采取直接关停方式，行政机关也进一步细化情节。譬如，《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市政务新媒体管理暂行办法的通知》（淮政办秘〔2023〕14号）将直接清理的情节细化为“休眠”“僵尸”“导致重大舆情事件”“确属无力维护”等。此外，由于政务新媒体承载着信息发布与服务提供的重要职能，直接清理所导致的服务空白，势必会对行政相对人获取政务信息造成不利影响。为此，部分行政机关采取间接清理与直接清理并用的治理措施。例如，《重庆市人民政府办公厅关于推进政府网站和政务新媒体健康有序发展的实施意见》（渝府办发〔2019〕64号）对于“功能相近、用户关注度和利用率低、不符合开设要求”的政务新媒体账号，要求先“整合数量”，在其服务功能实现合并转移后再实行“关停注销”。
不过，梯度式的制度设计在实践中也出现了偏差。“一刀切式”直接关停方式成为政务新媒体清理的主要方式。据不完全统计，2024年4月份以来，陕西、江苏、云南、四川、山东、广东等10多个省份的政府部门下发通知，对相关政务新媒体关停注销，随之而来的是，一大批基层政务微信公众号、微博停止更新并进入注销程序。例如，2024年，某县在排查84个公众号后，整合清理了62个账号，关停率达74％。又如，某县关停注销基层政务新媒体账号105个，关停率超过50％。由此引发的问题主要有两个方面：其一，“一刀切式”的清理甚至关停很大程度上压缩了联系群众、服务群众和凝聚群众的渠道和空间；其二，单向度考虑基层公务人员权益的做法难免存有政策执行的机械性和教条化之嫌。可以说，这种做法并未真正远离形式主义的窠臼，应当予以警惕。
（四）清理程序正当性及其疏离
在理论上，政务新媒体清理规范应当受到行政正当程序原则的调适与塑造。换言之，应当以正当程序原则中避免偏私、行政公开、行政参与三项基本要求逐一检视。鉴于政务新媒体清理行为的内部性，亦即行政机关既是清理规范的制定者，又是清理行为的实施者，因此，不宜以避免偏私原则检视政务新媒体清理行为。因而，笔者选择以行政参与和行政公开为分析工具考察其正当性。
令人遗憾的是，根据现有文本观察，我国政务新媒体清理程序尚没有行政参与的相关规定。行政机关在清理政务新媒体的过程中，既没有征求公众、专家学者意见的步骤，也没有说明理由的强制性规定。这与行政参与的制度要求存有距离，不利于实现政务新媒体清理决策的民主性和科学性。当前，我国政务新媒体清理程序主要做到了行政公开。相关公开及其分布情形如表4所示：
当前，主要存在三类公开情形：一是大多数行政机关清理政务新媒体采取事后公开的方式，基本遵循了《健康有序发展意见》“应及时注销或变更账号信息，并向社会公告”；二是极少数行政机关明确事前公开的方式，①这与《防治若干意见》“应及时关停注销并提前发布公告”的规定是一致的；三是一定数量的行政机关没有行政公开的相关规定。可见，在行政公开上，不仅《健康有序发展意见》和《防治若干意见》存在差异，而且，各地行政机关在是否公开、事前公开抑或事后公开上也有不同规定。即便规定行政公开的，在公开时限上也存有不同。一般而言，15日左右的关停公告期是通常做法，尽管会有细微差异。②然而，实践中政务新媒体关停公告期差异性更为明显。例如，某区市场监督管理局于2024年4月24日在其微信公众号上发布公告，称其将于7日后启动关停注销程序。某区退役军人事务局于2024年4月28日在微信公众号上称其将于2日后停止更新。更有甚者，某区司法局在2024年4月29日宣布即日起停止更新其微博账号并启动注销程序，同样，2024年8月5日，某市多个县区交警政务微信公众号宣布关停，多地账号均于即日起停止更新并启动关停注销程序。