摘要：环境资源犯罪案件以生态破坏性为前提，以行政和刑事双重法秩序违反性为后果。行政执法与刑事司法反向衔接旨在通过轻罪出罪机制提升环境效益。但环境司法实践中反向移送案件未能以生态环境效益为中心，难以回应以刑代罚、行刑倒挂、修复落空等实践难题，需解决行刑反向衔接过程中的生态价值冲突化、环境事权分散化、实体规范碎片化和程序机制断裂化等制度问题。在法典化背景下，要以生态优先理论为基础构建环境违法惩戒法律制度，实现环境资源案件行刑法律责任的双向协调，从实体层面完善生态优先的法律规范体系，明确环境法律责任的边界；从程序层面完善反向衔接的启动机制、移送机制和保障机制，以回应全面推进美丽中国建设之时代需求。
关键词：环境资源案件；行刑衔接；生态优先；行刑反向衔接
近年来，行刑反向衔接逐渐成为我国提升执法效能、保障司法公正的关键举措。2023年7月最高人民检察院发布的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《意见》）明确了行刑反向衔接的重要性。2024年7月，党的二十届三中全会再次强调要“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。2024年11月，最高人民检察院印发《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称《指引》），旨在明确人民检察院在审查起诉环节行刑反向衔接工作的程序制度。2025年4月，《生态环境法典（草案）》首次亮相，在第五编“法律责任和附则”中创设了部分责任衔接条款。我国行刑反向衔接制度虽正逐步完善，但在环境资源犯罪治理中，环境行政违法与环境刑事犯罪之间相互转化的界线并不清晰，且环境资源案件存在高度技术依赖性、损害后果隐蔽性与不可逆性等客观特征，影响了治理效能。因此，环境司法实践中不仅存在“以刑代罚”“以罚代刑”“不罚不刑”等公正难题，还存在“修复落空”“资源破坏”“生态恶化”等环境问题，亟须塑造符合环境资源案件特点和规律的行刑反向衔接制度。
一、环境资源案件行刑反向衔接的问题梳理
根据违法程度不同，我国现行环境法律制度将环境违法行为分为环境侵权、环境行政违法和环境犯罪，因而广义的环境资源法囊括了民事、行政与刑事等多个部门法，这也成为同一环境违法行为“多重”法律评价之根源。环境资源违法行为可能“阶梯式”违背多重法律秩序，对行政违法与刑事犯罪协同治理框架提出较高要求。然而，现有环境资源案件行刑反向衔接制度存在理念、渊源、实体与程序等四个维度的问题症结。
（一）理念层面：环境违法惩戒与生态价值抵牾
因行政法与刑法均具有惩治环境违法行为的功能，且环境犯罪往往以环境行政违法为前提，所以环境违法行为多涉及环境行政与刑事等多重法律责任间的竞合与衔接。《行政处罚法》第二十七条规定了刑事与行政两种法律责任双向转化的情形，这意味着环境违法行为“治理”可能出现从环境行政违法转向刑事违法再转向行政违法的过程，因此要实现“行政处罚与刑罚处罚的双向衔接”。在环境资源案件中，行为人对生态环境产生的影响与行政处罚乃至刑罚责任都密切相关，理想状况下环境影响程度与责任大小应呈正相关。但不能据此反推出秩序层面环境法律责任越严格，则实然层面生态环境效益越优良的结论。
环境刑法源于行政法规重大违反行为的犯罪化，具有行政从属性。我国环境刑法以打击污染环境犯罪为主要目的，所以对前述重大环境行政违法行为，科以拘役、有期徒刑及罚金等刑罚。然而，过于凸显环境刑罚功能，不可避免导致环境违法行为“治罪”与环境“治理”相冲突。环境违法“治罪”是对行为人人身的犯罪惩戒，强调刑法打击犯罪、预防再犯等功能，体现了环境刑法对环境管理秩序法益的维护。但环境“治理”以生态环境、自然资源为核心，行为人作为直接相关的环境违法主体，被科以刑罚并不等于生态环境增益，甚至可能在发生极端环境污染事故后，通过“以刑代罚”等方式逃避生态修复责任。因此，环境资源犯罪同时侵害和威胁了生态环境与秩序两种法益时，应结合法益位阶度量，将人的生态法益作为污染环境罪法益的首要标准。
综上，尽管环境行政规范与刑法规范所建立的法律秩序是以维护环境公共利益为目的，但在制度建构上依然以惩治环境违法为中心。环境资源案件行刑反向衔接不仅意味着国家环境秩序层面的轻罪出罪，更需以“生态价值”为中心，弥补行为人因污染环境、破坏生态以及不合理的资源利用等环境违法行为所导致的环境生态效益减损结果。可见，环境违法惩戒与生态环境保护间的价值冲突，不可避免导致规范层面环境行政违法与刑事犯罪间存在模糊地带，难以调和打击环境犯罪与修复生态环境间的内在矛盾。
（二）渊源层面：环境资源行政事权配置分散化
环境违法行为以环境介质为载体影响生态系统，现行环境行政管理职权按照环境要素进行划分，形成了基于还原主义的环境要素管理体系。环境行政事权分散于不同机构和层级，且职权交叉，生态环境、农业农村、自然资源、林业和草原、水利等部门都具备环境行政权，存在反向衔接条块权责不匹配症结。
