内容摘要：《民营经济促进法（草案征求意见稿）》坚持“两个毫不动摇”，依据宪法和法律，将公平竞争规定为立法目的和基本原则，回应了民营经济发展中的现实需要，将为构建高质量的社会主义市场经济体制提供重要保障。《草案》确立了负面清单模式，符合民营经济公平竞争的内在要求。《草案》规定了公平竞争审查制度，旨在为民营经济公平竞争提供法治保障。《草案》坚持竞争平等对待，将为民营经济公平参与市场竞争提供具体、明确的法律依据。《草案》规定了市场竞争主管机构按照职责权限，预防和制止市场经济活动中的垄断、不正当竞争行为，以保障不同所有制经济组织公平进行市场竞争，为民营经济组织经营活动提供良好的市场环境。

关键词：民营经济促进法 公平竞争 负面清单 公平竞争审查 平等对待

引言

公平竞争是社会主义市场经济的基础制度。向全社会公开征求意见的《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）作为我国第一部旨在促进民营经济发展的重要法律，以全面促进和保障公平竞争为宗旨，其出台和实施必将对民营经济的发展发挥固根本、稳预期、利长远的法治保障作用，也必将稳定市场预期、提振发展信心，营造公平竞争的市场环境，促进包括民营经济在内的各种所有制经济共同发展。《草案》分九章，共计七十七条，既明确以公平竞争为立法目的和立法理念，又从公平竞争、投资融资、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任等方面，将公平竞争的理念具体化。《草案》旨在将改革开放后特别是党的十八大以来党和国家发展民营经济的方针政策和实践中的有效做法转化为法律制度，具体落实了“两个毫不动摇”的基本方略，并按照公平竞争的理念，以法律的形式确认了负面清单模式、公平竞争审查、竞争平等对待、竞争环境维护等公平竞争的基本制度。从《草案》的内容来看，其在促进公平竞争方面具有诸多创新，该法必将成为一部有力促进市场公平竞争的良法。为了准确把握《草案》的立法目的和基本理念，以及各项制度的具体安排，本文拟从公平竞争这一立法目的和基本原则出发，就《草案》如何保障民营经济公平竞争的内容谈一些粗浅的看法。

一、公平竞争原则：民营经济促进法的基本原则

“法律制定及运用之最高原理，为之法律之理念。”立法理念作为一种高度系统化、极度抽象化的法律意识，是对法律本质的深刻反映。具体到民营经济促进法的制定上，所谓促进法，顾名思义就是通过法治保障促进民营经济长久稳定的发展。在市场经济条件下，只有将公平竞争的理念落实到具体立法上，才能促进民营经济的发展。因此，《草案》第一条即开宗明义地规定：“为优化民营经济发展环境，保证各类经济组织公平参与市场竞争，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长，根据宪法，制定本法。”该条首先将公平竞争作为该法的立法目的，贯穿于整部《草案》之中，并将公平竞争规定为该法的基本原则。《草案》还在第一章“总则”中规定了“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。《草案》设立“公平竞争”专章，规定国家实行全国统一的市场准入负面清单制度、落实公平竞争审查制度、保障民营经济组织依法平等使用各类生产要素和公共服务资源、加强反垄断和反不正当竞争执法等，以全面保障不同所有制经济组织的公平竞争。

《草案》将公平竞争作为基本原则，是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）所确立的基本经济制度的要求，符合国家政策、法律的基本精神，该原则也密切契合了社会主义市场经济发展的内在需求，必将提振市场和投资者的信心，促进民营经济的健康、有序发展。

（一）公平竞争是宪法和法律所确立的基本经济制度的具体体现

《草案》第一条明确规定了“根据宪法，制定本法”，可见，该法也是《宪法》规定的具体化，而确定公平竞争的基本原则，正是《宪法》所确立的基本经济制度的具体体现。一方面，《宪法》第六条第二款明确规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，第十五条第一款明确规定，“国家实行社会主义市场经济”。这是对我国社会主义基本经济制度的完整表述。《宪法》虽然规定了国有经济是国民经济的主导力量，但同时维护多种所有制经济的共同发展。这就是我国社会主义初级阶段所有制的基本特点。既然要实行多种经济成分的共同发展，就要对各种类型经济成分给予同等保护。而要保障多种所有制经济的共同发展，就必然要保障公平竞争。另一方面，《宪法》在确定国家基本经济制度的同时，既规定了“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，又规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。可见，《宪法》明确规定了对国家、集体和个人财产实行平等保护的基本原则。平等保护原则是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，而平等保护各类所有制企业的财产，也必然要求促进公平竞争。习近平总书记指出：“各类市场主体最期盼的是平等法律保护。”《宪法》对所有权的平等保护在民营经济促进法上就是要秉持公平竞争的原则，为公有制经济和非公有制经济提供公平竞争的市场条件。可见，《宪法》也包括了不同所有制经济的平等保护精神。由此可见，《宪法》所确立的社会主义市场经济制度蕴含着公平竞争的基本原则。

