摘要: 领域法的观点难以否认经济法、环境法等法律体系的部门行政法属性。领域法的任务导向和问题意识决定了其无法采用传统教义学的核心概念作为自身的体系化工具。指向个人利益的权利概念难以契合领域法的公共利益本位，应当主要在客观价值秩序的意义上使用。领域法在构造上以政策工具为主要内容。政策工具关注行政活动方式的功能和目的等实体要素，与行为形式论存在根本差异，无法进行概念演绎，这导致领域法难以建立起一种概念演绎体系。领域法无法采用教义学形态，这是领域法难以编纂为体系性法典的根本原因。领域法的法典编纂是一种汇编型法典，其总则部分没有核心概念，应当主要规定基本原则、管理体制和一些比较重要的政策工具。

关键词: 法典化 领域法 核心概念 行为形式论 法政策学

在环境法、教育法等法律体系的法典化问题上，学界主要有体系性法典、汇编型法典与适度法典化三种方案。体系性法典观以传统的潘德克顿法典作为标准，强调体系的重要性。[1]汇编型法典的主张否定环境法、教育法等法律部门在体系化上的可能性。[2]“适度法典化”的主张依然要求编纂实质性的体系化法典，但要求降低法典化的条件和逻辑要求，不再追求以体系封闭性为特征的潘德克顿式的法典化观念。[3]总体上，学界普遍意识到了环境法、教育法等法律部门难以实现体系化，理由包括：政府管理涉及领域众多，触及经济和社会生活的方方面面，行政法律数量巨大，且差异明显；[4]行政法律规范政策性强，常随形势变化而不断调整，稳定性不足。[5]也有学者指出领域法难以法典化的根本原因在于其不具有价值完备性。[6]但价值完备性到底如何判断并不清晰，比如，依法行政原则作为行政法的核心价值，也能够将本部门的多数规范凝为一体，为何对于行政法体系而言却不具有价值完备性？上述观点虽然都在不同侧面揭示了领域法的体系化困境，但由于并没有揭示其难以体系化的根本原因，以至于在提取核心概念、编纂总则等关键问题上难以取得实质性进展。

在私法史上，法典编纂是教义学研究处于尾声阶段的一项工作。[7]潘德克顿体系在德国学界取得支配地位为《德国民法典》的编纂奠定了学理基础。法典化本质上是教义学体系的实证化，法典是教义学体系的实证法表现形式。因此，以环境法、教育法为代表的领域法能否采用教义学形态就成为法典编纂过程中必须要解决的一个问题。对此，本文将首先论证领域法的行政立法属性与构造特征，然后根据体系化的基本原理对领域法能否提取核心概念作为体系化工具进行分析，最后指出领域法法典化的进路。

一、领域法的法律体系定位与构造特征

法典化与部门法划分密切相关。明确领域法的法律属性和构造特征是判定其能否体系化的基本前提。

（一）作为部门行政法的领域法

领域法的观点认为，经济法、环境法等法律部门由于其调整对象或调整方法横跨多个部门法，因此，新兴交叉法律领域无法按部门法学标准将其划归任何既有的法律部门。[8]但从调整方法和价值本位看，领域法难以挑战传统的部门法划分。

第一，领域法在调整方法上没有突破公私法划分。传统的法律部门在调整手段上是二元封闭的，不是私法手段，即为公法手段。领域法虽然具有明显的公私法并存特征，但其在调整手段的选择上并没有突破传统部门法提供的调整手段。日本学者美浓部达吉指出，一个法律条文同时为私法而又为公法，是把公法和私法结合在一起的，但这不过是将公法和私法结合于同一的规定中而已，并没有超越公法和私法的范畴划分。[9]领域法并没有提供有别于私法调整手段和公法调整手段的第三种性质的调整手段。

第二，公共利益本位决定了领域法主要采用行政法调整方法。公共利益本位的法律体系必然要以公法手段作为主要的调整方法，因为私法手段无助于实现公共利益。同样，个人权利本位的法律体系必然要以私法手段作为主要的调整方法；若将公法手段作为主要的调整方法，私法将不复存在。在利益本位上，领域法明显以维护公共利益为导向，[10]而行政机关作为公共利益的代表和维护者，决定了领域法主要由行政机关负责执行和实施。[11]因此，在调整方法上，以环境法为代表的领域法主要由行政法规范构成。[12]即使在消费者权益保护法、劳动法、个人信息保护法等以私法关系为背景的领域法中，私主体违反法律规定的强制性义务往往同时会引起行政处罚责任。[13]要想矫正失衡的私法关系，实现实质正义和社会公平的价值目标，必须以行政手段作为保障。“这种看似同时拥有公私属性的法律其实根本就不具备私法的性质，它们只是将保护私法当作自己的任务。”[14]