环境资源行政事权配置分散化导致环境行政管辖存在结构性难题。环境行政管辖权分割模式所形成的碎片化治理结构与环境问题整体性特征间具有非对称性，既不利于生态环境一体化保护与修复，也容易导致环境行政效率低下和职责交叉等不利后果。以水环境治理为例，我国现有《水污染防治法》《水法》《长江保护法》《地下水管理条例》《城镇排水与污水处理条例》等多部法律法规明确了相应管理职权，且分别按照水资源、水生态、水环境、用水场景、用水类型等多个指标划分监管职权。换言之，生态环境、自然资源、农业农村等部门以及流域水资源保护机构都具备监管职权。如现行规范多明确由生态环境部门统一监管水污染防治，但污染场景若涉及管网，则由城镇排水主管部门监管；若污染治理事项为黑臭水体，更是细分为城市黑臭水体归住房和城乡建设部门监管、农村黑臭水体归生态环境部门监管。该等分工似乎结合各个部门监管便利性进行了综合考量与细化，但无疑会造成多头监管和监管真空现状。如在前述分工格局下，“城乡接合部”的黑臭水体如何治理已然成为各地实践中的难题，而这种分散化的结构性难题，也成为导致环境行政处罚不确定性的源端。
环境行政管理是环境资源案件行刑正向移送的开端，也是反向衔接的末端。由于行政处罚权属于环境行政管理权的重要组成部分，理论上行政机关对涉嫌犯罪的案件理应及时中止行政调查并移交给公安机关，但囿于环境案件的复杂性与技术特征，有学者认为环境行政机关应穷尽行政权对案件进行全面调查后再行移送。可见，环境行政管理权的分散化将导致案件管辖权冲突与治理碎片化，使环境行政调查与行政处罚处于不确定状态，进而成为影响环境资源行政案件效率与公正的主要因素。因此，行政事权配置分散化也意味着环境资源刑事案件需对多源行政违法进行法律判断，导致环境行政权与环境司法权间出现衔接鸿沟。
（三）实体层面：环境违法惩戒法律规范碎片化
环境资源案件涉及环境行政法与刑法等不同法律规范的理解与适用，但环境行政法和刑法都强调环境违法惩戒，难适应生态环境保护的系统性与整体性需求，这种规范层面的制度性缺陷成为制约环境资源案件行刑反向衔接的效能瓶颈。
一是环境资源相关法律法规数量庞大、呈碎片化布局，可分为生态法、环境法及资源法等，各个规范体系相对独立且法律制度差别较大，这种按环境功能分类的立法模式使环境刑法与行政法的衔接基础较为薄弱。区别于食品安全、医疗卫生等领域的案件，环境资源案件行刑反向衔接的法律适用存在不确定性，我国《刑法》所规定的环境污染、资源破坏类罪名与环境行政法密切相关，环境刑事案件的认定离不开前置环境行政规范的搜寻与匹配过程。如《刑法》第三百三十八条污染环境罪中的“违反国家规定”，涉及《环境保护法》《水污染防治法》《水法》《长江保护法》等近30部环境行政法律规范。在环境行政法碎片化格局下，不同环境要素的技术标准、认定方法、评估程序等案件关键因素在各个单行法中规定各异，导致自由裁量权较大，影响案件公正。例如，指导性案例139号中行为人在其厂区堆放污泥，后因污泥臭气浓度超标而被处罚，因为两种环境要素污染处罚标准不一，导致生态环境部门适用处罚较重的《大气污染防治法》进行处罚，但行为人主张应当适用《固体废物污染环境防治法》。可见，环境刑法与行政法间复杂的依赖关系已致使行刑反向衔接过程中出现规范结构的断层现象，使环境犯罪的构成要件不明确，最终可能导致同案不同判等不公正的法律结果。
二是环境资源行刑法律规范的“鸿沟”导致环境违法惩戒存在不确定风险。理想状态下，当特定行为违反了环境行政法，应由环境行政机关负责判断违法性，并选择是否作出行政处罚决定；若违法程度显著，则该等行为涉嫌犯罪，应移送司法机关。但因环境资源案件中“情节严重”等判断指标的技术性较高，实体规范层面生态法、环境法及资源法难形成明确统一的案件处理标准，且司法机关与环境行政机关间的权能分工不一，当案件不构成犯罪或无需追究刑事责任时，启动“环境资源案件反向衔接”程序则会涉及对环境违法的“多次法律判断”。换言之，环境资源案件中行为人环境违法惩戒的法律后果有行政处罚和刑事处罚两种，但在行刑反向衔接过程中，行为人的环境违法行为是否出罪的法律判断，可能存在多个决定主体或处于多个程序阶段。由于公安机关侦查阶段、检察机关审查起诉阶段乃至司法机关审判阶段的制度分工与目的存在差异，导致反向移送的行政处罚案件存在不确定性法律后果，既不利于惩戒环境违法行为，也不利于保障行为人合法权益。
