文章摘要：公共行政学研究的学科特点及方法论影响了其研究取向，表现为微观的实证研究较多，宏观的理论研究偏少。中国改革开放的实践为建构新的公共管理概念和理论提供了丰富的来源，理论的创新需要建立在学习和借鉴人类社会一切优秀文明成果的基础上，这不仅需要研究者的努力，同时也需要良好的学术环境。
关键词：学科特点；问题意识；理论创新；学术环境
一、公共行政学研究的学科特点
社会科学的研究一般都是围绕问题进行的，它需要对相关问题作出解释，尽管不一定要提供解决之道，但科学而合理的解释至少为解决问题提供了基础，这就是学术研究的价值所在。社会科学的每一个学科都有其独特的研究方法，而方法的运用是同其要研究的对象或问题联系在一起的，同时也受其学科特点的影响。
公共行政学具有以下几个明显特点。
1.实践性。公共行政学研究与公共管理实践紧密相连，它要不断地对新出现的公共管理问题进行回应，并在这一过程中进行理论建构，扩大知识版图。斯蒂尔曼在谈到美国的行政学研究时指出，不事声张地适应公众当前的直接需要是美国公共行政理论具有的最伟大的力量。美国公共行政学的知识结构通常通过高度的创新性和创造性的方式，每一代或每二十年经历一次转换。比如，就美国的新公共管理运动而言，这场政府改革运动持续地创造了新的理论，如政府再造理论、新公共服务理论、治理理论等，标志着一个新的公共管理模式以及新的公共管理理论的出现。中国也是如此。改革开放以来，我国公共管理学发生了巨大的变化，理论研究在很大程度上是围绕着中国政府的改革和发展进行的。除了借鉴西方的一些理论外，中国的学者也在力图建构自己的理论，因为中国的发展展示了一些与西方国家不同的特点，比如国家体制、政党制度、政府运行方式、组织文化等。然而，如果与美国行政学每二十年转换为一种新的知识结构而言，我国在这方面的研究还是有欠缺的。
2.比较性。公共行政学研究一开始就是在比较的基础上进行的。威尔逊在他的通常被认为是行政学研究开山之作的《行政学研究》中指出，在行政组织和行政艺术方面，欧洲国家已经走在了美国前面，因此要向他们学，但美国也不是什么都要向他们学。如普鲁士是一个专制国家，美国要学习它的行政管理技术，但不能把专制制度也引过来。威尔逊认为，如果要应用这种科学，必须使之美国化，这不只是在形式上或语言上美国化，还必须在思想、原则和目标上基本美国化，必须把美国本土制度铭记在心。就公共行政理论来说，斯蒂尔曼曾讲到欧洲理论与美国理论的差异。在欧洲，自上而下的国家建设孕育了理性的、严谨的行政科学，而美国的行政理论是从基层的变革中浮生起来的，充满了清教徒的道德进步和民主的理想主义。他认为，美国的公共行政思想在相当程度上仍然保持着实验性、分散性、诱导性以及对等级和身份的改革特性。由于缺乏国家意识，对每个人来说，任何理性的、严谨的行政思想都是不可理解的，甚至是不可能的。因此，美国的公共行政及其理论只能通过在基层增建公共服务系统，制定执行预算和城市经理计划，从底层做起，然后上升到联邦层次，并产生一种当今称之为公共行政理论的独特的行政思想方法。这种理论和思想方法可以从比较中获得，它表明公共管理的模式和理论并非只有一种。中国在许多方面与欧美国家存在显著差异，这种差异也是产生具有自身特点的行政学理论的重要基础。
