文章摘要：数字形式主义正日益成为公共部门数字化转型不可忽视的实践梗阻。数字形式主义是什么？何以生成？如何治理？通过文献总结和理论建构对这三个问题进行系统分析。基于系统性文献综述法对既有研究进行回顾、整合与开发；在此基础上，借助行动者网络理论搭建数字形式主义的整合性分析框架；最后，综合系统综述和理论框架提出了一些值得深入研究的议题。研究发现，数字形式主义研究尚处于探索起步阶段，学理性和规范性均有待提升，需被学术共同体进一步关注和探讨；数字形式主义实质是行动者网络的产物，因数字技术、执行者和环境等行动者的内在利益交互、碰撞和耦合而滋生蔓延。研究结论对数字形式主义理论研究和实践整治提供了有益的启示。
关键词：数字形式主义；指尖形式主义；数字治理；技术执行；行动者网络
文章来源：《电子政务》2025年第6期
一、研究缘起
伴随新一轮科技革命持续推进，数字技术深入发展，深刻改变着社会治理方式。与此同时，各级公共部门也积极探索应用数字技术提升治理能力，谋求数字化转型。然而，数字技术在赋能公共治理的同时也衍生出数字形式主义。数字形式主义是公共部门数字化转型过程中产生的负面非意图后果，是加重基层负担的主要表现之一。预防与整治数字形式主义，事关国家治理体系和治理能力现代化，对于推进党风政风社会风气向上向好具有重要意义。针对此现象，2023年12月，中央网络安全和信息化委员会下发了《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，明确表示要铲除数字形式主义的生存土壤。2024年7月，中共中央政治局召开会议，再次强调要整治“指尖上的形式主义”突出问题，为基层减真负、真减负。
数字技术一直被理论界视为减少繁文缛节和消弭官僚主义的有力工具，数字政府也被研究者们认为是降低行政负担的重要手段。近来研究却发现，数字技术和数字政府并不一定能减少繁文缛节，亦未能根除官僚主义，反而可能催生诸如数字繁文缛节、机器人官僚主义等数字形式主义问题，进而加重行政负担。作为公共部门数字化转型不可回避的现实问题，数字形式主义已成为数字治理研究领域的前沿议题和热点话题。那么，数字形式主义是什么？公共部门数字化转型过程中为何会产生数字形式主义？如何预防与整治数字形式主义这一实践顽疾？这些问题既是公共部门数字化转型正在面对的现实困境，也是数字治理理论研究必须解答的理论命题。近年来，国内外学者对数字形式主义探讨日益增多，但这些研究却呈现孤立化、散点式分布，既不利于实务界借鉴参考，也不利于学术界接续研究。在此背景下，先对既有研究进行回顾、提炼与整合，在此基础上，借助行动者网络理论，构建了一个整合分析框架。由此，主体内容共分三部分：一是系统文献综述；二是理论框架搭建；三是未来研究展望。
二、数字形式主义的研究进展：一项系统文献综述
（一）系统文献综述的研究设计与文献计量
⒈研究设计
采用系统性文献综述法，遵循PRISMA原则以提升研究的科学性。系统性文献综述法起源于医学领域，近些年来逐渐受到国际社科领域青睐。系统性文献综述法通过标准化的流程筛选文献并采取一定的技术进行内容整合，带着具体研究问题与既有文献进行“对话”，不仅能客观描述研究现状，还具有解答具体问题和开发理论框架的能力。基于系统性文献综述法的要求，将系统文献综述流程设计为文献检索、文献筛选和文献综合。
第一，文献检索策略。在中国知网和维普期刊官网分别以“指尖上的形式主义”“数字治理形式主义”“数字化形式主义”“数字形式主义”“电子官僚主义”“数字官僚主义”“信息形式主义”“数字繁文缛节”为主题词进行检索；在Web of Science和Scopus数据库分别以“e-bureaucracy”“electronic bureaucracy”“digital bureaucracy”“digital red tape”“electronic red tape”“digital administrative burden”为主题词进行检索。时间截至2024年11月10日，去除重复项，共获得文献743篇。其中最早的文献发表于2019年，符合系统性文献综述法对审查文献数量（>40）和最佳综述时间节点（5年左右）的要求。
第二，文献筛选标准。按照下列标准进行文献过滤：一是文献类型为期刊论文，书评、决策内参、会议论文、学位论文及新闻报道等不纳入；二是只采用理论或实证研究，综述研究不纳入；三是应至少涉及一个研究问题。就本文而言，研究问题是：什么是数字形式主义？何以生成？如何治理？这些研究问题是数字形式主义理论研究的框架性问题，同时也是实务界最为关心的问题，是综合研究现状、专家建议和实地调研而来。按照标准，首先通过篇名、摘要和关键词进行剔除，然后阅读全文进一步筛选，并通过引证补充遗漏，最终选择83篇文献作为综述对象。