领域法关于调整方法综合性的观点夸大了此类法律的公私法混合特征，没有意识到利益本位对于法律部门在选择调整方法上的制约作用。价值目标上的公共利益本位和调整方法以行政手段为主，决定了领域法是一种行政立法。2021年全国人大常委会立法工作计划也肯定了环境法、教育法的行政立法属性。[15]

（二）部门行政法与行政法总论的分化

在学术史上，行政法教义学的建构过程，同时也是一个行政法总论与部门行政法分离并实现独立的过程。行政法总论本身即是对部门行政法的教义学处理，两者具有不同的构造特征。

在目标取向上，行政法总论“不把法律理解为国家进行社会塑造功能的技术手段，而是把它理解为对个人自由空间的界定，对公法中国家权力的驯化”[16]，而部门行政法的公共利益本位则要求行政机关必须积极高效地完成行政任务以维护和实现公共利益。部门行政法的任务导向决定了其制度建构以应对现实问题为中心，[17]因为行政任务就是要解决行政管理实践中遇到的一个个具体问题。有关各种具体问题的处理，主要由行政法各论应对，行政法学总论并非处于第一线。[18]

任务导向与问题意识决定了部门行政法主要由一系列的政策工具构成，其目的在于提高行政管理活动的效能。政策工具的设计首先是出于有效性的考虑，其实施的首要目的在于有效地回应社会问题。行政法总论则是以行政处分作为核心概念建构起来的，强调行为形式，并不讨论政策手段类型，如证照、取缔、补贴暨税捐减免、经济诱因、劝告暨警告、总量管制等。[19]行为形式论只关注行政活动方式的形式要件和法律效果，而不关心其实际效能。相较于民法、刑法的概念抽象而言，行政法教义学的概念抽象具有一定的特殊性。它不仅要抽象概括不同行政管理方式的共同特征，而且在这一抽象过程中，还必须祛除掉行政目的、目标等行政活动的实体要素，[20]而这些实体要素构成了行政管理活动的本质内容。

综上，以经济法、环境法为代表的领域法具有以下特征：第一，以公共利益为本位；第二，鲜明的问题意识；第三，主要由各种政策工具构成。接下来需要解决的问题是：领域法的这些特征对于自身的体系化究竟有何影响？

二、法教义学的体系建构与体系化工具

法典化理论处于教义学理论的延长线上，属于教义学理论的组成部分。从概念法学、利益法学到价值法学，教义学的体系建构从最初的抽象概念体系演变为了外在的概念体系与内在的价值体系的耦合，这种建构路径深刻影响了法典编纂。

（一）外部体系与内部体系

抽象法律概念是外部体系建构的基础，也是法典编纂的基础。“从调整对象的事实构成中分离出某些确定要素并将其普遍化。再基于这些要素形成类概念，然后通过增添或剔减若干种差特征，就可以形成一些抽象程度不一的概念。”[21]一个法律概念通过逻辑演绎，在纵向上与一个更为抽象的上位法律概念或一个更为具体的下位法律概念相衔接，概念的位阶体系由此形成，即“概念金字塔”。概念的位阶性使得法律规范实现了外部形式上的逻辑一致性。

体系建构并不限于外部的形式逻辑体系，也可以藉由法秩序的价值判断与原则来建构“内部体系”。一个法律体系的内部必须存在一项或者少数的几项基本原则，它们构成了法律体系的价值基础，是建构法律体系的出发点和目的。法律原则为具体的法律规则提供了正当性基础，将不同的法律规则整合在意义一致的脉络中。各项原则之间的协调一致，可以避免外部体系中的法律规范之间发生价值判断方面的冲突，由此法律体系实现了内部价值的融贯性。教义学体系是外部体系和内部体系的统一：概念演绎决定了法律规范在形式逻辑上的一致性；基本原则决定了法律规范在内在价值上的融贯性。