3.理论性。讲学科，总要讲理论。一门学科，应当具有自身的核心概念和相关理论，没有理论支撑，学科是建立不起来的。公共行政学作为一门学科是否拥有独立的理论体系，长期被质疑，这是因为公共行政学缺乏自身身份的认同。比如，政治学研究的核心概念是权力（有的认为是国家），而公共行政学研究的核心概念是什么？是效率还是其他，比如公共服务抑或价值创造？从理论的角度来讲，边界清楚的政治学著作比比皆是，从亚里士多德的《政治学》，到马基雅维利的《君主论》和汉密尔顿等人的《联邦党人文集》，再到近代一些社会主义理论著作等，洋洋大观，不胜枚举。而公共行政学有哪些属于自己的著作呢？从严格意义上来说，公共行政学教学课程中开列的书籍很多都不属于公共行政学的著作，这也是导致至今还有人认为公共行政学不是一门学科的原因之一。同政治学、经济学等学科相比，公共行政学显然缺少自身的理论，尤其是比较系统的理论。那么如何理解公共行政学理论？韦伯的官僚制理论可以算是公共行政学的理论吗？赫伯特·西蒙的决策理论是公共行政学的理论吗？从严格意义上讲，韦伯首先被公认为是一位社会学家，但这并不妨碍他成为一位行政学家。他的官僚制理论是行政学理论的核心组成部分，因为这个理论具有解释力。西蒙也是一样，这位荣获诺贝尔经济学奖的学者所著《行政行为》一书成为行政学专业的学生必读书籍之一。类似的例子还有不少，比如林德布洛姆可能更多地被认为是一位政治学家，但他的渐进决策理论成了行政学的经典。
4.交叉性。学科交叉性也是公共行政学的一个重要特点。公共行政学融合了许多外来理论概念以解释社会的公共管理现象。在这一点上，公共行政学缺乏自身的一些概念和理论似乎又成了它的强点。在中国，从公共行政学发展起来的公共管理学体系庞大，仅二级学科就有11个（行政管理、公共政策、卫生政策与管理、教育政策与管理、社会保障、土地资源管理、应急管理、社会组织管理、数字公共治理、城乡公共治理、全球治理），尽管这些学科之间的差别很大，但交叉的特点也很明显，都与公共性有关。这使得公共行政学方法更加多元，既包括社会学、经济学、政治学、管理学的方法，也包括自然科学的方法，以及数字技术、AI技术的引入。从另一方面说，核心概念理论领地的相对空缺方便了外来学科的“入侵”。正如经济学帝国主义那样，经济学在各个学科领域横冲直撞，这首先反映了经济学本身具有的强大生命力，也反映了它对经济学以外问题的解释力。比如，在公共管理学中，运用新制度经济学、委托人代理人理论、交易成本等理论来分析公共管理问题已不鲜见。而公共行政学在运用这些经济学理论时，无需表明这是经济学理论，它事实上已经成了公共管理理论的一部分，只是它源自经济学。官僚制理论也一样。正如登哈特所说的，如今在理论家中最流行的观点是，公共行政学最好被看作是一种从各种不同的理论观点兼收并蓄的专业。这一专业，在德怀特·沃尔多看来就像医学，“健康”问题就像“好的行政管理”问题一样，只要仔细想想，就会感到无法对其进行界定。正是在这一意义上，杰伊·沙夫里茨说，无论公共行政在统一性上有什么问题，它肯定是一个真正的研究领域。这一领域汇聚了各学科的理论，但我们不会在意这些理论来自哪里，就像我们吃鸡蛋的时候不会去问这个蛋是哪个母鸡下的一样，关键在于这些理论、方法可以用来解决问题，正如鸡蛋会给我们带来营养一样。
公共行政学的这些特点对相关的研究产生了重要影响。首先，学科的实践性导致对策性研究较多。比如公共管理硕士（MPA）的论文基本上是对策性的三段论——现状、问题、对策，前面的讨论最后着眼于对策。这当然有它的合理性，专业硕士的学习主要是解决实际问题。这种对策性研究带来的方法论上的变化就是实证方法的运用——模型、数据等成为论文的一大特色。而这种状况也波及了科研硕士，两类硕士的论文目前几乎没有太大的区别。当然，对策性研究并不是不可以，公共行政学的研究在很大程度上是以解决问题为导向的，但研究不能总是停留在这一步，对策性研究有时会拉低研究的档次，尤其对博士生来说，社会科学研究追求的是建构一般性的、具有普遍解释力的理论。这一点，任何学科都一样，尽管很不容易。
