摘要：《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》针对实践中影响民营经济发展的障碍，系统、全面地规定了促进民营经济发展的制度规则体系。该《草案》贯彻平等保护原则，其最大的亮点在于落实“两个毫不动摇”，坚持平等保护的法律原则，全面强化对民营经济组织及其经营者财产权利、人身权利和经营自主权的保护。为落实上述理念，该《草案》深化对民营经济组织及其经营者人身和财产权益的行政保障和司法保障。该《草案》在总结实践经验的基础上，为保障民营经济组织及其经营者合法权益，对依法行政和公正司法作出了规范。为强化对民营经济组织及其经营者经营自主权的保障，该《草案》规定了负面清单管理模式，为民营经济组织依法自主经营提供了基本保障。同时，该《草案》还确立了公平竞争审查制度，以保障负面清单管理模式的落实。

关键词：民营经济促进法；民营经济组织；平等保护；负面清单

引　言

党的二十届三中全会提出，要制定民营经济促进法。近日，司法部、国家发展改革委公布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》），向全社会公开征求意见，表明了党和国家对民营经济发展的高度重视，向全社会传递了党和国家支持民营经济发展的庄重承诺。《草案》共9章77条，既明确了促进民营经济发展的总体要求，又从公平竞争、投资融资、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任等方面作出具体规定，将改革开放后特别是党的十八大以来党和国家发展民营经济的方针政策和实践中的有效做法转化为法律制度，把对民营经济平等对待、平等保护的要求落实下来，既鼓励支持民营经济发展壮大，又注重加强规范引导。《草案》的亮点很多，尤其在权益保障方面，《草案》单设第七章“权益保护”，对民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等其他合法权益受法律保护，在规则设计上具有不少创新之处。

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。改革开放以来，尤其是我国将发展社会主义市场经济写入宪法，确定为国家基本经济制度以后，就明确将促进民营经济持续、健康、高质量发展作为国家长期坚持的重大方针政策。民营经济已经成为市场经济的重要组成部分，为我国市场经济的发展作出了重大贡献。但近年来，民营经济的发展也遇到一些痛点、难点和堵点，最集中地体现为民营经济组织及其经营者的合法权益难以得到有效保护，导致民营企业家预期不稳、信心不足，甚至出现“躺平”现象。为此，党的二十届三中全会报告再次宣示坚持“两个毫不动摇”，《草案》为落实“两个毫不动摇”的基本方略，聚焦民营经济及其经营者的权益保护问题，回应民营企业最突出的诉求、最急切的期待，明确宣告：“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。”这就从社会主义市场经济体制的内在要求出发，确立了平等对待、同等保护各类市场主体权益的法律原则，并全面强化了对民营企业经营者的权益保护。《草案》第56条进一步宣示：“民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”一方面，从保护的主体来看，该《草案》既保护民营经济组织，也保护民营经济组织的经营者。事实上，民营经济组织的经营者对民营经济组织的发展具有重要影响，民营经济组织经营者的权益得不到有效保护，也必将严重影响民营经济组织的发展。正是因为二者之间的密切关联性，因此，该《草案》同时强调对民营经济组织及其经营者权益的保护。另一方面，从保护的权益范围来看，该《草案》主要针对的是财产权、经营自主权等权利，而民营经济组织经营者的权利则包括了人身权、财产权等权利，如果经营者是个体经营者，其还享有经营自主权。可以说，民营经济促进法既是保护民营经营者权益的法，更是全面保护民营经济组织权益的良法。作为我国第一部旨在促进民营经济发展的重要法律，其颁布和实施将对民营经济的发展发挥固根本、稳预期、利长远的法治保障作用，必将稳定市场预期、提振发展信心，激发民营经济组织及其经营者的创新活力和发展动力，营造有利于包括民营经济在内的各种所有制经济共同发展的法治环境和社会氛围，促进民营经济持续、健康、高质量发展。