第三，文献编码综合。在编码综合阶段，采用Gioia等人的方法，借鉴宋华等人和付熙雯等人的做法，借助Nvivo12软件进行内容归整（参见表1）。首先，对所选文献进行逐句扫描，将涉及研究问题的观点性与结论性语句进行凝练和概括，以期获得反映研究者看法的一阶概念。其次，从理论角度出发，尝试将一阶概念与现有理论进行连接，通过不断比较和反复迭代形成平台建设碎片化、组织结构、教育路径等14个二阶主题。最后，将二阶主题整合为内涵外延、实践外显、诱发因素和治理路径4个聚合构念。此外，在编码过程中尤其重视利用备忘录对差异性观点进行勾连。
⒉文献计量
第一，发表趋势分析。2019年，刘政洪和王丛虎在《人民论坛》分别发表文章《指尖上的形式主义当休矣》与《警惕“指尖上的形式主义”》，这标志着数字形式主义正式进入研究者视野。在此之后，数字形式主义国内外研究均展现出了持续增长的态势，近两年更是呈现井喷之势（参见图1）。
第二，期刊分布概要。期刊分布在一定程度上能反映研究的学科视角。统计结果显示，《电子政务》《国家治理》《人民论坛》《中国行政管理》和国际期刊Government Information Quarterly是数字形式主义理论研究主阵地。这反映出数字形式主义正逐渐进入国家治理、公共管理和电子政务的研究视野，成为重要的研究议题。
第三，理论方法梳理。文献计量发现，数字形式主义既有研究多置于技术与社会互构视角下，以简•芳汀的技术执行理论引导分析逻辑和统摄经验材料。在此基础上，衍生出“制度-技术-行动”“结构-权力-行动”“结构-行动者”等分析框架，同时以注意力、目标置换、理性选择制度主义等理论解释数字形式主义的生成逻辑。现有研究近三成为“问题-原因-对策”类研究。这一方面说明数字形式主义是强实践联系类研究问题，也反映出研究深度的缺乏。国内外现有研究多为规范探讨或案例研究，少见定量研究。
（二）数字形式主义的概念内涵与实践外显
一方面，国内外出现了诸如指尖上的形式主义、数字治理形式主义、数字化形式主义、智能官僚主义、电子官僚主义、数字官僚主义、机器人官僚主义、信息形式主义、数字繁文缛节等孪生概念。这些概念表面上相似，但是现实所指却含糊不清，制约了数字形式主义理论研究的积累、比较和发展。对这些概念进行辨析后发现，指尖上的形式主义强调数字形式主义的重要表征——工作方式指尖化，是一种形象化称呼；数字治理形式主义、数字化形式主义则关注数字形式主义的发生场域——数字治理和数字化转型；官僚主义强调行为主体，形式主义强调行为特征，繁文缛节是程序规则上的形式主义，电子、信息、智能和机器人则是数字技术的特定情景表达，由此电子官僚主义、智能官僚主义、信息形式主义、数字繁文缛节和机器人官僚主义就是数字形式主义。
另一方面，对数字形式主义内涵外延的判断也莫衷一是。一些研究采取属加种差的方法尝试展现数字形式主义的本质属性，形成了变种和集合两种主要论断(参见表2)。秉持变种论的学者认为数字形式主义是形式主义问题在数字技术加持下的改头换面，包括数字技术的形式主义执行这一旧问题新情景和形式主义行为的数字转型这一旧问题新形态。如Miao和Yin明确指出，形式主义在数字时代并不会被消除，只会被数字形式主义所取代。在这一本体认知下，这些研究者，主要是国内研究人员多以指尖治理问题为切口，围绕公职人员的主观认知和公共部门的行政伦理找寻原因，并从坚定理想信念、加强作风建设、增强党性修养和净化政治生态等角度为预防整治数字形式主义出谋划策。但这一论断更多地将数字形式主义视为作风问题而不是分析概念，对数字形式主义天然附有负面价值判断，并没有捕捉到制度性因素的影响。
集合论则将数字形式主义界定为公共部门数字化转型负面问题的集合体。这些研究者指出，数字形式主义实质并不是重形式轻内容，而是数字行政形式何以有效的问题，是体制制度等结构性要素和理念认知等能动性要素与数字技术发展水平异步冲突的产物。这些研究多在数字治理理论视角下，遵循逻辑实证主义范式，是当前理论研究的主流。相较变种论，集合论突破了形式主义这一词素对数字形式主义内涵的束缚，外延范围更加宽阔，相关研究也更加符合科学研究范式。但这一论断却存在研究对象难以聚焦的研究困境，使得数字形式主义一度成为数字治理反思研究的装饰性概念。变种论与集合论对数字形式主义的本质属性虽未达成一致，但都认为数字形式主义是公共部门数字化转型这一有计划的社会行动产生的意料之外且带有负面性的衍生品。这与Merton“有意图的行动必然会产生非预料结局”的论断不谋而合。因此，将数字形式主义界定为公共部门数字化转型进程中的负面非意图后果。
更多研究指出，较之探讨数字形式主义本质属性，明确实践外显更具现实意义。这些研究者试图自下而上地通过对数字治理实践问题进行描述归纳解析数字形式主义。系统综述发现，数字形式主义的实践外显主要包括平台建设碎片化、数字治理数据化、工作方式指尖化与公器使用媚俗化。这些实践外显又可分为组织数字形式主义与个体数字形式主义两大类，平台建设碎片化和数字治理数据化问题是组织行为，一般由决策机构通过特定程序加以实现，而工作方式指尖化和公器使用媚俗化则是公职人员在个体意志驱使下的个人行为。
