摘要：当前，我国超大特大城市正处于从“规模扩张”到“内涵提升”的转型发展阶段，面临发展动力支撑不足的瓶颈、治理体系变革挑战和资源环境承载压力。超大特大城市是一个生命有机体，要把握城市发展的底层逻辑、城市治理的出发点和落脚点，要用系统思维处理好城市的空间结构、产业结构、消费结构、人口结构和社会结构，尊重城市发展规律，找到符合自身特质的转型发展之路。新时期超大特大城市转型发展要紧扣中央城市工作会议要求，以系统思维转变城市工作方式方法，以绿色发展优化空间布局，以数字治理重构智慧城市管理体系，以可持续发展增强发展韧性，以“内涵提升”增强发展品质，以创新发展做强战略支撑。
关键词：中央城市工作会议 超大特大城市 数字治理 智慧城市
2025年7月召开的中央城市工作会议指出，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我国超大特大城市正处在从“规模扩张”到“内涵提升”的转型发展新阶段。在新的时期探索中国特色现代化城市发展路径，是推进超大特大城市高质量发展的重要课题。
一、正确把握城市发展的底层逻辑，系统谋划超大特大城市发展转型
（一）辩证认识超大特大城市发展的出发点经历了从“以物为中心”到“以人为中心”的理念转变
城市的核心是人，人民城市理念把提升群众的获得感、幸福感、安全感作为城市规划、建设与治理的根本出发点。对于超大特大城市来讲，内涵式发展是主线，建设现代化人民城市是落脚点，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效是手段，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展是方向，提升超大特大城市现代化治理水平、发展现代化都市圈、建设现代化人民城市是国家的要求。因此，城市发展的底层逻辑就是要实现人的全面发展，解决市民关心关切的生产生活、创新发展和基本保障问题。
超大特大城市发展转型必须坚持系统观念，把超大特大城市作为一个有机生命体，把“以人为本”的理念贯穿城市规划、建设、管理全过程，推动“以物为中心”的发展向“以人为中心”的发展转变。“以人为中心”是一个多维度发展体系，城市的发展要以人为逻辑起点构建城市转型发展的顶层设计，综合考量产业经济、城市治理和公共产品供给，完善公共基础设施配套和品质公共服务体系，实现从“产—城—人”逻辑到“人—城—产”逻辑的转变。优先考虑居民的生活便利与社会交往需求，实现人际交往、生活居住、文化传播和社会融合，持续创造更具品质感和吸引力的公共服务，加快形成生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠的现代化城市幸福图景。
（二）准确把握城市发展空间、结构和动力，从城市发展的本质找到内涵式发展道路
城市发展的本质是人类社会在空间维度上的集聚与创新，其核心在于通过资源优化配置、社会分工深化和技术迭代，实现经济、社会、生态的动态平衡与可持续发展。超大特大城市要转变发展方式，就要统筹好物理空间、网络空间和社会空间建设，实现多维城市空间均衡发展。要规划好物理空间，提升城市整体空间韧性，让城市更现代、更美丽、更舒适、更适合创新生产和居住生活。要建设好社会空间，从人口结构、行业结构、收入结构、消费结构的角度，构建好管理体系和公共政策体系，以人口特质来谋划和架构主导产业，以人口结构优化来培育发展新兴产业；以收入结构调整来提供产品供给，以消费需求结构培育来创新消费场景。 要注重研究城市发展动力，特别是要以人的主观能动性激发城市发展的创新动力、发展动力、资源动力、文化动力，以技术创新推动产业变革，以内涵增长转换发展引擎，以资源要素运筹提升运行效率，以文化特质塑造城市精神。
要善于把握超大城市发展的特定规律。在新旧城区发展上重点要处理好市与区的关系，在功能布局和定位上统筹好全域空间，提高整体资源配置能力，让主城—新城—都市圈实现发展优势叠加。要构建城市转型的网络发展体系，在人口、就业和居住维度上，处理好密度、强度和距离的关系；中心城区要聚集技术密集型、服务密集型、消费密集型业态，周边区域要梯度承接转移劳动密集型、生产密集型、空间拓展型业态，有效实现分工与拓展、错位与互补；在城市通勤上，发挥节点、枢纽和通道的作用，通过城市交通体系重构，构建“1小时通勤圈”，加快基础设施建设和公共服务配套，逐步实现产业郊区化和消费逆城市化，让市辖区和远郊新城发挥合理疏解作用，实现大中小“城市群”和“都市圈”的协调发展。