（二）作为体系化工具的核心概念

法典化是否可能主要是由总则能否成功提取来决定的。[22]外部体系与内部体系的二元结构决定了总则由基本原则与“公因式”两部分构成。基本原则将构成外部体系的不同规则、概念凝结为一个整体，能够普遍适用于不同的法律规则中，因此被置于总则部分。就外部体系而言，核心概念是成功提取公因式的主要标志，也是法典的体系化工具。法典的高度体系性需要有核心概念作为“阿基米德支点”，以支撑起整个法典体系的总论，并指引分则的篇章顺序与结构布局。[23]温德沙伊德完成的潘德克顿体系采用民事权利作为体系化工具，[24]其后的《德国民法典》虽然没有规定民事权利概念，但系统地规定了法律行为概念。实际上，两者并不矛盾，因为权利与法律行为本质上是一致的，权利的行使就是作出一定的法律行为，不同的法律行为创设不同的权利类型。对于潘德克顿体系而言，总则的“承重墙”仅在于法律行为一端，其他不过是辅助性的零散构建而已。[25]与民法体系相同，行政法总论将行政行为作为核心概念，刑法总论将犯罪行为作为核心概念。

概念位阶的最高性并不足以使核心概念成为体系化工具，价值考量对于核心概念的生成起到了关键作用。[26]在内部体系中，核心概念承载并实现了一个法体系最基本的价值目标与原则。在民法体系中，作为核心概念的法律行为是贯彻私法自治的工具；在行政法体系中，通过行政行为来实现依法行政的价值目标。作为体系化工具的核心概念具有双重性质，既是一种可以被涵摄的法律技术概念，也是一种“功能被规定的概念”。[27]法律行为、行政行为等概念无一不具备此种功能。核心概念作为教义学的体系化工具，事实上决定着体系化的成败。因此，环境法、教育法等领域法能否编纂为体系性法典，根本上取决于其能否成功提取一个核心概念作为体系化工具，而非法典的编纂范围是否适度。

三、内部视角：领域法难以采用教义学的核心概念作为体系化工具

从内部体系看，核心概念是一种“功能被规定的概念”，是贯彻实现基本原则的工具。

（一）教义学的核心概念难以契合问题导向

在当下的法典编纂过程中，环境法、教育法等领域的学者往往倾向于采用法律关系、主观权利等传统教义学的核心概念来作为法典的体系化工具。这些传统教义学采用的核心概念能否在领域法中发挥体系化功能，不无问题。

1.教义学核心概念的作用机理：通过涵摄的价值实现

教义学的核心概念是通过涵摄技术来实现对基本原则的归原功能的。核心概念的构成要件由法规范具体规定，借助于核心概念来指称一定的事体，就可以在构成此一概念的规范下对这个事体加以涵摄。[28]涵摄的目的是为了与一定的法律效果相连结，正是通过赋予或者不赋予相应的法律效果，涵摄实现了对于核心价值的维护。赋予相应的法律效果意味着一种行为事实被法律秩序所认可。比如，在民法上，符合法律行为的生效要件，意味着法律效果依据个人的意思表示确定，意思自治原则得以实现；在行政法上，合法的行政行为具有相应的法律效力，依法行政原则得以实现。对于不符合基本原则规范性要求的行为事实，法律则不会赋予其相应的法律效果。比如，欺诈、胁迫不符合意思表示自由的要求，就否定其法律效果，以保护私法自治；违法行政行为不符合依法行政原则的要求，否定其法律效力。正是借助于构成要件的筛选功能，法律规范可以排除掉不符合基本原则规范性要求的行为事实。

2.领域法提取核心概念的现实指向

根据内部体系的建构要求，领域法的任务导向和问题意识决定了其体系化也必须以问题为导向，注重在实现行政目标上的有效性，其所提炼的核心概念必须能够实现一定的行政管理目标。比如，经济法提炼的核心概念应当有利于促进经济发展，环境法提炼的核心概念应该有助于实现环境保护，教育法提炼的核心概念应该有利于促进教育进步。问题在于，教义学体系的核心概念是通过涵摄来实现基本原则的规范性要求的，但领域法要求提取的核心概念并非指向法律效果，而是现实效果。政策工具对于政策目标的实现是否具有有效性，只能依据现实效果进行观察评估，不可能通过法律框架内的涵摄操作来实现。这一特征与教义学核心概念的特征不一致。