1.平台建设碎片化
数字平台是数字治理的基本载体。现有研究却发现，当前公共部门的数字平台建设呈现碎片化态势。一方面，一些公共部门将数字化转型简单理解为建设数字平台，忽略实际需求盲目建设数字平台。这些数字平台后期往往就因缺乏应用场景和运行维护沦为“僵尸平台”和“花瓶工程”。另一方面，公共部门纵向层级和横向部门为满足自身特定需求而倾向独立建设数字平台。这种做法虽然在一定程度上能够快速响应各自的业务需求，但也造成大量功能相似甚至完全相同的平台被重复建设，带来诸如资源浪费、数据孤岛等一系列问题。此外，一些地区甚至强制性数字化，不顾用户能力“一刀切”地将公共服务迁移到数字平台。实践证明，哪怕是高校研究人员要想“符合系统要求”也需要付出一定的时间和精力成本。
2.数字治理数据化
绩效管理数字化是数字治理的重要特征，依托数字技术建立全流程绩效管理体系是数字政府建设的重要追求。现实中这一目标却难以实现，甚至产生异化。这一异化在绩效考核环节体现明显：重“痕”轻“绩”，“以流量论英雄”，将工作实效简单用数据进行评价。这些行为不仅本身就是数字形式主义，并且还会诱使下位组织过度注重痕迹管理和流量绩效。不仅要有文字记录，全景图片、影像资料一样不能少，“收到型”文字留痕、“咔嚓型”照片留痕逐渐嵌入基层常规任务全过程。另一方面，为完成线上评比和平台推广等任务，基层政府创流量、凑人头、造人气，制造数字景观，甚至不惜动用公款进行刷票。需要指出的是，对数据治理引致的数字形式主义的批评并非要削弱数据“话语权”，而是强调应持续提升指标的合理性。
3.工作方式指尖化
工作方式指尖化指的是某些公职人员隔空推动，甚至完成工作的歪风邪气，现实中突出表现为一转了之、群聊爆炸和指尖欺诈等问题。一些公职人员崇尚用“从群里来到群里去”代替“从群众中来到群众去”，将“转了”视为“做了”，对于工作任务直接转发到相关工作群组而不作任何解释和部署。并且为方便一转了之，一些基层领导干部动不动就建群，甚至要求下级7×24小时在线。这致使基层公职人员苦不堪言，乃至将微信工作群视为新“文山会海”。此外，一些公职人员甚至还利用数字技术伪造工作。因只需通过指尖便能完成工作，故将其概括为指尖欺诈。如修改照片水印“指尖下乡调研”，对数字化台账进行“修饰”“美化”，甚至“无中生有”。需要说明的是，虚拟政绩问题是一种组织行为，而这里的指尖欺诈问题指的则是一些公职人员的个体和群体行为。
4.公器使用媚俗化
微信、政务应用程序等数字交流平台本是提升沟通效率的公共器物，但却常被一些人异化为炫耀政绩和取悦领导的私人工具。其中以“表演群”和“夸夸群”问题最为典型。一些公职人员热衷于“微信下乡”，痴迷于“朋友圈调研”，每天忙着在微信群和朋友圈晒加班、晒下乡。除此之外，一些微信群甚至蜕变成阿谀奉承的“夸夸群”。在“夸夸群”中，上级略有成果发布，便会引来满屏点赞；上级稍有个人展示，就会激起连绵赞美。“表演群”和“夸夸群”问题不仅会形成浮夸的工作风气，还会助长某些领导的官僚主义做派。某些领导干部为满足虚荣心，不仅热衷于组建各类工作群，更要求下级在工作群聊中句句有回复、条条有点赞。不仅数字交流平台，“两微一端”等公共部门融媒体平台也成了一些人讨好领导的工具。
整体来说，数字形式主义基本内涵研究还相对较少，且主要集中在国内。现有研究一方面尝试通过词素分析和逻辑推理，自上而下地理解数字形式主义；另一方面则试图对实地调研资料进行归纳提炼，自下而上地解析数字形式主义。但前者进行词素分析或理论推演时，往往容易陷入形式主义或数字治理的窠臼，最终导致学科划分取代本质属性成为数字形式主义概念内涵的主导；而后者虽然能将数字形式主义这一抽象对象具象呈现，却也使概念边界更加模糊不清。对此，近三年来有研究者便尝试通过类型学探讨理清数字形式主义概念边界。如李晓方等人便从供需匹配和激励相容维度将数字形式主义划分为争议型、执行扭曲型、“迎合-展示”型与冗余型四类；董石桃等人则将其划分为向上完成任务式、组织间政治联合体和向下考核激励式。但这些类型学框架多从生成逻辑视角搭建，本身带有解释意蕴，并没有对概念边界划定产生边际贡献。未来应跳出形式主义与数字治理的二分视角，借助某中层理论对数字形式主义的内涵进行初步界定；在此基础上，基于一定量案例研究，最终理清概念内涵。
（三）数字形式主义的诱发因素与生成逻辑
数字形式主义何以滋生蔓延？诱发因素识别和生成逻辑分析是现有研究的核心议题。既有文献或是基于技术执行理论进行整体扫描，或是对技术执行理论某一要素进行细致描绘。因此，以技术执行理论分析框架为纲，先对数字形式主义诱发因素进行挖掘，进而对生成逻辑进行归整。研究发现，数字形式主义是技术、行动者和环境交互形成的复杂现象，是客观技术、主观认知、执行能力、组织结构及制度安排等因素耦合碰撞的产物。在此基础上，借鉴李延伟等人的研究思路，对“分析进行分析”，以命题的形式建立起诱发因素与数字形式主义之间的关系。由此，开发出一个数字形式主义生成逻辑的分析框架（参见图2）。