（三）处理好城市组织体系、动员体系、管理体系和服务体系的关系，用系统思维科学管理城市
超大特大城市各种要素之间关系庞杂，要用整体思维构建城市运行管理体系。在组织体系上，要综合考虑空间结构规模，统筹规划、建设管理，在中心城区、城市拓展区和城市新区进行科学合理的产业、服务和基础设施布局。在城市治理上，要综合考虑生产生活生态，构建政府、市民、社会高效动员体系，公共产品供给和社会服务要充分考虑不同人群诉求。在城市发展上，要科学分析人口密度与资源承受度的关系，结合国家赋予的使命，谋划好城市发展定位。在治理服务保障上，要有共同体意识，树立系统观念。只有高效能治理，才能推动高质量发展，构建城市发展保障体系。
超大特大城市发展城市经济要因地制宜，不能千篇一律、照抄作业。要根据城市的资源禀赋和特质，按图索骥摸清家底，把握好趋势，规划好产业布局，分析城市人口与人才结构，梳理好资源，再谋定而后动。在创新城市建设上，要激活发展的要素，形成最大公约数，培植可持续发展的动力源泉；在宜居城市建设上，要提升城市品质，让城市更便利舒适；在美丽城市建设上，要形成绿色低碳的生产生活模式，推动人与自然和谐共生；在韧性城市建设上，要形成城市发展保障，从标本兼治的角度处理好城市发展的安全底线；在文明城市建设上，要注重历史文化保护、文化软实力提升，彰显城市精神内核；在智慧城市建设上，要推进数字基础设施、智慧治理体系建设，提高城市运行效率。
二、我国超大特大城市发展转型面临的挑战和机遇
当前，我国城镇化率已达67%，城市群和都市圈成为我国新型城镇化的主体形态和引领全国经济增长、促进区域协调发展的重要支撑，城市发展的内在逻辑已从“拼速度、扩规模”转向“提品质、强内涵”。
（一）正视超大特大城市因超速发育而带来的动力支撑不足的发展瓶颈
当前，我国超大特大城市正处于城市能级跃升期、空间形态塑造期、动力转换关键期、人口结构优化期、宜居生活提升期、现代治理攻坚期，其空间结构、生产方式、组织形态和运行机制等正在经历深刻变革。随着人口和资源要素的不断聚集，空间、结构和资源、动力之间的矛盾凸显，大量资源和就业岗位向中心城区集中，导致房价高企，低收入和新就业群体大多住在郊区、往返中心城区上班。这种摊大饼、缺乏反磁力中心、职住不平衡的模式，导致城市空间错配、资源利用低效、交通成本过高，直接削弱了城市的发展内生动力。另外，超大特大城市的交通枢纽地、金融聚集地、服务集中地、信息汇聚地功能发挥不足，尚未形成把各种高端资源转化为城市发展动力的驾驭能力。
（二）正视超大特大城市因人口快速聚集而带来的城市治理体系的变革挑战
随着产业结构和就业形态的变化，超大特大城市呈现以自主择业、自由流动、身份和居住多变的特点，出现“跨界流动性社会”问题，对政府主导的治理模式带来考验。在社会治理方面，由于社会人群、行业组织、新老市民等主体分散，需求差异大，带来了治理重心分散、资源分配的阶段性和服务供给的有限性等问题；“大城市病”问题日益凸显，带来生态环境恶化、公共交通拥堵、自然资源短缺、公共服务供给不足等问题；城市规模扩张带来城乡融合发展不充分、二元结构突出等问题，还存在“城中村”和“三无居民”现象。城市规划不科学，功能定位不清晰，带来空间布局不合理、职住区分离率过高、城市“老破小”治理和城市有机更新难度大、多元利益诉求给基层治理带来挑战等问题；城市管理体系不优化，带来多头管理、多头执法、多头指挥等问题；大量外来人口涌入城市，带来公共安全事件频发、社会安全隐患增加、新老市民需求矛盾突出、公共服务需求差异化等问题。要解决上述问题，必须对超大特大城市的社会治理、文化治理、生态治理、经济治理、政治治理、区域治理等治理体系进行重构。
（三）正视超大特大城市因资源环境承载力有限而导致的可持续发展压力