一、强化对民营经济组织及其经营者人身和财产权利保障

（一）强化对人身权利保护

人身权利首先包括生命权、身体权、健康权，这三类物质性人格权不仅在人身权中居于首位，而且在整个民事权益位阶中也处于首位。生命权是第一位的、最高的人权。天地间，人为贵，人之所贵，莫过于生；“皮之不存毛将焉附”，没有生命健康，其他人权都将化为乌有。习近平总书记强调：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”在生命、健康与其他权利发生冲突时，其他的权利都要退居其次。《草案》第56条规定：“民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”从该条规定来看，将人身权利置于各项权益之首规定，是十分必要的。一方面，人身权得到充分保障是民营经济组织经营者享有各项财产权的前提，对民营经济组织经营者人身权的保护也是对其财产权进行保护的前提和基础。“人民的安全，乃是至高无上的法律”。在所有安全中，人身安全是最重要的安全利益。因而“几乎一切都不如安全重要”。强化对民营经济组织经营者人身权益的保护，其才可能广泛从事各种投资创业活动，取得财产，创造社会财富。另一方面，人身安全应该置于比财产安全更重要的位置，因为人身利益是最高的法益。人身安全得不到充分保护，即使享有万贯家财，一夜之间就可能化为乌有。财产是个人的，但人身安全、人的尊严等涉及社会利益。我国《民法典》在立法精神上总体体现了人身权益应当优先保护的思想。《草案》在民事权益的列举次序上，把人身利益置于各种权益之首来进行规定，体现了把生命健康作为最重要的法益予以保护这一以人为本的理念，体现了对人最大的关怀，《草案》在公平执法、司法等方面，都强调了对民营经济组织经营者人身权利的保护，这也凸显了其重要性。

《草案》特别强调了对民营经济组织及其经营者人格权的保护。人格权是指民事主体依法享有的，实现人格尊严和人格自由，并排斥他人侵害的权利。除生命权、身体权、健康权以外，人格权还包括姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、个人信息等。进入新时代，广大人民群众不仅对物质文化生活提出了更高的要求，对精神生活的要求也日益增长，尤其是在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求更加强烈。正因如此，“保护人格权、维护人格尊严，是我国法治建设的重要任务”。由于人格权是民事主体对其人格利益享有的排斥他人干涉的权利，关乎每个人的人格尊严，是民营经济组织及其经营者最基本、最重要的权利，因此，《草案》第57条第1款规定：“民营经济组织及其经营者的名誉权、荣誉权和民营经济组织经营者的隐私权、个人信息等人格权益受法律保护。”最高人民法院曾专门涉民营企业、民营企业家人格权保护典型案例，在有的案件中，网络自媒体蹭热点，编造虚假信息，侵害民营企业声誉，侵害了民营经济组织的名誉权；在有的案件中，行为人基于不当目的注册包含民营经济组织经营者姓名的商标，构成对他人姓名权和人格尊严的侵害；在有的案件中，行为人在微信朋友圈及群聊中发布贬损性、侮辱性言论，构成对企业名誉权的侵害，等等。

在总结上述司法审判实践经验的基础上，《草案》专门就民营经济组织及其经营者人格权的保护作出规定，具体而言：一是禁止利用网络实施侵害民营经济组织及其经营者人格权的行为。《草案》第57条第2款规定：“任何单位和个人不得利用互联网等传播渠道，以侮辱、诽谤等方式恶意侵害民营经济组织及其经营者的人格权益。网络服务提供者应当依照有关法律法规规定，加强网络信息内容管理，建立健全投诉、举报机制，及时处置恶意侵害当事人合法权益的违法信息，并向有关主管部门报告。”该条不仅宣示了不得利用网络侵害民营经济组织及其经营者人格权益的规则，而且还列举了行为人实施侵害行为的方式，并规定了网络服务提供者的处置义务和报告义务，为民营经济组织及其经营者人格权益的保护提供了较为具体和切实可行的规则。二是《草案》对民营经济组织及其经营者人格权益遭受侵害后的救济规则作出规定。《草案》第57条第3款规定：“人格权益受到恶意侵害的民营经济组织及其经营者有权依法向人民法院申请采取责令行为人停止相关行为的措施。民营经济组织及其经营者的人格权益受到恶意侵害致使民营经济组织生产经营、投资融资等活动遭受实际损失的，侵权人依法承担赔偿责任。”该条规定了民营经济组织及其经营者请求行为人停止侵害、赔偿损失的权利，为其人格权益的保护提供了明确的指引。

“权利的存在和得到保护的程度，只有诉诸民法和刑法的一般规则才能得到保障。”《草案》的上述规定进一步丰富了《民法典》有关人身权、人格权保护的规则，对民营经济组织及其经营者人身权、人格权的保护作出了更为具体、更有针对性的保护规定。