相较技术执行框架，数字形式主义生成逻辑的分析框架增添了数字技术执行者这一要素。通过对数字形式主义这一案例的研究发现，组织结构和制度安排通过影响数字技术执行者进而调适执行结果，并不会直接作用于数字技术。李沁怡基于对“基层治理141体系”案例的经验考察就发现了数字技术执行者这一要素的重要性。钟伟军等人的研究更是指出，数字形式主义实质就是基层政府、公职人员和网格员等对数字技术多重建构的结果。同时，这一调整也为将主观认知和执行能力要素纳入框架提供了连接点。需要注意是，这一框架是文献综合而来，有待于进一步实证研究检验。
1.数字技术
大数据、区块链、数字平台和电子信息系统等数字技术的内在属性与应用模式是数字形式主义滋生蔓延的内生因素。一是内在属性。静态来看，数字技术数字化、格式化与集成化的技术特性往往会致使行政行为数量化、形式化和条块化。动态来说，数字技术本质上虽被行动者所建构，而一旦使用往往就会脱离建构者控制，形成自身的运行逻辑，甚至反向建构行动者。二是应用模式。一方面，公共部门数字技术应用多依托市场主体，通过政府购买的方式加以实现。这种外源性必然导致需求信息失真，进而容易造成数字形式主义问题。另一方面，公共部门一味追新求异，将尚不成熟的技术应用于政务场景，也会造成政务人工智能“智障化”等争议性数字形式主义问题。基于此，提出命题1：数字技术内在属性和应用模式是数字形式主义生成的内生要素。
2.主观认知
数字形式主义是数字技术执行者根据其主观认知执行数字技术，从而创建的一个新综合体。现有研究表明，数字技术执行者错误的政绩观和扭曲的技术观是数字形式主义行为的直接诱因。国家领导人曾指出，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。基于这一本质判断，有研究，主要是秉持变种论的国内研究者就将数字形式主义问题归因于投机心理、胆怯心态、懒惰思想、特权思维、避责心态、享乐取向、功利主义等错误思想认知导致的政绩观扭曲。在扭曲政绩观支配下，数字技术成了逃避责任与吸引关注的工具，数字形式主义由此滋生。从数字治理实践来看，一些地区和部门过度迷信数字技术赋能，将其视为“包治百病”的“灵丹妙药”。然而，数字技术执行者如果过度聚焦于技术本身，很容易使技术工具凌驾于治理目标之上，从而导致数字技术悬浮于治理实践。综上，提出命题2：数字技术执行者的政绩认知和技术认知影响执行结果，错误的政绩观和扭曲的技术观是数字形式主义生成的主观因素。
3.执行能力
在数字技术执行者层面，除认知因素外，能力要素也不容忽视。系统综述发现，数字技术执行者数字技术胜任能力和角色冲突处理能力欠缺是数字形式主义滋生蔓延的重要缘由。其一是数字技术胜任能力。这一能力既包括数字技术应用施行等操作性能力，也包括数字治理角色领悟扮演等学习性能力。其二是角色冲突处理能力。角色理论指出，角色是社会期望的集合体，不同角色承载各不相同的行为准则，并且个体可能会扮演不同的社会角色。数字技术执行者在公共部门数字化转型进程中就扮演着倡导者与执行者、后台管理与终端用户等多重冲突性角色。这些角色间可能和谐一致，但有时也会发生冲突。并且不同社会群体对同一角色也可能产生不同期待，催生角色内冲突。既有研究发现，数字技术执行者若对这些角色冲突，包括角色间和角色内冲突处理不当，就会滑向数字形式主义的深渊。此外，这里的执行能力和主观认识并不特指微观层面公职人员的个体认知和能力，也包括中观维度组织的认知和能力。由此，提出命题3：数字技术执行者的数字技术胜任和角色冲突处理能力欠缺容易造成数字形式主义。
4.组织结构
在数字形式主义研究的起始阶段，学界主要关注科层结构和压力型体制的影响。科层结构是构建在法理权威基础上的现代组织方式，也是数字治理的组织基础。但科层结构依靠明确的分工、等级、流程与文书运转，天然追求形式理性，并且这一形式理性还与数字技术的形式理性相叠加。压力型体制是对我国政府体制的抽象理解。一方面，在压力型体制下，工作任务向下，行政资源向上，基层公共部门及其工作人员有时不得不通过数字形式主义化解工作负担。另一方面，压力型体制还会产生数字治理锦标赛效应。陈鹏的研究就发现，数字化转型在特定时期一度成为官僚组织竞争上级注意力的工具。这一发现也得到定量数据支撑。但也有研究认为，将科层结构与数字治理对立是将对科层结构的武断感性见解代替对数字政府建设的理性研究，未来应超越单纯对技术和官僚理性的批评，通过搭建式进路释放数字治理效能。基于此，提出命题4：科层结构和压力型体制与数字形式主义的滋生蔓延密切相关。
5.制度安排