相应地，传统教义学的核心概念也不能作为领域法的体系化工具。教义学的核心概念采用一种法律内部的操作视角，而领域法所要求的核心概念则采用一种法律外部的观察视角。传统的主观权利、法律行为、法律关系等概念都是围绕法律效果设置的范畴，其中，行为合法是法律关系的生效要件，法律关系有效则是享有权利的基础。这些概念并不指向现实效果，不具有实现行政目标的功能，因此并不能作为领域法的体系化工具。以“行为模式”实现环境法体系化的进路就受到了批判。传统的部门法教义学都是以“行为”作为核心概念的，比如民法的“法律行为”、行政法的“行政行为”、刑法的“犯罪行为”等，侧重于评价行为的合法性。但是“合法/违法”的二元评价模式无法实现保护环境的根本目的，因此，应当采用问题进路建构环境法体系。[29]同样，在经济法上，以“经济法律关系”作为体系化工具的思路也受到了批判，因为经济法学是一门指向经济领域法律实践的科学，因而不能将抽象的“经济法法律关系”概念作为研究对象，而应回到经济法的社会实践现场中去寻找。[30]领域法学的研究均意识到了单纯的“合法”或“违法”评价并不能契合领域法的问题导向。

（二）主观权利概念与领域法的公共利益本位不一致

当前，领域法法典编纂中提出的一些核心概念主要是环境权、受教育权、健康权等权利概念。但是主观权利概念难以契合领域法的公共利益取向。

主观性的权利概念以私人利益为内核，[31]并不指向公共利益，主要是在私法上使用的体系化工具。领域法以维护公共利益为导向，主要由行政机关负责执行和实施，这就决定了领域法规范主要是规定各种行政职权的客观法规范，而非像私法规范那样天然地以权利概念为中心转动。[32]领域法中虽然也有一些权利规范，但所占的比重很小。以职权规范作为主要内容的部门行政法，其核心概念自然应当聚焦于行政机关的权力或行为，而非私人的主观权利。经济法学的相关研究将经济权力作为经济法学体系化的核心范畴；[33]环境法学者也主张将环境权力作为环境法学核心范畴。[34]以环境权、受教育权作为总则的核心概念，显然无法统合以政策工具为主要内容的分则，具有明显的体系裂痕。

上述权利除了从主观权利的视角进行理解外，在基本权利层面还存在一种客观法维度的理解。基本权利具有主观权利和客观价值秩序的双重性质。基本权利的“客观价值秩序”功能是指，基本权利是一种客观的“规范”或“价值”，其所确认的客观价值秩序对公权力形成约束，是公权力必须遵循的“客观规范”[35]。较为主流的观点均意识到了环境权、受教育权、健康权等权利的客观法属性。比如，在法权理论的视野中，环境权主要指向权力范畴而非权利范畴，前者表征公共利益，后者表征个人利益。受教育权的具体内容和实现程度必须由立法者具体形成和决定，要求国家为基本权利提供制度性保障和供给。[36]客观法视角的理解拓展了此类权利的内涵。但如果将这些权利概念视作一种客观价值秩序，它们就会转变为一种价值目标或基本原则，所有行政活动围绕这些目标展开，在性质上就与领域法的立法目的别无二致。核心概念作为实现基本原则的工具，并非基本原则本身，而是法律规则的构成要素，不能丧失掉自身的涵摄性；一旦丧失掉涵摄性，就不能再作为体系化工具使用。

传统教义学的核心概念既无法契合领域法的问题导向，也与领域法的公共利益本位不一致，因此，难以作为领域法的体系化工具。如果领域法不能采用传统的核心概念作为体系化工具，意味着其本身无法实现教义学意义上的体系化。

四、外部视角：领域法不是一种概念演绎体系

在外部体系上，核心概念位于概念位阶体系的顶点，具有最高程度的抽象性。但是，以政策工具为主要内容的领域法难以进行概念演绎。

（一）政策工具论与行为形式论的差异

法教义学的体系思维强调制度之间彼此的推演关系，力求各个概念节点严丝合缝，以此构建复杂精密的体系。[37]以民法为例，物权、债权向上衔接最抽象的民事权利概念，向下衔接各自领域内较为具体的抽象概念，比如物权衔接所有权、用益物权、担保物权等类型，担保物权再往下衔接抵押权、质权、留置权等较为具体的概念。不同的权利类型具有不同的构成要件和法律效果。不同权利概念之间的位阶性决定了民法在外部体系上的逻辑一致性。

就行政法学而言，建构外部体系的概念演绎方法只有在行为形式论的层面上才能展开。以行政法总论为例，首先，将行政活动形式划分为行政行为、行政事实行为、行政契约、行政指导等类型，然后再将行政行为根据法律效果的不同进一步划分为负担性行政行为和授益性行政行为。同一等级的概念之间界限分明，用以精确地区分、涵摄复杂的行政活动方式，不同等级的概念之间构成一种位阶体系，总论的外部体系由此形成。形式化的根本特征就在于对行政活动方式的目的、功能等实体内容的舍弃，只关注行政活动的形式特征和法律效果。法规命令、行政事实行为、行政契约、行政指导等范畴同样遵循了一种形式化的建构思路。在祛除掉目的要素、实体内容后，功能各异的政策工具就可以不受非法律因素的影响，仅依据共同的形式特征和法律效果进行概念演绎，外部体系的建构才有可能完成。

