内容提要：现行《宪法》中有关祖国统一的条款以宪法规范群的形式呈现，确认了“主权与领土完整”的先定性事实，并设立了祖国统一的公民义务和国家义务。台湾问题既是一个政治问题，也是一个法律问题，特别是一个宪法问题，具有政治和法律双重属性。因此，这组宪法条款的实施必须同时依靠法律化实施与政治化实施两条路径。《反分裂国家法》的制定与适用是宪法中有关祖国统一条款法律化实施的主要方式。该法中的和平统一条款、和平发展条款以及底线措施条款体现了这一宪法规范群的两种基本实施路径：一是和平发展、融合发展、和平统一，二是在必要情况下采取非和平方式。爱国统一战线则是该组条款政治化实施的主要方式，其将具有不同纲领和属性的团体组成政治联盟，强化了“一个中国”原则，并推动统一战线工作的法治化。人民政治协商会议通过结合党内协商民主与人民协商民主，建立了正式公共领域与非正式公共领域协商之间的同一性联系。政治协商与政治谈判的“双轨”模式是两岸统一进程中协商机制的最新发展。

引言

习近平总书记指出：“解决台湾问题、实现祖国完全统一，是党矢志不渝的历史任务，是全体中华儿女的共同愿望，是实现中华民族伟大复兴的必然要求”。实现和维护国家统一是“以宪法为基础的整个法律制度存在的基础”。我国《宪法》中关于祖国统一的条款，从序言到正文、从宪法精神到宪法规则、从宪法确认到制度构建，构成了一个内在联系、相互印证的规范群。首先，《宪法》序言第9自然段针对“台湾问题”自成段落：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。该段仅49个字却连续使用两个“神圣”，体现了对祖国统一国家任务的强调。其次，《宪法》第31条规定了特别行政区制度，而“‘和平统一、一国两制’方针是实现两岸统一的最佳方式”，该条款为新时代解决台湾问题提供了制度保障。再次，《宪法》第52条和第54条规定公民有“维护国家统一、祖国安全、荣誉和利益的义务”，这与序言第9自然段中“全中国人民的神圣职责”相互呼应，将抽象的“人民的神圣职责”具体化为“公民的宪法义务”，成为公民履行维护祖国统一义务的根本法依据。可见，宪法中关于祖国统一的规定是以一组条款的形式呈现。

这组宪法条款的实施需要明确一个前提——台湾问题“既是一个政治问题，也是一个法律问题，特别是一个宪法问题”。因此，该组宪法条款具有明显的“政治和法律双重属性”，必须同步推进法律化实施与政治化实施。一方面，“通过形成以法律为典型的制度来具体化宪法，是宪法实施的基本样态”。《反分裂国家法》的制定是该组宪法条款最重要的法律化实施举措，为“以和平方式实现国家统一”提供了法律依据，并明确了“采取非和平方式及其他必要措施”的底线要求。另一方面，“中国宪法的政治化实施体现为一种执政党主导的动员模式”，爱国统一战线和政治协商制度作为政治动员的主要方式，正是推动这组宪法条款政治化实施的主要路径。

目前台湾当局向着“法理台独”之路继续迈进，“宪法”和“法律”成为“台独”分裂分子达到非法目的的工具，这实际暴露出一种“宪法危机”。随着国际环境的日益复杂，解决这一“宪法危机”的紧迫性不断增强，亟需我们用宪法学理论向国际社会以及包括台湾同胞在内的全体中华儿女阐释和传递统一的正当性，凝聚中华民族的国家认同。而当前学界对宪法中关于祖国统一条款实施的针对性分析有待加强。因此，要应对这一“宪法危机”，就必须进一步探究宪法中祖国统一相关条款的规范内涵，理顺该规范群的实施逻辑，运用法治方式推动祖国统一，只有这样才能为统一后的台湾治理奠定坚实的法理基础。

本文将首先从领土、主权、人民和国家机关四个维度，明确宪法所确认的领土统一与主权完整的先定性事实，阐释国家和公民维护祖国统一义务条款的规范内涵。进而将转向法律化实施视角，解析《反分裂国家法》如何将国家机关的宪法义务具体化为和平发展、融合发展、和平统一原则及“非和平方式统一”的底线条款，以及惩治“台独”顽固分子的司法适用问题。最后则从政治化实施视角，探讨爱国统一战线如何将统战工作法治化，以及政治协商会议制度如何“双轨”推进实现祖国统一。综上，法律化和政治化实施相结合，才能更好地推进宪法中祖国统一国家任务的实现。

一、宪法中祖国统一规范群之规范内涵

现行《宪法》明确规定：“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，而一个现代化强国必然是统一的、完整的国家，因此，实现祖国统一即是国家的根本任务之一。《宪法》中有关祖国统一的条款以宪法规范群的形式呈现，包括：宪法序言第9、10、11自然段规定的纲领性规范、第31条确立的特别行政区制度规范、第52条至第55条规定的公民义务，以及第28条、第62条、第67条、第89条规定的国家义务。需要强调的是，这一宪法规范群绝非抽象的政治宣言或原则，而是基于深刻决断与远见、经过严格审慎制宪程序产生的根本性法规范，具有丰富而深刻的规范内涵。