（二）强化对财产权利的保护

《草案》第56条宣示了对民营经济组织及其经营者财产权的保护。从历史经验来看，产权制度是市场经济的基石。从过去两百年的人类历史发展可以看出，凡是在经济发展上取得重大成就的国家，都在不同程度上建立了有效的财产权保护制度。诺斯认为，制度因素是经济增长的关键，对个人能够提供有效激励的产权结构乃是保证经济增长的决定性因素。因为如果个人的产权得不到有效保护，人们就没有足够的动力去积累和创造财富，也就没有动力去进行投资或者将已经取得的财产再进行投资和生产。法律保护产权，可以提供稳定的制度预期，保障财产的安全，并鼓励投资兴业、创新创业。所有经济主体的交互行为在本质上都是围绕产权而展开。法律正是进行产权安排的极为重要工具。在全球化的时代，资本就像一只最容易受到惊吓的小鸟，对法治具有很强的依赖性，一旦法治出现缺陷，资本必然受到惊吓，就像小鸟受到惊吓会四处逃散一样，纷纷外流。

在我国，产权制度是社会主义市场经济的基础性制度，保护产权也是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。我国是社会主义国家，在所有制形态上实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，平等保护财产权原则正是对这种基本经济制度的具体反映，符合我国基本经济制度的要求。民法典通过第113条和第207条确立了平等保护财产权的原则，明确规定了国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，并规定了民事主体的财产权利受法律平等保护，把公、私财产置于平等保护的制度框架之下。平等保护原则既是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是实现“有恒产者有恒心”，促进社会财富增长的需要。所谓恒产，其实就是受到法律稳定保护的财产，才会强有力地增进投资的信心、置产的愿望和创业的动力。

强化对民营经济组织及其经营者产权的平等保护，可以说是一项重要的法治原则，我们可以从广义和狭义两个层次来理解平等保护原则。从宏观意义上理解，平等保护强调的是包括整个市场主体法律地位、市场准入条件、市场监管规则、市场退出机制和合法财产权益的保护等诸多方面的平等要求，应当是贯穿于整个市场经济各个环节的基本的法治原则。从狭义上理解，平等保护的核心内容之一就是对各个市场主体的财产权的平等保护。只有全面保护民营经济组织及其经营者的产权，有了安全感，就有相信和预期，人们才敢大胆投资兴业，进行长期、持续的投资，才敢大胆创新创业。创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，唯创新者强，唯创新者胜。激励创新，永远离不开完善的产权保护制度。只有保障产权，尤其是保护创新过程中所形成的各种新型财产权利，才能保障个人的行为自由，激发个人的创造力；只有充分保护产权，才能激励人们勇于创新。《草案》在保护民营经济组织及其经营者的财产权利方面，不仅内容全面，而且不少规则具有创新。具体而言：

第一，保护动产、不动产等有形财产的权利。防范不当立案、选择性执法司法、趋利性执法司法或地方司法保护，有利于保护民营经济组织及其经营者的财产权利。征收是对私人财产权的重大限制。针对实践中有的地方政府不按照程序征收，或者不作出合理补偿等现象，《草案》第59条规定：“征收、征用财产，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。”“为了公共利益的需要，依照法律规定征收、征用财产的，应当给予公平、合理的补偿。”