其次，这也导致研究过程中基本理论的研究较为薄弱。一些比较重大的理论问题，包括影响行政运作的基本制度问题的研究不多，比较多的是基层管理、微观层面管理的研究，这同实证方法的盛行有关，因为实证方法主要专注于微观层面的问题。这导致由于缺少对宏观问题的把握，一些研究事实上对解决相关的管理问题并无助益。举个例子来说，城乡基层（居委会和村委会）的治理是一种法定的自治治理，然而近几年城乡基层治理变得越来越行政化。而一些研究不去了解基层治理的基本方向，只是片面采用权力赋能、技术赋能等方法，以致研究结果强化了行政化的倾向。
再次，比较始终是公共行政学的特点之一，这源于公共管理的实践共性本质，无论哪种政治体制下的政府管理，其管理职能都具有共性，从大的角度讲就是管制和服务。这些共性为理论的互相借鉴提供了可能性。中国是现代化的后来者，后来者的一个优势就是可以向别人学，少走弯路。我国关于国家间的比较研究在20世纪80年代比较盛行，这同当时中国与西方国家之间的差距尤其是经济上的巨大差距有关。现在这方面的研究有些退潮，著述论文相对减少，比较类的课程开设也不多，研究者对外部世界了解的兴趣和注意力似乎在下降，这与研究重心转向本国有关，比如现在流行讲好中国故事，但讲好中国故事的前提是要了解世界，否则不知道讲的故事是否有人要听。因此，比较研究依然是重要的，这不仅是因为他人的实践一直在发生变化，不乏值得我们学习的地方，而且这也是出于学术对话的需要。西方的公共行政学理论包括两个方面：一种是具有一般解释力的理论，这种理论也可以用来解释通常的公共管理现象，因为公共管理具有共性；还有一种是反映本国特色的理论，由于国情不同，所以理论的运用不一定具有普遍性。比如元治理理论是欧洲尤其是北欧讲得比较多的理论，这与这些国家历史上比较重视国家的作用有关，而这一点则与美国不同，因为美国的文化一直充斥着反政府的色彩。比较研究和学术交流可以促进学术的发展和成长，也可以加深对本国问题的研究，因为只有在全球的背景下才能更好地了解自己。构建自主知识体系不可能是一种排斥人类文明优秀成果的知识体系。
最后，学科之间的交叉是公共行政学未来发展的一个突破口，因为与其他学科不同，这一学科有很强的实践性和操作性，需要解决具体的公共管理问题。来自政治学的知识会涉及管理中的价值问题，来自经济学的知识会涉及管理的成本效益问题，来自管理学的知识有助于增强工具理性意识，信息技术知识可以改变对传统管理的理解和传统管理的实践，等等。从操作层面讲，AI技术的运用已经开始改变并会在未来更大程度地改变现有的政府运作，改变与原有运作相关的思想观念和价值观。公共管理学的一个重要使命是解决实际问题，而数字技术、AI技术的运用为公共管理的研究开辟了广阔的空间，它将在很大程度上影响公共管理研究的走向。
二、公共行政学研究的问题意识
如同其他社会科学一样，公共行政学研究不管其学科特点如何，总是要研究问题的。问题通常来自两个方面，一个是来自公共管理实践的问题，另一个是来自学术的问题。当然这两者也不是完全隔离的，因为不少实践问题都被研究过。如何选择一个有意义有价值的问题是研究过程中首先要考虑的问题。