但是，以祛除行政目的为主要特征的形式化抽象使政策工具的法律属性发生了根本性转变。从具体的规制工具到抽象的行为形式，功能、目标等行政活动的实体要素逐渐被抽空，形式化和抽象性增强，对现实问题的针对性减弱，具有了摒弃内容而注重外观的空洞性。相反，从行政行为到政策工具，规制性增强，形式性减弱。在阿基米德支点的选择问题上，行政行为形式无法体现政策目的曾经饱受批判，并被认为是行政法学总论的弊病。[38]实际上，被抽离掉实体内容的行为形式并不以实现政策目标为主要功能，依法行政才是其第一位的价值追求。不可否认，行政行为也具有完成行政任务的功能，也体现出一种任务导向，毕竟它是由具体的政策工具抽象而来，但由于抽离了实体要素，行政行为指向的是一个最抽象意义上的行政任务概念，并不指涉某一个具体的任务目标。政策工具尽管也要经受合法性检验，但有效性是其第一位的价值追求；如果规制工具不优先强调规制效能，就不成其为规制工具。

（二）部门行政法排斥概念演绎思维

部门行政法的立法思路注重法律制度的实际效果，是一种典型的规制工具主义范式。规制工具主义的立法范式并不关注法律规范内部的价值融贯性与外部的逻辑一致性，它完全侧重于法律在实现特定规制目标时是否具有工具上的有效性。[39]

1.政策工具并非基于概念推演而形成

能否实现行政目的决定了一项政策工具的存在价值。政策手段的设计与选择，依据的是被选择来解决问题的具体策略与所欲实现的政策目标是否匹配，[40]是一种现实导向的选择。行政许可工具、信用工具、标准制定、信息工具、税费工具都是依据具体问题进行设计的，并非是基于概念推演而形成的。以环境法为例，行政罚款和环境影响评价审批是两种常见的政策工具，虽然在行为形式论的层面上可以将罚款和审批抽象为行政行为，但在立法设计上并不需要关注两者是否具有形式上的逻辑一致性。再如，在经济法中，经营者集中审查发挥一种事前的规制功能，反垄断罚款发挥着事后的规制功能，两种政策工具是根据不同的功能要求设计出来的。“经济法的形成过程并不是一个逻辑推演的过程，而是一个不同经济利益集团斗争、博弈的过程，受到事先无法确定的利益妥协、平衡状态的影响。”[41]法规范内部的价值融贯性与外部的逻辑一致性主要在司法推理和法律论证中具有重要意义，可以减轻法律论证的负担，减少裁判结果前后可能出现的矛盾，这是法教义学的主要价值诉求。但是，政策工具并非是面向司法过程的，而是面向行政管理实践的，其注重法律制度的实际效用，不同的政策工具对应不同的现实问题，承载不同的规制功能或目标。内部的价值融贯性与外部的逻辑一致性对于规制目标的实现而言并没有太大意义。

2.政策工具以个别化的形态存在

不同的规制工具之间没有抽象与具体之分，一种规制工具不可能成为另一种规制工具的上位概念，因为一种政策工具并不是通过在另一种政策工具的基础上“增加或剔减若干种差特征”形成的。每一种政策工具都承担着特定的规制功能或目的，在行为形式论上具有相同特征的政策工具可能具有不同的政策功能。以环境法上的排污许可和自然资源使用许可为例，其中，排污许可的目的是控制、减少污染物排放，自然资源使用许可的目的在于合理分配有限的自然资源。作为规制工具的许可在行为形式论上的定义是同一的，都具有外部效果上的授益性，但在立法上却承担着信息收集、分配稀缺资源、准入控制等不同的规制功能。[42]