第二，保护知识产权、促进创新发展。习近平总书记指出，“创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新”。我国《民法典》总则编、物权编和《专利法》《商标法》《著作权法》等分别确立了有形和无形财产领域的基本产权规则。一是宣告对民营经济组织及其经营者知识产权的保护。《草案》第33条第1款规定：“国家加强对民营经济组织及其经营者原始创新的保护。完善民营经济组织创新成果知识产权保护制度，依法惩处侵犯商标权、专利权、著作权和侵犯商业秘密、仿冒混淆等违法行为。”该条明确宣示加强对民营经济组织及其经营者创新的保护，既要从正面保护知识产权创新成果，也要从反面惩处各类侵害其知识产权的行为。二是鼓励民营经济组织创新，获取知识产权，并促进知识产权的转化，发挥知识产权的经济效用。《草案》第29条规定，“支持民营经济组织参与国家科技攻关项目，支持有能力的民营经济组织牵头承担重大技术攻关任务，向民营经济组织开放国家重大科研基础设施，支持公共研究开发平台、共性技术平台开放共享，为民营经济组织技术创新平等提供服务”。这就为民营经济组织开展知识产权创新创造了良好的条件。此外，《草案》第31条还规定：“支持民营经济组织加强新技术应用，开展新技术、新产品、新服务、新模式应用试验，发挥技术市场、中介服务机构作用，通过知识产权质押、创业投资等方式推动科技成果应用推广。”这也为民营经济组织知识产权的转化创造了条件。三是《草案》在促进投资融资层面，强化对民营经济组织及其经营者知识产权的保护。《草案》第21条规定：“银行业金融机构和地方金融组织依据法律法规，接受符合贷款业务需要的抵押质押物，并为民营经济组织提供应收账款、仓单、股权、知识产权等权利质押贷款。”该条鼓励民营经济组织及其经营者通过知识产权进行质押贷款。四是推动解决知识产权纠纷。《草案》第33条第2款规定：“加强知识产权保护的区域、部门协作，为民营经济组织提供知识产权多元纠纷解决、维权援助以及海外知识产权纠纷应对指导和风险预警等服务。”该条专门规定民营经济组织知识产权纠纷的解决规则，为民营经济组织知识产权提供了更为全面的保护。可见，《草案》从知识产权的研发、应用推广、权利行使与保护、投融资、纠纷解决等方面，为民营经济组织知识产权的保护提供了多层次、全方位的保护。

第三，保护数据、网络虚拟财产等各项新财产。数据是大数据时代所产生的一种新型财产，数据之上承载多种类型的权利，主要包括数据处理者对其处理的数据所享有的数据持有权、数据使用权与数据经营权，以及数据来源者对数据所享有的各种在先权利。网络虚拟财产是伴随着互联网的发展而产生的新的财产，如比特币、网游中的装备、账号、网店。网络虚拟财产依赖网络产生，但其具有一定的经济价值，与一般的财产在本质上有很大的共性。《民法典》第127条承认网络虚拟财产具有财产性质，应当通过财产权的保护规则对其提供保护。《草案》的多个规则对民营经济组织的数据权益保护作出了规定。《草案》第12条对民营经济组织平等使用数据资源的权利作出了规定，《草案》第13条对各级人民政府及有关部门开放公共数据时平等对待民营经济组织的规则作出了规定，《草案》第28条对支持民营经济组织依法参与数字化共性技术研发和数据要素市场建设，依法合理使用数据，支持民营经济组织依法开发利用开放的公共数据资源的规则作出了规定。

第四，保护股票、证券等有价证券权利。《民法典》第125条对民事主体依法享有的股权和其他投资性权利的保护规则作出了规定。该条明确将股票、证券规定为财产客体。民营经济组织及其经营者在生产、经营过程中可能持有股票等有价证券，这也是其享有财产权的重要形式，应当受到法律的保护。《草案》第25条在规定健全多层次资本市场体系时，明确规定民营经济组织可以依法通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资，这也在一定程度上保护了其对有价证券的权利。

第五，保护合同债权。中国自古就有“民有私约如律令”的传统，认为合同本身就是当事人之间的法律。合同法是市场经济的基本法。在现代市场经济法治保障中发挥着基础性的作用。任何社会只要实行市场经济，必然要以合同法作为其经济制度的基石。一个成熟的市场经济在很大程度上是以合同能否得到及时圆满的履行、因合同而产生的争议是否会被及时公正地解决为标志的。现代化经济体系必然是一个契约经济，这种契约经济的运行，是建立在所有主体之间对契约的尊重和有效执行基础之上的。合同法通过保护允诺，实现社会财富的创造。康德从财产权中推论出契约，并把契约视为个人财富转移或转让的一种形式，他认为，受允诺人获得的并不是对某物的权利，而是要求履行事项的权利，违反允诺就是侵害对方的财产，因为被告的违约行为剥夺了原告获得履行的权利。按照庞德等人的观点，允诺本身实际上可以被视为个人财富的组成部分，履约请求权就是财产权；促进合同有效，实际上就是创造财富；违约本质上就是对财产的侵害。保护合同债权也就是保护财产。市场经济的发展实践充分证明了这一点。从实践来看，民营经济组织合同债权保护遇到的一大难点在于，严重的拖欠账款行为，导致民营经济组织资金无法回流，并造成民营经济组织经营困难。为了化解拖欠账款给民营企业造成的困境，解决民营企业发展瓶颈。保障民营经济组织的合同债权得到实现，《草案》第65条第1款规定：“国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款，不应以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款。”