（一）“领土完整”先定性事实的确认

《宪法》序言第9自然段规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”，这既不是单纯的宣示，也不仅仅是对历史和现实的陈述，而是一种具有“事实构成——法效果”的纲领性规范文本。该表述在根本法层面确认了一个中国原则下“领土完整”的先定性事实，即实现祖国统一“不是主权与领土的再造，而是结束政治对立”，是在现有的国家主权和领土范围内实现统一。此亦为宪法中祖国统一规范群实施的基本前提。

从历史事实的角度看，中国的统一与领土完整始终密不可分，不能将二者割裂取舍。“领土”的概念意味着国家“边界”的确定，而边界的划定则是区分“自我”与“他者”的基础。一个国家若无明确“边界”，便难以维系其自身的统一性和整体性。《宪法》序言第9自然段不仅确认了台湾作为中国领土一部分的历史事实，更深层次地揭示了这一历史事实背后的存在论根据。台湾问题本质上是20世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立问题，这种政治对立是一个纯粹的内政问题，即一个国家内部的政权问题，其中隐含着“世界上只有一个中国，中国领土必须统一”的基本逻辑前提。在这个意义上，《宪法》序言第9自然段所规定的“领土”与“祖国统一大业”紧密关联，“领土”和“统一”所关切的是国家领土完整意义下中华人民共和国的实现问题。只有在国家统一、领土完整的事实基础上，祖国统一的宪法规范才能真正落地生效。

从规范演进的角度看，自《共同纲领》至“八二宪法”均确认了一个中国原则下的国家领土完整。《共同纲领》第2条明确规定“解放中国全部领土，完成统一中国的事业”。“五四宪法”继承了这一理念，规定了武装力量“保卫国家主权、领土完整和安全”。1978年《宪法》序言第7自然段再次强调“我们一定要解放台湾，完成统一祖国的大业”。“八二宪法”则不仅明确了台湾是中华人民共和国领土的一部分，还规定了台湾同胞在完成祖国统一大业中的责任，其第31条确立了在必要时设立特别行政区以处理台湾问题的基本政策。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中亦将国家统一专门作为一个部分进行说明，“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是绝不含糊的，同时在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿”。可见，历部宪法不断强化了祖国统一的国家任务，以宪法规范的方式确认了“台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分”，为推动实现祖国统一提供了明确的根本法依据。

从国家认同的角度看，“以地域为基础的共同归属感”是国家整合的重要要素，这种“国族认同”构成了祖国统一的宪法价值基础。实现宪法规定的祖国统一，不仅依赖于国家在政治、经济、军事、科技等方面的硬实力，更离不开人民高度一致的认同意识等软实力。国家统一曾一度被理解为一个意识形态和社会制度普及推广的过程。如同国旗、国徽、国歌在凝聚国家认同中的作用一样，国家疆域统一的象征已深植于“国族”（梁启超语）成员的精神生活中，君主称谓的演变反映了国家领土统一带来的国家认同变革，“古代的君主们只把自己称为波斯人的王、塞族人的王或马其顿人的王，只把自己看作是人的领袖而不看作是国土的主人，今天的君主们把自己称为法兰西国王、西班牙国王、英格兰国王，等等”。可见，对国家领土的认同可以有效凝聚国家共同体的精神纽带。“一个中国”意义下的国家领土不仅是宪法中有关祖国统一条款的地域适用范围，更是中华民族共同家园的象征，涵盖了自然与地理共享的区域、文化和科技文明发展的场所以及政治命运共同体的土壤，其在凝聚“一个中国”共识方面为实现中华民族伟大复兴奠定了宪法认同基础。

（二）“主权完整”先定性事实的确认

台湾问题归根结底属于中国的内政问题，这一问题的先定性事实在于：中国的主权是完整的、不可分割的。《宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，此条款明确了中国作为独立的政治共同体具有完整主权的宪法地位，而宪法规范所确认的国家主权，既包括对外独立权，也涵盖对内最高权。

在对外独立权方面，中华人民共和国是中国的唯一合法代表。台湾并非主权国家，而是中国领土的一部分。首先，1949年10月，中华人民共和国成立并取代中华民国成为中国在国际上的唯一合法代表。这种政府更替并非国际法主体的改变，而是在国家连续存在的前提下实现的政府变更，其合法性在联合国2758号决议中得到了确认，该决议“恢复”中华人民共和国的合法席位，而非要求其“新申请加入”。其次，依据宪法和国际实践，中华人民共和国相继与世界上绝大多数国家签署了一个中国原则的联合声明。例如，美国《上海公报》中明确声明：在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。在《中日联合声明》中，日本也承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，充分理解和尊重中国政府关于台湾问题的立场。此外，一个中国原则已获得国际社会的普遍认同，台湾地区并非联合国成员国，也不能以主权国家的身份参加政府间国际组织。因此，国际上对中国对外主权代表性并无争议。