研究者近来发现，仅仅聚焦宏观组织结构，无益于数字形式主义的解决。因此，研究者们开始逐渐探究正式制度和非正式制度对数字形式主义的影响。对于正式制度，当前学术文献主要聚焦技术管理制度和绩效考核制度的影响。一方面数字技术管理制度张力不足和建设滞后为数字形式主义提供了生存空间。另一方面，绩效管理考核“唯数据”“重痕迹”“轻过程”直接催生数字形式主义。此外，既有研究还发现正式制度是数字技术执行的刚性约束，组织文化等非正式制度也是形塑技术执行的重要力量。有研究者实地考察发现，陈旧的官僚惯习是数字形式主义问题滋生蔓延的“助燃剂”，会通过无形浸染和群体规约持续“诱导”基层公职人员“钻空子”。并且这些非正式制度还会潜移默化地塑造数字技术使用者的主观认知，自我“合理化”错误的政绩观和技术观。由此，提出命题5：正式制度和非正式制度等环境因素与数字形式主义产生直接相关。
系统综述发现，现有文献从宏观组织结构、中观制度技术和微观认知能力维度对数字形式主义诱发因素和生成逻辑进行了较为全面深入的探讨。在宏观层面，既有研究表明，科层结构和压力型体制是数字形式主义滋生蔓延的温床和根源。在中观层面，现有研究指出，公共部门数字技术内生特征与管理制度交织碰撞直接催生数字形式主义。在微观层面，现有研究发现，数字形式主义是数字技术执行者主观技术政绩认知偏差与客观技术执行能力欠缺叠加的产物。系统综述同时发现，既有数字形式主义生成逻辑研究在思维逻辑层面仍未摆脱技术社会互构理论分析视角的约束。面对这一问题，未来可从更加多元的理论视角出发，采用更加丰富的研究方法对数字形式主义生成逻辑进行探讨。同时，应尝试通过扎实的数据，尤其是定量数据对基于文献而来的命题进行验证。此外，对技术执行框架的本土化局部修正的合理性也有待后续研究者进一步论证。
（四）数字形式主义的现实危害与治理路径
数字形式主义问题不仅会造成财政资源浪费，还可能加重基层工作负担，甚至影响公共部门形象。举例来说，分散碎片数字平台不仅造成资源投入低效，还影响用户体验。对公职人员来说，相同的数据重复录入，增加工作负担；对于公众来说，相关行政信息分散在不同平台，增加行政负担，影响互动体验。一项调查数据就显示，数字形式主义与中学教师之间离职意愿密切相关。因此，如何有效预防与整治数字形式主义成为重要议题。既有研究对防治数形式主义的政策建议相对多样，但切入层次深浅不一。对这些手段共性挖掘可见，既有研究多围绕教育培训、协调控制和技术赋能对数字形式主义进行矫正，由此将其归纳为教育路径、管理路径和技术路径。
1.教育路径
将数字形式主义的产生归咎于错误思想观念，往往就倾向于通过教育培训加以矫正。针对政绩观错误问题，这些研究者主张可通过理想信念教育，消除功利主义、享乐倾向和懒政观念等错误认知的影响。针对技术观扭曲问题，这些研究人员倾向于通过教育培训帮助公职人员消除技术至上观念，正确认识技术作用，树立以人为本的数字治理理念。针对数字素养欠缺问题，这些研究也主张通过专业培训提升公共部门工作人员的数字技术执行能力。
2.管理路径
有研究者认为，对组织结构进行全面调整难以实现，主张通过调整制度和管理策略压缩数字形式主义的生存空间，呼吁通过改革绩效考核、建立平台管理与构建行为惩戒制度铲除数字形式主义的生存土壤。对于改革绩效考核制度已达成广泛共识。研究者同时呼吁建立平台管理制度，以需求为导向进行建设。对于群聊异化问题，则提出建立群主责任制度。此外，既有研究还主张将数字形式主义纳入干部人事和数字政府建设考核。
3.技术路径
秉持技术路径的学者认为，数字形式主义不仅是管理问题，也是技术问题。这些研究者热衷以技术工具治理技术问题，主张用大数据等治理数字形式主义。大数据技术不仅能通过数据分析和模式识别辅助更准确地识别数字形式主义，还有助于建立科学的考核评价体系。人工智能则可为数字形式主义提供针对性的智能解决方案。区块链技术则能通过明确职责和流程监督遏制形式主义的发生。
教育路径大体对应主观认知和执行能力因素，管理路径针对的是制度安排因素，而技术路径则是技术赋能思维的延续。这三条治理路径同时也从侧面反映出对数字治理内生的技术理性和科层理性的无可奈何，对数字形式主义的治理最终还是走向了“技术合理性”和“体制合法性”的方向。也就是说，预设数字技术和组织结构是中性，将数字形式主义理解为特定环境下的执行偏差问题。其次，现有数字形式主义治理路径研究，也缺乏一个整合性的逻辑理路，相关建议要不“头痛医头，脚痛医脚”，要不可操作性不强。这一问题的根源在于既有治理路径研究多是生成逻辑研究的结构配套，缺乏专门性的研究，后续研究需对数字形式主义治理进行专门的系统性探讨。
三、数字形式主义生成与消解：一个整合理论框架
（一）框架搭建：导入行动者网络理论视角的必要性分析
行动者网络理论（ANT），又称转移社会学，于20世纪80年代由米歇尔•卡龙（Michel Callon）和布鲁诺•拉图尔（Bruno Latour）等知识社会学家提出。行动者网络理论最初产生于知识社会学领域，后发展成为看待社会的分析方法和理论工具。时至今日，行动者网络理论已被广泛应用于地理学、政治学和公共政策学等多个学科领域。行动者网络理论以行动者、转译和网络为核心概念，遵循建构主义的逻辑，强调过程造就结果，关注行动者互动，并公平地对待人类和非人类行动者。近年来，行动者网络理论在我国数字治理研究场景的适用性得到广泛印证。如邢羿飞等人就曾基于行动者网络理论，从“内部性”视角对“数字治理何以实现创新迭代”问题进行了深入探讨。从行动者网络理论视角重新审视数字形式主义这一公共部门数字化转型实践梗阻，既是数字形式主义理论分析范式变革的要求，也是数字形式主义理论研究深化的重要方向。