此外，政务新媒体账号在关停后，其功能被集中转移至其他部门的账户平台或属地政府门户网站。例如，某区文化和旅游体育局微信公众号停更后，信息发布渠道迁移至当地区委宣传部微信公众号。然而，需要注意的是，功能转移的公开性亟待提升。例如，某政务账号负责人称，“有次迁移账号，有人没找到新账号，专门打电话问‘账号去哪了’。”（① 参见《张家口市人民政府办公室关于印发张家口市政务新媒体暂行管理办法的通知》（张政办字〔2022〕59号）。② 参见《玉林市人民政府办公室关于印发玉林市政务新媒体管理实施细则的通知》（玉政办发〔2021〕6号）；《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市政务新媒体管理暂行办法的通知》（淮政办秘〔2023〕14号）；《武威市人民政府办公室关于印发〈武威市政务公开发布协调制度〉等10项制度的通知》（武政办发〔2023〕75号）。）
除了行政公开时限的统一性问题外，上述规定及做法在行政公开上还存在如下明显问题：一是极为有限甚至不规定公开时限的规定和做法一定程度限制和剥夺了行政相对人行政参与的权利；二是政务新媒体迁移的公开路径缺位可能导致公共服务供给的连续性受损，既违反了《防治若干意见》中“做好整合迁移的衔接工作”的规范要求，又损害了行政相对人既有的基于原有政务新媒体的可期待利益。
二、政务新媒体清理规范的功能与定位
政务新媒体清理规范在目的、依据、方式及程序上存在诸多问题。化解上述问题的逻辑起点在于界定政务新媒体清理规范的功能与定位。
当前，我国学术界尚未对政务新媒体清理规范进行理论阐释。笔者以为政务新媒体清理规范符合了行政自制的基本特征。理由有三：
第一，政务新媒体清理规范符合行政自制的主体特征，亦即发起者和制定者均为行政机关。缘于基层减负的需要，政务新媒体清理规范是由行政系统自上而下发起，也由其自发制定，主要面向于行政机关自身的内部治理活动，且主要拘束于行政机关内部组织及其工作人员。
第二，在内容和方式上，政务新媒体清理规范符合行政自制的特性，亦即“自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错”。具体而言，基于政务新媒体健康有序发展建构起来的诸如清理目的、依据、方式、程序等内部治理规范，成为行政机关“自我预防”风险的制度保障；行政机关对政务新媒体采取的定期或不定期的抽查等监督机制，便于行政机关“自我发现”和“自我遏制”可能出现的违法或不当行为；当行政机关发现政务新媒体账号的确存在违法或不当行为时，能够及时有效“自我纠错”。
第三，政务新媒体清理规范符合行政自制的能动性特征，亦即是一种积极的行政行为。不同其他公权力主体制定的制度规范，政务新媒体清理规范强调“自发”，即行政机关主动自发控制自己的行为，而非“在他人的监督、牵制之下被迫地、不得不做出良好行为”。从清理目的来看，行政主体在制定规范之前已在主观上具备了自我控制、服务便民的意愿。
因此，政务新媒体清理规范应当定性为行政自制。不过，需要说明的是，与传统行政自制行为不同，生成于数字时代的政务新媒体清理规范更具有变动性、信息化和多元性。从制度稳定性和可预期性来看，相较于传统行政自制行为，对政务新媒体清理规范予以规范化更有必要。
需要追问的是，在我国法治体系中，作为行政自制的政务新媒体内部治理规范的制度定位是什么？显然，政务新媒体清理规范属于行政规范性文件。以“是否涉及相对人权利义务”为标准，行政规范性文件存在内部行政规范性文件和外部行政规范性文件之分。①其中，内部行政规范性文件是上级行政机关对其工作人员与下级行政机关的工作进行指导、约束的行为准则，以内部会议纪要、工作方案、组织章程等文件为表现形式。由于政务新媒体清理规范仅用于行政机关及其工作人员，并不直接设定行政相对人的权利义务，宜定性为内部行政规范性文件。（① 参见国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号））