公平竞争是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）等法律所普遍承认的基本理念。依据《宪法》规定，《民法典》作为市场经济的基本法，第四条明确规定：“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。”第六条明确规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。”这就确认了平等和自愿原则，而公平竞争实际上就是平等和自愿原则在市场交易领域的具体体现。尤其是，《民法典》依据《宪法》规定，全面落实了平等保护，该法第二百零七条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”这就在法律上宣告了公私财产平等保护的原则，这也是我国物权法的重要亮点。这一规定在法律上明确了平等保护国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权的原则，把公、私财产置于平等保护的制度框架之下。另外，《民法典》总则编第一百一十三条将物权平等保护原则进一步扩张为财产权利受法律平等保护原则，扩大了平等保护的适用范围。这两条规定与原《中华人民共和国物权法》第四条相比，不仅增加了“平等”二字，而且扩大了平等保护财产的范围，这就更加清晰地确认了财产权的平等保护原则，为公平竞争原则提供了重要的基础。平等保护意味着各种市场主体都处于平等地位，享受相同权利、遵守相同规则、承担相同责任。一方面，各类市场主体的法律地位平等，这是保障各类所有制经济组织体公平参与市场竞争的前提和基础。另一方面，各类市场主体的法律地位平等，也意味着各类所有制经济组织体在参与市场交易的过程中，需要遵循相同的交易规则，这就可以为公平竞争提供制度保障。2022年修改《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）时，将“强化竞争政策基础地位”正式入法。这也意味着各类所有制经济组织体在实施违反公平竞争原则的行为时，需要依法承担法律责任，这也有利于保障公平竞争原则的实现。

（二）公平竞争是“两个毫不动摇”的具体表现

“两个毫不动摇”是我国必须长期坚持的大政方针。党的二十大再次强调，“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，党的二十届三中全会进一步强调了“两个毫不动摇”，并明确指出，“加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。因此，“两个毫不动摇”是公平竞争的指导性原则，公平竞争就是“两个毫不动摇”的具体体现。“两个毫不动摇”要求保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，也必然要求对各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等，从而促进各种所有制经济优势互补、共同发展。“两个毫不动摇”虽然是我国的宏观国策，但仍然需要通过法律层面的平等保护、公平竞争等原则予以具体落实。2025年2月17日上午，习近平总书记在京出席民营企业座谈会并发表重要讲话。他强调坚持“两个毫不动摇”，“党和国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”。习近平总书记的讲话对促进民营经济健康发展、高质量发展指明了方向，作出了全面部署。只有构建公平竞争的法治环境，才能为民营经济健康发展、高质量发展提供坚实的法治保障。

《草案》坚持“两个毫不动摇”，在第二条规定的原则中就明确包括“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。《草案》第三条则进一步明确规定，“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。此外，《草案》还在总则规定之后单设第二章，用六个条款规定了“公平竞争”。可见，《草案》将公平竞争原则规定为基本原则，是以“两个毫不动摇”为基本指导思想所做出的规定，也可以说是以“两个毫不动摇”为基本指导思想的生动实践。

（三）公平竞争原则是构建高质量社会主义市场经济体制的重要保障

市场经济就是竞争经济，公平竞争是市场经济的核心。强化公平竞争是构建高质量社会主义市场经济体制的重要保障。经济理论表明，竞争是市场的一种基本运行机制，是市场经济的内在属性和固有规律，只有在公平的条件下，市场主体才能充分竞争，若是市场条件被扭曲了，市场主体就无法进行公平的竞争。公平竞争既具有保障资源有效配置、推动经济技术进步、促进收入合理分配和维护消费者利益的重要作用，也是市场主体自由竞争的重要保障。具体而言，公平竞争对构建高质量社会主义市场经济体制的重要保障作用主要体现为：

一方面，公平竞争是市场经济发展的本质要求。要促进包括民营经济组织体在内的各类市场主体的正常发展，就要实现公平竞争。公平竞争原则有利于市场在资源配置中真正起到决定作用。《草案》所规定的公平竞争原则是坚持和完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求。公平竞争原则有利于社会主义市场经济的竞争机制发挥作用，是社会主义市场经济发展的基础。市场经济就是竞争经济，社会主义市场经济天然要求市场主体是平等的，任何形态的经济组织都必须在同一起跑线上公平竞争，适用同等的法律规则，并承担同样的责任，这样才能真正促进社会主义市场经济体制的发展。否认公平竞争就等于否认了市场经济的性质和不同所有制经济组织的平等地位，不利于提高经济效率，也必将损害社会主义市场经济的健康发展。

另一方面，公平竞争原则是民营经济有序发展的重要保障。党的十八大以来，党和国家高度重视民营经济的发展，民营经济的营商环境得到了极大改善。但是在现实中还存在着困扰民营经济发展的不利因素。例如，民营经济“工具论”“退场论”“阶段合理论”等论调不时出现，导致一些企业家心存忧虑。一些歧视民营企业和漠视民营企业家合法权益的情形时有发生，侵害民营企业财产权利的现象也屡禁不止。再叠加内外部各种原因导致了我国经济发展放缓，民营经济在现实市场经营中的确不时面临公平竞争缺失的痛点、难点和堵点，以上多种因素共同致使部分民营企业家预期不稳、信心不足，甚至出现了所谓“躺平”现象。归根到底，民营经济的困难就是竞争条件不平等的困难。正如比亚迪汽车董事长王传福在接受人民网记者采访时表示，“对于民营企业家来说，公平的竞争环境是最根本的，党中央发布两个毫不动摇，稳定了很多民营企业家的信心”。