三是环境行政法律规范本身存在不足，规则内容缺乏衔接和协调。首先，部分环境行政立法较原则，导致环境要素管理纵向与横向不匹配。以污染防治法律制度为例，特定环境要素的管理一般表述为“县级以上……部门负责……统一监督管理”，但在实践中存在诸多条款仅明确到“地方各级人民政府”，加之环境资源行政事权配置分散，最终引发监管真空。如《大气污染防治法》第七十七条将禁止露天焚烧秸秆列为省级政府职权，但未明确具体监管部门，引发农业农村部门与生态环境部门的执法权争议。其次，环境行政法对刑法规范构成要件的诠释性、源端性规定较模糊，客观上增加了行刑反向衔接的法律适用难度。环境行政法中多设置“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”条款，通过形式转致模式实现行刑衔接目标，尽管存在一定合理性，但易引发规范适用冲突。最后，环境行政法律规范立法技术上的粗疏导致规范链条断裂。一方面，环境行政法律制度欠完善。如《行政处罚法》第二十七条规定了环境资源案件行刑双向衔接的要求，但《生态环境行政处罚办法》并未对此作细化规定，更未直接体现行刑反向衔接，加上生态环境行政处罚裁量基准等制度存在执行不力、司法审查态度不一等现实困境，导致实践中反向衔接缺乏明确执行标准。另一方面，行刑衔接存在制度障碍。如《土壤污染防治法》明确修复责任主体为土壤污染责任人与土地使用权人，但《刑法》仅设定污染物排放者为犯罪主体，存在行刑责任主体错位等实质难题。
（四）程序层面：案件行刑反向衔接程序断裂化
启动环境资源案件行刑反向衔接程序，意味着环境违法性未达到刑事处罚标准，或已达到但可以不追究刑事责任。案件反向移送凸显了环境司法权的被动性与环境行政权的主动性差异，并放大了环境刑事司法程序与行政处罚程序之间的张力。
一是环境资源案件行刑反向衔接存在程序特殊性。尽管《指引》对反向衔接程序已作规定，但囿于环境资源行政事权配置分散化现状，环境资源案件行刑反向衔接不宜简单理解为检察机关将案件移送行政机关。原因是环境资源行政监管的特殊性、多元性与复杂性，会导致“一对多”“多对一”“多对多”的复杂移送关系，即在侦查、起诉、审判多个环节都可能发生反向移送，这意味着反向移送案件程序的主体可能为公安、检察院或法院，而在行政事权配置分散化的格局下，接受案件的行政监管部门可能包括生态环境、自然资源、农业农村等，导致实然层面的行刑反向衔接程序不畅。
二是环境资源案件反向衔接启动程序不明。我国刑法规定的污染环境罪、非法捕捞水产品罪、破坏自然保护地罪等环境资源类犯罪案件，往往涉及多重法律关系，且环境污染类、资源破坏类案件在性质、情节和危害程度上都存在差异。环境资源犯罪案件在何种情形下需启动反向移送程序，暂时缺乏明确的标准。实践中反向移送案件往往需要在案件处理过程中进行综合研判，这一过程涉及对环境资源案件事实的专业判断与责任的法律判断，但环境资源案件的技术性与不确定性使司法机关在处理案件时难把握尺度，易诱发不公正现象。此外，反向移送程序启动，实质上也意味着案件的司法程序终局，启动程序标准不明，会导致案件行政处理环节的法律适用难题。
三是环境资源案件反向衔接过程中证据转换困难。环境违法常作用于水、大气、土壤等环境介质，相关定案证据的载体、来源、形式等特殊，且行政和刑事证明标准迥异，导致两种程序下证据收集与转换较为复杂。尽管《刑事诉讼法》第五十四条与《生态环境行政处罚办法》第二十七条从规范层面明确了两种证据可相互转换、适用，且证据种类类似，但刑事证据需达到“排除合理怀疑”标准，与行政处罚证明标准要求不一。一般而言，行政执法机关案件移送的标准应适当低于侦查机关的立案标准，即行政执法机关无需对刑事责任的违法事实查证属实，只需有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪即可。然而，由于环境刑事证据对行政执法证据具备较强的依赖性，在侦查起诉环节，检察机关仅在当事人有相反证据或者证据明显有瑕疵时进行补充侦查。这种行政证据与刑事证据间“单向流动”模式，忽视了双向衔接特有的证据转化要求，导致两种程序都缺乏对证据的定量分析，即行政机关怠于审定证据的合法性，而司法机关难于审定证据的真实性与关联性。此外，用于定案的环境证据收集、保存、审查判断、损害鉴定与评估等都依赖“生态环境”这一动态变量，导致因果关系难以界定，也难以形成闭环证据链条。如果刑事程序与行政程序时间跨度较长，证据在移送行政机关时，可能导致因污染物样本灭失而无法进行二次取样检测等证据缺失问题。
二、环境资源案件行刑反向衔接的法理证成
环境资源行刑反向衔接需综合考虑应对环境违法行为的科学机理、社会结构和权力配置原理，以生态优先为逻辑基础，实现科学理性、社会理性和法律理性的辩证统一。
（一）环境违法惩戒法律制度的本体论基础
尽管环境行政执法与环境刑事司法两种程序存在功能差异，但反向衔接过程的关键点在于环境违法行为惩戒。环境行政法以实现环境保护为制度目标对环境行政主体与行政相对人提出要求，并围绕“生态”目标进行行政法律义务的系统配置；而环境刑法所规制的特殊行为需对生态环境等造成严重后果，方能由环境行政违法升格转化为犯罪结果，其制度设计本质上依然存在“生态”目标，因而有学者指出污染环境罪的环境侵害类型是故意侵害环境法益的行为犯。可见，环境违法惩戒法律制度的出发点和落脚点应为环境质量与生态效益。申言之，因环境侵害行为而引发的环境民事、行政与刑事责任等法律概念无一例外都指向了“生态环境”这一实体，这些责任间的转换与衔接则属于环境法的本体论问题。区别于公法与私法的传统界分，“生态环境”这一特殊的法律概念既是环境资源法律关系的客体，也是客观存在的环境法本质问题。因此，环境法的本体论范畴以生态利益、公共利益、个体利益的法律协调为核心，“生态优先”理应成为环境法律制度构建的基础。