一方面，数字形式主义理论研究呼唤行动者网络这一新分析视角。系统综述发现，既有数字形式主义研究大都遵循结构功能主义的社会科学分析范式。如赵怀宇等人就基于“结构-功能”的分析框架辨析了数字形式主义的内在属性，指出数字形式主义是政府行政功能与数字社会结构碰撞调适的产物。从压力型体制和科层结构维度探讨数字形式主义也是结构功能主义分析范式的现实映射。然而，结构功能主义分析范式却存在忽视行动者互动和制度能动性等内生缺陷。这致使既有数字形式主义研究不仅对诱发因素内部互动缺乏关注，还将数字技术、主观认知和组织结构等非人类行动者视为静态不变的约束要素，忽视了非人类因素的能动性。有鉴于此，未来研究有必要摆脱结构功能主义范式束缚，引入社会建构主义、符号互动主义等更加多元的理论视角。
另一方面，数字形式主义与行动者网络理论之间具有内在契合性。对数字形式主义滋生蔓延问题，既有研究或归因于数字技术的内生属性，或归咎于科层结构的运转机制，或追责于公职人员的工作作风，均没有给出令人满意的解释。而将数字形式主义界定为行动者网络的产物，既能摆脱技术执行框架对科层和技术理性批驳的研究困境，也不会陷入变种论作风批判的理论泥沼。其次，行动者网络理论重点关注行动者网络的形成、维持和发展，擅长探讨“为什么”和“怎么办”类问题，这恰是研究中应关注探讨的问题。最后，行动者是行动者网络理论的核心要件，确定行动者是应用行动者网络理论分析问题的关键和难点。系统性综述为有效识别和界定行动者提供了强有力的理论支撑。有鉴于此，从行动者网络理论出发，构建了一个数字形式主义的整合分析框架（参见图3），希冀能为数字形式主义是什么、何以生成和如何治理提供一个新视角，并借助政务信息系统多头建设这一典型数字形式主义现象对框架逻辑进行细致解析。
（二）框架阐释：行动者网络理论视角下的数字形式主义
在行动者网络理论视角下，所有现象都是行动者网络的产物。数字形式主义也不例外。但这里的行动者网络既不是有形网络，也不是格兰诺维特人类非正式联结的表征，而是行动者的行为和互动，一般需要简化为物质联系才能被理解。并且这里的行动者并不特指人，还包括制度、观念等非人物体。相较于功能主义将行动者视为占据特定位置以完成预设功能的人，行动者网络理论认为任何能制造差异并据此改变事物原有状态的因素均可称为行动者。综上，从行动者网络理论视角来看，数字形式主义就是公共部门、技术企业、数字技术以及组织制度等人类与非人类行动者相互联结交互的产物。相较于变种论和集合论，这一论断并不包含任何价值评判，是一个适宜学术积累的中层理论维度的分析概念而非官语表达。并且这一论断还隐含了一个重要观点：数字形式主义是过程的结果而非单纯结构的产物，这一认识为数字形式主义研究找回了“时间”。
行动者网络理论将行动者网络建构过程，即核心行动者将其他行动者所面临的挑战、兴趣与利益通过自身话语体系进行阐述与整合的过程称之为转译。一般来说，会出现关键行动者推动行动者网络建构，同时替代不能说话的行动者“说话”。人类行动者通常是这个关键行动者。行动者网络理论强调，行动者简单聚合并不足以建构网络，通过转译行动者网络才能真正形成。卡龙进一步指出，转译包括问题呈现、利益赋予、征召和动员四个环节与机制。需要注意的是，转译机制相互嵌套，并不完全依序展开。数字形式主义核心行动者通过问题呈现、利益赋予、征召和动员四个机制使空间产生“褶皱”，不断地联结行动者的转译过程也就是数字形式主义的生成过程。因此，要想理清数字形式主义就必须对其行动者网络建构过程进行追踪，深入剖析数字形式主义行动者的互动痕迹。
数字形式主义行动者网络建构过程可通过问题呈现、利益赋予、征召和动员四个环节与机制加以具象展现。在问题呈现环节，数字形式主义核心行动者会担任召集人和代言人，将行动者现实困境和利益诉求抽取出来，确立一个能让所有行动者问题得到解决和诉求得以满足的强制通行点。这个强制通行点不仅包括共同目标和行动原则，同时还会赋予行动者角色。对于数字形式主义行动者网络来说，采取数字形式主义行为就是这个强制通行点。为使“采取数字形式主义行为”这一强制通行点能被其他行动者所接受和采纳，数字形式主义核心行动者会通过各种策略将“采取数字形式主义行为”这一强制通行点与其他行动者利益相连接，进而将这些行动者锁定在角色之中，这些行动和过程就是利益赋予。