对于民营经济组织而言，公平理念的首要意蕴是实现国有经济和民营经济的公平竞争。在法律上通过民营经济促进法确认公平竞争原则，有利于促进民营经济健康、有序发展。一方面，《草案》将公平竞争原则规定为基本原则，有利于在形式上保障起点公平、机会公平以及实质上的规则公平、结果公平，这是公平竞争的应然之义。另一方面，鉴于有的地方政府滥用行政权力不当介入竞争关系，干预市场交易，妨碍了民营经济特别是中小企业的健康有序发展，2023年7月发布的《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》强调，“全面落实公平竞争政策制度。强化竞争政策基础地位，健全公平竞争制度框架和政策实施机制，坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待”。《草案》特别强调公平竞争原则，有利于激发市场活力，鼓励创新，发挥市场对资源配置的决定性作用。

改革开放以来，国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。可以说，关于民营经济发展的方针政策，我们党的理论和实践是一脉相承、与时俱进的。《草案》为落实“两个毫不动摇”的基本方略，依据宪法、法律规定，聚焦民营经济发展在市场竞争中的痛点、难点、堵点，回应民营企业最突出的诉求、最急切的期待，致力于为民营经济的发展创造公平竞争的良好市场环境，必将为包括民营经济在内的各类市场主体提供广阔的发展空间。“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，公平竞争的市场环境必将为民营企业大显身手提供广阔舞台。

二、负面清单模式：民营经济公平竞争的内在要求

负面清单是指仅列举法律法规禁止的事项，对于法律没有明确禁止的事项，都属于法律允许的事项。负面清单所采“非禁即入”模式，源于“法无禁止即自由”的法治理念。据学者考证，该理念最早出现在古希腊的政治准则中。负面清单明确了市场主体的法律义务，即不得实施法律禁止和限制的行为，同时在法律禁止和限制的行为之外，赋予了市场主体的行为自由。就制度的实施而言，平等保护是保障市场主体的平等法律地位和发展权利，这要求给予市场主体公平的市场准入环境。从我国社会主义市场经济发展的历程来看，负面清单最初应用在外商投资管理中，其目的在于以否定式列举形式表明禁止外资进入的领域。负面清单的管理模式从制度层面明确了行政机关的职权范围，使私法主体知晓其不得从事的行为范围，这有利于厘清公法和私法的界限。因为按照负面清单模式，只有法律才能明确规定负面清单的具体内容，政府部门不得在负面清单之外设定额外的强行性规范，干涉主体的市场准入。当然，私法自治并不意味着市场主体可以从事一切行为，而只是可以自由进入负面清单列举事项之外的领域，若进入负面清单所列举的领域，则必须要符合公法所确定的审批等程序。随着我国负面清单模式改革的推进，负面清单模式也要求大幅度减少公法所设定的审批事项，公法规范也应适应政府从管理到治理、从事先审批到事后监管的转变。

《草案》第十条规定：“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。”这便以法定形式确认实行全国统一的市场准入负面清单制度，是我国放开市场准入的重要部署。负面清单模式是公平竞争原则的具体落地方案，也是推进平等保护原则的重要部署。中共中央、国务院在2020年出台的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次将负面清单列为重点任务。2022年4月10日发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》也同样强调负面清单制度的建设。党的二十届三中全会作出的进一步全面深化改革、推进中国式现代化的战略部署中，要求全面实施市场准入负面清单制度，再次强调“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，依法保护外商投资权益。扩大鼓励外商投资产业目录，合理缩减外资准入负面清单”。《草案》第十条确立的负面清单模式也是落实国家重大改革部署的具体体现。

促进民营经济的发展，必须落实“负面清单”管理模式。就实践而言，制约民营经济公平市场准入的方式更多是因为负面清单管理模式未能得到充分贯彻落实。民营企业在市场准入、生产要素获取等方面，仍面临一定的困境，具体而言：一是民营企业的市场准入门槛依然过高。虽然我国负面清单改革取得了重大成效，对于激发民营企业的活力、扩大民营企业的准入自由、减少政府管制等，具有重要的现实意义，但实践中，某些承诺开放或者已经开放的市场领域，民营企业仍不能进入，或者通过设置较高的准入门槛和繁琐的审批程序，变相限制民营企业进入。这不仅不利于构建正常的市场竞争秩序和价格形成机制，且阻碍了相关领域产业结构的转型升级，还可能导致权力寻租、腐败。二是民营企业准入门槛具有不确定性，特别是在一些新业态、新行业领域，民营企业面临许多不确定的风险。对于一些经营模式、商业模式的创新，民营企业在无法明确监管机关的态度之前，往往不愿意冒过大的风险、投入太大的成本。这也会妨碍创新。三是民营企业进入相关领域之后，在生产要素获取方面存在不公平对待。一些金融机构对民营企业的借款设计了复杂繁琐的贷款审批流程，贷款利率较高，一些金融机构出于风险控制的考虑，甚至不愿意给民营企业提供信用贷款，这些因素都导致了民营企业长期面临“融资难、融资贵”的问题。四是民营企业的合法权益缺乏足够的法治保障，民营企业的发展仍缺乏长期稳定的预期。有的地方政府以各种原因要求企业停产停工，影响企业的正常经营，近期“违规异地办案”“以刑化债”“趋利性执法”等侵害民营企业权益现象备受关注。五是某些政府审批手续复杂繁琐，一些行业仍然面临审批的多项程序。尽管“放管服”改革取得了比较明显的成果，但是一些审批程序和审批机构的设置具有不透明性和不确定性，政府从事前审批转移到事后监管的改革还没有完全到位。