为化解经济开发与生态环境保护之间的冲突，2014年修订的《环境保护法》将“保护优先”作为法律原则，并被《土壤污染防治法》《森林法》《湿地保护法》等环境资源法律法规所承袭，以成文法方式明确了经济利益、生态环境利益的次序。即在作出行政决策或实施法律时，应将生态环境利益置于优先位次考量，所以“保护优先”成为引导和建构我国环境保护法律制度的基础性方法论。近年来，《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》等法律进一步发展了“保护优先”理论，结合生态立法需求，提出“生态优先”“生态保护第一”等法律原则，且《生态环境法典（草案）》亦将“生态优先”作为基本原则。申言之，“保护优先”侧重点在于发挥主观能动性，以积极主动的行为践行可持续发展，缓解历史时期“发展”与“保护”二元对立关系带来的负面环境效益，所以保护优先得以成为我国生态环境立法的基本原则，体现了我国辩证对待经济发展与环境保护之间的关系。“生态优先”侧重点在于环境要素本身，将生态环境系统的整体性价值置于核心地位，是保护优先原则的具体化，目前被列为自然生态保护法律制度的法律原则，生态优先把生态环境的自然状态确立为不得轻易改变、损害应当担责的公共财产，高度尊重、充分利用自然规律。可见，从“保护优先”到“生态优先”的转变体现了生态环境治理系统观念的价值导向。
基于此，“生态优先”理念以生态环境最优为基本概念，改变了“人类中心主义”出发点，突显生态环境这一基础性要素对社会经济发展的约束功能，因而可以作为环境惩戒法律制度的理论基础，实现从惩戒本位到生态本位的转变。环境资源案件具备特殊性，如果按照现有条件难以认定行为人对生态环境造成实质污染后果或者这种后果难以固定，在生态优先原则下，环境法依然可以通过法律拟制对行为人科以法律责任。例如“泰州1.6亿天价环境公益诉讼案”确立了水污染环境修复责任处理原则，当污染行为发生后，不因环境的自净改善而免除污染者的修复义务。可见，生态优先契合了整体系统视角下环境法律制度建构的基本逻辑，可实现生态环境效益最大化，即以生态环境最优为目的配置环境法律责任，有望实现权力制约与权利保障相平衡。
（二）生态优先下双向协调机制的证成逻辑
目前，我国环境法主要以“责任中心论”为基础创设制度，来回应环境污染、生态功能丧失、自然资源枯竭等生态环境问题。其一，对环境行政法而言，行政法律责任是对违反行政法律秩序行为的惩戒，然而片面注重行政秩序维护而弱化生态环境的恢复与修复，难以实质上改善环境质量。其二，对环境刑法而言，环境犯罪行为源于环境行政法规范的禁止规定，缺乏刑法所规范的道德层面“自体恶”，这种禁止恶与自体恶的二分法被用于区分行政犯与自然犯。但环境犯罪行为本质上仍具有道德可责性。若环境犯罪行为完全从属于环境行政违法，其社会危害性则缺乏道德约束理论渊源，导致环境违法行为的刑事法律责任与行政法律责任间协调性欠缺。因此，现代环境法治应避免过于依赖行为规制与矫正，从惩戒为主转向生态优先，以生态环境为核心建构的违法评价体系，突破环境行政法与刑法之间的规范衔接壁垒。
由于行政权易有扩张性，而刑法具有谦抑性，因此环境保护领域立法多是行政法先行，而后对生态、人类生命健康、公私财产造成严重或不可逆危害的行为采取刑法规制。环境资源违法惩戒以违反环境行政法为前提，行政违法以承担罚款、责令停产停业、吊销许可证、生态修复等行政责任为结果；刑事违法则以有期徒刑、罚金等刑法责任为结果。在生态优先理论下，环境最优被预设为环境法律制度的前提，若某行为破坏了生态环境并违反了环境行政管理秩序，那么行为人需承担相应行政责任；当该行为破坏程度加深，符合刑法规定的环境犯罪构成要件时承担刑事责任。只不过在责任承担过程中，应秉持有利于生态修复等理念，即行为人所需承担的违背法秩序层面的不利后果，要结合生态修复恢复的可能性与可行性进行综合研判。
质言之，单一环境违法行为惩戒注重法律规范的威慑和预防作用，而由于环境违法缺乏道德层面“自体恶”，所以环境违法惩戒过程既要发挥规范的威慑和预防作用，更要全过程注重生态环境效益。在环境资源案件行刑反向衔接过程中，能否实现生态环境效益增益理应成为案件“出罪”机制的重要考量指标，而违反环境行政秩序的弥合性效果与环境刑事犯罪的社会危害性效果直接与“生态环境”这一核心变量相关。
由于环境法律关系的间接性特征，环境行政和刑事违法行为的危害性往往并未直接强加于具体的个体，而是通过改变环境介质影响公共环境利益，这也意味着两种法律责任更多体现了立法者对违背成文法秩序科以法律上的不利后果。然而，在生态环境持续恶化的现代社会，人与自然已然成为一个不可分割的“生命共同体”，创制环境法律责任不得不考虑更科学的方法论基础。环境资源案件行刑反向衔接离不开生态优先为本体论的法理框架，将生态环境作为环境行政责任与刑事责任最核心的考量因素，实现从“责任中心论”转变为“生态优先论”。