鉴于有的地方政府在企业招商过程中曾经签署过相关的合同文件，但因为政府机关人员调整等原因，造成“新官不理旧账”，随意否定已经订立的合同的效力。《草案》为了强化政府信守承诺，保障民营经济组织的合同债权，一方面，要求各级政府不得以区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等原因为由拒绝履行合同。《草案》第68条第1款规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。”另一方面，《草案》针对因为政策调整而导致合同内容调整给民营经济组织造成损失的，应当予以补偿。《草案》第68条第2款规定：“因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”这有利于为民营经济组织的合同债权提供更为有效的保护。

二、强化对民营经济组织及其经营者经营自主权保障

所谓民营经济组织及其经营者经营自主权，是指民营经济组织及其经营者有权自主决定以何种方式依法开展经营活动，不受他人的非法干预。民营经济组织作为市场主体，只有依法享有独立的经营自主权，才能激发其开展市场交易的活力，从而促进交易的开展和市场的繁荣，促进民营经济持续、健康、高质量的发展。只有保障民营经济组织及其经营者的自主经营权，其才有创新的空间，也才能保持市场的活力。进而才能稳定发展预期，提振经营者的发展信心。严格地说，经营自主权也是民事权利的组成部分，其与财产权、人身权一样，都是受法律保护的基本权利，如果说人身权利和财产权益是从静态意义上保障民营经济组织及其经营者的权利，那么，保障民营经济组织及其经营者的自主经营权则是从动态上保障其权利，这两方面的权利相辅相成，缺一不可，共同构成民营经济组织的权利。

民营经济组织及其经营者经营自主权是民营经济组织发展权利的重要保障。《草案》第3条第3款规定：“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。” 促进民营经济发展并不是要为民营经济发展提供各种特殊的政策优惠，更不能以限制甚至歧视国有经济和其他经济的发展为代价，而是要创造一个各类市场主体都能够平等参与、公平竞争、共同发展的市场环境。民营经济组织要能够持续、稳定地发展，就应当以保障其自主经营权为前提。“海阔凭鱼跃、天高任鸟飞”，民营经济组织享有平等的发展权利，其经营自主权受到法律的严格保护，将为民营经济组织大显身手、发展壮大提供广阔舞台。

保障民营经济组织及其经营者经营自主权，要求政府应依法行政，不得非法干预民营经济组织合法的经营活动。《草案》规定了民营经济要规范经营，政府要依法规范和引导民营资本健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公共利益。支持民营经济组织加强风险防范管理，鼓励民营经济组织做强做优主业，提升核心竞争力。国家机关依法对民营经济组织生产经营活动实施监督管理。但同时规定了政府必须依法行政的规则。在实践中，有的公权力机关超越权限插手合同、债务等经济纠纷，有的公权力机关以各种名目检查妨碍民营经济组织正常经营，有的则违反法律规定滥收费、滥罚款，导致企业不堪重负。《草案》第49条也规定：“行政机关坚持依法行政。行政执法活动应当避免或者减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置。”这就要求行政机关行使职权涉及民营经济组织时，应当避免或者减少对其正常经营活动的影响，这也是保障其经营自主权的重要内容。