针对上述问题，充分保障民营企业公平参与市场竞争，就需要继续坚持和实施好负面清单管理模式。公平竞争应当以负面清单为基础，根据负面清单对民事主体实施的行为进行法律评价。具体而言，包括如下几点：

第一，市场准入。与曾经的“正面清单”模式相比较，“负面清单”模式的重要特点就在于建立了“非禁即入”的制度模式，并使“非禁即入”成为市场开放与创新的基本指导思想。行政机关不得设置额外的市场准入条件，或变相规避行政许可法定的原则。负面清单最突出的优点，“是能够极大地增强市场开放的透明度，因为哪些行业或者行为被排除在外是‘立刻’就一目了然的。而要在正面清单中要求透明度，则需要另加相应条款”。党的二十大报告指出，要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。党的二十届三中全会文件强调：“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。”这就需要清理各项投资审批事项，为民营企业松绑减负，对禁止进入的清单需要不断“瘦身”，压缩民营企业市场准入的限制范围，大力破除市场准入壁垒，不得擅自增加市场准入许可条件或者以备案、注册、年检、认定等形式设定或变相设定准入障碍。依据《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，不得将政务服务事项转为中介服务事项，没有法律法规依据不得在政务服务前要求企业自行检测、检验、认证、鉴定、公证或提供证明等。定期推出市场干预行为负面清单，及时清理废除含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策。优化完善产业政策实施方式，建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开。此外，要支持民营企业发展新业态新模式，鼓励商业模式创新，解决民营企业的准入门槛依然过高、具有一定的不确定性的问题。

第二，经营保障。负面清单模式的特点在于“法无禁止即自由”。对民营企业而言，只要其依法成立、合法经营、照章纳税，就应该充分保护其合法权益。民营企业取得合法经营资格，其经营权应当受到法律保障。负面清单的管理模式可以有效规范政府权力，有助于明确划定政府干预民事活动的边界。这从整体上可降低市场主体的市场准入风险，市场主体对经营活动的后果和效力就具有更强的可预期性。同时，按照负面清单模式，对市场主体经营权的限制必须要有法律依据，对民营企业经营权的限制同样必须要有法律依据。习近平总书记指出，“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定”。不能随意限制民营企业合法权益，不得打着合法的幌子随意插手民营企业的自主经营活动，不能对民营企业合法正当的经营活动进行不当干预。政府要严格执行合同，依法保护产权，增强民营企业的合理预期和信心，依法行政必须充分尊重、保护民营企业财产权。在负面清单管理模式下，出现了法律未作规定的“空白地带”。尤其是针对某些新生态、新业态领域，由于法律并没有禁止进入，在此情形下，应当对进入新业态的市场主体的合法权益予以保护。

第三，市场监管。负面清单的管理模式要求统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的良好格局。行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项，并且行政机关要对市场准入的限制条件进行合理说明，从而有利于推动行政行为的公开化、透明化，使政府的自由裁量权受到规范限制。要摒弃过往那种以事前“发证”为主要监管手段的落后治理模式。政府的主要任务是营造和维护市场化、法治化的公平竞争和营商环境，而不是轻易干预和介入甚至替代企业的自主经营活动。政府要进一步总结改革的经验，完善“一业一证”、审批集成化、智慧办等改革措施，优化市场准入审批程序。要进一步准确实施反垄断法，加强对行政垄断的规制，为民营企业创造良好的营商环境。

《草案》第十条对负面清单模式作出规定，有利于保障民营企业的合理预期，维护民营企业的竞争自由，使其依法实施的行为受到法律保护。竞争越公平，营商环境越好，民营企业所获得的机遇越多，企业家就越有信心，就越敢放心投资、大胆创业，企业就越有机会脱颖而出、发展壮大。

三、公平竞争审查：民营经济公平竞争的法治保障

落实公平竞争不仅需要通过负面清单模式，保障民营企业的市场准入，而且需要通过公平竞争审查制度，对政策制定机关制定的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，从公平竞争的角度进行审查。鉴于部分地方政府所颁布的一些规范性文件存在限制或者变相限制公平竞争的问题，并且这些文件的影响较大，尤其是其对民营经济参与公平竞争设置了不同程度的障碍。为解决这些问题，2024年国务院颁布了《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）。《条例》尊重市场经济一般规律，对行政行为加以规范和约束，推动加快转变政府职能，进一步加强公平竞争审查工作，有利于破除各种制约经营主体发展的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，保障各类经营主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，切实降低制度性交易成本，让各类经营主体敢干、敢闯、敢投。公平竞争审查是我国在规制抽象行政性垄断领域的重要制度创新。但《条例》只是针对公平竞争制度的设立作出规范，没有结合民营经济参与公平竞争的特殊性和具体需求作出针对性的规定。因此，《草案》第十一条第一款规定：“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，出台政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估、清理废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。”该条专门针对保障民营经济组织公平进入市场的公平竞争审查规则作出了规定，是解决民营经济组织市场准入受限的重要举措，可有效打破民营经济组织的市场准入壁垒。