综上，构建以生态效益为核心的行刑反向衔接机制，需要突破传统环境行政法与刑法藩篱，既要实现实体规范层面的系统性优化，构建“惩戒+修复”的复合责任体系；也要实现程序层面的双向协调，在行刑反向衔接过程中，从生态要素识别、损害后果量化、修复可能判断等多维度构筑案件移送程序。
三、环境资源案件行刑反向衔接的实体构造
由于“违法—惩罚”线性思维主导下的环境法律责任制度易导致“重罚轻治”问题，所以要抓住生态环境法典编纂的历史契机，完善行刑反向衔接法律规范，综合判断环境违法性，在刑事与行政程序转换时兼顾责任追究、生态恢复与权利保障。
（一）行刑反向衔接过程中生态优先原则的规范确立
将生态优先原则嵌入行刑反向衔接机制，需突破行政法、刑法间的部门法壁垒，以法典编纂统筹行刑衔接机制创新与规范修订，实现生态环境治理需求与法律实施效能的结构性匹配。
第一，以生态环境整体保护与生态服务功能恢复为生态环境法律规范的首要目标，将生态优先理论纳入行刑反向衔接制度。环境危机源于人类社会对自然环境的开发利用，所以现有环境专门立法与刑法所确立的责任类型、承担方式等依然强调“对人的责任”；但环境法律制度要以恢复生态平衡和生态功能为标准，重心应落脚于“对环境的责任”。环境资源案件行刑反向衔接过程实质上是环境法律责任的转换，从整体系统角度看，环境污染、生态破坏等环境违法行为减损了公共环境利益，影响了生态服务价值。所以在生态优先理论框架下，环境法律责任规范的第一目标在于生态系统的服务功能恢复，之后才是经济损失补偿或人身惩戒等。例如三清山巨蟒峰民事公益诉讼案中，由于珍稀自然资源具有重大科学价值、美学价值和经济价值，通过打岩钉方式攀岩的行为，尽管并未对具体的个人造成实质经济损失，但行为人依然需要承担自然景观生态服务价值损失的法律责任，且在生态价值难以用常规的市场方法评估时，采用条件价值法进行评估，最终被告赔偿环境资源损失600万元。实践中这种对生态价值减损的量化尝试，为环境法律责任制度优化提供了良好的实践经验。
第二，要适时修改《刑事诉讼法》《行政处罚法》等法律法规，均衡考量惩罚犯罪与修复生态的双重需求，统筹完善环境资源案件反向移送全流程的程序规范制度。由于生态环境法典难以吸纳我国刑事诉讼与行政处罚制度，所以需分别完善相应的法律制度。一方面，通过司法解释等方式将生态优先法律制度嵌入刑事程序法，例如《刑事诉讼法》第一百一十条中，环境资源案件刑事立案标准暂未考量生态环境指标，对于涉嫌环境犯罪的案件，公安机关在立案侦查时，可以通过与环境行政机关开展综合评估，结合环境损害程度及修复可能性判断是否立案。另一方面，《行政处罚法》与生态环境法典“责任编”是“一般法与特别法”关系，所以要完善《行政处罚法》第二十七条关于行政处罚与刑事处罚衔接的规定，并通过生态环境法典为细化环境资源案件中“行刑衔接”程序提供法律依据与宏观指导。
第三，要探索更利于环境恢复的补植复绿、异地修复等责任承担方式，及时提炼反向衔接经验规则，优化责任体系，并探索纳入生态环境法典。首先，要实现生态修复规范化，在行刑反向衔接过程中确立修复义务优先规则。当环境污染、生态破坏结果发生后，优先审查生态修复与恢复的可行性，同时为保障环境污染治理时效性，需建立环境损害鉴定意见、修复方案等技术鉴定文书在行刑程序中的互认机制，避免因行刑反向衔接案件程序时间跨度太长而加深危害后果。其次，要实现替代性修复方案规范化。通过法律规范明确补植复绿、增殖放流等修复方式，并建立相应的考核机制，当生态修复恢复难度较大或无法修复时，还需完善刑罚罚金与行政处罚罚款等财产罚的衔接制度。最后，要结合生态环境法典编纂契机，突破“刑罚－罚款”的二元责任框架，构建契合生态环境规律的违法惩戒体系，例如在“责任编”构建双向衔接的双重规范系统。
（二）环境资源案件行刑反向衔接制度的类型化建构
环境资源案件行刑反向衔接涉及刑事司法程序与行政程序的转换。为消除反向移送案件的不确定性状态，建议通过类型化建构的方式明确反向衔接的主体与制度等内容。
第一，移送主体的类型化。要秉持刑事司法谦抑慎刑思想，实现环境资源领域轻罪行为的出罪化处理，并通过《刑法》及其司法解释进一步厘清环境刑事犯罪的入罪门槛，逐步完善侦查、起诉与审判阶段反向衔接的实体与程序规范。首先，公安机关作为侦查机关在反向衔接过程中具备行政权与准司法权，环境资源案件行刑反向衔接过程实质上是公安机关对轻罪案件行使了“准裁判权”。所以要完善《刑事诉讼法》第一百六十三条，当侦查过程中发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任时，需对反向移送案件进行实质判断。其次，检察机关作为审查起诉机关可直接将出罪案件移送至环境行政机关，并需对案件违法性、侵益性、可罚性进行综合判断。在反向衔接案件办理与检察监督均由检察机关负责的情形下，要进一步完善《意见》《指引》等规范性文件，结合生态优先原则增加出罪机制实质判断标准、检察监督等细则，健全监督主导的衔接机制。最后，环境资源案件审判阶段应以生态环境司法专门化为依托，结合司法审判权消极特征完善反向衔接制度。人民法院在刑事审判终结后，对不构成犯罪或无需处罚的案件，如发现未履行生态修复等行政责任时，应主动将裁判文书及修复要求等材料移送生态环境主管部门，并由检察机关进行监督。