征召是吸引和招募潜在行动者加入网络。征召或基于权力，或通过资源，或依赖影响力，行政征召、市场征召和社会征召是常见征召方式。动员则是核心行动者通过各种方式激活行动者，使其充分发挥自身优势积极互动的过程。常见的动员方式包括资源支持、沟通协调和教育培训等。数字形式主义核心行动者将相关行动者吸纳进行动者网络并使其积极互动发挥作用的行为和过程就是征召与动员。通过转译，尤其是利益赋予机制不难发现，行动者网络理论也将公共部门及其工作人员视为经济人，重视对数字形式主义行动者进行利益分析。这一点与现有数字形式主义研究的前提假设基本一致。而与既有研究不同，行动者网络理论认为非人类行动者也具有利益诉求。
对于预防与整治数字形式主义，行动者网络理论启示我们可通过破坏数字形式主义行动者网络的利益均衡和构建一个数字形式主义治理行动者网络实现。前者试图推动行动者网络演化发展，后者则尝试建立新的行动者网络。无论是前者还是后者，都必须立足于行动者的切身利益。在这一点上，行动者网络理论与孙会岩等人和叶颖等人的见解不谋而合。但孙会岩和叶颖等人对数字形式主义人类行动者利益的分析采用的是静态视角。相比之下，行动者网络理论不仅重视非人类行动者的利益诉求，而且采用的是动态视角，能够更全面地捕捉和反映数字形式主义行动者利益诉求的变化与发展。
（三）框架解析：基于政务信息系统多头建设现象的分析
为更好地阐述整合分析框架的内在逻辑，这一部分将尝试利用分析框架对政务信息系统多头建设这一典型数字形式主义现象进行简单剖析。需着重说明的是，这部分旨在通过案例更好地阐释分析框架，并不奢求逻辑严密地解释政务信息系统多头建设现象，同时也缺乏相关经验材料支撑。基于特定情景，追踪建立和维护行动者网络的过程，关注可视行动者的交互，并将其简化为物质联系，这是Walsham总结的行动者网络理论的应用经验。因此，将先基于既有研究识别政务信息系统建设的行动者，紧接对转译进行追踪以透视政务信息系统多头建设行动者网络。
“先试点、后推广”是我国政府数字化转型的实践逻辑。我国政务信息系统建设也经历了先试点倡导，后推广建设的演进过程。在建设倡导阶段，人类行动者主要包括公共部门、公职人员、民众和技术企业，非人类行动者主要是平台技术和科层结构等。在政务信息系统建设前，行动者遭遇各类问题：公共部门面临社会治理效能低下的问题；纸质文件流转耗费公职人员大量精力；民众与公共部门打交道面临高昂的学习、合规和心理成本；技术企业则需要解决技术优势难以转化为经济收益的困境；信息系统技术因缺乏社会需求难以迭代升级；科层结构面临的则是居高不下的沟通成本。
公共部门是科层结构的现实承载，同时又肩负降低人民群众行政负担和减轻公职人员工作负担的职责，故成为政务信息系统建设倡导阶段关键行动者。公共部门通过问题汇集和利益分析，最终形成“建设政务信息系统”的强制通行点，以兼顾所有行动者的利益诉求（参见图4）。我国1999年实施“政府上网工程”、2000年国务院颁发《全国政府系统OA建设2001-2005年规划纲要》就是这一强制通行点的实践映射。紧接着公共部门就会通过各种策略，如宣传教育，使公职人员、人民群众和技术企业等意识到“建设政务信息系统”这一强制通行点与其自身利益密切关联。例如，2003年，中共中央组织部、人事部和国务院信息化工作办公室就联合开展了信息化与电子政务培训。公共部门还会通过“建设政务信息系统”的牵引，征召动员下级部门、技术企业、专家学者、新闻媒体和平台技术等行动者进入网络空间。征召和动员方式包括但不限于：资助专题科研项目、鼓励地方现行试点、树立宣传先进标杆、设定专项建设资金等。2002年，我国国家自然科学基金开始资助电子政务研究。同年，国家“十五”重大科技专项——电子政务试点示范工程也正式立项。这些都是建设政务信息系统的征召和动员行动。
在政务信息系统建设倡导行动者网络作用下，政务信息系统建设步入实施阶段。在建设实施阶段，公共部门会进一步分化为政务信息系统建设倡导主体和实施主体。实施主体包括倡导主体的组成部门和下级组织，同时由于这一阶段的封闭性和组织性，专家学者、新闻媒体、人民群众和公职人员等行动者一般会退场。在这一阶段，实施主体代替倡导主体成为关键行动者，同时行动者利益和目标也会发生改变（参见图5）。研究发现，无论是倡导主体的组成部门，或是下级组织均追求自主建设政务信息系统以竞争上级注意力和争取专项建设资金。平台技术和技术企业出于利益考量也会助推这一进程。而倡导主体为建设政务信息系统目标得以快速实现，往往就会默许这一行为，甚至出于集中建设的成本和风险考虑，鼓励所属部门和下级组织自主建设信息系统。由此，强制通行点便由“建设政务信息系统”演化为“自主建设政务信息系统”。政务信息系统建设实施主体这一关键行动者便又会通过“自主建设政务信息系统”这一强制通行点征召动员相关行动者，形成自主建设政务信息系统行动者网络，进而造成政务信息系统多头建设问题。2002年，中共中央办公厅就明确指出，我国政务信息系统出现多头建设问题，要求整合这些信息系统。面对这一问题，我国先后出台了一系列政策措施加快整合政务信息系统，如《国家电子政务总体框架》《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》《政务信息系统整合共享实施方案》等等。研究发现，这些政策措施也是沿着破坏自主建设政务信息系统行动者网络的利益均衡和构建一个整合分散政务信息系统的行动者网络的思路。