从中国的情况来看，问题的来源有几个方面。首先，官方的选题是一个重要来源。官方的选题往往是出于解决现实问题的需要，而这一需要要求学界给予支持和帮助。比如，国家社科基金重大项目就是政府确定的有价值的研究课题，它当然成为学者研究问题的来源之一。重大项目选题的确定事实上也经历了一个上上下下的过程，不仅涉及政府部门，也涉及学术界。它的问题通常是具有针对性、事关国家发展的具有较大影响的问题。再比如，官方的新提法往往也会成为研究的热点问题。党代会和全国人大以及中央全会对国家治理的问题时有新的提法，新的提法表明国家层面对某些问题重要性的确认，它具有阶段性特点，每个阶段都会出现引发整个社会包括学术界重视的问题。比如，21世纪初的服务型政府建设，以及后来的国家治理体系和治理能力现代化、中国式现代化、社会主义新农村建设、新质生产力等问题。这些概念一经提出，就出现不少研究，因为它反映了国家层面对当前社会发展问题的高度重视，当然也成为学者关注的问题。
其次，一些学术团体和学术杂志确定的选题（以年度为多），往往也成为学者研究问题的来源。比如，《中国行政管理》2025年度的重点选题包括：中国公共管理自主知识体系建设研究、公共管理基础理论与方法研究、传统治国理政智慧与中国式现代化研究、公共治理国际比较研究、高效率办成一件事与效能政府研究、政府职责体系与法治政府建设研究、全国统一大市场与营商环境建设研究、经济社会发展规划与政府绩效管理研究、数字政府建设理论与实践研究、人工智能与公共治理研究、公共政策统筹协调机制研究、完善政府重大决策部署落实机制研究、深化干部人事制度改革研究、构建支持全面创新体制机制研究、健全社会治理体系研究、公共服务均衡性可及性研究、健全人口发展支持和服务体系研究、城乡融合发展与治理研究、公共安全治理机制与应急管理体系现代化研究、绿色发展与健全生态环境治理体系研究。这些选题基本上可以分成三大类，一类是基础性的，比如政府职责体系与法治政府建设研究、数字政府建设理论与实践研究；二是现实性的，比如高效率办成一件事与效能政府研究；三是学术性的，比如中国公共管理自主知识体系建设研究、公共管理基础理论与方法研究、公共治理国际比较研究等。这三大类选题事实上也基本涵盖了公共行政研究的主要方面。基础性的和学术性的问题相对稳定，而现实性的问题则变化多一点。这三类选题基本上也是粗线条的，如何在这些选题中找出真正有意义和有价值的问题，需要学者具备学术敏感性。
再次，问题通常被认为是负面的。所谓问题，一般认为是现实和理想之间的差距。研究问题旨在解决问题，消除差距，达到理想状况，这也构成学界长期以来的共识。然而，在公共行政学或公共管理的研究中，一些优秀的管理案例也是非常值得研究和推广的。《公共行政》2022年有一篇文章，题目是《公共行政研究的未来》，文章的作者是一些权威的国际公共行政学专业杂志的主编。他们在讲到公共行政未来的研究时，其中一点是寻找成功案例并探索公共行政的“光明面”。文章提出，一个国际公共行政学者团体受到埃莉诺·奥斯特罗姆的启发，呼吁发展积极的公共行政，重点关注成功案例并理解事物在实践中如何以及为何运作。这一学者团体的宣言批评了该领域看似固有的负面偏见，并鼓励关注成功的故事，以拓宽对危机、肯定和失败的理解。埃莉诺·奥斯特罗姆的“公共池塘资源理论”解决了“公地悲剧”理论的一个问题：公共资源由于缺乏产权界定，会导致资源的过度使用，并使资源枯竭。而奥斯特罗姆的研究认为，许多社区可以通过自主治理的方式而不是政府和市场的方式有效地管理公共资源。显然，在公共行政的研究中，研究问题不是一味地批评。中国的公共管理中存在着不少反映“光明面”的案例，并且一些案例具有可复制性。我国一个比较有趣的现象是对于一些极具中国特色（即这种状况只有中国才有的，比如驻村工作组）的案例的分析，往往也采用西方理论（当然这一方面也反映了我们自身理论的不足），以至于说服力不强。我们没有考虑如何从这些案例中去提炼自身的概念，产生自己的理论，就像埃莉诺·奥斯特罗姆一样，尽管她是大师，但方法基本上是一样的。