保障民营经济组织及其经营者经营自主权，必须严格落实负面清单管理模式。负面清单（Negative List），是指仅列举法律法规禁止的事项，对于法律没有明确禁止的事项，都属于法律允许自由行为的事项。负面清单所采“非禁即入”模式，源于“法无禁止即自由（All is permissible unless prohibited）”的法治理念，是企业经营自主权的重要保障。在强化对民营经济组织及其经营者民事权益平等保护的同时，还需要落实负面清单管理模式。负面清单管理模式可以说是平等保护原则的具体落地的方案，也是推行平等保护原则的重要抓手。《草案》第10条明确规定：“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。”《草案》在规定负面清单方面具有如下亮点，一方面，确认了法律法规禁止以外的领域，民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。例如，在政府采购领域，应当严格按照招投标程序公平对待所有的投标人，不能针对项目设置不合理的条件，不能在项目审查等方面对民营企业区别对待。在就业促进层面，要减少民营企业职工的户籍限制。法律法规的禁止性和限制性规定越公开、透明和稳定，竞争越公平，营商环境越好，民营企业所获得的机遇越多，企业家就越有信心，就越敢放心投资、大胆创业，企业就越有机会脱颕而出、发展壮大。另一方面，《草案》要求落实公平竞争审查制度，定期评估、清理废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，以有效预防妨碍公平竞争的政策措施的出台，保障民营经济组织公平参与市场竞争。《草案》规定了政府及其部门不得滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，在制定、实施相关的政策措施，包括政府资金安排、土地供应、排污指标、公共数据开放、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源等，也应当平等对待民营经济组织。尤其是在新生态、新业态、新模式领域，民营经济组织经营者及其经营者实行自主创新，常常伴随着一系列不可预测的市场风险，而负面清单模式的采用有助于克服这种风险。就公权力机关而言，负面清单为其提供了执法和司法的依据，同时也划定了其职责范围。负面清单虽然要求政府不得在清单之外设置审批事项，但从制度上真正落实这一要求，还必须结合职权法定原则来合理限制行政权，防止行政权的自我扩张，妨碍市场主体的行为自由。这就要廓清市场准入的标准，理顺市场和政府的关系。处理好政府和市场的关系，促进“有效市场”和“有为政府”更好结合。为防止政府出台的文件妨碍民营经济组织公平参与市场竞争，民营经济组织取得合法经营资格，其经营权也应当受到法律保障。负面清单管理模式可以有效规范政府权力，有助于明确划定政府干预民事活动的边界，从而在整体上降低经营主体的市场准入风险，并提高经营主体对经营活动的后果和效力的可预期性，对经营主体经营权的限制，必须有法律依据。依法保护民营企业产权和企业家权益。对民营企业而言，只要其依法成立、合法经营、照章纳税，就应该充分保护其合法权益。在负面清单管理模式下，出现法律未作规定的“空白地带”，由于法律并没有禁止进入，在此情形下，应当对进入新业态的经营主体的合法权益予以保护。

三、深化对民营经济组织及其经营者人身和财产等权利的行政和司法保障

在民营经济组织法《草案》中，仅仅确认民营经济组织及其经营者的权利，仍然是不够的，要真正使其权利的保护落地，还必须要依赖于严格执法和公正司法。一方面，《草案》确认民营经济组织及其经营者财产权、人身权和人格权，实际上也划定了公权行使的边界。私权的保护设置了公权力不得擅自侵入的领域清单，从而具有功能上的“溢出效应”，为公权力的行使确定了边界，起到了规范公权的作用。另一方面，民营经济组织及其经营者的财产权、人身权、人格权也有赖于公权的保护。“权利”是理和力的统一，民事权利作为一种私权，其实现既有赖于义务人积极履行义务，更需要国家强制力的保障。因此，在法律确认民营经济组织及其经营者的各项人身权和财产权之后，还需要进一步以法律形式规范行政执法和司法活动，深化对民营经济组织及其经营者权益的行政和司法保障。为此，《草案》从行政保障和司法保障的角度，对民营经济组织及其经营者权益的保障作出了规定。

（一）深化对民营经济组织及其经营者人身和财产权益的行政保障

依法行政是保障私权的关键。法治的要义在于“规范公权，保障私权”，行使公权不得以侵害私权为代价，而规范公权是保障私权的基础。我国是政府政党主导型的发展中国家，不建成较为完善的法治政府，就不会有高水平的市场经济，也不会有高质量的经济发展。从实践来看，民事主体相互之间的产权纠纷是容易解决的，而强大的公权对私权的侵害，在预防和解决上则显然难度更高。要真正让民营经济组织经营者大胆投资、安心经营、放心置产，一心一意谋发展，千方百计搞创业，就必须从依法行政层面切实保护好民营企业的各项权益。《草案》特别强调了依法行政对保护民营经济组织正常发展的重要性。《草案》第49条规定：“行政机关坚持依法行政。行政执法活动应当避免或者减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置。”按照《草案》的精神，政府及其工作人员首先应当树立平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的理念，善意对待民营企业产权和企业家权益，尊重包括民营企业和民营企业家在内的各个民事主体的合法权益，依法保护包括民营企业家在内的公民的人身权、财产权、人格权，把依法保护民营企业产权和企业家权益贯彻到行政执法的全过程。