在对内最高权方面，现行《宪法》所构建的国家制度及宪法秩序适用于包括台湾在内的“一个中国”全部领土，具有唯一正当性与最高性。宪法第三章明确规定了全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院作为最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关。同时，《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。特别行政区制度是祖国统一国家任务实现的主要机制，也是目前解决台湾问题的最好方式。该条款可以进行拆分解读：第一，“必要时”的限制条件表明，在《宪法》第30条规定的行政区划无法满足特定现实需求时，全国人民代表大会有权决定设立特别行政区。第二，“无法满足现实需求”的判断标准由全国人民代表大会决定，这是对全国人民代表大会的特别授权。第三，“得设立特别行政区”中的“得”基于助动词的词性并不意味着“必须”，而可以理解为“许可、可以”之意。这表明，“得设立特别行政区”并非命令性规定，而是赋予了全国人民代表大会是否设立特别行政区的选择权。第四，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况”意味着特别行政区并不必然实行资本主义制度，其制度选择具有灵活性。第五，特别行政区内实行的制度由“全国人民代表大会以法律规定”，这即是说，特别行政区内制度必须由全国人民代表大会以法律形式予以确认，国家对该区域主权行使制度具有法律确认权。此外，《宪法》第59条进一步规定特别行政区代表应纳入全国人大代表组成部分，从而再次确认了国家对特别行政区行使主权的事实。

因此，无论从对外代表性，还是从对内行使最高权力的角度看，宪法中关于“主权完整”的条款都保障了国家对内对外的统一和独立，是中国作为统一国家的重要规范基础。

（三）中国公民的祖国统一义务

与《宪法》序言第9自然段中“全中国人民的神圣职责”密切呼应，《宪法》第52条和第54条明确规定了公民维护祖国统一的宪法义务，将完成祖国统一大业的“人民神圣职责”具体化为“公民宪法义务”，为完成祖国统一国家任务提供了具体而有力的宪法支撑。

《宪法》序言第9自然段规定：“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”，这一表述是在1978年宪法序言第7自然段规定的“我们一定要解放台湾，完成统一祖国的大业”的基础上修正而来。修正后的条款一方面明确了台湾同胞属于中国人民的范畴，另一方面该条款明确了全体中国人民完成祖国统一大业的职责，将祖国统一国家任务的主体明确至两岸全体人民，强调了台湾同胞与大陆人民同为中国人民的身份同一性、祖国统一的责任全民性。

同时，《宪法》第52条、第54条、第55条进一步规定，公民有维护国家统一、祖国安全、荣誉和利益以及保卫祖国、依法服兵役的义务。这些义务与序言第9自然段中“全中国人民的神圣职责”密切相连，将原本抽象的“神圣职责”转化为每个公民必须履行的具体宪法义务。作为主权者的中国人民是一个整体的概念，其超越个体成员生死的局限而持续存在，既是一种合法化的抽象概念、又被视为一个能够具体干预政治的实体。然而，实现祖国统一意味着人民主权能够被行使，即人民有能力采取行动宣示其主权权威，这就要求“神圣职责”要被具体化为具有约束力的宪法义务，只有这样，实现祖国统一才能够更好地从政治领域进入法律领域，完成抽象政治目标到宪法任务的转化。宪法义务具有国家性，其义务主体为中华人民共和国公民。因此，依据上述宪法条款，每个中国公民都有维护祖国统一、国家安全和利益的宪法义务，这些具体的宪法义务贯穿于公民的实际生活中，在宪法层面上将主权人民实体化、制度化，使人民主权能够真正得以行使。

（四）国家机关的祖国统一义务

“宪法不仅配置国家权力、保障公民权利，而且规定若干国家方针条款，通过对国家事务的安排和国家长期性或阶段性政策的确认，形成国家的宪法性共识。国家方针条款对国家有拘束力，属于国家义务，而统一义务是最为重要的国家义务之一。”宪法中规定的祖国统一国家义务不是一种抽象原则，而是具有实际操作性和法律约束力的行动规范。

首先，宪法规定国家具有依法制裁分裂祖国犯罪的义务，这是确保国家统一和领土完整的基础。根据《宪法》第28条，国家有责任“维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”。“‘台独’活动是分裂祖国的犯罪行为，属最严重的叛国活动，国家有义务施以镇压”，因此，国家有义务采取一切必要手段和措施制止和镇压分裂祖国的犯罪行为，从而维护祖国统一和领土完整。其次，宪法赋予了国家机关一系列职权，国家机关应依职权作出推进祖国统一的具体行为。例如，《宪法》第62条规定，全国人民代表大会有权决定特别行政区的设立及其制度。特别行政区的设立是为了更好地解决特定地区的问题，促进实现祖国统一。再如，《宪法》第67条规定全国人民代表大会及其常委会有权制定和修改法律，这意味着国家有权通过法律手段推进实现祖国统一。此外，全国人大及其常委会、国务院有权依法决定国家某些地区进入紧急状态，这为国家在面对突发状况时迅速采取必要措施、维护国家安全和统一提供了宪法依据，也将祖国统一这一崇高责任和使命具体化。在实现祖国统一的进程中，宪法中祖国统一的国家义务条款对国家机关起着重要的规范作用，国家机关通过行使宪法赋予的权力，履行维护国家主权、统一和领土完整的义务，此为实现祖国统一的法治基础。

