摘要：强大的国家能力是中国区别于大多数发展中国家的重要特征，中国特色国家治理制度是中国国家能力的主要来源，举国体制即是其中之一。从历史维度看，举国体制经历了从传统到新型的转变，中国国家能力的构建方式也相应地从“强国家—弱社会”向着“强国家—强社会”模式变化。中国共产党的政党能力作为举国体制构建中国特色国家能力的核心机制，呈现出“二象性”特质——统一领导与收缩调适的辩证结合，从而对国家能力的生成起到了内在支撑性作用。党的自主性、人民性、组织动员能力、整合调适能力、制度创建能力在国家治理的范畴内进行转化，形成了中国特色国家能力的自主性、回应性、贯彻性、统筹性和问责性。

现代中国具有的强大国家能力是我国不同于大多数发展中国家的重要特征，因此，中国何以形成强大的国家能力成为中国政治研究领域中的一个重要问题，而中国特色国家治理制度正是中国国家能力的主要来源之一。举国体制作为中国特色国家治理制度体系的组成部分，以中国共产党的政党能力作为核心机制，为构建有中国特色的国家能力发挥了重要作用。

一、关于国家能力理论的文献回顾

国家能力（state capacity）理论由“国家学派”在20世纪80年代提出，他们认为现代国家具有“自主性”，能够“确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”；国家通过各种方法实现这些目标的能力则被称为“国家能力”。〔1〕这一概念提出后，国家能力的来源成为学者们试图解释的问题。迈克尔·曼将国家能力分为专制权力和基础权力：前者指国家在进行某些运作时可以不需要与市民社会进行协商的强制性权力，后者指一个中央集权国家在地域上贯穿、逻辑上贯彻国家指令的制度能力。〔2〕福山认为构建国家能力需要三要素，分别是国家（the state）、法治（the rule of the law）和负责制政府（accountable government）。〔3〕王绍光则把国家能力分解为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。〔4〕

经典国家能力理论一般是为了解释为什么发达国家能够拥有强大的国家能力，米格代尔则将研究对象转移到了第三世界，试图解释为何许多发展中国家难以构建高效的国家能力。他认为第三世界国家能力的缺乏与其社会结构相关：国家意志在实现的过程中，往往会受到来自酋长、地主、老板、富农、部落首领等社会“强人”通过其带领的各种社会组织开展的抵制而遇到障碍，最终导致国家能力构建的失败。〔5〕

现代中国通过国家治理实践，克服了米格代尔提出的发展中国家能力建设的难题，这一“迷思”（puzzle）引起了学者们的研究兴趣。其中，具有中国特色的国家治理制度被认为是构建中国国家能力的关键。如：干部制度通过运动式治理和控制乡镇一级国家代理人流动的方式，使地方政府能够大力执行国家政策；〔6〕行政发包制作为基于委托—代理模式的一种治理形式，根据行政的自由裁量权、预算分配与经济激励、内部控制与绩效考核这三个维度，形成了国家治理中的基础性能力；〔7〕项目制突破了常规官僚体系的“条块”机制，在行政体制内引入市场化因素，通过对国家资源的再分配，实现了中央政府的政策目标。〔8〕本文将举国体制作为研究对象，对这一组织机制和中国国家能力之间的因果机制进行分析，从而说明中国特色社会主义制度“集中力量办大事”这一优势如何得以实现。

二、举国体制与中国国家能力构建的历史路径

在中国国家治理的历史过程中，举国体制经历了从传统到新型的转变，而中国国家能力则呈现出“高—低—高”的发展过程，中国国家能力较强的两段时期分别对应了两种举国体制模式。

1.举国体制模式的发展与变迁

新中国成立之初，中国共产党以总体性社会结构为基础，辅以强大的社会动员能力，使举国体制在这一时期的国家治理中颇具成效，如“两弹一星”工程、西南西北交通干线建设等。传统举国体制的组织模式可以概括为：在以政党意志构建起的国家意志之下，集中动员政府体系的行政资源，以及社会体系的经济和人力资源，实现国家目标。