既然政务新媒体清理规范隶属于内部行政规范性文件，并不涉及相对人权利义务，那么，是否可以认为这是行政机关自制的范畴，不具有外部作用效力，无需担忧其制度风险？答案是否定的。这是因为，内部行政规范性文件存在法律效果的外溢性。虽然内部行政规范性文件并不直接作用于行政相对人，但是，在“针对内部行政管理行为、阐释不确定法律概念、规定裁量权具体行使”的过程中，均会对行政相对人产生间接性的、反射性的利益影响。这是内部行政权力效果外部化的客观存在。关于内部行政规范性文件效力的外部性，国外法上的行政规则可以提供镜鉴。在国外，行政规则效力的外部性已成为共识。并且，行政规则发挥外部效力主要存在两种路径：作为间接依据的“解释性规则”与作为直接依据的“法规范替代性规则”。对于前者而言，行政规则是法律规范与具体行政行为的媒介，从要件设定、内容选择和程序适用等方面直接调整着具体行政行为，很难说行政规则不是属于“以私人权利义务事项为调整对象的规范”。对于后者而言，法规范替代性规则构成行政行为的直接依据，在事实上发挥着在诉讼中“裁判基准一样的功能”。对于相对人来说，影响其权利义务的内容源自行政规则本身，而非上位的法规范。显然，政务新媒体清理规范既有可能是“解释性规则”，也有可能是“法规范替代性规则”。不管是何种形式，行政规则皆存在外部效力或外部效果。同理，作为内部行政规范性文件的政务新媒体清理规范也具有外部效力。客观而言，基于行政组织内部治理的需要，优化政务新媒体清理规范自不待言。而鉴于政务新媒体清理规范效力的外部性，为了为行政相对人提供更加优质的便民服务，进一步优化政务新媒体清理规范显得更为迫切。
三、优化政务新媒体清理规范的模式和理念
为了实现对政务新媒体清理规范系统规制和全面优化，有必要引入规范主义和功能主义的行政权治理模式，确立政务新媒体清理的基本理念。
（一）优化政务新媒体清理规范的模式选择
与一般行政权治理模式相似，规范主义控权模式和功能主义建构模式应当成为优化政务新媒体清理规范的模式选择。理由有二：其一，政务新媒体清理规范正是规范主义控权模式的“规则取向”的具体形式，只不过，政务新媒体清理规范与一般法律规范尤其是“外部法”不同，这是行政机关自发制定的、面向于行政机关和工作人员的内部规范。当然，不管是内部规范，还是外部规范，皆为规范主义的当然意涵。其二，政务新媒体清理规范的行政自制属性决定了其规范配置和建构的实践面相和功能主义的特色。这与功能主义建构模式具有同构性和一致性，并且，也是“以有效发挥行政裁量权的自身能动性和促进社会发展的积极功能”为基本价值追求。无疑，功能主义建构模式应当成为政务新媒体清理规范的法治模式。
需要说明的是，两种治理模式在重构政务新媒体清理规范之时应当有所侧重，笔者以为，在宏观上，功能主义建构模式为主、规范主义控权模式为辅应当成为优化政务新媒体清理规范的治理模式。这是因为，一方面，政务新媒体清理规范的行政自制特性正是功能主义建构模式的结果，换言之，政务新媒体清理规范的立改废是行政机关的自制范畴，也是功能主义发挥建构功能的场域。另一方面，政务新媒体清理规范虽然称之为规范，但是其隶属于内部行政活动，只要不违反法的基本精神和原则，不违反法的强制性规定，即在容许性范围之内。因而，规范主义对于政务新媒体清理规范的适用性较为有限。