综上所述，从主权与领土完整的确认，到公民和国家机关在维护祖国统一中的具体义务，宪法为实现祖国统一构建了一个内涵丰富、结构严密的规范群。无论是从对外独立权和对内最高权的行使，还是从全体公民与国家机关共同承担的统一责任来看，这一规范群都为祖国统一大业提供了坚实的宪法基础和支撑，是推动中华民族伟大复兴的重要法治保障。

二、法律化实施：《反分裂国家法》的制定与适用

“宪法是日常立法的法律基础”，我国宪法实施的基本模式是日常立法。在我国法律体系中，诸如《刑法》《国防法》《国家安全法》《反分裂国家法》等多部法律均涉及宪法中有关祖国统一国家任务的规定，但目前“国家关于台湾问题的专门法律是《反分裂国家法》”。该法是依据宪法制定的一部专门法律，旨在反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护国家主权和领土完整。与《刑法》《国防法》等法律相比，该法在针对性和目的性上更为明确，因此，其制定与适用是宪法中关于祖国统一条款法律化实施的主要方式。此外，2024年6月，《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》（以下简称《意见》）发布，在法律适用层面对分裂国家罪和煽动分裂国家罪的认定标准、刑事法律程序作出了详细规定，实现了《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》的有效衔接。

《反分裂国家法》全文共十条，1049字，不仅包括促进祖国和平统一的目标性规范，也规定了具体的法律行为规范。其中的“和平统一”条款、“和平发展两岸关系”条款、协商和谈判条款以及底线措施条款，充分体现了宪法中有关祖国统一规范群的两种基本实施路径：一是“和平发展”“和平统一”，二是在必要情况下采取非和平方式。

（一）宪法作为《反分裂国家法》的立法依据

《反分裂国家法》第一条规定“根据宪法，制定本法”，毫无疑问现行1982年《宪法》是其立法依据。

首先，从立法内容来看，《反分裂国家法》的具体依据是现行1982年宪法中关于祖国统一的规范群。其一，“完成祖国统一的大业”既然是全体中国人民的“神圣职责”，立法机关就有制定该法的责任和义务，这是《反分裂国家法》制定的宪法依据。其二，《宪法》第31条关于特别行政区制度的原则性规定是推动祖国统一的具体依据。《反分裂国家法》正是依据这一条款，规定了“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治”。其三，宪法中有关公民的基本权利和义务的条款、全国人大及其常委会、国务院、中央军委等国家机构职权的各项规定，也为《反分裂国家法》提供了具体宪法支撑。

其次，从立法主体来看，《反分裂国家法》是由第十届全国人民代表大会第三次会议通过的，其制定机关是我国最高国家权力机关、最高立法机关——全国人民代表大会，这一立法程序的依据正是《宪法》第62条。一是全国人民代表大会具有“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权，因此，《反分裂国家法》在我国法律体系中的位阶仅次于《宪法》，是现阶段处理台湾问题的基本法律。二是全国人民代表大会具有“决定特别行政区的设立及其制度”的职权，由其来制定解决台湾问题的基本法律具备主体适格性。三是全国人民代表大会还具有“决定战争和和平的问题”的职权，这一职权为《反分裂国家法》规定“采取非和平方式及其他必要措施”的三种具体条件提供了宪法依据。

再次，从立法目的来看，“我国现行宪法是我们处理台湾问题的总章程，《反分裂国家法》是处理台湾问题的具体指针”。台湾问题不仅是一个政治问题，也是一个法律问题。《宪法》序言第9自然段规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”，因此，解决台湾问题必然要依据《宪法》。而《反分裂国家法》的立法目的之一就是“反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家”，因此，运用宪法思维处理台湾问题，并依据宪法来具体实施《反分裂国家法》的各项规定是极为重要且必然的立法选择。

（二）“和平统一”与“和平发展”之法律适用

“《反分裂国家法》是和平法，而不是战争法。”“促进祖国和平统一”是《反分裂国家法》的立法目的之一，也是宪法规定的中华民族伟大复兴的奋斗目标之一。

《反分裂国家法》第1条与第5条明确规定了和平统一原则，“国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一”。此和平统一原则性规范的立法目的在于通过法律形式向海内外表明大陆方面的善意和诚意，表明和平方式实现祖国统一始终是首选路径。需要指出的是，这一条款在立法技术上采取了不完全法律责任的形式，而并未将和平方式确立为一种国家义务。二者的区别在于：“完全法律责任中的规范主体如果违反规范义务必须承担相应的法律责任，而不完全法律责任中的规范主体仅需承担相应的政治和道德风险”。这种表述既为国家保留以非和平方式捍卫国家主权和领土完整留下空间，也为《反分裂国家法》第8条、第9条中规定的非和平方式及其他必要措施条款提供了适用余地。