在任务导向下，不同的政策工具与不同的规制功能、行政目标是紧密结合在一起的，具有根本性的差异，只能以一种特殊化、个别化的形态存在。当前环境法典总则的编纂就明显地体现了这一点。环境法学界普遍主张应当将环境法的基本制度，比如环境质量标准、环境保护规划、环境监测、环境保护税、排污许可等环境法的“共通调整手段”，作为环境法典总则编的主体部分。[43]但这些承担不同功能的基本制度，只能以一种集合的方式列举在总则中，本身难以提炼出一个具有统摄性的抽象概念。一旦摒弃功能上的差异性而进行一种形式性的抽象化，环境法制度就会丧失对于环境问题的回应性。要想进行概念演绎，就必须将不同的政策工具抽象至行为形式论的维度上，但这是以放弃行政行为的“实体”因素（如目标、目的、利益）为代价的。不同的政策工具无法在体系上进行概念推演，也就不可能形成一种概念法学所要求的从抽象到具体的金字塔式的概念位阶体系，更不可能抽象出一个位于顶点的核心概念来统摄整个法律体系。

五、领域法的学理形态与法典化的出路

在内部体系上，传统教义学的核心概念并不能作为领域法的体系化工具；在外部体系上，领域法并非是基于概念演绎形成的。领域法主要是一种基于功能整合起来的法律体系，而非依据逻辑整合起来的法律体系，与法教义学的构造逻辑具有根本性不同。

（一）领域法无法采用教义学形态

领域法是一种功能主义取向的立法，注重法律的意图与目标，采取一种工具主义的社会政策路径。[44]功能主义取向导致领域法具有明显的反形式化和反抽象化特征。

1.领域法的反形式化与反体系化特征

对于一种行政活动方式而言，可以有两种观察视角：第一种是非法学的观察视角，即测量评估该政策工具的实际效能，也就是政策工具的视角；第二种是法学的观察视角，即不考虑规制工具本身承载的政策功能和行政目的，只考虑其形式要件与法律效果，也就是行为形式论的视角。为了有效地规制各种社会问题，增强法律制度对于社会现实的回应性，领域法不可能舍弃行政活动方式的目的和实质内容而追求形式化。

社会问题的复杂性、多变性要求针对性、灵活性强、比较具体的行政手段。行政规制只能存在于具体的情境当中，只有以特定时间和空间、特定社会环境中特定的问题为依据，以受规制主体的理性程度、知识水平、需要内容来决定规制行为的种类、方式和幅度，才能最大限度地保证规制的有效性。政策手段越灵活、越具体，就越能够适应不同的政策环境，也就越有助于实现政策目标。因此，政策手段呈现一种具体化、多样化的特征，这与法教义学的抽象化、均一化特征形成鲜明对比。为了更好地实现政策目标，多样化的行政方式层出不穷，协商性规制、非正式指示、经济诱导、助推性工具等规制手段被大量采用。与形式化行为相比，此类行为的拘束意思和规范范围均不明确，很难实现形式化。[45]政策工具并非基于事后的司法审查需要而创设，不需要考虑在教义学上进行归类、建构的便利，因此它是反形式化的。环境法、经济法等领域的研究也指出，领域法学研究范式在思维上相较于体系化方法更接近一事一议的论题学方法。[46]

2.法解释学不能等同于法教义学

领域法在构造法律规范的时候也必须借助于抽象概念来完成。但是，领域法对法律概念的使用与法教义学并不相同，法教义学是基于抽象程度不同的法律概念来演绎整个法律体系的。同时，领域法规范也要在司法适用中进行法解释，但是法律解释操作不能等同于体系建构。任何一条法律规范在适用时都要进行法律解释，但这并不意味着所有的法条在整体上就能够建构为一个体系。法教义学虽然也以法律解释活动为出发点，但是法教义学的核心关切是一条条单独的法律规范能否根据概念法学方法在逻辑上整合为一个体系。[47]因此，体系建构才是教义学成立的最终标志，单纯的法律解释活动并不能证明法教义学的存在。领域法中有法解释学的存在空间，但法解释学并不能等同于法教义学。领域法的反形式化倾向决定了其无法采用教义学形态。法政策学能够与法解释学并存，但不能与法教义学并存。不是任何一种法律体系都有实现体系化的可能，强行提取抽象概念不仅与领域法的特性相悖，也注定不可能成功。

（二）领域法的学理形态：法政策学

在研究范式上，法教义学和法政策学构成行政法学两种主要的学理形态。一种法律体系采用何种类型的学理形态必须考虑该法律体系所意图实现的功能，应当建构最符合实体法特征的学理形态。