为了通过深化行政执法的方式保障民营经济组织及其经营者的合法权益，《草案》规定了几项关键措施：

一是强化契约精神。《草案》第68条第1款明确规定，政府应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，如果因为客观原因无法履行合同的，应当对民营经济组织予以补偿。因此，政府应当树立大力推进法治政府和政务诚信的观念，特别是不得以“新官不理旧账”等理由任意毁约。相反，政府部门更应当带头以政务诚信来带动整个社会的诚信。

二是严格要求依据法定程序办案，保障民营经济组织经营者的人身权益。依据《草案》第58条的规定，国家机关及其工作人员依法开展调查或者要求协助调查，应当避免对正常生产经营活动产生影响。实施限制人身自由的强制措施，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。防范不当立案、选择性执法司法、趋利性执法司法或地方司法保护。在办案过程中，要避免超权限、超范围、超时限查封扣押冻结财产。依法依规开展羁押、留置等措施，依规依纪依法开展审查调查工作。在办案过程中不能因为办案简单化而不讲方式、方法，导致企业遭受一些不必要的损失，避免“办一个案件搞垮一个企业”。

三是严格规范异地执法行为。异地执法在实践中受趋利性执法影响，出现了一些不规范现象，尤其是滥用执法权罚没外地企业财产的执法事件时有发生，侵害了民营经济组织和经营者的合法权益，有的执法机关不当介入民事纠纷，对主张债权的当事人进行刑事立案并采取强制措施，可能还有“以刑化债”的嫌疑。针对此种现象，《草案》第62条第1款规定：“办理案件需要异地执法的，应当遵守法定权限、条件和程序。国家机关之间对案件管辖有争议的，可以进行协商，协商不成的，提请共同的上级机关决定，法律另有规定的从其规定。”该条不仅要求异地行政执法要依法进行，而且规定了行政机关异地执法的争议解决规则，为规范行政机关异地执法行为提供了具体的规则。同时，为进一步健全行政机关异地执法行为，《草案》第62条第2款还进一步规定：“规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度。”

四是对违反行为的处罚坚持同等原则和比例原则。针对实践中出现的小过重罚、滥罚款等现象，《草案》第50条规定：“对民营经济组织及其经营者违法行为的处罚应当按照与其他经济组织同等原则实施。对违法行为依法需要实施行政处罚或者其他措施的，应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的从轻、减轻或者不予处罚情形的，依照其规定从轻、减轻或者不予处罚。”一方面，针对民营企业出现的违法行为，应当坚持同等原则，进行平等对待，不得以歧视性执法的态度加重对民营经济组织违法行为的处罚。另一方面，要坚持比例原则，不能够小过重罚，过罚失当。这既是依法行政的基本要求，也是平等保护民营经济组织及其经营者权益的具体体现。

（二）深化对民营经济组织及其经营者人身和财产权益的司法保障

党的二十大报告指出：“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”加强人权司法保障，通过法治构建社会公平正义，保障人权才能得到全面落实。“一个案例胜过一沓文件”，司法保护是对民营经济组织经营者权益保护的最有效手段。因此，以法治力量护航民营经济行稳致远，必须要深化对民营经济组织及其经营者民事权益的司法保障。《草案》在规范对民营经济组织及其经营者司法保护方面，有几项重要的亮点。

一是要求严格区分罪与非罪的界限。《草案》第61条第1款规定：“办理案件应当严格区分经济纠纷与经济犯罪；生产经营活动未违反刑法规定的，不以犯罪论处；对事实不清、证据不足的刑事案件，依法撤销案件、不起诉或者宣告无罪。”因此，必须坚持罪刑法定、疑罪从无，特别是对新业态、新领域、新型交易的纠纷，要严格区分经济纠纷与犯罪的界限，防止和纠正利用刑事手段非法干预经济纠纷的情况。刑法是对违法行为最严厉的制裁手段，一旦入刑，不仅个人身陷囹圄，甚至子女也受到重大牵连，家庭受到重大影响。如果是企业，可能一夕之间导致企业毁灭。在罪与非罪界限不清晰时，能通过民事法律手段就能妥善处理的社会纠纷、经济案件，就尽量不使用刑事法律手段，以保持刑法的谦抑性。《草案》第58条规定：“国家机关及其工作人员依法开展调查或者要求协助调查，应当避免对正常生产经营活动产生影响。实施限制人身自由的强制措施，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。”该条对国家机关及其工作人员依法开展调查等行为时不得非法侵害民营经济组织及其经营者合法权益的规则作出了规定。