那么，如何践行“功能主义建构模式为主、规范主义控权模式为辅”的法治模式？笔者以为，应当主要以功能主义建构模式明确政务新媒体清理规范的宗旨目的和价值立场，同时主要以规范主义控权模式健全政务新媒体清理制度规范。当然，这并不意味着功能主义建构模式和规范主义控权模式单向度适用于上述各自领域，而是在上述领域皆有体现，只不过契合度和适用度有所不同。
（二）确立政务新媒体清理规范的理念和目的
功能主义建构模式为主的治理模式之下应当如何处理“减负论”和“便民论”之间的关系？这需要首先明确“减负论”和“便民论”的规范意旨及其生成逻辑。
首先，“减负论”的意旨在于“基层减负”。这也意味着对政务新媒体采取近乎苛刻的治理态度，相应地，如果一项政务新媒体账号未能满足《健康有序发展意见》以及《检查指标与考核指标》的基本要求，且给基层工作人员带来工作负累，即应严格关停处理。当前，“减负论”所背负的使命在于防治“指尖上的形式主义”。实际上，在2023年《防治若干意见》出台之前，中央层面已出台了多部防治形式主义的规范文件。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，这在确立2019年为“基层减负年”之外，明确了“为基层松绑减负”的政策目标。2020年，中共中央办公厅进一步印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》。可见，“减负论”具有较为充分的规范依据。需要追问的是，基层负担的根源是什么？有学者认为，我国“压力型”体制是造成基层负担繁重的主要原因，亦即，在行政体制内部，上级机关通过指标数据向下级机关施加压力。不过，“压力型”体制的解释理论并不能全然概括基层政府负担的根源，这是因为，工作量的增加、考核指标欠缺科学性亦是造成基层工作负累的重要原因。具体而言，一方面，随着经济社会的发展，公共服务内容的增加驱使政府寻求更为广泛、更为多元的方式为民众提供服务。其中，政务新媒体作为政府通过多元化方式提升服务实效的重要手段，其对数字技术建设的庞大需求客观上增加了基层政府的工作压力。另一方面，单纯以数据信息作为检查指标的考核方式有失妥当，这是因为，如果仅将政务新媒体的开设数量作为考核要求，实则属于数字技术反噬基层治理，致使基层工作者的负担进一步加重。综上，压力型体制、工作量增加、考核方式欠妥造成了基层政府的工作人员在建设政务新媒体平台时被捆绑于数字化的“隐形工作”中，这不仅破坏基层政治生态、抑制行政效率，而且也会对政府的公信力造成负面影响。为了防止形式主义风气在基层政务中蔓延，以“行政效率”为导向而严格关停政务新媒体的基本做法便在情理之中。“有效率的行政”即为“减负论”的内在机理，这就要求遵循以行政效益最大化为基本原则。
其次，“便民论”的意旨在于满足人民群众的基本需求。“便民论”认为，行政活动的最终落脚点在于服务广大人民群众，技术仅是一种辅助其实现“为民服务”目标的媒介手段。因而，政务新媒体的清理方式便不再是“一刀切式”关停，而是遵循以人民为中心的基本理念，充分考虑和尊重社会民众的意见，以最大化便于和最优化服务于民众作为清理政务新媒体的基本标准。随着“数字行政”的兴起，“便民论”有了更为充分的理论和实践正当性。数字技术在基层治理中的广泛应用，对于提高政府决策的科学化、公共服务的高效化具有重要意义。政务新媒体作为数字治理的前端，已然全面推广和普及，有效提升了公民办事的幸福感和满意度，体现了数字治理为民的根本原则。因而，政务新媒体清理活动应当充分考虑公民向政府反映个人意志的渠道是否受到负面影响。