《反分裂国家法》第6条与第7条规定了和平发展的具体适用规则。这两条款确立了和平发展法律规则的行为模式，同时还列举了五项“鼓励和推动”措施及六类“协商和谈判事项”，为推进祖国和平统一提供了明确且可操作的法律路径。其一，国家采取措施鼓励和推动两岸人员往来，促进两岸教育、科技、文化、卫生、体育等领域的交流合作，并推动实现“三通”。这一系列举措标志着在两岸关系发展领域中，法律规范由单纯的复现和确认政治立场，转向提供达成价值追求的“法治策略”。其二，六类“协商和谈判事项”为祖国和平统一提供了步骤化、阶段化、具体化的法律依据，使协商和谈判能够有步骤、分阶段地进行，方式灵活多样。尤其是第7条规定的可以协商谈判“与实现和平统一有关的其他任何问题”的兜底条款，有助于协商谈判“采取‘渐进式’或‘分阶段式’策略，化整为零，即按照由小到大、由低到高、由民间到官方、由非政治议题到半政治议题以至政治性议题的程序步骤逐步实现目标”。这种设计为以和平、法治化方式推进祖国和平统一这一宪法任务提供了充分而可实施的程序保障。

（三）“非和平方式统一”条款之底线确立

尽管《反分裂国家法》是一部和平法，但在必要情况下，反对和遏制“台独”分裂势力、捍卫国家主权和领土完整并不排除采取非和平方式。该法第8条规定了非和平方式及其他必要措施的适用条件、法律责任，体现了我国反分裂国家斗争坚持法治思维和底线思维的统一。

1.“非和平方式统一”条款的合宪性

首先需要明确的是，《反分裂国家法》第8条完全符合我国宪法的相关规定。正如康拉德·黑塞所言：“对于在非常事态下采取的各种非常措施是否具有合宪性是至关重要的，因为它决定了这些非常措施的内容”。《反分裂国家法》第8条的合宪性主要体现在以下几个方面：第一，国家主权原则作为前提。《宪法》序言第9自然段规定的“台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分”是“非和平方式统一”条款的主权前提。第二，国家和公民义务的规定。《宪法》第28条、第52条分别规定了国家和公民义务在维护祖国统一方面的义务，这是对“台独”分裂势力采取制裁和必要措施的宪法依据。第三，国务院和中央军委职权的确认。根据《宪法》第89条、第93条，国务院负责“领导和管理国防建设事业”，并有权“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”，中央军委负责“领导全国武装力量”。这些规定为采取非和平方式及其他必要措施提供了明确的职权依据。第四，报告与监督机制的宪法依据。《反分裂国家法》第8条第2款规定，采取非和平方式及其他必要措施，国务院和中央军事委员会必须及时向全国人民代表大会常务委员会报告，这一要求的宪法依据为《宪法》第67条，即全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，在全国人大闭会期间有权决定宣布战争状态。

2.“非和平方式统一”条款的适用条件

《反分裂国家法》第8条明确列举了采取“非和平方式及其他必要措施 ”的三个适用条件，这三个条件之间使用“或者”作为关联词，意味着只要满足其中任一条件，即构成采取非和平方式及其他必要措施的法定前提。

适用条件之一：“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实”。第一，“任何名义”涵盖了“台独”分裂势力可能提出的任何借口（包括借用“民主”“人权”等美化分裂行为的说辞），以杜绝其规避法律制裁的可能；第二，“任何方式”则指涉一切具有危害性、紧迫性以及现实发生性的分裂行为；第三，“事实”一词表明该条件处于完成时态，强调的是已经形成的既定客观现实——即引起法律关系变动的、不依赖于人主观意识的、现实存在的客观情形。

适用条件之二：“发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变”。一方面，“发生”与“将会导致”表明此条件为现在进行时态，若根据现有信息，足以判断导致台湾实际分裂的事变在可以预见的情况下就要发生，即可认定为适用条件已经满足。另一方面，“事变”不同于“事实”，“事变”是“非常变异的事，多指突发性、非常规的政治或军事事件”，更强调“突发变故”之意，如“台独”军事事变、“台独”政变等。

适用条件之三：“和平统一的可能性完全丧失”。此条件具有兜底作用，涵盖了所有无法通过和平方式实现统一的情形。首先，制定《反分裂国家法》预设了和平统一“即使只有一线希望，也要尽最大的努力争取”的前提，因此只有在和平努力彻底失败的情况下才能适用此条款。其次，“可能性完全丧失”情形的判断应当具有“明显且即刻的危险”标准作为参照，这种丧失可能性的情形不仅是明显的，还要求是具有危险性的，不仅要具有危险性，还要具有紧迫性，其明显性、危险性、紧迫性的严重程度应达到和平方式解决问题的可能性为零。最后，这一适用条件涉及“战争与和平”的问题，与国家与全国人民的根本利益具有直接关系，依据《宪法》第62条和第67条，“和平统一的可能性完全丧失”的裁量权与解释权属于全国人民代表大会，在全国人民代表大会闭会期间由全国人大常委会行使解释权。

3.“非和平方式统一”条款的底线后果

《反分裂国家法》第8条规定：“国家得采取非和平方式及其他必要措施”。“非和平方式”与“其他必要措施”之间使用“及”字作为连接词，体现出两者在法律适用中的先后或主次关系。“非和平方式”是主要手段，而“其他必要措施”是重要补充。

“非和平方式”主要指武力方式。“台湾问题是中国内战的遗留问题”，是中国的内部事务，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，有权决定以何种方式解决内战问题，包括武力方式，且该决定不受任何外国势力的干涉。对处于内战状态的两岸双方而言，《反分裂国家法》第8条为决定和组织实施以非和平方式捍卫国家主权和领土完整提供了法律支持，并且以法律形式拒绝对外部分裂势力和“台独”分裂势力作出不使用武力的承诺。