第二，接收主体的类型化。要以实现生态环境保护与修复为目标，形成多元反向衔接协作机制。首先，进一步厘清环境资源行政监管部门的权责范畴，明确环境资源行政违法案件处置的权责清单，将“生态环境恢复”指数嵌入环境违法惩戒过程，重点关注“环境公共利益”，实现从环境保护目标转向生态环境质量目标。根据生态、环境、资源等不同类型违法案件特征，由司法机关与行政机关建立统一的案件责任标准及相关实施细则。其次，要实现规范性文件的类型化建构。由于环境资源案件专业技术性较高，生态环境、农业农村、自然资源等不同行政监管部门发布了大量的技术规范与认定标准，所以反向移送的刑事案件应分别由相应行政机关处理。2017年原环境保护部（生态环境部）、公安部、最高人民检察院联合发布了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，主要规范生态环境部门的行政执法事项，但较少涉及其他职能部门的职责。所以要结合环境类、资源类、生态类案件的行政监管与生态修复等实际需求，建立健全生态环境、农业农村、自然资源、林业和草原等机关的“行刑双向衔接”规范体系，并适时将实践经验转化为法律规范。最后，当行政执法机关在行政执法过程中发现环境资源违法行为可能涉及轻微刑事犯罪时，为避免出现程序先正向移送再反向移送的“空转”现象，应赋予行政机关出罪权。所以要从内外两个方面对行政出罪进行规范：一是强化环境行政机关适用法律的能力，综合考量行政违法性、刑事违法性与生态环境修复可行性；二是强化检察机关的检察监督，完善违法出罪的责任惩处机制。
第三，反向衔接制度的类型化。要结合环境污染、生态功能丧失与自然资源破坏等多种类型案件处理的特征，形成差异化行刑反向衔接制度。根据环境行政管理分工不同，环境资源行刑反向衔接案件的法律制度大致可分三类：一是大气、水、固体废物、土壤、噪声等污染防治法律制度，所涉案件要以环境要素污染防治效果为核心，行刑反向衔接应综合评估污染治理措施等治理效果。二是海洋、湿地、草原、森林、沙漠等方面的资源利用法律制度，所涉案件要以资源修复恢复为核心，行刑反向衔接要判断森林采伐、水资源破坏等自然资源修复措施及其可行性。三是长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法、青藏高原生态保护法等特殊地理、特定区域或流域生态保护法律制度，所涉案件以区域生态环境系统性功能恢复为核心，行刑反向衔接要判断流域、湿地、自然保护区等特殊区域生态功能恢复情况。基于此，通过提取公因式的方式建构环境资源案件行刑反向衔接制度，应聚焦于生态环境优化，并作为环境刑事出罪与行政责任承担的关键指标。
（三）法典化背景下环境违法惩戒责任的体系化重整
生态环境法典有望回应环境违法惩戒的制度需求，实现环境行政违法与环境刑事司法的规范衔接。要以生态优先为原则划定环境法律责任范围，注重发挥环境行政机关统筹生态修复的专业性、及时性等优势，兼顾损害救济与犯罪惩戒。并以此为基础完善法典中“责任编”的法律制度，建立统一的修复标准，强化对生态修复的全过程监管。基于此，要以生态环境法典统筹环境违法惩戒责任体系，整合环境行政法律规范按环境要素分头立法的碎片化格局。法律责任体系是环境法律制度实施和环境保护目标实现的重要保障，责任制度的体系化需兼顾环境行政秩序与生态环境利益，不能过分依赖法律责任的预防、补偿和惩罚功能，这意味着要超越重罚主义，构建生态优先与适度惩戒双重功能的法律责任体系。
从纵向角度而言，要实现不同环境法律责任类型间的衔接，结合环境行政责任与刑事责任间的“阶梯式触发机制”明确反向移送规则。第一，通过生态环境法典对反向衔接案件处理进行规定，例如对未达刑事立案标准的案件，在法典中明确环境行政机关及时重新启动行政调查。第二，明确行刑法律责任边界，实现多元法律规范衔接。目前《刑法》第六章第六节“破坏环境资源保护罪”大致可对应环境资源行政规范体系：一是污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪等污染防治类犯罪，需对应法典“污染防治编”，结合污染治理可能性由轻到重配置法律责任；二是非法占用农用地罪、盗伐林木罪等资源类犯罪，对应法典“绿色低碳发展编”及相应的资源类单行法规，以资源修复为基础，实现刑法、法典与单行法之间的多重规范衔接；三是破坏自然保护地罪等生态破坏类犯罪，需与“自然生态保护编”及相应生态类单行法规衔接，以生态系统整体性治理为目标配置责任。