最后，学者在公共管理现实中观察到的问题以及在学术研究过程中发现的问题。这应该是学者研究的最重要的问题来源。因此，除了以上讲的可以提供问题来源的官方或学术团体和学术杂志的发布外，一个很重要的途径是在实践中发现一些不被官方或学术团体和学术杂志确定、但是很有意义的问题。斯蒂尔曼说过，不事声张地适应公众当前的直接需要，是美国公共行政理论具有的最伟大的力量。中国公共行政理论具有的最伟大的力量也是直面公众当前的需要。事实上，国家层面也在这方面做了改进，比如，现在的国家社科基金项目除了重大项目之外，其他的重点、一般和青年项目的选题都实行自选，而不再是原来的命题作文，这事实上也表明鼓励学者在实践中寻找有价值的问题。这一举措的好处在于使研究者能研究自己喜欢的和想研究的，以及自己擅长研究的问题，而不是在命题作文的情况下勉强为之。只有做自己喜欢的研究才会真正提高研究的质量。
此外，学术问题引发比较多的是对现有的一些观点提出批评，或对现有的结论提出质疑。比如，行为经济学就是起源于对经济学一些基本假定的怀疑，它把心理学与经济分析结合在一起，以发现现今经济学模型中的错误或遗漏，进而修正主流经济学关于人的理性、自利、完全信息、效用最大化等一些基本假设的不足。再比如，美国经济史上曾经流行的一个观点是奴隶主庄园经济没有效率，而罗伯特·福格尔和斯坦利·恩格曼在研究美国经济史时发现这一结论并不可靠。他们在1974年出版的《苦难的时代：美国奴隶制经济学》（Time on the Cross: The Economics of American Negro Slavery）中，通过计量史学方法对美国南方奴隶制种植园经济进行了定量分析，最后推翻了这个结论，认为奴隶制是一种高效的经济制度，奴隶制的高效来源于规模经济、有效管理以及对劳动力和资本的密集使用，这一观点颠覆了传统观念中的奴隶制经济低效和落后的认知，改写了这段时期的经济史。道格拉斯·诺斯也是一样。经济史上流行的一个观点是技术创新推进了经济的进步，然而他在研究1600—1850年的海上运输时发现，虽然运输技术没有进步（因为船只还是原来的木帆船，不是后来的机动船），但是海洋运输的效率却得到了提高，这是什么原因？他的研究发现是制度的创新使生产率得到提高，促进了经济的发展。他在经济史的研究中，同样把传统史学研究不用的经济学理论比如交易成本理论等运用到研究中，突破了原有方法的局限，最后逐步形成了由产权理论、国家理论和意识形态理论构成的新制度经济学。福格尔和诺斯的例子表明，他们的问题意识首先来自对相关问题的熟悉和了解，这种熟悉和了解会引发他们对这一问题的警觉。这种学术上的敏锐是大师具有的特点，没有这种熟悉和了解或学术功底，有些问题可能一晃而过，并不会引起重视。另外，他们的研究还有一个重要的特点是方法论的创新，这打破了传统经济学史研究的套路，比如将定量方法和经济学理论引入经济史的研究，从而得出传统研究得不出的观点，推进了所涉领域的研究。
学术的问题也来自对社会现象和社会问题的不同理解，因而对同一问题会得出不同结论。马克思和韦伯就是一个明显的例子。对于资本主义产生问题的理解上，马克思是从生产力和生产关系的角度去理解的，认为这是物质和技术发展的结果。而韦伯对此的解释是资本主义的产生取决于人的能力和气质，取决于宗教的力量。在他看来，新教对于资本主义的产生起到了决定性的作用，资本主义的理性就是从基督教禁欲主义中产生出来的。因此，马克思强调物质的力量，而韦伯则强调观念的力量。从韦伯的角度讲，不是经济或物质决定观念和文化，而是观念和文化影响经济和物质。尽管马克思和韦伯的观点不一致，但他们都看到了解释资本主义起源以及它的发展和命运这样一个有意义的问题，当然这是一个大的问题，马克思在此基础上建立了无产阶级革命理论，而韦伯从新教伦理中推导出来的资本主义组织方式的理性化，则成为现代性的一个关键发轫点。