二是禁止利用公权力违法干预经济纠纷。实践中，公权力机关利用行政手段干预经济纠纷的现象时有发生，这不仅会影响相关经济纠纷的公平公正的解决，而且可能对民营经济组织的正常经营活动产生重大不利影响，而且可能导致其经营者身陷囹圄，甚至使企业一夜之间濒临破产。为此，《草案》第61条第2款规定：“禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷。”该条确立了一项有效保护民营经济组织及其经营者合法权益的关键措施。行政权的行使应当具备法律规定的条件和程序，严格坚持“法无授权不可为”的原则，对于涉及民营经济组织及其经营者的纠纷，除非符合法

律规定的行使行政权的条件，否则行政机关不得随意利用行政权干预经济纠纷。

三是禁止滥用查封、扣押措施。依法适用涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施，是保障公民基本权利和保护产权的重要举措。但在实践中，滥用涉及公民人身权利强制措施，以及超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财产的情况，仍时有发生，不仅侵害了民营企业的财产权益，而且严重影响民营企业的正常生产经营活动。习近平总书记指出：“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”为落实这一指示，《草案》第60条规定：“查封、扣押、冻结涉案财物，应当遵守法定权限、条件和程序，严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，本人财产与案外人财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物。对查封、扣押的涉案财物，应当采取必要的保管措施。”该条要求严格按照法定程序采取查封、扣押、冻结等措施.在涉企业家案件的办理中，要规范执法办案机关实施强制措施，进一步明确强制措施的设定、实施和监督、救济，防止权力滥用，保障当事人合法权益。

四是要严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产。《草案》第60条规定：“严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，本人财产与案外人财产。” 这实际上是要求在处置涉案财产时，不得混淆个人财产和家庭成员财产、企业法人财产甚至其他利害关系人的财产，否则，必然会导致被追诉人家庭成员和所在企业的财产权或者其他利害关系人的财产权受到侵害。企业家个人犯罪只能查封个人在公司的股份，不能因查封个人财产而将公司财产全部冻结，甚至非法吊销公司的营业执照和其他营业许可。对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。

五是要发挥检察机关依法监督的功能。有研究表明，实践中违法采取查封、扣押、冻结措施、违法处理涉案财产的不规范现象时有发生，一个重要原因是检察机关对涉案财产处置的监督弱化，尚未形成有效的监督机制。因此，强化对民营经济组织及其经营者的合法权益，还要强化刑事诉讼监督，促进公正司法，依法保障涉案企业家的合法权益，从立案、侦查、采取强制措施、审判和执行等各个环节保障涉案企业家的合法权益。为此，《草案》第64条规定：“检察机关依法对涉及民营经济组织及其经营者的诉讼活动实施法律监督，及时受理并审查有关申诉、控告。发现存在违法情形的，应当依法提出纠正意见。”

四、结　语

民营经济促进法是平等保护民营经济的重要立法，也是全面保护民营经济组织及其经营者合法权益的一部良法。我国改革开放40多年的实践表明，以民营经济为代表的非公有制经济与公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础。当前，制定民营经济促进法，不仅时机成熟，而且正当其时。当然，应当看到，《草案》的一些内容还有需要完善之处。例如，有的表述过于原则，政策文件色彩过于浓厚，法律规则的特征还有待增强；针对侵害民营经济组织及其经营者合法权益的行为，通过司法予以救济的相关规则仍然需要增强。但瑕不掩瑜，《草案》向全社会征求意见本身就是要集思广益、不断完善。我们相信，这部法律的出台，必将全面强化对保护民营经济组织及其经营者的各项权益的保障，必将促进民营经济做大做优做强。该法的制定和颁行，有利于消除各种阻碍民营经济发展的因素，稳定民营经济发展预期，提振市场信心，强化发展动力。对民营经济组织及其经营者进行平等保护，也必将进一步推动民营经济成为“量的合理增长的有生力量”和“质的有效提升的重要载体”，成为推进高质量发展、构建新发展格局的重要一极，为民营经济持续、健康、高质量发展提供坚实的法治保障。

王利明，男，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员，中国人民大学法学院教授，主要从事法学方法论、民法总论等研究。

基金项目：国家社科重大项目（23&ZD152）

来源：《学术探索》2025年第1期