加强公平竞争审查，保障民营经济组织公平参与市场竞争，是促进有效市场和有为政府更好结合、构建高水平社会主义市场经济体制的重要基础。公平竞争是市场经济基础制度，保护和促进公平竞争是政府承担的重要职责，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容和必然要求。一方面，公平竞争审查制度具有事先的防范性。虽然政府执法部门依据《反垄断法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》能够有效维护公平竞争秩序，但毕竟此种执法是一种事后的执法，是在已经发生市场垄断和不正当竞争行为之后的一种事后纠偏机制，无法实现对垄断和不正当竞争行为的事先预防。而公平竞争审查针对的是规范性文件中出现的影响公平竞争的问题，可以实现事先预防。另一方面，公平竞争审查制度具有审查范围宽泛的特点。反垄断和反不正当竞争执法针对的是市场主体之间发生的具体纠纷，具有个案规制的特点。而公平竞争审查则发挥了规范规制的作用，其针对法律法规等规范性文件中出现的影响公平竞争的规则进行全面审查，具有系统性、广泛性的特点。此外，公平竞争审查制度具有源头治理的特点。一旦相关的规范性文件本身的合理性存在问题，执法机关只能适用相关的规则，而无法审查其合理性，从这一意义上说，行政执法无法实现源头治理。而公平竞争审查则对法律法规等规范性文件本身的合理性进行审查，可以起到源头治理的效果。从实践来看，在规范性文件中，限制竞争的规定大多体现在对民营经济特别是中小企业的不平等对待。这些规定虽然不一定都构成滥用行政权力排斥或者限制竞争，不能将其简单地归入行政垄断的范畴，但其对民营经济参与公平竞争会产生不利影响，因此其应当属于公平竞争审查的对象。

规范性文件中限制公平竞争的情形具有多样性。一方面，一些政策措施起草单位基于风险控制、责任承担或者财政收入等多因素考量，往往倾向于将公益性的基础设施建设项目乃至竞争性领域中的项目直接交由国有企业承担，例如，有的地方政府规定保障房只能由国企承担建设项目，如此导致民营企业面临较大程度的市场准入局限。另一方面，受一些传统思维惯性的影响，有的地方政府通过制定各类优惠政策措施以吸引外资进入本地市场，民间资本的投资渠道遭到一定程度的忽视，外资企业的超国民待遇也限制了民营经济进入特定地方市场。此外，有的政府制定规范性文件时，在政府补贴、政策实施等方面，也存在对民营经济的不平等对待问题。有的地方政府以备案、注册、年检、认定等形式设定或变相设定准入障碍。正如有学者分析指出：“推行公平竞争审查还将增加政策制定机关的工作量，限缩其以往在政府补贴、政策推行过程中过于扩张的行政权，行政主体推行公平竞争审查的动机将大大削弱。”上述问题是民营经济组织受政策措施影响而不能享受平等市场准入待遇的重要体现。违反公平竞争审查标准的行为破坏了市场公平竞争机制，压抑了民营经济的发展空间，因此，在发展社会主义市场经济、发展壮大民营经济的背景下，必须要通过公平竞争审查制度规制政府违反公平竞争的行为，鼓励企业创新和优胜劣汰，促进民营经济的健康发展。可以说，公平竞争审查是约束政府滥用行政权力限制市场竞争的有力武器。

处理好政府和市场的关系，旨在实现“有为政府”和“有效市场”更好结合。为防止政府出台的文件妨碍民营经济组织公平参与市场竞争，《草案》要求落实公平竞争审查制度，以有效预防妨碍公平竞争的政策措施的出台。此外，《草案》不仅针对保障民营经济公平参与市场竞争规定了公平竞争审查制度，而且还规定了公平竞争审查制度的主管部门和相关的法律程序。《草案》第十一条第二款规定：“市场监督管理部门负责接受对违反公平竞争审查制度政策措施的举报，并依法处理。”依据该规定，负责公平竞争审查的部门为市场监督管理部门，其可以基于对违反公平竞争审查制度的举报进行公平竞争审查，这设定了公平竞争审查程序的启动方式。当然，这并不意味着市场监督管理部门只能基于举报启动公平竞争审查程序，其也有权主动启动该程序。换言之，只要市场监督管理部门发现相关的规范性文件中存在影响公平竞争的问题，其就可以依职权主动启动公平竞争审查程序。

四、竞争平等对待：民营经济公平竞争的具体落实

公平竞争的重要内容就是平等对待各个竞争者，特别是保障民营经济组织在市场规则、市场交易、自主经营、权益保护等各个方面，都会受到平等对待。“两个毫不动摇”其实就当然包括了对各类市场主体的平等对待。平等对待是党的十八大以来我国建立规范有序、公平竞争的生产要素市场的要求之一，其要求不同所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。习近平总书记指出：“要坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍，持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题。”《草案》坚持竞争平等对待，将为民营经济公平参与市场竞争提供具体、明确的法律依据。