三、中国的公共行政实践与理论创新
理论的创新往往是与公共行政实践联系在一起的。公共行政实践为新的理论的产生和发展提供了来源，在这一点上，中国的公共行政理论创新正当其时，因为改革开放使中国产生了一种独特的公共管理模式（尽管这个模式还在发展变化）。这一模式的特点在于保留了传统社会主义权力集中的管理体制（尽管也进行了改革，比如从计划经济时期的政府掌控到市场经济体制建立后的政府主导，其最本质的特征是中国共产党领导），但抛弃了计划经济体制，建立了市场经济体制，且这一市场经济体制是一种国有经济成分占主导地位的体制。这不同于一般的资本主义国家市场经济体制，而是使政府在市场经济活动中发挥重要作用的体制。市场经济体制的建立改变了原来计划经济体制下权力自上而下的集中治理模式，体现的是一个从下到上权力分散的过程（因为市场会产生不同的利益阶层），因而需要让社会和市场各自发挥作用。这样，国家治理面临的一个基本问题就是如何在权力集中的管理体制下有效地解决因市场经济权力分散而引发的各种问题。这样的一种治理模式在传统的社会主义理论和实践中都不存在，因为传统的社会主义理论认为社会主义阶段不存在商品经济，因而当然也不存在与之相联的市场经济。这一模式也有别于资本主义国家的管理实践，尤其是在国家、社会与市场关系中政府怎样发挥作用方面。因此，解决国家治理这一基本问题就需要勇于突破传统社会主义理论和实践的框框，借鉴人类文明的一切优秀成果，从而进行新的实践并建构新的理论。事实上，中国40多年的改革不断地在实践和理论上对此做出回应，并逐渐形成具有自身特点的新模式（可称之为“政府主导下的多方合作”），以应对治理体制要求的集中和市场经济体制要求的分散之间的张力。对这种张力有不少回应，比如，机构改革呈现的政府政治职能如政府管制权力的集中和加强，以及社会管理职能如公共服务的分散（领导权与治理权的分开），事实上就是对解决这一张力问题所做的努力。再比如，就对国家发展来说非常重要的一对关系即政府与市场的关系而言，我们经历了从“政府主导”到“市场主导、更好发挥政府作用”的变化，最终以“有效市场和有为政府”这样的表述定格这一关系。它表明中国正在实践中开辟一条新的道路，而“有效市场”和“有为政府”的提出在理论上也打破了“市场政府两元对立”的传统解释。中国的治理实践为中国公共行政理论创新提供了极大的空间，给予了丰富养分，所谓“正当其时”正是从这个意义上说的。因此，中国的公共行政理论创新拥有一个得天独厚的背景。
公共行政理论创新中一个无法回避的问题就是对西方理论的态度。作为一门学科，公共行政学是舶来品。学科是同社会的发展联系在一起的。从更大的背景上讲，西方国家率先开启了现代化进程并迈入工业社会，学科的产生和相关理论的发展离不开这一背景。仅就这一点而言，西方国家就走在了前面。以管理学来说，它的产生离不开工业社会以分工劳动为基础的大生产方式，没有这样的生产方式就不会产生现代管理学，正如小农社会产生不了现代管理学一样。