“其他必要措施”作为补充手段，则涵盖了除直接武力之外的其他遏制分裂势力的手段和方式，是在“非和平方式”这一范畴之外，但又不同于和平方式的措施。有学者指出：“其他必要措施与非和平方式紧密联结，其包括停止两岸交往、开展经济斗争、惩戒或宣示惩戒（公诉、通缉等）主要‘台独’分裂势力和团体、开展舆论攻势、封锁台湾地区‘国际空间’等措施”。可见，从其他必要措施的具体表现形式来看，主要涵盖政治、经济、法律、外交等方面的措施，如针对性军事演习、设定防空识别区等。

（四）“台独”分裂国家行为的法律制裁措施

习近平总书记指出：“‘台独’分裂是祖国统一的最大障碍，是民族复兴的严重隐患。”在《意见》出台前，尽管《反分裂国家法》对“台独”行为做出了概括性表述，但其与《刑法》中相关罪名之间无法形成有效衔接。基于此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《意见》，对分裂国家罪和煽动分裂国家罪的司法认定作出了详细规定：序言和第1条规定刑事惩治的对象为“台独”顽固分子，而非广大台湾同胞；第2条和第7条详细列举了“台独”顽固分子构成分裂国家罪的四种具体情形与煽动分裂国家罪的认定情形；第3条至第5条规定了“首要分子”“罪行重大”“积极参加”三个犯罪程度的认定标准；第13条至第20条规定了刑事诉讼的具体程序，如发布通缉令、逮捕归案、缺席审判、判决书送达等。

上述具体规定充分表明《意见》绝非政治宣示性文件，而是直接服务于司法实践的“操作手册”。这是《反分裂国家法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律适用的司法解释，亦是对宪法相关条款的贯彻落实。首先，司法机关依法对“台独”顽固分子分裂国家相关犯罪进行惩治，以直接有效的方式表明了台湾问题的内政属性。其次，明确追究“台独”顽固分子刑事责任的法律程序，表明了惩治“台独”顽固分子是严格按照法治与政治的双重要求，祖国统一的实现绝不会以牺牲法律争议的方式达成。再次，《意见》中规定的缺席审判、逮捕归案等措施进一步彰显了我国维护祖国统一的决心，并对分裂国家的“台独”顽固分子形成巨大的震慑作用。最后，《意见》明确规定的四种分裂国家行为、煽动行为以及量刑情节的认定标准，不仅针对当前的犯罪行为进行规范，也为祖国统一后惩治“台独”顽固分子、执行判决和刑罚提供了司法依据。总体来说，《意见》不仅加强了法律实施的具体性与操作性，也在司法层面深化了祖国统一宪法原则的贯彻落实。

三、政治化实施：爱国统一战线与政治协商制度

我国宪法制度设计受政治确认型宪法观念的影响，一定程度上“将宪法看作政治的形式”。正如毛泽东同志在《关于中华人民共和国宪法草案》讲话中曾指出的：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”。这种道路决断式制宪思维使宪法具有明显的政治纲领性功能，即通过宪法确立国家的根本道路和目标。对于宪法中的政治纲领性条款，除法律化实施之外，还需要通过“执政党主导的广泛政治动员”和政治协商进一步落实。基于此，《宪法》序言第10自然段中关于爱国统一战线的规定，正是将具有不同纲领和属性的团体组成政治联盟的宪法依据。而中国人民政治协商会议作为具有广泛代表性的统一战线组织，为爱国统一战线提供了具体化的组织形式，从而成为宪法中关于祖国统一条款政治化实施的重要载体。

2019年，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上提出，在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，由两岸各政党、各界别推举代表性人士开展民主协商。这一倡议为推动两岸政治对话和祖国统一提供了新路径，传统政党主导的政治谈判模式与广泛参与的政治协商模式构成了“双轨”协商机制，两者相辅相成，在推进祖国统一国家任务中发挥着关键作用。

（一）“爱国统一战线”作为政治化实施的主要方式

“爱国统一战线”源自中国共产党领导的革命统一战线传统。1982年《宪法》首次对“革命统一战线”进行了表述调整，明确提出“爱国统一战线”包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。2004年宪法修正案将“社会主义事业的建设者”纳入统一战线的范畴，2018年修正案增加了“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”，进一步扩大了统一战线的接纳性和包容性。这些修正体现了中国共产党在新时代统筹推进祖国统一战略的智慧，并使得“爱国统一战线”不仅仅是一个政治口号，而成为宪法实施的方式之一。

许崇德教授曾指出：“宪法序言第十段、第十一段、第十二段的内容是实现我国根本任务和其他任务的三个保证条件”。《宪法》序言第10自然段规定了“爱国统一战线”条款，其主要目标是凝聚中华儿女的国家认同，保证完成祖国统一大业和实现中华民族伟大复兴。