计划经济体制结束后，以“分权”为特点而实行的经济改革，与本质是“集中”的传统举国体制之间产生了巨大的张力，从而使这一组织机制在国家治理中不再占据主要地位。直到2008年北京奥运会举办后，举国体制在社会主义市场经济体制下以新的组织方式成功实行，这一机制的重要性和可行性才被重新认识。因此，中国共产党在2009年首次提出“把社会主义集中力量办大事的优势和市场配置资源的竞争优势有机结合，探索健全市场经济条件下的新型举国体制”。〔9〕此后，习近平总书记多次提出要探索、完善这一组织机制。2019年召开的党的十九届四中全会提出要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”，〔10〕从而使新型举国体制正式成为中国特色社会主义制度和国家治理体系的一部分。

新型举国体制的应用领域，主要集中在科技创新和社会治理两个方面。在科技创新领域中，典型案例如大型飞机制造、集成电路研发、5G通信网建设等；在社会治理领域，典型案例如精准扶贫、巨灾救助等。新型举国体制的组织模式可以概括为：在政党领导和治理的国家作出决策后，形成以政府主导、市场支持和社会协同三者相结合的体系，从而实现国家意志。

2.现代国家构建国家能力的三种模式

米格代尔将国家—社会关系分为四种类型：强国家—强社会、强国家—弱社会、弱国家—强社会和弱国家—弱社会。〔11〕强弱国家的分野主要是基于国家是否拥有制定游戏规则、有效实施规则以及使规则达到预期效果的能力；强社会则意味着社会控制的总体水平较高或是在金字塔社会结构中由顶端来控制社会，或是分散在各种自主的社会组织中。〔12〕20世纪以来，具备前三种国家社会关系的国家都构建了高水平国家能力。

（1）强国家—弱社会。这一类型的代表是苏联模式，即由国家将原有的传统社会组织和网络全部打散，重新组织和建构社会，继而实现由国家全面统御社会、国家政治力量全面垄断各类资源的目标，由此形成高度的国家自主性和强大的国家能力。

（2）弱国家—强社会。这一类型的代表是以美国为典型的自由民主—市场经济制国家，国家在有限的职能范围内进行政治决策，强大的自由市场和成熟的市民社会可以为国家提供完成目标所需要的各类资源，国家只在一定程度上发挥组织、协调和管理的作用。

（3）强国家—强社会。这一类型是构建国家能力的理想模式，在实践中，以北欧为代表的福利型国家和以日韩为代表的发展型国家较为接近这一模式。福利型国家具有广泛的国家职能范围和强大的制度执行能力，同时市场和社会自组织能力发达；发展型国家则是依靠韦伯式官僚体系对落后产业进行扶持和干预，建立一套成熟完善的经济发展政策和官商关系网络，从而带动国家整体进步。

3.举国体制模式变迁与中国国家能力发展的历史路径

现代中国国家能力的发展总体上遵循了“高—低—高”的过程，国家—社会关系则经历了从“强国家—弱社会”到“弱国家—弱社会”，最终转向“强国家—强社会”模式。

在计划经济时期，中国社会的资源总量少、经济基础差，传统“强人”如地主、乡绅等经过革命洗礼失去了社会地位和控制力，使这一时期总体呈现“弱社会”的特点；同时，政治制度体系的“全能主义”性质使国家具有强大的动员组织能力和强制、汲取能力，形成了“强国家—弱社会”模式。

改革开放启动后，行政分权使中央政府汲取财政能力减弱，国家对基层社会的组织力降低，从而在这一时期呈现出“弱国家”的特点；而此时经济发展刚刚起步，市场和社会主体的资源积累和自组织能力还未成熟，在总体上呈现“弱社会”的特点。

随着改革开放进入深化阶段，中国形成了超大体量的社会经济体系，社会自组织能力大大增强；党的十八大后中国政治制度体系进行深度改革，中央权力不断集中，国家强制和调控能力持续提升，从而使国家能力的构建模式向着“强国家—强社会”的方向转型。

在中国国家能力较高的两个时期，分别对应了两种举国体制模式的实行。传统举国体制构建国家能力的优点是可以动员、整合基础较为薄弱国家的各类资源，达成原本凭借自身国力难以实现的战略目标，实现在某些领域追赶先发国家的目的；缺点是长期高强度的社会动员会导致经济体系的不可持续发展。新型举国体制构建国家能力的方式则解决了传统举国体制中市场和社会自身能力和资源不足的问题，同时需要强大、集中的中央政治权威来进行社会利益调控和整合。