可见，“减负论”和“便民论”各有其正当性。笔者以为，政务新媒体清理规范应遵循“便民为主兼顾减负”的目的宗旨和基本理念。理由有二：第一，行政行为公共利益属性的内在驱动。政务新媒体治理是公共利益的外化形式之一。这是因为，在理论上，行政主体作为行政权的行使主体，其实施的行政权能亦是公共利益的外在呈现形式。同样，作为规制政务新媒体清理行为的行政法亦是如此。行政法不仅是以公共利益为本位的法，更是以追求真正的公共利益为规范的法。其中，公共利益的本原内涵在于利益的公共性和共同性，其基本类型表现为集体利益和国家利益。在我国，集体利益和国家利益的政治表达为人民利益。可以说，在我国，公共利益即为人民利益。相应地，政务新媒体的清理也应当是依循和保障人民利益的行为，出发点和落脚点都应当在于人民利益。可见，在“减负论”和“便民论”的选择上，立足于人民权利保障的“便民论”便成为当然选择。第二，行政效能原则的基本要求。政务新媒体正是实现行政效能原则的基本要求，这是因为，网络世界已然成为当今民众不可脱离的存在，并且融于民众生活，成为直接影响甚至支配民众的基本权利的客观存在。作为在网络世界保障民众知情权制度装置的政务新媒体，不仅使行政机关可以在很大程度上节省面对面式的线下行政执法活动所必需的人力、物力等行政成本，也使行政相对人在减少办理相关业务的时间成本和金钱成本外，可以更为透明、更为便捷地达成权利诉求，切实提升其获得感和幸福感。
那么，是否需要同时考虑行政机关及其工作人员的减负问题？答案是肯定的，不过，与便民的基本理念相比，减负只能作为次要考量因素。一方面是由行政机关及其工作人员职责的公共利益属性决定的。承上所述，在理论上，行政机关及其工作人员是公共利益的践行者和落实者，只能执行权力机关亦即人民代表大会及其常委会的决议，并不存在私心或私益，否则便是不当行为或者违法行为。由此观之，致力于服务行政和践行便民理念是行政机关及其工作人员的职责所在。另一方面，在行政任务剧增和民众诉求多元化背景下，行政机关工作人员的权利保障问题愈发严重，亟待社会关注和制度跟进。而减负措施是优化和重整服务组织结构以及改良和提升服务内容的重要方式，其非但与便民理念不相悖，而且在平衡好便民与减负之间的限度的情形下，对行政机关及其工作人员的适当减负可以更好地实现便民高效的基本原则。
四、健全政务新媒体清理制度规范
如果说“便民为主兼顾减负”的理念和目的是从中观上优化政务新媒体清理规范的制度安排，那么，接下来以规范主义控权模式健全政务新媒体清理规范则是微观制度设计。笔者以为，应当从清理依据法定化、清理方式均衡化、清理程序正当化三个维度健全政务新媒体清理制度规范。
（一）政务新媒体清理依据法定化及其规范
政务新媒体清理依据法定化是形式法治的要求，是指行政机关对政务新媒体展开清理行为时，应当有明确的规范依据，以“确保政府的权力在法律的范围内行使，防止其滥用权力”。政务新媒体清理依据法定化要求清理职权法定和上位规范优先。
其一，清理职权法定要求政府清理政务新媒体的权力来源于法律规范并且受制于法律规范。根据《健康有序发展意见》的规定“县级以上地方各级人民政府及国务院部门应当开设政务新媒体，其他单位可根据工作需要规范开设”。根据该规定，政务新媒体清理并不应当完全考虑主管单位的层级，一方面，要保证县级以上人民政府在网民聚集的平台至少有一项新媒体账号，另一方面，县级以下的各级政府并非不可开设账号，而是视其账号开设情况而定。因此，当前仅根据层级清理县级部门及乡镇（街道）新媒体账号的方式显然有所不妥。此外，需要说明的是，关于第三方能否参与政务新媒体清理行为，需要首先明确第三方可否参与运营。有学者不赞同将政务新媒体运营委托给第三方，认为将政务新媒体的运营服务不加甄别地交付给不具备网络信息服务资质的民营公司，在内容制作等方面存在较为严重的安全隐患，这成为导致政务新媒体质量低下、欠缺服务实效等现实困境的重要原因。事实上，委托第三方运营并不存在规范依据问题，这是因为，《发展意见》赋予了相关单位通过购买服务委托相关机构单位承担账号日常运营维护工作的权限，同时明确规定相关单位应当履行对其规划建设、健康发展等职责。因此，政府利用社会第三方的专业和技术优势，开展政务新媒体社会化运营具有规范依据。相应地，社会第三方亦可按照规定清理自己运营的政务新媒体。