平等对待首先需要坚持竞争中性（也称为“竞争中立”）原则，虽然不同国家对竞争中性的含义有不同的界定，但其基本内涵都是强调对各类市场主体一视同仁，确立竞争中性制度要求对各类市场主体都要平等对待，其在本质上是实现对各类所有制企业的一视同仁，同等对待。根据联合国经济合作与发展组织的定义，竞争中性具体包括企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购等8个方面的内容。世界银行营商环境的各项评估指标在整体上都体现了促进公平竞争的原则，而且在2023年公布的新营商环境评估报告中更是明确将“市场竞争”列为新增的一级指标。这一原则在我国的有关政策文件中也得到了采纳。坚持公平竞争的原则，就必须实施竞争中性制度，进一步营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。当然，实施该制度，还需要设计符合竞争中性的指标，并建立评估制度。从实质上看，这些指标旨在全面衡量经济体私营企业部门在市场公平竞争方面的综合情况，对保障公平竞争政策实施关系重大。

然而，在实践中，由于各方面的原因，有的地方政府尚未完全按照竞争中性原则，在政策和资 源使用方面对不同所有制经济一视同仁。民营经济组织在市场准入、市场要素、资质审查等诸多方 面遭受差别对待和不同程度的歧视。实践中出现市场准入非中性、产业补贴非中性、信贷供给非中 性的现象，这些都不符合竞争中性原则的要求。大量的资金流向国有企业，民营企业“融资难”“融资贵”的问题依然存在，这在一定程度上阻碍了民营经济的发展和公平竞争的实现。这种做法事实上是将属于同一行业中的各类不同所有制企业，人为地形成了以政府亲疏关系为特征的市场结 构，妨碍了公平竞争。《草案》针对这个问题，专门作出了规定。具体来说，竞争平等对待应当 体现在如下几个方面：

第一，市场资源的平等使用。资源使用是优化资源配置的重要举措。不同所有制经济能否平等使用生产要素，根本在于对非公有制经济发展使用各类生产要素是否有特殊保护和支持。《草案》第十二条规定：“国家保障民营经济组织依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，适用国家支持发展的政策。”依据这一规定，在平等使用市场资源方面需要重点解决如下几方面问题：一是保障资金的平等使用。在不同所有制经济因素的影响下，相较于公有制经济组织，民营经济组织需要被迫接受基准利率上浮较高的抵押贷款。而在激烈的市场竞争环境下，民营经济组织特别是中小企业，如果不能解决“融资难”“融资贵”的问题，其生存发展的空间将受到严重限制，企业也很难做大做强。因此，需要保障民营经济资金使用上的平等性，解决“融资难”“融资贵”的问题。譬如，支持符合条件的民营中小微企业在债券市场融资，鼓励符合条件的民营企业发行科技创新公司债券，推动民营企业债券融资专项支持计划扩大覆盖面、提升增信力度，支持符合条件的民营企业上市融资和再融资。二是技术的平等使用。技术使用的平等性是保障技术创新的重要条件。党的十八大以来，技术创新被视为推动经济发展的根本动力和重要支撑。“以创新为目的和结果的竞争，是增量利益的竞争，不仅可以共同发展，而且可以推动经济高质量发展。”但多数民营经济组织在获取技术创新资源方面存在不足，许多民营经济组织特别是一些中小企业，获得政府的支持较少，技术创新资源相对缺乏，创新能力有待提升。因此，要实现竞争的平等对待，就必须保障民营经济在技术使用上的平等性。三是人才使用的平等性。人才公平竞争包括了“引才”“育才”“用才”和“留才”的公平竞争。由于规模、资金和业务量的限制，民营经济组织往往较难吸引和留存高层次人才，因此，需要畅通人才向民营企业流动渠道，健全人事管理、档案管理、社会保障等顺畅接续的政策机制。在政策供给层面，有关民营经济组织人才的政策性住房、子女教育以及社会保险的保障力度需要提升。要实现竞争的平等对待，必须保障民营经济在人才使用方面的平等对待。四是数据使用的平等性。在数字时代，对数据的有效利用是市场主体取得和维持其竞争力的重要保障。从实践来看，一些数据资源尤其是公共数据资源，在开放和使用方面对民营经济存在不公平对待的现象，在一些地方，公共数据还不能对民营企业有序开放共享。这也影响了民营经济公平参与市场竞争。此外，在土地以及其他自然资源的获取方面，也应当保障民营经济的平等地位，保障其能够平等获取和使用相关的资源。

第二，政策措施的平等对待。保障民营企业公平竞争，不是要赋予民营企业某种特权，关键是要在政策措施上对不同所有制企业进行平等对待，消除对民营经济组织的显性或者隐性歧视。保障公平竞争要求政府应当善意对待民营经济，同等对待不同所有制经济形态。在政策措施制定方面平等对待民营经济组织，也是法律面前人人平等原则的体现，这既有利于完善社会主义市场经济体制，也将有效推进国家治理体系和治理能力的建设。《草案》第十三条规定：“各级人民政府及其有关部门依照法定权限，在制定、实施政府资金安排、土地供应、排污指标、公共数据开放、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、评优评先、人力资源等方面的政策措施时，平等对待民营经济组织。”这些政策措施体现在方方面面，每一项政策措施的平等对待都可能影响民营经济的发展。例如，在制定和实施政府资金安排方面，某些地方政府首先考虑的是如何支持国有企业的发展，极少考虑如何解决民营企业尤其是中小企业的资金使用困难。最近，Deepseek的横空出世，杭州科技“六小龙”的异军突起，都体现了政府在资金使用等方面大力扶持民营企业，促进其在科技创新、解决技术上“卡脖子”问题、服务国家战略等方面发挥积极作用，这对科技强国、实现中华民族的伟大复兴等，都具有重大意义。《草案》专设第三章规定了“投资融资促进”，明确要求支持民营经济组织参与国家重大战略和重大工程。支持民营经济组织在战略性新兴产业、未来产业等领域投资和创业，鼓励开展传统产业转型升级，参与现代化基础设施投资建设（《草案》第十六条）。各级人民政府及其有关部门在项目推介对接、前期工作和报建审批事项办理、要素获取以及政府投资支持等方面，要为民营经济组织提供高效便利的投资服务（《草案》第十九条）。此外，政府应当支持金融机构开发适合民营经济特点的金融产品和服务，增强信贷供给、贷款周期与民营经济组织融资需求、资金使用周期的适配性；在土地资源供应等方面，也应对不同所有制企业实行政策上的平等对待。