三、政党能力：举国体制构建中国国家能力的核心机制

在两种举国体制模式中，政党始终处于组织机制的核心，控制了政府、市场和社会三要素之间互相作用的过程，因此，政党能力构成了中国国家能力的基础和着力点。政党能力并非天然生成的，而是在历史实践中不断形成和完善的：政党能力是主观与客观相统一、理论与实践相统一的概念。〔13〕从主观角度看，政党能力来源于政党的意识形态以及政党成员的主体能动性；从客观角度看，政党能力来源于政党内部的组织结构和政党外部的历史条件和社会结构。中国共产党在长期的革命斗争和治国理政实践中形成了具有鲜明特点的政党能力：一方面，是能够统御整个国家和社会各个领域的能力，即“党领导一切”原则在意识形态和组织机制上的实现；另一方面，能够根据时间和空间条件的不同，呈现职能扩张与收缩的适应性和灵活性；这二者之间辩证结合所形成的“二象性”（duality），是中国共产党最本质的政党能力。在中国国家治理实践中，中国共产党的政党能力溢出政党本身而进入国家范畴，从而转换为国家能力，具体表现在以下五个方面。

1.中国共产党的自主性转化为国家能力的自主性

自主性意味着国家具有较高的政治议题设置能力，对内能够摆脱利益集团的掣肘和裹挟、对外能免于对霸权国家的依附和国际环境的约束而进行独立决策，是构建国家能力的决定性因素。中国共产党的自主性支撑起中国国家能力的自主性，而党的自主性则来自党在理论（意识形态、政治纲领）和实践（革命斗争、国家治理）中所形成的政党能力。

中国共产党将马克思主义理论结合中国国情不断进行创新，是保持中国共产党自主性的理论基础。从毛泽东思想到邓小平理论，从“三个代表”重要思想到科学发展观，再到习近平新时代中国特色社会主义思想的提出，这一系列理论成果是依据马克思主义理论与中国不断发展的实践相结合的基本原则而形成的。马克思主义理论中国化是中国共产党区别于世界上其他无产阶级政党的主要表现，也是形成中国共产党自主性的重要源泉。

中国共产党自主性的实践来源是其所领导的革命斗争和国家建设与治理。在革命战争时期，中国共产党能够摆脱共产国际的影响，制定“农村包围城市”的武装斗争策略，从而改变前期不利的军事斗争形势；新中国成立后，虽然处于社会主义阵营，但能够坚持以我为主、自力更生的国家战略，从而为新生的国家政权得以稳定抓住机会（如“两弹一星”工程）；改革开放实行后，中国共产党没有采取苏联式的激进改革策略，而是通过渐进式改革的方式，来确保中国经济和社会的平稳转型和过渡；当社会主义市场经济发展到一定阶段后，中国共产党实行了全面从严治党、自我革命的策略，从而避免了党的政治决策权不被少数利益集团所俘获。

2.中国共产党的人民性转化为国家能力的回应性

人民性是中国共产党政党能力的重要组成部分，而这一能力来源于中国共产党对于群众路线的贯彻和实施。中国共产党把群众路线作为“党的生命线和根本工作路线”，〔14〕在国家建设和治理过程中坚持贯彻这一路线，形成了中国国家能力的回应性。

革命战争时期，中国共产党“以它严密的组织和逐渐强大的能力去发动群众、组织群众，引导群众参加政治，于是在这一革命过程中……工农及贫苦大众下层阶级都变成了政治生活中的重要角色……这个大众参与政治形式的变化，正是中国建设社会主义高度民主不可缺少的基础”。〔15〕新中国成立后，在革命战争中形成的群众路线被移植到国家治理层面上来，中国共产党“仍然依靠群众运动而不是通过正常的行政方法来贯彻它的主要政策和纲领”。〔16〕对于中国共产党来说，群众路线是一条贯穿国家建设和国家治理的基本原则，是其在历史实践中形成的经验传统，这一行为惯性并不会随着政治经济体制的改革而终止。