从横向角度而言，“生态环境法典”编纂要实现环境法律责任的系统性优化，处理好与环境资源类单行法间的关系，及时修订、修正相关行政法规及技术规范等。如采取提取公因式方法实现对《水污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治法律责任的守正与创新，统一生态环境修复恢复标准，将生态环境修复可行性列入责任实现的重要考量指标。要坚持生态优先，以实现污染治理、生态修复为目标创新法律责任制度，可以借鉴《土壤污染防治法》修复连带责任规则，明确草原、林地等的使用权人与污染者间的连带责任。当污染者无法承担修复责任时，通过行刑正向衔接移送司法程序，发挥刑法的惩戒与预防作用对污染者科以严重责任，同时探讨环境行政监管机关的补充责任；对污染者缺失或因自然变迁等原因导致的生态破坏，要明确自然资源、生态环境等环境监管部门的修复职责，实现环境监管秩序与生态修复的良好互动。
此外，环境行政责任体系优化还需处理行政法律责任内部关系，兼顾环境要素污染治理与资源利用两重价值，突破污染类与资源类法律间的壁垒，由“生态环境法典”建立以环境要素质量状况为核心的责任条款。同时，也要认识到环境资源案件多元行政监管主体的特殊性，建议及时启动生态环境行政处罚程序立法，将《生态环境行政处罚办法》升格为国务院行政法规，出台《生态环境行政处罚条例》。根据水体、土壤、大气等污染介质和损害程度建立差异化的修复责任规范，并创设“行刑反向衔接专章”，明确移送程序期限、材料规格等规范细则，实现生态环境行政处罚程序法与“生态环境法典”之间的衔接。
四、环境资源案件行刑反向衔接的程序机制
随着近年来《意见》《指引》等规范性文件出台，行刑反向衔接的主要程序“梗阻”得以缓解。但对环境资源案件而言，反向衔接程序如何流转、证据如何转换、效果如何评估等依然具备不确定性，需完善反向衔接程序。
（一）明确环境资源案件行刑反向衔接启动机制
环境资源案件行刑反向衔接在程序上可能涉及审判机关、检察机关、公安机关和环境行政机关等，体现了行政权和司法权共同服务于环境治理的过程。然而，因为《刑法》及其司法解释对于环境资源犯罪的入罪标准存在一定的模糊地带，公检法作为启动反向衔接程序的移送主体，对于类似污染行为与破坏结果，可能得出不同的结论。此外， 反向衔接启动的过程涉及司法权与行政权转换，不同阶段刑事司法程序终止具备不同的法律效果，所以不立案、不批捕、不起诉和无罪判决等环节启动反向移送程序，需结合环境修复可能性建立多维度判断标准，明确反向衔接启动机制。
第一，启动主体确定案件无需追究刑事责任后，需结合行为人的违法事实，对反向衔接启动做法律判断。环境违法行为的综合评判指标需包含“犯罪情节”判断、主观过错评估、损害后果与修复可行性评估等内容，并形成相对统一的环境资源案件出罪机制。首先，完善“犯罪情节轻微”的判断标准，评估不法行为的法益侵害性、行为人的主观恶性、环境效益损害性、判处刑罚的意义等内容，全面审查起诉的必要性和不起诉的可行性。其次，要对行为人进行主观过错评估，认罪和悔罪是恢复刑法法益侵害的前提，也是刑罚责任预防和威慑作用的重要体现，行为人是否认罪悔过是社会层面环境公共利益的关注重点。最后，要进行损害后果与修复可行性评估，环境不法行为大多源于对环境资源相关经济利益的不当追求，是违反国家环境行政管理秩序的不利后果，这也意味着能够有效恢复生态环境则可以恢复环境行政管理秩序，因而是否启动反向衔接的重要指标在于行为人能否有效实施生态修复，恢复生态环境质量。
第二，要结合案件环境要素特征、监管职权分工等内容，由案件接收主体对反向衔接做专业判断。是否应启动反向衔接程序，需环境行政监管机关参与环境刑事司法程序，辅助司法机关认定环境资源轻罪出罪案件，这意味着“行为人能否有效实施生态修复”这一事实判断的法律化。申言之，环境行政监管机关需对污染物扩散范围、生物多样性损失、生态服务功能减损等实际情况开展定量分析，用于辅助司法机关判断环境轻微违法行为的刑事可罚性。由于环境行政事权分散，尽管大部分污染类案件由生态环境部门主导，但在不同监管领域存在多个监管部门，应探索建立多部门联合审查机制。以溶洞污染防治为例，监管职责分散于近10个部门，其中生态环境部门负责污染防治、水行政部门负责地下水调查与监测、农业农村部门负责源头农业与畜禽养殖业管理、林草部门负责岩溶地区石漠化治理、旅游部门负责溶洞旅游管理等，实践中既难以统筹协调污染防治监管，也不利于污染鉴定、生态修复等内容的专业判断，导致溶洞环境污染的刑事与行政责任转化处于不确定状态。
综上，应从“启动和接收”两个角度入手，实现司法机关对环境资源犯罪案件违法性、可罚性的法律审查与环境行政机关对生态环境要素的专业审查相适配，由环境行政机关提前介入反向衔接过程，突破司法权与行政权的“鸿沟”，根据环境刑事案件的行为情节、主观过错评估、损害后果与修复可行性评估等指标统一出罪标准。