四、结论与讨论
（一）研究发现
公共部门数字化转型创新了公共服务供给模式，提升了棘手问题应对能力，但也面临数字形式主义等一系列挑战。与传统形式主义相比，数字形式主义还掺杂工程技术逻辑，外在表现更加多样隐蔽，成因也更加复杂。本文从文献和理论两个向度对数字形式主义是什么、何以生成和如何治理进行了回答，这同时构成研究两大主体内容：系统文献综述和整合框架搭建。
系统文献综述发现，数字形式主义的滋生蔓延与客观技术、主观认知、执行能力、组织结构和制度安排等因素密切相关。既有研究主要从教育培训、协调控制和技术赋能角度为预防整治数字形式主义建言献策。系统文献综述同时发现，数字形式主义是一个具有中国特色的公共管理概念和议题，相关的理论研究主要集中在国内。国外零星关于数字形式主义的理论研究则是散落于繁文缛节和行政负担领域，将数字形式主义概念化为数字繁文缛节和数字行政负担。并且国外研究落脚于“为公共的部门”，而非政府组织，如承担社会福利职能的非政府组织，尤其偏爱探讨高等教育机构中的数字繁文缛节和数字行政负担。整体来看，数字形式主义相关研究尚处起步阶段。指尖上的形式主义、数字治理形式主义、数字化形式主义、数字繁文缛节等相近相似概念层出不穷、相互混杂。数字形式主义的现实危害也有待经验材料支撑。再者，诱发因素识别虽然取得丰富成果，但仍然不足以支撑实践需求。一方面，现有研究多为静态分析，对动态过程缺乏追踪；另一方面，既有研究多是聚焦诱发因素对数字形式主义的作用，较少关注诱发因素的相互作用和组合效应。此外，从研究范式看，数字形式主义早期研究多是规范探讨，近两年实证方法逐渐应用，但现有研究整体上仍然偏向问题驱动，多为描述解释型案例研究且多基于技术执行框架组织解释经验材料，理论驱动的探索型案例研究和定量数据验证性研究匮乏，整体学理性和规范性有待进一步提升。
本研究还借助行动者网络理论构建了一个数字形式主义的整合性分析框架。这一整合性分析框架从中层理论维度解码了数字形式主义，跳出了形式主义与数字治理的宏大理论视角，有利于数字形式主义理论研究的积累、对话和迭代。研究发现，数字形式主义是数字技术、执行主体和社会环境等行动者持续联结互动的产物，是行动者利益联盟的产物。这一界定不仅跳出了技术执行理论的束缚，也给数字形式主义为何屡禁不止这一理论难题提供了全新的解释思路。其次，行动者的联结互动过程能通过问题提出、利益赋予、征召和动员机制加以描述，这为数字形式主义理论研究找回了“时间”，为追踪影响因素动态作用过程提供了可能。同时，行动者网络理论视角也为整治数字形式主义提供了重要的实践启示：追踪数字形式主义物质利益网络，进而通过制度干预等外力破坏这一网络的利益均衡。研究可能的边际贡献主要表现在以下三个方面：一是采用系统性文献综述法，对现有研究成果进行了清晰呈现，为相关理论研究与实践探索提供了知识图谱与思路借鉴。二是通过引入行动者网络理论，建构了一个理论分析框架，为数字形式主义研究提供了一个新鲜视角。三是结合研究进展和理论框架，提出了一系列值得进一步深化的研究议题。
（二）未来展望
数字形式主义是公共部门数字化转型理论研究领域日趋重要的研究议题。数字形式主义作为公共部门数字化转型的产物，不仅是一个技术问题，更是一个社会问题。目前，国内外研究者已经关注到这一现象并进行了一些反思性探讨。但数字形式主义相关研究却处在公共部门数字化转型理论研究边缘位置。有鉴于此，未来应丰富研究的学科视角，引入计算机科学、法学和政治学等，通过多元化的思维方式和研究方法对数字形式主义这一复杂事物进行多维度的剖析，推动数字形式主义理论研究向纵深发展。
具体来说，一些问题需要进一步被关注和探讨。在概念内涵方面，要在更加多样化的学科思维下，更多地应用中层理论加强对数字形式主义概念的论证，审慎地划定边界、区分类型和界定内涵。并且应极力避免采用微观理论来界定数字形式主义，这会使得概念缺乏弹性，不利于数字形式主义知识生产和积累。在生成逻辑方面，未来研究亦可通过定性比较分析方法识别诱发因素组合关系对数字形式主义的影响；要尝试对诱发因素的实际作用，如本文所总结归纳的命题进行精细化的定量检验。对于微观层面执行者认知和能力因素，可基于行为公共管理的思维，通过调查实验、实验室实验等方法加以检验。对于中观层面的组织制度因素，回归分析是一个不错的选择。但这一过程中对于构念的测度尤其要谨慎。对于宏观层面组织结构要素的验证，应重视国际比较思维的应用。再次，应尽快开展数字形式主义治理的专门性研究，同时要深刻认识到数字形式主义的双重属性，将技术工程思维和制度管理思维相互结合。此外，学术共同体未来可考虑对本文所建构的数字形式主义的整合分析框架进行验证、应用和修补。从这一整合性分析框架出发，借助经验材料解构数字形式主义的生成逻辑是未来一个值得关注的研究方向。