第三，公共资源交易的平等对待。市场中存在大量的公共资源交易，如政府采购、政府的招投标交易，这些交易领域最需要公平竞争。在公共资源交易方面平等对待民营经济，有利于保障民营经济组织在此类交易中享有同等的机会，从而促进市场的公平竞争。政府应当破除针对民营企业的隐形交易壁垒，保障其平等参与国家机关、事业单位、国有企业的公共资源交易活动，这有助于提升公共服务的质量和效率。为此，《草案》第十四条第一款规定：“公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织。”例如，在招标投标、政府采购等公共资源交易中，可以考虑投标企业的资质、能力，这本身也是市场经济的内在要求，但如果考虑企业的所有制类型，就可能存在对民营经济的歧视。例如，有些地方的保障性住房建设的招投标过程中，不允许民营企业投标，或者采取变相隐形限制的方法，故意抬高进入门槛，限制民营企业参与投标或政府采购。因此，《草案》第十四条第二款规定：“除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为。”这为民营经济组织平等使用公共资源提供了法治保障。为保障民营经济组织平等参与公共资源交易，有的地方政府在公共资源交易等方面，已经采取了一系列保障平等对待的举措。例如，湖北省通过《公共资源交易正向激励清单》强化公共资源交易监管和服务，给予民营经济组织“绿色通道”“信用差异化监管”等优先保障服务，有利于促进公平竞争的展开。

第四，强化对民营经济组织及其经营者产权的平等保护。《草案》在“权益保护”一章中，规定民营经济组织及其经营者的名誉权、荣誉权和民营经济组织经营者的隐私权、个人信息等人格权益受法律保护。保护民营经济组织的财产权，是我国《民法典》平等保护原则的具体体现，也是对民营企业在经营活动中权益时常受到侵害的回应。例如，一段时期违规异地办案频发，新闻报道将此类现象称为“远洋捕捞”，其产生的重要原因是某些地方政府趋利性执法，为保证本区域正常财政收入和经济发展稳定，选择对外省市民营企业违规办案。采取不当强制措施，借追赃之名，违规扣押、冻结或者划扣企业货物或款项等侵害民营企业权益的现象也时有发生。目前，公安机关已出台异地办案协作“六个严禁”、禁止逐利执法“七项规定”等制度规定，相关司法解释也已经颁行，关键在于如何有效落实。习近平总书记特别强调：“要强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。”要坚决防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义，最大限度减少侦查办案对民营企业正常办公和合法生产经营的影响。公平竞争以权益保护为基础，只有强化对民营企业和企业家权益的平等保护，才能真正形成良好的营商环境，使民营企业有效参与公平竞争。

从宏观意义上理解，平等保护强调的是包括整个市场主体法律地位、市场准入条件、市场监管规则、市场退出机制和合法财产权益的保护等诸多方面的平等要求，应当是贯穿于整个市场经济各个环节的基本的法治原则。从狭义上理解，平等保护的核心内容之一就是对各个市场主体的财产权的平等保护。诺斯认为，制度因素是经济增长的关键，对个人能够提供有效激励的产权结构是保证经济增长的决定性因素。因为如果个人的产权得不到有效保护，人们就没有足够的动力去积累和创造财富，也就没有动力去投资或者将已经取得的财产用于再投资和生产。只有全面保护民营经济组织及其经营者的产权，使企业家有了安全感，其才能增强信心、轻装上阵、大胆发展，才敢大胆投资兴业，大胆创新，进行长期、持续的投资。创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，唯创新者强，唯创新者胜。激励创新，永远离不开完善的产权保护制度。只有保障产权，尤其是保护创新过程中所形成的各种新型财产权利，才能保障个人的行为自由，激发个人的创造力；只有充分保护产权，才能激励人们勇于创新。

五、竞争环境维护：民营经济公平竞争的重要保障

维护公平竞争需要靠执法部门在反垄断和反不正当竞争领域严格执法。从比较法上看，为维护市场竞争秩序，确保市场主体公平竞争，几乎所有构建市场经济体制的国家均设置了规制不公平竞争行为的制度。在市场经济环境下，自由的市场交易不能当然产生公平竞争，限制、排斥竞争以及不正当竞争的行为，是市场竞争的必然产物。而市场本身不能自动保证竞争的有序和公平。因此，为维护公平竞争，政府干预就是必要的。为了有效保障民营企业参与公平竞争，《草案》第十五条规定：“反垄断和反不正当竞争执法机构按照职责权限，预防和制止市场经济活动中的垄断、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，为民营经济组织经营活动提供良好的市场环境。”该条实际上从以下两个方面保障民营经济公平竞争的市场环境：一是预防和制止垄断、不正当竞争行为；二是预防和制止滥用行政权力排除或者限制竞争的行为。