1.“爱国统一战线”与“一个中国”宪法原则的实现

作为《宪法》序言第10自然段的核心内容，爱国统一战线承担着政治和法律的双重功能。从宪法学的角度看，爱国统一战线是推动《宪法》序言第9自然段所规定的“一个中国”宪法原则的政治联盟。宪法是“那些内在性的、默默地发挥作用的力量”的产物，其真正源泉是普遍的信念、习惯和“民族的共同意识”。不论以何种方式统一，最后都必然面临着统一后的宪法制度实施问题，这需要我们在推进祖国统一时强化一个中国的主权意识。因此，正确理解作为中华民族政治道德层面上的国家主权是宪法实践的前提。《宪法》第10自然段规定的爱国统一战线具有对外宣示中华人民共和国主权，结交盟友的作用，以及对内凝聚中华儿女的国家认同、激发台湾同胞的情感共鸣、挖掘两岸同胞共同的“根”的功能，不仅有助于增强两岸人民的精神纽带，也为实现祖国统一提供了强有力的政治基础。

从国际法的角度看，二战后确立国际政治基本秩序的诸多政治文件确认：大陆和台湾同属一个中国，台湾的主权归中华人民共和国所有。1943年12月中美英三国政府发表的《开罗宣言》明确表示：“日本应将所窃取于中国的包括东北、台湾、澎湖列岛等在内的土地，归还中国”；1945年《波茨坦公告》规定：“开罗宣言之条件必将实施”；《日本投降条款》承诺：“忠诚履行波茨坦公告各项规定之义务”。然而，内战造成的政治对立导致两岸在事实上存在尚未统一的局面。部分“台独”分裂势力试图将这种局面包装为法理上的“两国”关系来分裂国家。要破除这一错误言论，“一个中国”的政治框架内就必须留有对方能够接受的位置，双方共同支撑和维护一个中国，直到最后实现统一。爱国统一战线正是提供了这一“共同空间”，为消除两岸的政治对立奠定了政治基础，同时强调了一个中国原则的核心立场。

2.爱国统一战线与政治统战工作的法治化

爱国统一战线不仅是中国共产党革命传统的重要延续，更是政治统战工作从革命秩序到治理秩序的法治化体现。以中国共产党为代表的政治力量是以战争的手段、采取激烈对抗的革命形式推翻旧的国民党政府的，这是第二次世界大战后社会革命和民族独立运动中最为激烈的一种政治变革方式。因此，在革命时期，统一战线作为中国共产党联合各社会力量的方式承担着重要的政治任务，其始终具有政治复杂性。在新中国成立后，统一战线工作逐步被纳入法治框架，尤其是1982年《宪法》明确规定了爱国统一战线，标志着政治统战工作从党内政治工作进一步转向国家法治建设，这一转变体现了“法治中国”的理念，强化了政治工作的规范化和制度化。

2018年宪法修正案进一步扩大了爱国统一战线的范围，尤其在“爱国者”定义上涵盖了更多社会群体，构建了一个具有更大涵盖面的政治联盟。从语义上讲，“拥护祖国统一”与“致力于中华民族伟大复兴”是两个平行的限定语，因此，“爱国者”可分为三类：拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者以及致力于中华民族伟大复兴的爱国者。其一，“拥护社会主义的爱国者”主要是指大陆上那些无党派民主人士、少数民族人士和宗教界人士等，只要是拥护社会主义的爱国的，都是统一战线的力量”。拥护社会主义的爱国者强调以社会主义制度为政治基础，在中华儿女共同利益和责任的框架下谋求祖国统一和民族复兴的联盟力量。其二，“拥护祖国统一的爱国者主要是指台湾同胞、港澳同胞和海外侨胞，虽然不一定赞成社会主义，但只要是赞成拥护祖国统一的，也都是统一战线的力量”。此类主体是基于“两岸在中华民族的族群意识上有认同的基础”而产生的，可以说，拥护祖国统一的爱国者是以祖国统一为目标，逐步形成中华民族共同体意识，在中华民族共同体意识的范畴内谋求祖国统一的联盟力量，最终有效推进祖国统一。其三，“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”则是更广泛的社会群体，包括海内外所有中华民族同胞。习近平总书记强调：“两岸同属一个国家、两岸同胞同属一个民族”。祖国统一不仅是国家责任，也是中华民族共同体的使命，爱国统一战线必然涵盖海外侨胞和归侨侨眷。

此外，2018年宪法修正案正式将“中华民族”写入宪法，并赋予其推动祖国统一的重要政治使命。相较于“一个中国”的国家认同，“中华民族”作为更加包容的认同体系，能够在更大范围内凝聚全世界的中华儿女，特别是吸引海内外同宗同源的人民团结在“中华民族伟大复兴”的旗帜之下。“中华民族”这一概念既是“共享的价值”，又是“共享的认同”，将其写入宪法，为两岸和平统一创造了更加广泛的共识基础，是促成两岸和平统一宝贵的政治资源和宪法资源。

（二）人民政治协商会议：爱国统一战线的具体化组织形式

祖国统一的国家任务不仅依赖于宪法的静态规范，还需要通过动态的政治过程来实现。《宪法》第10自然段明确规定了“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”。习近平总书记指出：“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的”。实现祖国统一是包括台湾同胞在内的全体中国人民的共同事业，而人民政治协商会议作为党领导下的民主协商组织，能够在人民内部进行有效协商，凝聚共识，是爱国统一战线的重要组织形式之一。