其二，清理政务新媒体应当遵循上位规范优先。上位规范优先的价值在于确保政务新媒体清理规范依据的统一性，主要有两项要求：一是清理政务新媒体应当优先适用上位规范，这是上位规范优先的积极要求；二是下位规范不得与上位法相冲突，这是上位规范优先的消极要求。这就要求政府在制定和执行有关政务新媒体清理规范时，应当以《健康有序发展意见》《检查指标与考核指标》《防治若干意见》等中央层面的法律规范为依据，不得与其相抵触。然而，部分地方政府在制定清理标准时，越过中央层面文件的要求，增设政务新媒体清理的情形，尽管在形式上具备一定的合理性，但与中央文件精神有所不符，存在违背上位规范优先之虞。因此，应以上位规范优先为指引制定和执行政务新媒体清理依据，从而避免行政机关及其工作人员在制定和执行法律规范时出现混乱的情形，确保清理行为的统一性。
（二）政务新媒体清理方式均衡化及其规范
政务新媒体清理方式均衡化是实质法治的范畴，指的是行政机关在行使政务新媒体治理职权的过程中，应当在充分保护行政相对人合法权益的前提下综合衡量各种利益的基础上作出适度、正确、客观的选择。具体而言，政务新媒体清理方式均衡化应当注重平等对待和比例原则的适用。
首先，平等对待要求行政机关在清理政务新媒体平台时，同等情形同等对待，不同情形区别对待。一方面，行政机关在启动政务新媒体清理活动时，应当严格按照《检查指标与考核指标》的要求核查各类账号是否符合关停、整合的条件，针对不同层级的政府部门开设的账号应当一视同仁，不得区别对待。另一方面，不论是制定有关政务新媒体清理的法律规范，还是依据法律规范开展政务新媒体清理活动，都应当受行政惯例的影响，如果某个政务新媒体账号虽然存在问题，但其在实践中已有较为良好的社会运营效果以及较为庞大的受众群体，且形成了一定的运行规范，应当予以尊重和维持。
其次，比例原则的意旨在于行政机关清理政务新媒体之时应当处理好手段与目的的关系，主要有最有利保护原则和相称性原则两项子原则。其一，最有利保护原则是指行政机关在多种可以选择的清理政务新媒体手段和方式中，以遵循便民为基本理念，应当采取保护相对人合法权益最有利的手段和方式。这就要求，整合、整改、优化等间接关停方式优先于直接关停方式。如果一项政务新媒体账号存在诸多运营问题，但仍然可以发挥信息公开、服务群众的实效，“一刀切式”的直接关停方式并不是保护相对人合法权益最有利的方式，反而，整合、整改、优化在内的间接关停方式更有利于相对人合法权益的保障和实现。二是，相称性原则要求清理政务新媒体对于相对人合法权益造成的损害不得超过所追求的公务人员的减负利益，两者应当合乎比例。以此来看，直接关停政务新媒体不应当作为基层减负的方式。理由有二：一方面，直接关停意味着政务新媒体的便民性不复存在，即便可以最为有效达成了基层减负效果，但是，对于相对人合法权益的损益性是彻底的，严重背离了相称性原则。另一方面，如果政务新媒体账号确有关停的必要，那么，在“便民为主、兼顾减负”的理念下，需要将原有账号发布信息、处理政务等功能及时移转至政府网站或其他新媒体平台，因而，整合、整改、优化等间接清理方式便是当然选择。
（三）政务新媒体清理程序正当化及其制度建构