超大特大城市面临经济社会活动过度集中和环境承载力有限的矛盾。由于人口密度高，二氧化碳排放量大，城市热岛效应明显，故而空气污染成为城市宜居宜业的制约因素；能源和食物消耗巨大，资源短缺和生态失衡，城市污染排放、废弃物、生活垃圾等造成环境压力；私家车保有量激增，交通出行与城市空间结构不合理带来了城市交通资源浪费。如何在城市发展与环境保护、资源可持续利用之间取得平衡，是超大特大城市空间治理面临的严峻挑战。
数字基础设施、新型基础设施建设滞后，是城市可持续发展的短板。如在智慧城市建设进程中，数字政务系统的反应不敏捷，其与智慧医疗、智慧社区、智慧交通等的联动性较弱，信息基础设施服务能级不高，相关管理人员的专业素养也存在不足。如智慧城市的统筹规划、建设、管理不科学，跨部门数字协同、大数据共享的全流程一体化在线服务平台还没建立，城市运行体系不能有效地调节生产、生活、生态等，政府、社会、市民等各方的积极作用无法有效发挥，影响了宏观决策作用发挥，降低了运行效率。因此，要清醒认识到，超大特大城市治理必须考虑资源环境承载力和可持续发展的关系，从传统碎片化的管理方式转变为系统化、科学化、智慧化治理，要用科技赋能，实现精准研判、精准识别和精准治理。
三、对新时期超大特大城市发展规律的再认识
（一）超大特大城市是一个生命有机体，须加强全生命周期管理
超大特大城市作为一个结构复杂、功能完备、内外联通的有机系统，具有自我调节能力和修复功能，就如同一个有机生命体；住房、商业设施、公共服务设施等是城市的物理器官，道路、河流、管网是城市的血管，经济、政治、社会、文化、生态等是城市的系统器官。这些器官相互依存、协同运行，共同维系城市的生长、发展与健康运行。因此，超大特大城市治理必须克服碎片化思维，以现代化人民城市为目标，以内涵式发展为城市工作主线，绘制“科学化、系统化、智能化、法治化”全周期管理的发展地图，通过战略引领与规划统筹实现整合性与协调性，为高质量发展、高品质生活、高效能治理提供有效保障。
在城市规划、设计、建设和运营等方面，将整个城市看成一个发展共同体，用系统思维实行全生命周期管理。规划要长短结合，建设要分类平衡，资源要优化均衡，风险要“平急管控”，管理要分类施策，不断提升城市韧性和可持续发展能力。在智慧、韧性城市建设上，要体现数智化、智慧化、适用化，构建多元参与、协同响应、智能调度的现代化治理机制。在社会管理上，要研究人的特点和社会运行规律，关注城市的自然属性和社会属性。在应急管理上，既要关注常态化，又要关注特殊化，实现应急和保障双韧性。
（二）科学认识超大特大城市的发展空间是一个多维系统，要注重系统协调和科学发展
超大特大城市已从“管理”走向“治理”阶段，城市治理涉及复杂的多维系统，必须平衡有效规范与多方参与，既要考虑战略引领，又要考虑多尺度协同，既要创新管理手段实现技术赋能，又要注重社会协同渐进式改革。其发展转型涉及经济、社会、文化、空间等多个领域，涵盖结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续等多个维度。在空间思维引领上，要通过组织变革、管理变革与政策创新，在“个人—个人”“个人—组织”“组织—组织”的交互网络中协调好多元利益诉求，实现各管理单元内整体与局部、集体与个人、公域与私域的动态平衡；在发展结构、运行环节、内生动力、空间布局和治理主体中进行系统重构，实现多维协同发展。要从城市发展周期维度树立“成长阶段”意识，精准把握各阶段特征，实现从源头到末梢的全过程管控、全过程监督与全要素覆盖。“建设期”聚焦城市形态、规模、结构，“成长期”侧重培育城市发展动力，“成熟期”着力关注空间结构优化，“跃升期”注重资源要素配置与可持续发展。
城市发展内部是一个小宇宙和小循环，而外部则是一个大宇宙和双循环。因此，要根据宏观环境和发展实际，从城市的战略定位和核心功能，中长期城市人口规模、经济增长、居民生活、城市建设、文物保护、城乡统筹、城市管理等进行综合考量，科学合理定位城市的性质和主要功能，及时调整城市规划和城市布局。
（三）超大特大城市转型发展是因城施策，找到适合自身发展道路的过程