改革开放进入深化阶段后，群众路线仍然是塑造中国共产党人民性的主要来源：“密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志。”〔17〕党的人民性使中国国家治理中的议题设置偏好更加注重于回应最广大人民的需求。传统举国体制时期，“消灭血吸虫”“除四害”等全国性卫生运动的开展，新型举国体制时期精准扶贫、巨灾援助等社会治理项目的实施，都体现了中国国家能力的回应性特点：国家治理是为最广大人民的根本利益而服务。

3.中国共产党的组织动员能力转化为国家能力的贯彻性

中国共产党具备远超于大多数政党的强大组织动员能力，是在长期的以“人民战争”为特点的革命斗争实践中所形成的。通过清除传统的农村社会关系网络，组织工作队建立新的农村基层组织，激发群众情感、给予物质利益，来提升群众参与社会动员的积极性。新中国成立后，革命时期的动员传统被保留下来，通过政党组织社会的方式，使公社制、单位制和街居制成为社会动员的制度基础，从而实现了赶超式战略的国家意志。

改革开放以后，单位制和公社制的结束使中国共产党的组织动员和基层控制能力一度削弱。为了改变这一局面，中国共产党加大了对市场主体和社会组织的基层党建力度，在一系列重大的国家治理实践（如巨灾救助、精准扶贫）中，实行了组织化动员和社会化动员的双重机制，极大提升了中国国家能力的贯彻性。组织化动员指中国共产党领导下的社会组织和基层单位，如团组织、妇女组织、工会等，为党发挥着联系群众的功能；社会化动员指具有一定资源和能力的非政府部门，为了某一个专门的公共或团体目标而开展活动，如公益组织、同乡会、社区自治组织等。帕特南将社会资本分为垂直方向的柱状（maypole-like）社会资本和水平方向的网状（web-like）社会资本，〔18〕组织化动员体现出柱状社会资本的特征，社会化动员则体现了网状社会资本的特征，二者结合形成了中国共产党的组织动员能力，从而提升了中国国家能力的贯彻性。

4.中国共产党的整合调适能力转化为国家能力的统筹性

利益表达和利益整合是现代政党的基本职能。在不同历史时期，中国共产党的调适能力塑造了不同形态社会结构的深度整合，从而提升了中国国家能力的统筹性。

革命战争时期，中国共产党实行以乡村社会整合为重心的思路，以统一战线为基本原则和方式，力争聚集基层社会和不同行业的革命力量和政治诉求。新中国成立后，实现了组织化的刚性社会整合，形成了较为平均化的社会利益分配体系。按照“全国一盘棋”的治理思路，实行了优先发展重工业、开展三线建设等重大国家战略，为建立我国基础工业体系发挥了关键作用。

改革开放后，市场经济机制的引入使中国社会的利益分化迅速增大。作为各种利益之间的协调者和决策者，中国共产党提出了“三个代表”重要思想对党的利益表达能力进行重新定位。为了在实践层面解决社会利益整合的问题，中国共产党采取了以下三方面措施：一是实行地区失衡的统筹，利用中央政府的财政工具和干部制度，平衡发达地区和欠发达地区之间的差距，如对口援疆战略的制定和实施；二是实行阶层差异的统筹，通过制定节制资本、共同富裕的国家战略，实行精准扶贫的国家治理行为；三是实行市场分化的统筹，在市场失灵的情况下，把市场难以做、不愿做的事情由国家投放资源来推动，如集成电路、大飞机等重大科技项目和关键核心技术的开发实施。

5.中国共产党的制度创建能力转化为国家能力的问责性

问责性可以衡量国家强制能力的水平。中国共产党在历史实践中培育了成熟的制度创建能力，构建了具有中国特色的国家治理制度体系，从而形成中国国家能力的问责性。

革命战争时期，中国共产党创造性地出台了一系列治理制度，如土地分配制度、“三三制”等，但由于客观条件的限制，许多制度难以稳定实施。新中国成立后，虽然具备了相对稳定的国内外环境，但在国家治理实践中，制度建设的作用仍然未能彻底落到实处。1987年，邓小平首次提出“中国特色的社会主义制度”概念，〔19〕经过三十多年的探索实践，形成了一套基本符合中国国情的治理制度。党的十八大以后，制度建设从建章立制向体系建构转变，形成了“根本制度—基本制度—重要制度—具体制度”的中国特色社会主义制度体系，实现了以中国之制推动中国之治的国家治理方式。