行政机关在制定政务新媒体清理程序规范以及采取清理措施时，应当满足正当程序原则要求，这也是现代法治对于公权力运行最低限度的要求。为此，应当健全政务新媒体清理的公开机制和参与机制。
第一，完善统一的政务新媒体清理事前、事中和事后公开机制。一是，健全事前和事中公开机制应当聚焦于政务新媒体清理决定，具体要求行政机关应当在作出决定前和作出决定过程中关涉的事实、根据、理由等内容向社会公开，其中，健全清理事前公开机制尤为重要，这不仅仅是《防治意见》“应及时关停注销并提前发布公告”的具体要求，而且，借由事前公开机制，可以更好地增强行政相对人对于清理决定的可接受性。二是，建构事后公开机制的重点在于明确政务新媒体清理之后的替代方案和配置机制，并不是简单机械地清理了之，这是诚信政府和有为政府建设的基本要求。具体而言，行政机关应当及时公布新媒体清理后相关信息获取及政务处理功能的移转情况等，以此保证行政相对人的知情权。不管是事前和事中公开机制，还是事后公开机制，都应当明确公开的时限，当然，最好能做统一规定。可以考虑借鉴现有地方做法，进一步细化和明确上位规范，在《防治意见》中明确“不少于15个工作日”的公告期。
第二，构建政务新媒体清理的行政参与机制。这也是政务新媒体的清理实现民主化的重要标志，毕竟“民主的最重要的原则是，当影响到他们的集体生活和利益的事态发生时，人民有权自己统治自己。”然而，前文实证研究表明，在政务新媒体清理的规范性文件中尚无行政参与的程序性规定。在理论上，根据参与能力和专业水平，可以将行政参与分为普通民众参与和专家参与。相应地，当前，应当一并建构政务新媒体清理中的普通民众参与和专家参与机制。首先，就普通民众参与机制构建而言，可以考虑在决定对政务新媒体账号采取整改措施尤其是关停时，通过实地问卷、网上征求意见的方式，征求普通民众对于政务新媒体整顿和关停的意见，以此让普通民众切实参与到政务新媒体清理的决策中，相关意见建议可以作为后续决策的重要参考。其次，相较于普通民众参与机制，专家参与机制显得尤为重要。这是因为，政务新媒体清理的规范依据、关停决策存在较强的技术性，且涉及法学、政治学、传媒学等不同专业领域。相较于普通民众参与，专家参与意见相对“正式化、制度化”，可以为决策者提供更广泛、更具综合性的专业意见，从而构成应对政务新媒体清理问题的最佳程序装置。为了增强专家参与的实效，尤其是提升专家意见的客观性和公正性，可以从以下层面构建专家参与政务新媒体清理的决策机制，具体包括组建来自不同高校或科研机构的相关专业和领域的理论和实务专家组成专家库，建立科学化、规范化的遴选机制，明确表决署名公开机制以及专家失信黑名单退出制度。需要特别说明的是，应当格外重视专家参与形成的一致意见，不应流于形式，而是应当成为政务新媒体清理与否的重要支撑依据。
五、结语
当前，政务新媒体清理规范不仅成为基层减负的重要制度抓手，而且更是推进新时代数字政府建设的重要内容。在基层减负的背景下，积极回应政务新媒体清理规范面临的问题并提出化解之策不仅是落实中共中央办公厅、国务院办公厅《整治形式主义为基层减负若干规定》中“规范政务移动互联网应用程序管理”要求的具体举措，更是贯彻落实党的二十届三中全会作出“健全为基层减负长效机制”的战略部署的必然选择。在数字政府建设进程中，系统研究政务新媒体清理规范的规范化问题也是贯彻党的二十大报告和二十届三中全会关于“全面推进国家各方面工作法治化”战略部署的具体实践。优化和健全政务新媒体清理规范制度体系不仅可以进一步推进行政机关内部治理规范化制度化，实现为基层减负提供切实有效的制度保障，而且可以更为信息化、便捷化和规范化地保障行政相对人合法权益。
刘启川，东南大学法学院教授，博士生导师。
来源：《中国行政管理》2025年第6期。