学科是研究规律的，理论要有解释力。理论的解释力表现在两个方面：一是普遍的解释力。普通的解释力即放之四海而皆准的（尽管也有人认为这一点并不存在）一般的解释力，比如，牛顿系统阐述的万有引力定律，它揭示了物体之间由于质量而产生的相互作用力，因而被广泛地运用到天文学、物理学和工程学中。社会科学的一些理论也具有一般性的特点，比如，公共管理学中经常运用的马斯洛的“人类需要层次”理论，对人（无论是谁，只要是人）的需求就具有一般的解释力。他讲的五个层次的需求事实上就是人的物质和精神两大需求，人首先要满足物质的需求，然后才会去追求和满足精神上的需求，这一说法在一般情况下是正确的。正如理性经济人理论认为的，“人”是自我利益的最大化者，自我利益最大化通常构成人的行为动机。这在一般情况下这是正确的，它构成分析人的行为的基础之一。当然也会有特殊情况，比如，有的人的行为动机并非出于自我利益的考虑，但这并不妨害这一理论的一般解释力，正如万有引力定律在极端条件下也需要借助广义相对论来更准确地描述引力现象一样，它也不妨害万有引力的一般解释力。二是对一些具象的解释力。理论的产生离不开环境，公共行政学的一些理论往往具有比较鲜明的本国特征。因此，一些理论的运用需要考虑与本国情境的洽合性。这有几种情况：第一，有的理论不具解释力，比如西方有关民主的某些理论很难解释中国的状况。第二，有的理论可以运用，但需要考虑自身的情况。比如，在政策执行研究中运用得比较多的史密斯模型包括四个要素：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素。四个要素建构了一个分析框架，但在不同的环境下，这四个要素涉及的具体情况存在差异。第三，有的理论可以运用，但需要进行修正、补充或改进。再以史密斯模型为例，如果这一模型的四个要素不足以完全解释本国情况的话，那么可以对它加以修正。不能因理论具有缺陷而否定它的合理部分，对它的修正和改进往往也构成理论创新的一部分。
一个学科的产生和发展通常会经历从引进、比较到借鉴和创新的过程。作为后来者，在对待西方理论上，中国的行政学也经历了从引进、学习、比较、借鉴到创新、建构自身概念和理论的发展过程。这样的发展历程与改革开放后中国社会取得的巨大进步以及由这一进步带来的自信密切相关。前期我国注重引进、学习和借鉴西方的相关理论，道理也很简单，因为西方有，我们没有。随着学科的发展逐步转向分析比较和理论创新阶段，建构本土化概念和理论的建构，这反映了学科成长发展的普遍规律。然而，即便在注重建构本土化概念和理论的阶段，引进和借鉴西方学术成果仍然是必要的，因为情况在发生变化，西方的理论也在发展。在对待西方理论上通常有两种比较极端的做法：一是不加分析地全盘接受，把西方的理论当作唯一标准；另一种是一概排斥的虚无主义态度，夜郎自大，一概否定西方理论。很显然，这两种都不是科学的态度，自身的逐渐强大不是排斥外来理论的理由。中国的公共行政研究的当代发展在不同程度上得益于对外来理论和方法的借鉴，这是无法否认的事实。学科成长、知识积累和理论创新只有充分学习借鉴吸收人类社会一切优秀文明成果，才能实现更大跃迁。
理论创新并不是根本目的，它只是研究带来的一个副产品而已。只为创新而进行的理论研究正如以获诺贝尔奖为目标的科学研究一样，最后不一定会取得成功，因为这种研究带有强烈的功利主义色彩，冲淡了研究的纯粹性。创新并非易事，既包含了新的概念和理论的建立，如非完整组织、新制度经济学、行为经济学等，也包含了对一些概念和理论的改进，以丰富对某种问题的认知和理解。比如，非完整组织这一概念提升了对组织的新的认识，马克思主义中国化将马克思主义基本原理运用于中国实践，从而丰富了马克思主义。改革开放正是因为既在理论上也在实践中突破了传统社会主义的框框，才取得了辉煌成就。