1.领域法与法政策学的内在一致性

法政策学是对传统行政法教义学的弊端进行反思的结果，以美国的政府规制学派、德国的作为调控的行政法学、日本的行政法政策学为代表。法政策学旨在探求法律制度设计的最佳途径和方法，政策手段的设计和选择是法政策学的主要研究内容。与法教义学关注法律规范的概念操作不同，法政策学关注法律制度的实际效果，是在预先假定的因果律的基础上，如果特定的法政策手段没有如期实现目标，那么这种手段就不具有正当性和可行性，就是可以被推翻的。法政策学的分析方法不是基于法律规范的推理、论证，而是在经验层面上对制度工具的实效进行观察评估，具有经验科学的特征。正因为如此，法政策学表现出一种强烈的背离法院和法学的“去法化”倾向。[48]法政策学不以法学方法论作为方法论基础，而是采用综合多种学科、多种知识的社科法学方法。领域法的立法目的、制度构造与法政策学的理论主张具有高度一致性。从国内外的研究状况看，法政策学和规制分析主要是以行政法各论为场域展开的，以完善和改进不同领域的行政立法为主要目标。因此，任务导向的领域法应当采用法政策学的学理形态，而非法教义学的学理形态。

2.领域法法典化的进路

领域法无法实现教义学意义上的体系化是其无法编纂为体系性法典的根本原因。否定领域法法典化的诸多理由，比如政策性较强、变动较快、稳定性较差等，这些仅仅是领域法的外部特征，并非否定法典化的实质性理由。从根本上说，领域法的这些外部特征是由其内在属性决定的。德国学者彼得·诺尔区分了“调节性”立法与“法典编纂性”立法。前者的特征在于与政治有着紧密的联系，是一种政治工具，用来为政府部门实现一定的制度目的，后者则远离政治调控；因此，对于后者而言是一种追溯既往的法律知识汇编，而前者则是面向未来的政治调控。[49]领域法显然是一种“调控性”立法，而非“法典编纂性”立法。

领域法虽然不能编纂为体系性法典，但可以采用汇编型的编纂方式。汇编式法典可以根据具体需要进行更灵活的体系安排，并不以体系性的达成为目标，而旨在实现找法便利、遏制法律体系的碎片化发展、统一法律实施等目标。[50]汇编型法典在形式上依然可以编排为“总则—分则”架构。但在总则部分没有核心概念，应当着重规定该法律部门的基本原则、管理体制和一些较为重要的政策手段，以突出领域法的功能主义风格。

六、结论

领域法的立法目的和内容特征决定了它只能以法政策学的形态存在，这是领域法不能编纂为体系性法典的根本原因。领域法只能以单行法的形式存在，即使进行法典化，也只能采用汇编型的编纂模式，但这种编纂模式并不以教义学体系作为基础。学理形态的不同导致部门行政法不在行政法法典化的整合范围内，以行政法学总论为基础的法典化成为唯一选择，即行政基本法模式。行政基本法典是行政法教义学体系的实证法表现形式，仍然要以行为形式论作为指导。行政法教义学的内容和结构决定了行政基本法典的内容和结构。

注释:

[1] 参见朱明哲：《法典化模式选择的法理辨析》，载《法制与社会发展》2021年第1期，第92-94页。

[2] 参见党庶枫、郭武：《中国环境立法法典化的模式选择》，载《甘肃社会科学》2019年第1期，第116-124页。

[3] 参见吕忠梅：《环境法典编纂论纲》，载《中国法学》2023年第2期，第29页。

[4] 参见杨建顺：《为什么行政法不能有统一的法典？》，载《检察日报》2020年6月3日第7版。

[5] 参见杨建顺：《为什么行政法不能有统一的法典？》，载《检察日报》2020年6月3日第7版。

[6] 参见陈景辉：《法典化与法体系的内部构成》，载《中外法学》2022年第5期，第1194-1195页。

[7] 参见[德]弗朗茨·维亚克尔：《近代私法史——以德意志的发展为观察重点》（下），陈爱娥、黄建辉译，上海三联书店2006年版，第442页。

[8] 参见刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，载《政法论丛》2016年第5期，第6页。

[9] 参见[日]美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第39-41页。

[10] 参见吕忠梅：《论环境法的本质》，载《法商研究》1997年第6期，第16-17页；卢代富：《经济法对社会整体利益的维护》，载《现代法学》2013年第4期，第24-31页。

[11] 参见薛克鹏：《论经济法的社会本位理念及其实现》，载《现代法学》2006年第6期，第98页。

[12] 参见李艳芳：《论生态文明建设与环境法的独立部门法地位》，载《清华法学》2018年第5期，第48页。

[13] 参见刘水林：《经济法责任体系的二元结构及二重性》，载《政法论坛》2005年第2期，第100-102页。

[14] 陈景辉：《数字法学与部门法划分：一个旧题新问？》，载《法制与社会发展》2023年第3期，第94页。

[15] 参见《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.（最后访问时间：2024年5月3日）。

[16] P. Badura, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rule of lawes,1967, S.52.