人类文明与城市发展是紧密联系的，城市管理既是科学也是艺术，是城市发展规律和城市文明演进规律的完美结合，是先天资源禀赋与后天创新发展的化学反应。每个城市都有其独特的历史、文化、地理和社会背景，其发展成效首先取决于城市的战略定位是否与国家战略相匹配、是否与超大城市自身禀赋相匹配。城市的生命力和发展潜力，取决于能否充分发挥自身的特点与优势，既不能套用发达城市经验，照抄照搬成熟发展模式，也不能急功近利，盲目上马项目去塑造所谓的城市新形象；城市规划与城市发展要有自己的发展路线图和作战地图，走好自己的节奏，脚踏实地而不好高骛远，不能无视现实条件，描绘美好前景，开空头支票，失信于民，更不能劳民伤财，奇思妙想，搞形象工程，建标新立异的设施，让城市华而不实。超大特大城市要建成开放城市、智慧城市、生态城市、宜居城市、人民城市，就要运用好抓大放小和以小见大的艺术，实现现代化、法治化、智能化、人性化的治理，变管制导向性治理为服务导向性治理，将城市管理寓于城市服务之中。因此，要深入挖掘城市文化底蕴、自然资源和社会资本，融入城市规划、产业布局、文化建设、生态保护及社会治理等，制定差异化发展路径，结合资源禀赋与发展阶段，找到创新突破点，通过挖掘地域文化内核、优化功能空间布局、升级公共服务供给等举措，在城市更新中注入独特气质，让城市“五彩缤纷、万千气象、别样精彩”，培育属于自身城市特质的竞争力和吸引力，让每座城市的转型之路既符合发展规律，又承载市民对美好生活的期待，形成各具特色的现代化发展样本。
（四）注重平衡有为政府和有效市场的关系，凝聚推动城市发展的最大公约数
超大特大城市治理是一个系统工程，既要注重传统意义上的体制机制和公共政策协同，又要适应新形势，创新城市管理制度和治理体系。在政府作用发挥上，坚持不放弃主导权和话语权，注重在政府与市场关系上找到平衡点。在城市管理维度上，政府应科学辨识群体多元化、产品及服务需求多样化、社会分工高度专业化等特点，分清楚哪些是应该由市场解决的，哪些是应该由政府主导的，然后分类施策、分类授权和分类治理，将政府不应该做、没有能力做的事权进一步向市场和社会转移。在城市发展进程中，必然会产生许多市场调节难以解决的外部性问题，如“大城市病”，就是需要更好发挥政府作用以弥补市场治理缺陷，通过更科学合理的城市规划和城市管理加以解决的问题。从治理主体维度上看，超大特大城市必然面临市场主体多、人口多、资源多、信息多而需求各异、矛盾突出的问题，要注重充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场自主形成完善的供应链、产品链和需求链。超大特大城市治理在坚持政府主导作用的前提下，要充分尊重市场规律，通过市场配置提高城市运行效率。
四、未来超大特大城市转型发展的着力点
新时期超大特大城市的发展转型，要紧扣中央城市工作会议要求，坚持以人民为中心，让超大特大城市真正成为现代化的人民城市，为高质量发展和共同富裕提供坚实支撑。
（一）以系统化思维转变城市管理和工作方式
超大特大城市治理具有引领性、探索性和基础性作用。横向上，要从经济、政治、社会、文化、生态等维度构建政策和管理体系；纵向上，要实现垂直子系统和科层制管理层级的协同管理，在政府和社会协同上找到平衡点，在发展结构、运行环节、内生动力、空间布局上找到均衡点。政府应聚焦更科学合理的城市规划、更高效的管理、更有针对性的公共政策，解决“大城市病”问题。在城市发展保障体系上，重点解决群体差异带来的治理风险问题，提高公共服务均等化水平，健全统一指挥、协同联动的安全治理机制，打破部门壁垒，加强部门间的协同合作。在转型发展导向上，坚持“疏堵结合、以疏为主”，避免城市过度扩张，通过完善科学供地政策和市场价格调节机制，严格产业准入标准，调整产业结构和发展模式，依靠城市不同功能区域的去功能化、去中心化发展，逐步向高端化、服务化、国际化和融合化方向发展。既避免城市中心区过度发展带来资源瓶颈压力，又有效疏散引导产业、岗位和人口合理布局，推动超大特大城市转型升级。
（二）以绿色发展优化超大特大城市的空间布局