（一）预防和制止垄断、不正当竞争行为

维护公平竞争的市场环境是改善营商环境的核心内容。维护市场主体的公平竞争需要对市场主体的行为进行必要的干预，即“为自由而干预自由”。公平竞争的营商环境是民营经济得到促进和可持续发展的外部环境。一方面，实践中一些大型企业滥用市场支配地位，既破坏了公平竞争的市场环境，也会对民营经济的发展产生负面影响。民营企业特别是其中的科技创新企业，需要公平竞争的宽松环境以得到孵化和成长的机遇。一旦占据先发优势的大型企业滥用市场支配地位，限制和排除中小企业参与相应行业的竞争，将严重影响民营经济的发展。特别是在今天全球化竞争的大背景下，广大科创企业的发展甚至将决定一个国家的国民经济持续发展速度和国家的整体竞争力。Deepseek的成长就是一个代表性的例证。良好的竞争环境有助于具有创新潜质的企业获得公平发展和创新的机会，从而凝聚众人智慧，实现群体性发展。另一方面，一些竞争者实施市场混淆、虚假宣传、侵害商业秘密等行为，尤其是一些市场主体利用网络技术手段实施不正当竞争行为（如数据非法爬取、流量劫持、对其他经营者合法提供的网络产品或者服务故意不兼容等），也会在不同程度上损害民营企业的发展，因为许多中小型民营科技企业面对不正当竞争行为时，难以依靠自身力量进行有效维权，而需要借助执法部门的执法行为，及时遏制不正当竞争行为。市场主体在市场经营中若采取垄断和不正当竞争行为，作为市场竞争主管部门的反垄断和反不正当竞争执法机构应当及时制止，以恢复良好的市场竞争环境，营造有利于民营经济组织发展的良好市场环境。

（二）预防和制止滥用行政权力排除或限制竞争的行为

行政性垄断是指行政主体滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为，包括指定交易、妨碍进入市场或者不平等对待，以及制定含有排除、限制竞争内容的规定等。行政性垄断本身属于垄断行为的一种类型，但由于其涉及公权力的运用，较之于市场主体的垄断行为，影响面更大。与横向的市场主体之间的垄断和不正当竞争行为相比，政府行政性垄断行为对市场竞争的损害更为严重。因为其滥用了公权力，且具有鲜明的行政强制性特点，市场主体难以抵御。从实践来看，政府滥用行政权力限制市场公平竞争时常体现为扶持本地的国有企业发展，使民营经济在身份、主体能力等方面遭受了不同程度的歧视。正是这一原因，《草案》第十五条明确规定了预防和制止滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，为民营经济组织经营活动提供良好的市场环境。

《草案》第十五条也直面了民营经济组织经营活动所遇到的现实问题。一方面，政府滥用行政权力，通过指定交易、强制许可等行为，可能不当排除大量民营企业进入市场参与经营活动的机会。例如，有的地方政府规定政府保障房只能由当地国有企业来建设，排斥民营企业进入该领域。另一方面，行政性垄断行为也可能因为保护少数企业，使其免于竞争，从而使其失去提高生产经营品质的动力，并损害当地的竞争环境。例如，曾有地方交通运输主管部门限制共享单车经营者的进入，仅允许特定的经营者提供服务，使得当地通勤的改善受到阻碍。因此，为维护公平竞争的环境，既需要规制市场主体横向度的垄断和不正当竞争行为，也需要规制纵向度的行政性垄断行为。如前所述，在政府制定的相关规范性文件影响市场的公平竞争时，可以通过公平竞争审查制度予以解决。要依据《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，定期推出市场干预行为负面清单，及时清理废除含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策。当然，从实践来看，政府一些影响公平竞争的行为并不是通过规范性文件确立的，而是通过一些具体的行政行为实现的，这也使得公平竞争审查制度难以发挥作用。有鉴于此，《草案》第十五条专门规定了预防和制止滥用行政权力排除或限制竞争的行为，意在预防行政权力的滥用，从而为民营经济的公平竞争保驾护航。

结语

公平竞争是促进民营经济发展的内在要求和必要条件。维护公平竞争是建立高水平市场经济体制的必然要求。我国改革开放40多年的实践表明，以民营经济为代表的非公有制经济与公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。民营经济是推进中国式现代化的生力军，是经济高质量发展的重要基础。当前，制定民营经济促进法，不仅时机成熟，而且正当其时。当然，《草案》内容还存有待完善之处，比如部分表述较为原则，可适用性不强；某些语言表达政策化色彩较浓，法律规范的特征仍然需要加强，违反义务的法律责任条款需要完善，等等。但瑕不掩瑜，《草案》向全社会征求意见本身就是要集思广益、不断完善。我们相信，这部法律必将成为一部真正促进市场公平竞争的良法。该法的制定和颁行，有利于消除各种阻碍民营经济发展的因素，稳定民营经济发展预期，提振市场信心，强化发展动力，并将进一步推动民营经济组织成为经济“量的合理增长的有生力量”和“质的有效提升的重要载体”，为民营经济持续、健康、高质量发展提供坚实的法治保障。

王利明，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员。

全文首发在《法治社会》2025年第2期第1-15页。