[17] 参见覃红霞：《教育法地位问题新论——传统法律部门理论的超越与反思》，载《教育研究》2016年第7期，第50页。

[18] 参见翁岳生：《行政法》（上），中国法制出版社2009年第2版，第90页。

[19] 参见翁岳生：《行政法》（上），中国法制出版社2009年第2版，第55页。

[20] 参见[日]藤田宙靖：《行政法总论》（上卷），王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第20页。

[21] [德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第549页。

[22] 参见谢鸿飞：《法律与历史：体系化法史学与法律历史社会学》，北京大学出版社2012年版，第152-153页。

[23] 参见申素平、周航：《论教育法典的核心概念：基于法律行为与行政行为的启示》，载《华东师范大学学报》（教育科学版）2022年第5期，第17页。

[24] 在学术史上，民法的体系化工具曾经发生过一次转变，萨维尼最早将法律关系作为体系化工具，但后来普赫塔放弃了法律关系概念转而采用主观权利作为体系化工具。

[25] 参见朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2016年版，第33页。

[26] 参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第604页。

[27] 参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第607-609页。

[28] 参见[德]罗伯特·阿列克西：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，商务印书馆2019年版，第315-316页。

[29] 参见刘卫先：《论我国环境法的体系化进路及其展开》，载《南京师大学报》（社会科学版）2023年第3期，第117-118页。

[30] 参见刘凯：《经济法学科学化的法教义学路径》，载《政法论坛》2020年第1期，第67页。

[31] 参见王世杰：《私人主张超个人利益的公权利及其边界》，载《法学家》2021年第6期，第121-123页。

[32] 参见[日]小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版社2014年版，第8-9页。

[33] 参见刘凯：《经济法体系化的系统论分析框架》，载《政法论坛》2022年第2期，第173-174页。

[34] 参见史玉成：《环境法学核心范畴之重构：环境法的法权结构论》，载《中国法学》2016年第5期，第298-301页。

[35] 张翔：《基本权利的规范建构》，法律出版社2017年版，第226页。

[36] 参见申素平、余若凡：《论教育法典宪法基础的路径选择》，载《中国高教研究》2024年第4期，第36页。

[37] 参见卜元石：《德国法学与当代中国》，北京大学出版社2021年版，第109页。

[38] 参见朱芒：《中国行政法学的体系化困境及其突破方向》，载《清华法学》2015年第1期，第12-15页。

[39] 参见[英]罗杰·布朗斯沃德：《法律3.0：规则、规制和技术》，毛海栋译，北京大学出版社2023年版，第48页。

[40] 参见[美]凯斯·桑斯坦：《权利革命之后：重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年版，第101页。

[41] 刘凯：《经济法学科学化的法教义学路径》，载《政法论坛》2020年第1期，第68页。

[42] 参见[爱]Colin Scott：《作为规制与治理工具的行政许可》，石肖雪译，载《法学研究》2014年第2期，第39-41页。

[43] 参见吴凯杰：《法典化背景下环境法基本制度的法理反思与体系建构》，载《法学研究》2024年第2期，第139-141页。

[44] 参见[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2021年版，第85页。

[45] 参见赵宏：《行政行为作为行政法教义学核心的困境与革新——兼论我国行政行为学理的进化》，载《北大法律评论》2014年第15卷第2辑，第515页。

[46] 参见吴凯、汪劲：《论作为领域法的环境法：问题辨识与规范建构》，载《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2019年第1期，第99页。

[47] 参见雷磊：《法教义学的方法》，载《中国法律评论》2022年第5期，第80页。

[48] 参见谭宗泽、杨靖文：《面向行政的行政法及其展开》，载《南京社会科学》2017年第1期，第111页。

[49] 参见[德]托马斯·西蒙：《何为立法？为何立法——法典编纂与调控性立法：立法上规范制定的两种基本功能》，载[奥]汉斯·凯尔森等：《德意志公法的历史理论与实践》，王银宏译，法律出版社2019年版，第171-173页。

[50] 参见王利明：《论编纂式法典化》，载《政治与法律》2023年第12期，第134-135页。

仇晋阳，中国政法大学法学院博士研究生。

来源：《行政法学研究》2025年第2期。