创新源于对现实问题的深刻理解和对相关研究文献的熟悉掌握，源于对所学知识的融会贯通并在此基础上实现突破。新理论的生成尽管是一个或几个研究者的创造，但往往也聚集了前人的努力和贡献。比如，新制度经济学是与诺斯的名字联系在一起的。诺斯在建构新制度经济学中的一个独到之处是将产权理论与国家理论结合起来，而产权理论的最早提出者是科斯，后来阿尔曼·阿尔奇安和哈德罗·德姆塞茨等人又将产权理论进一步精细化。研究的创新要站在巨人的肩膀上。马克思主义也不是凭空产生的。列宁曾讲到马克思主义有三个来源：德国古典哲学、英国古典政治经济学和法国空想社会主义，这些来源为马克思主义的产生提供了基础。知识是一个不断积累和推陈出新的过程，它本身就是一个体系，所有的研究和创新只不过在为这个体系的扩充添砖加瓦，以便人们更好地认识世界并在此基础上改变世界而已。因此，创新不是随意新造一些词汇或概念，或把西方的理论穿上中国的外衣，无视前人成果，扬言舍我其谁，只不过是狂妄自大而已，这样创新型的研究结果最终只能是昙花一现或沦为笑柄，没有任何生命力。
理论创新需要良好的外部环境，这表现在以下几个方面。首先，要有激励理论创新的学术氛围，不事先对理论研究设定条条框框。设定条条框框是不可能创新的，创新在某种程度上就是要打破条条框框。此外，要区分学术问题与政治问题和意识形态问题。尊重不同的观点和看法，对不同的观点和看法要抱有宽容的态度。可以对不同观点和看法提出质疑和批评，但不能剥夺它的存在。正是由于不同意见看法的存在，以及它们之间的碰撞和交锋，才使学术研究生气勃勃和富有生命力。
其次，要鼓励百花齐放、百家争鸣的学术讨论氛围。学术批评和争论恰恰是我们比较欠缺的。美国的公共行政研究每隔若干年就会发生一次比较大的争论。明诺布鲁克第一次会议中，一批年轻学者对长期以来公共行政的效率取向发起了猛烈的批判，建立了强调民主公正、互相信任的“新公共行政”。而新公共管理时期的政府再造理论等又使得钟摆再次摆向效率一边，当然它也突破了传统公共行政忽视市场机制和企业方法的想法和做法。文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》一书中对美国主流公共行政思想的反思也是大家所熟悉的。西蒙与沃尔多之争更是极大地影响了后来行政学的发展。这场争论不仅促使公共行政从热衷于对效率价值的追求转变为对更多民主价值的关怀，积极地改变了人们对于规范价值的态度，而且形成了西方公共行政学者社群对于公共行政学学科身份危机的两种不同的救赎之路。可以看到，每一次争论都推动了公共行政学研究的进步，无论是思想上的还是方法上的。
最后，良好的外部环境还表现在学派的活跃度上。所谓学派，也就是具有自身特点、形成自身风格的思想流派。按照斯蒂尔曼的说法，美国的公共行政研究差不多每二十年就形成一种新的知识结构，这一点在很大程度上得益于不同学派从不同角度对公共行政的理解以及它们之间的争鸣。在斯蒂尔曼看来，美国公共行政学界已经形成了不同的、具有深远影响力的流派：强调政府再造的重塑学派，致力于新的美国公共行政规范理论研究的弗吉尼亚学派，转向现象学、探索并阐释与存在或人的存在本质有关的阐释学派，强调严格的量化分析以及创造了若干政策分析方法的方法构建学派，还有主要对大量与官僚制有关的政治和政策进行研究的新官僚分析学派。我国公共行政学尽管也进行了一些具有自身特点的研究，但学派特色还不明显，这既与这些研究没有整合成具有影响力的流派有关，也与学派之间缺乏交流、对话、批评和争论有关。未来，鼓励公共行政学科不同学派的交流、交锋将成为加快理论创新的重要途径。
竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士研究生导师。