（二）健全环境资源案件行刑反向衔接移送机制
启动机制主要回答反向衔接案件“谁来移送”问题，属于程序的发端；而移送机制则回答“怎么移送、移送什么”等程序问题，是反向衔接过程监管的重要环节。《指引》明确了人民检察院行刑反向衔接的工作程序，大致构建了反向衔接案件受理、审查、检察意见制作、跟踪督促等移送机制。因此，应结合环境资源案件的特殊性，从移送材料审查、移送过程监管、移送结果监督等角度完善反向衔接移送机制。
第一，要明确环境资源案件行刑反向衔接移送材料的范围，如案件情况、不起诉决定书、证据材料、裁定书、处罚建议等。《指引》第十六条规定了反向移送案件《检察意见书》的主要内容，可分为四类：一是案件基础信息材料，如单位名称、案件来源等；二是司法决定及事实认定材料，如不起诉情况，违法事实、情节及证据等；三是程序措施与法律责任材料，如强制措施、查封扣押财物、赔礼道歉等；四是后续行政处罚程序建议，如行政处罚意见、案件期限等。尽管侦查、起诉、审判等环节的分工不同，但都属环境犯罪案件的刑事司法程序，均需要对案件进行实质审查，因而《指引》所列明的四类主要材料可提供借鉴，此外还可增加对反向衔接案件的违法性与犯罪性分析。
第二，要完善司法说理的过程性监管机制。反向衔接案件并非“一送了之”，司法权与行政权对环境违法行为存在认知偏差，为避免出现“以刑代罚”“以罚代刑”等责任倒置现象，要强化对反向衔接案件的过程监管，通过检察意见书或司法建议对案件事实认定与法律适用进行说明。过程性监管有两种：一是发挥检察机关在反向衔接案件处理过程中的优势，规定检察机关行使专门的“跟踪监督权”；二是赋权公安机关和审判机关，明确“谁移送、谁监管”的原则，由启动反向移送的主体负责跟踪监督环境行政处罚实施情况。此外，由于环境行政监管机关对于“环境违法行为”的认定具备较高的专业性和可信度，行为人对生态环境效益的影响理应成为反向衔接的重要指标，因而还需健全案件移送修正程序，赋予环境行政机关监督制约权，防止司法机关滥用自由裁量权而不当出罪。
第三，要明确环境资源案件反向衔接过程中的证据转换机制。在环境资源行政违法与刑事司法程序中，用于定罪量刑或确定行政责任的证据，在实质上都与环境要素密切相关，囿于环境科学等专业技术壁垒，实践中两种程序的证据基本重叠。行政诉讼证明标准为“具有高度盖然性”，而刑事诉讼证明标准是更高的“排除合理怀疑”，要统筹两种证明标准并结合环境证据特殊性认定与采信证据。就刑事程序中的证据而言，因刑事案件的取证程序和要求比行政案件更为严格，所以刑事证据能直接作为行政处罚证据。但正因刑事证据要求高于行政程序，故仍可允许行政机关自行调查取证。此外可借助行刑反向衔接信息共享平台，提高证据转化效率。
（三）完善环境资源案件行刑反向衔接保障机制
环境资源案件反向衔接的本质是生态环境效益最大化，应优先填补生态损害，故需刑事司法与行政执法功能互补，共同服务于生态文明法治建设。
第一，构建全链条信息反馈机制。环境行政机关需考量反向移送案件的生态修复与损害救济需求，依法确定环境违法行为的行政责任，对案件处理效果进行全流程监督与评估。同时，要完善环境资源案件处理信息通报机制，行政机关收到移送材料后要及时启动行政追责程序，并及时向移送案件的司法机关通报案件办理情况。
第二，要强化典型案例示范引领作用。由于环境资源行刑反向衔接案件法律关系复杂，且存在多元移送关系，为破解“同案不同送”的困局，可通过发布典型案例为反向衔接程序提供实证参考。可建立最高人民法院、最高人民检察院与生态环境部等环境监管部门联合发布环境资源案件行刑反向衔接典型案例的机制。典型案例要总结生态恢复性司法实践经验，探索生态优先原则在行刑反向衔接过程中的适用先例，为后续案件的事实认定、法律适用等提供经验借鉴。
第三，要健全反向衔接监督机制。一方面，应发挥检察机关在反向衔接程序中的优势，建立健全全流程、全覆盖检察监督机制，强化对环境资源案件反向衔接的监管与约束，对衔接不作为、不当为等现象以检察建议等形式督促整改。另一方面，还需完善反向衔接信息共享机制，以环境行政执法与刑事司法信息共享平台为基础，通过案件咨询会议、联席会议、定期通报等方式，实现各部门案情信息共享。
五、结 论
由于环境行政与刑事两种法律责任制度的分工并不相同，行刑反向衔接不能仅关注司法权与行政权转换所带来的责任制度冲突，更要防止因生态环境修复落空等原因引发的环境负外部效应。基于此，要在违法行为惩戒过程中回应“末端治理”弊端，以生态优先理论指导行刑反向衔接，从实体规范和程序机制两个维度实现生态优先原则的制度化，进而在环境资源轻罪案件出罪过程中，实现维护法律秩序稳定与提升生态环境效益的双重制度目标。值此生态法典编纂之际，应适时在法典中完善行刑反向衔接制度，为环境资源轻罪案件出罪提供规则供给，也为实现人与自然和谐共生的现代化建设提供法治保障。
原文刊发于《江淮论坛》2025年第5期