1.人民政治协商会议的政治功能

不同于西方两党制或多党制，我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其通过广泛地协商机制避免了政党间的激烈对立与低效的权力分化。人民政治协商会议作为协商式民主的主要机构，体现了这一制度优势。中国共产党与其他民主党派和无党派人士之间的关系并非以对抗为基础，而是以协商为核心。这种政党间的协商模式，既体现了民主的多元性，又保障了政策的正确性。在形成决议和制定大政方针时，中国共产党并不是单方面作决定，而是通过与民主党派和无党派人士的广泛协商，采纳各方意见，最终形成共识并制定政策。这一过程在更广泛的社会层面上集思广益、达成共识，提高了政策的民主性与广泛认同。特别是在实现祖国统一国家任务的过程中，人民政协的独特作用便是在党和国家的领导下，通过社会各界、不同团体的协商合作，推动祖国统一大业的实现。

2.人民协商民主与党内协商民主的结合

人民政治协商会议既是人民协商民主的生动实践，也是党内协商民主的重要体现。哈贝马斯的“双轨”协商民主理论指出，民主协商发生在两种不同的公共领域：一个是正式的公共领域，另一个是非正式的公共领域。但其理论的局限性在于，非正式公共领域的意见形成转换成正式公共领域的意志形成的手段和方式缺乏力度和效度。在我国的政治协商制度中，正式公共领域的决策机制和非正式公共领域的意见形成之间并非割裂的，而是通过有机耦合使协商更加高效、灵活、正确。

实现祖国完全统一，既是中国共产党的历史任务，也是包括台湾同胞在内的全体中国人民的神圣职责，同时还是国家的职责义务。在解决台湾问题的过程中，人民政治协商会议具有重要的桥梁和纽带作用，建立了正式公共领域与非正式公共领域协商之间的同一性联系，使得协商民主不再局限于政党之间的协商。通过政协这一平台，不同政治力量与社会代表可以平等参与、充分协商。而人民政治协商会议的组织构成丰富多样，涉及政党、人民团体、社会各界等多个方面，涵盖了34个界别，汇集了各个领域的专业人士，从而更好地反映人民的意愿和诉求。尤其是通过政协委员的宣讲团等机制，祖国统一的共识得以广泛传播，动员更多民众参与到这一国家任务中来。这种“正式公共领域”与“非正式公共领域”相结合的模式，极大增强了政策的普及度和社会的参与度，推动了祖国统一的大业。

3.政治协商与政治谈判的“双轨”模式

政治协商与政治谈判的“双轨”模式是两岸统一进程中协商机制的最新发展。2019年，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上指出，“在一个中国原则基础上，台湾任何政党、团体同我们的交往都不存在障碍。我们愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判”。这一重要论述将传统政党作为谈判主体的“政治谈判”进一步扩展为与台湾“各党派、团体和人士”进行的“政治协商”，从而增加了协商的包容性和广泛性，形成了传统政党的政治谈判与广泛民主的政治协商“双轨”并进的模式。

政治协商与政治谈判的区分在于，涉及两岸公权力机关及其委托谈判机构的协商属于政治谈判，而由两岸各党派、团体和人士作为主体的协商则属于政治协商。党的二十大报告指出：“‘和平统一、一国两制’方针是实现两岸统一的最佳方式”。政治协商是实现这一方针的重要途径之一。两岸分隔已逾七十年，其间社会现实问题和发展诉求的不同导致双方在政治、文化方面存在分歧。尽管政治协商并不一定能完全消除这些分歧，但它为各方提供了一个理性交流、协商的空间，有助于各方政治力量和解、理解、最终消除对立。

而这种“双轨”协商模式可以先通过政治协商达成共识后，再进一步由两岸公权力机关的委托机构和协商主体代表共同参与政治谈判。例如，海峡两岸关系协会和财团法人海峡交流基金会所构成的“两会框架”就是这种模式的具体体现。“双轨”协商模式的优势在于：其一，分步推进政治协商和政治谈判不仅可以避免陷入僵局，还能够通过细化步骤逐步达成最终目标。其二，通过广泛的协商，能够有效促进两岸不同政治力量相互理解、和解，消除政治对立，推进政治谈判。总结来说，政治协商能够帮助各方更好地理解彼此的立场与需求，为政治谈判铺平道路；而经过政治协商所达成的共识可以通过政治谈判这一正式渠道进一步转化为具体的政策和行动方案，推进祖国统一最终实现。

结语

宪法中有关祖国统一条款的法律化实施与政治化实施相辅相成，相互促进，两者共同构成了国家统一的重要保障。法律化实施通过将宪法中有关祖国统一的条款具体化为法律，为政治化实施提供了制度支撑与法治保障，同时也规范了政治实践的行为和方向；而政治化实施则通过政党广泛的政治动员与协商推动两岸关系发展，为法律化实施提供了具体平台和推动力量。因此，宪法中的祖国统一条款通过法律化和政治化双重实施的方式统筹推进，才能更好地推进实现国家统一的目标。

刘苍瑜，中国人民大学法学院博士研究生，最高人民法院国家责任研究基地研究助理。朱松岭，北京联合大学台湾研究院教授。

来源：《台海研究》2025年第1期。