中国共产党在治国理政中，“注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一”，〔20〕创建了一批具有中国特色的国家治理制度，领导小组机制和项目制是其中典型。举国体制以这两种治理机制作为制度基础，实现了对不同政府部门、社会组织、市场主体的责任分配与认定，加强了对各个协作部门执行情况的监督与考察，从而提升了国家强制能力，强化了国家能力的问责性。

四、举国体制对中国国家能力建设的挑战及对策建议

举国体制通过政治意志对社会和市场资源进行人为调节和配置，从而使三者之间产生张力，这给中国国家能力的进一步发展带来挑战。

1.市场机制缺乏监管导致国家利益损失

市场机制可以解决新型举国体制的资源配置问题，但当监管缺位时，会被少数利益集团作为攫取自身利益的渠道。如在集成电路（芯片）制造项目中，财政部牵头组建国家集成电路产业投资基金，是为了优化资源配置，个别管理人员却“违反廉洁纪律……把手中权力异化为谋取私利的工具……给国家造成严重损失”，成为“权力与资本勾结式腐败的典型”。〔21〕因此，对新型举国体制下市场机制的监管十分必要。

2.地方政府“共谋”行为导致政策结果与目标偏离

“共谋”行为是指基层政府上下级之间相互配合，采取各种策略应对更上级政府的政策考核和检查监督。〔22〕在基层治理实践中，这一行为会导致国家能力的削弱。如在环境保护案例中，个别地方政府在面对政绩考核压力和维护地方利益之间，选择与市场主体和社会主体以共谋行为进行妥协和博弈，从而避免冲突和担责。〔23〕举国体制作为国家自主性的体现，应当具备削弱地方政府追求私利倾向的制度能力。

3.超大型项目偏好导致国家治理能力不均衡

有学者指出，在同一国家体制下，中国在不同的治理领域呈现出国家能力强弱并存的局面：在有些治理领域呈现强大的国家能力，而在有些领域却又问题重重。〔24〕作为依托农业经济基础来构成基本工业体系的后发国家，中国的国家建设目标有先后之分，有限的资源只能投入最紧要、核心的国家目标中，而其他目标只能向后搁置。举国体制意味着某个领域获得政府体系的政策资源倾斜，进一步带动市场和社会投入更多资源，从而导致中国国家治理能力的不均衡，这是后发国家在实现赶超过程中会出现的必然现象。

要解决以上问题，可以在新型举国体制的决策、法治、市场、协同、技术这五个方面进行完善。一是提升决策的科学性和合理性，进一步规范和完善决策程序，从而使举国体制项目获得的国家治理绩效能够超过实施成本。将新型举国体制实行的领域限制于具有重大特殊性的“急、难、险”国家治理任务，从而减轻国家治理能力的不均衡性。二是以法治作为监管原则来约束各级政府行为。实行举国体制需要将大量市场和社会资源集中起来进行重新分配和调控，从而可能造成行政行为的扭曲，纪检监察和司法部门要以“法治保障”为底线，消除政府行为中“人治”因素的负面影响。三是厘清政府和市场的边界。将政府职能锁定在市场机制不愿、不能的界限范围内，在市场机制有效的领域内发挥市场的资源配置作用，在市场机制无效的领域内实施政府的资源调控职能，从而形成市场无形之手和政府有形之手的互相嵌入耦合，实现有为政府和有效市场的双轮驱动。四是加强政府、市场和社会间的协同。进一步加强自下而上的协同模式，使社会组织和市场主体发挥主观能动性，依托政府部门的管理职能解决专业领域的国家治理问题，从而提升国家能力。五是深化技术手段的适用性。在中央层面，推进全国范围内数据资源的顶层统筹设计和信息的搜集、规范、共享，从而解决上下级政府之间信息欺瞒的问题，进一步提升决策的科学性。在地方层面，利用数字化和信息化方式提升举国体制下社会治理的效率和质量，降低行政管理的成本，使公众获得更加便利的公共服务。

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本文系国家社会科学基金一般项目“发展中国家的政党能力与民主实践模式比较研究”（23BZZ013）的阶段性成果。