坚持以生态文明和高质量发展理念引领城市可持续发展。在城市空间塑造、产业布局、基础设施建设、绿地系统规划和资源环境管理等方面坚持生态优先、绿色发展，注重城市可持续发展绩效评价。注重减量提质发展，科学合理控制人口规模、优化城市核心区功能、推动都市圈和大中小城市群协同发展。系统推进生态环境治理，协同提升生态环境质量，统筹好经济、生活、生态和安全需求，实现经济发展与生态保护双赢，提升城市整体宜居性。城市中心区域要重点放在城市有机更新、重构消费中心城市功能，提升城市综合韧性，扶持资源消耗少、发展潜力大的战略性新兴产业，完善公共基础设施和强化生态环境保护上。在提升城市品质方面，要营造出以人为本的宜居空间，将提升居民生活品质、保障公共健康、提供便捷可及的公共服务和多样化的住房选择置于优先地位。在城市有机更新和改造“老破小”问题上，要注重平衡历史文化遗产保护与现代化发展需求，推进城市布局优化，不搞大拆大建，通过城市更新促进历史文化遗产保护传承，推动先进制造业和现代服务业发展。
（三）以数字治理重构超大特大城市的智慧管理体系
加快推进智慧治理，主动适应复杂动态多变的治理环境与治理场景，推进城市数字化转型，积极探索科技赋能和能力提升，满足超大特大城市动态变化的治理需求。加快建设数字孪生城市，体系化推动城市治理制度创新、模式创新、手段创新，充分利用大数据、互联网、物联网、人工智能等现代信息技术，迭代完善“城市大脑”信息系统，构建城市治理领域智慧化应用体系，建立跨部门、跨层级、跨区域的高效敏捷协同运行体系。不断提升城市管理效率、提高预测预警能力、优化公共服务响应机制。如运用交通流量、气象条件、人群行为等数据，助力城市管理部门提前预判交通拥堵、环境污染、疾病传播等情况，从而及时采取措施，以最大程度地减轻负面影响。
（四）以可持续发展增强超大特大城市的发展韧性
韧性安全是超大特大城市发展的生命线，超大特大城市必须将韧性标准全面纳入城市规划和重大基础设施项目建设全过程。用系统思维统筹发展和安全、兼顾多元需求，提升城市应对自然灾害、公共安全、环境风险等外部冲击的适应力与恢复力。树立全周期系统融合、开放共治和精细精致理念，积极破解“大城市病”问题，建立高质量的城市生态和安全系统，构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。转变城市发展方式，实施城市更新行动，编织全方位、多维度、智能化安全网。培育韧性文化，提高市民对风险和灾害的认知能力，鼓励企业、社会组织等多元主体共同参与提升韧性治理能力。加强基础设施建设，将韧性理念贯穿城市规划、设计、建设、管理和运维的全过程。加强信息基础设施建设，注重科技安全、社会安全与经济安全的平衡与协调，提升灾害预警监测、应急处置等方面的能力。完善硬件基础设施建设，加强能源设施、防洪排涝设施、交通设施、防灾设施的建设，打造适应能力强、恢复速度快的韧性城市。
（五）以“内涵发展”提升超大特大城市的品质定位
按照“一优化、六着力”要求，既找到城市发展动力，又保持城市文脉延续的更新策略，在经济发展、社会公平和历史文化遗产保护之间寻求最佳平衡点。坚持大小兼顾、内外兼修。以“大”手笔塑造超大特大城市品质和IP形象，增强城市规划的科学性、超前性，培育城市发展内生动力，打造高品质生活宜居地、创新发展生产地、国际门户开放地；通过精细化“小”治理，打通“毛细血管”，做优城市的市井烟火，提升幸福感、获得感、安全感。坚持大小结合，以小见大，找准“小切口”、做优“大服务”，找准小赛道、做精大领域。按照“精、特、新”提升城市品质定位，从精准治理入手，根治“城市病”，从高品质生活着力，全力提升城市品位。不断优化城市空间结构与区域功能布局，在城市空间布局与功能专业化分工、区域比较优势和生态承载能力上找到平衡点。要发挥大中小城市网络化聚合功能，构建与周边中小城市紧密相连的协作体系，通过城市群、都市圈等空间腹地，放大区域整合涌现的规模效应，提升区域整体竞争力。
（六）以创新发展做强超大特大城市的战略支撑
要强化科技创新的引领和支撑作用，统筹推进制度创新、科技进步与文化繁荣，释放城市发展持续动能。以创新为动力，构建比较优势，促进产业升级，提升首位度、引领度和示范度。优化整合品牌体系，发挥绿色经济带动作用，加快构建新发展格局，提升城市文化水平。在促进经济发展方面，要构建适配战略性新兴产业与未来产业发展的政策体系，通过深化产业功能区，打造新型产业社区。统筹基础设施与公共服务，推动城市能级、品质提升及新旧动能转换。加快推进都市圈与城市群发展，打破城际壁垒，建立跨区域协调机制与联合规划程序，完善成本分担和利益共享机制，促进基础设施、生态、产业、公共服务深度协同，构建区域一体化发展共同体。
