摘要：党的二十届三中全会对基层群众自治制度所作出的基本制度定位，是新时代基层群众自治制度研究的思想指南。中国共产党领导下的基层群众自治制度建设是一个螺旋式递进的发展过程，即从村民和居民自治到党和政府组织与基层群众协同治理，再到全过程人民民主制度协同发展完善的过程。在这一过程中，民主始终是基层群众自治制度建设的主导方向。在基层群众自治阶段中，民主是群众从“向内”“外向”和治理三个维度进行自我管理的过程。基层群众治理不仅保留了民主自治的基本元素，还强调了基层主体的多元协同管理，即党组织与政府对基层群众自治过程的介入使基层治理主体由一元主体变成多元主体。全过程人民民主制度统筹协调下的基层群众自治制度是自治、治理和人民民主三者的有机结合。基层群众自治制度从群众自治到党和政府协同治理再到全过程人民民主协同完善的螺旋式发展，这不仅是社会结构变迁的必然结果，也是全过程人民民主发展的必然趋势。基层群众自治制度的发展和完善必然要不断推进基层群众自治的机制创新。
基层群众自治制度的创设和发展立足于国家政治发展的时代背景。在重点强调没有民主就没有社会主义的时代，基层群众自治制度突出的是村民和居民自治，且先有村民自治，后有居民自治；在重点强调国家治理体系和治理能力现代化的时代，基层群众自治制度突出的是基层政务的协调治理；在重点强调全过程人民民主的时代，基层群众自治制度突出的是基层协同治理的全过程群众自治。基层自治过程的核心是群众自己管理自己的民主过程，即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。基层治理是国家治理的基石，它在主体构成上强调党的统一领导、政府组织与群众参与的多元化，目的是在党和政府领导下以社会群体协同合作的方式有效处理基层政务，以实现人民群众利益最大化。只有在加强党建引领的同时发挥基层群众自治组织的作用才能完善社会民主、确立社会秩序、维护社会稳定，因此全过程人民民主视域下的基层群众自治制度重视基层群众的全过程参与。在群众自治、协同治理和全过程人民民主的三个阶段，基层群众自治制度的主线是自治和参与，但需要说明的是，基层群众的民主参与也存在风险，“公民参与的民主性较高，但是，公民参与国家治理常常会因为公民的知识、时间、利益等各种问题带来个体性的问题。社会组织参与也可能扭曲公共政策，造成新的不平等等危险。”就民主参与时间和规模而言，“从事全过程人民民主的时间越长，所取得的全过程人民民主的收益反而有越来越少的潜在和现实风险。全过程人民民主参与的规模越大，个体的无足轻重感就越强，其规模性收益也呈现递减状态。”随着基层群众自治制度的理论发展与实践变化，基层群众自治的形式也呈现多元化趋势，这意味着基层群众自治制度在国家政治发展中的作用和功能正在不断地调整、调适、提升和完善。
一、基层群众自治制度概念与实践的螺旋式上升
从概念逻辑而言，基层群众自治制度的概念变迁影响其理论逻辑与实践逻辑的变化，理论逻辑的展开与实践逻辑的推进亦体现了基层群众自治制度概念的螺旋式上升。基层群众自治制度主要是从三个逻辑层面展开，即自治的“向内”推导逻辑、自治的“外向”扩展逻辑和自治的治理逻辑。“向内”推导逻辑是“自己统治自己”的基础逻辑维度，是“外向”扩展逻辑和自治转向为治理逻辑的前提和基础。“外向”扩展逻辑是“积极自由”的重要维度逻辑，是不断扩大“积极自由”的范围与规模的逻辑。自治转向为治理的逻辑是对治理“向内”推导逻辑和“外向”扩展逻辑的平衡与优化，并通过螺旋式上升的过程达到基层全过程人民民主的目的。这三个层面既有相互矛盾又有互相推进，但在整体上呈现出螺旋式上升特性，它们在实践层面的拓展体现了基层群众自治在概念逻辑上的相互完善和补充。基层群众自治制度在理论逻辑和实践逻辑上具有交替式上升的多维度特征。
第一，基层群众自治制度的基础维度是“向内”管理。“向内”的基层群众自治制度具有自发性，体现的是自生自发秩序。这是一种没有外在力量，诸如政党、国家、组织、权力等干预的自然秩序。“向内”的基层群众自治制度，其本质体现在“基层社会自治是社会成员通过社群的集合体共同行使自治权，即，‘自己统治自己’的社会治理形式”。这种自生自发的自治制度具有内在的自组织力量，其作用是在内部确定秩序，使社会自身产生内在稳定性。内在的自治组织具有天然的防外在渗透性、权力制约性，并且具有外在合作性。“中介结构的基础就是社会自治组织体系，或者说，社会治理转型的基础性条件是社会自治的组织化水平。换言之，没有一个自治的社会或社区，就不能达到从政府权威治理到民众参与治理的转型，社会力量就不能制衡政府行政权力主导格局，与政府形成共治关系，就不能达成稳定和谐的社会生活秩序。”基层群众自治是介于国家与社会之间的天然屏障，使国家不能直接抵达个人进而避免产生侵犯个人权利的可能性。“社会自治组织的特点，是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。自治的个人通过社会自治组织实现其自治权，后者的功能是在国家权力与个人自治权利之间起到中介和保护作用，形成国家—社会—个人的联系和互动关系。”这一概念所体现的是国家、社会、个人的相对独立性、自由性、互动性。对社会和个人而言，没有独立就没有自由，自由是独立的内在要求与核心标志，只有独立才能形成国家、社会与个人之间的有益互动。基层群众自治就是自己统治自己，接近于“人民的权力”和人民群众当家作主，它理论上的表现形式就是直接民主，基层群众自治制度就是实现和保障人民当家作主的基本政治制度。
从理论逻辑来说，基层群众自治制度的矛盾与悖论是自己既是统治者又是被统治者，自己治理自己存在一个逻辑转化的悖论。从人性恶的逻辑前提出发，自己治理自己蕴含着自己放纵自己的潜在性和风险性；从人的理性有限性来说，自己治理自己也具有治理的局限性；从外在约束来说，自己治理自己意味着没有外在的约束，外在约束的缺失使自己治理自己在逻辑上难以成立。外在约束越多，自治就越少，外在约束越少，自治就越多。完全的自治就等于没有外在约束。人是社会关系的产物，基层群众自治本身就是在社会关系中实现自治，自治只能是群众之间的自治。如果说两个人之间存在他治的可能性与现实性，那么由多人组成的群众自治的实质是社会关系中的自治与他治的结合，即外在约束具有客观必然性。
从实践角度来说，政治、经济、社会、文化、教育等诸多领域的变迁，使基层自治受到经济市场化、对外开放、社会流动、资源稀缺、分配不公平等诸多因素的影响，面临着人力资源转移、人口红利下降、城镇化发展、社会流动性增强、土地矿产资源减少等诸多现实问题。例如，随着市场化和城市化水平的提高，原本相对稳定的基层民主参与被频繁的社会流动所松动，导致基层群众的民主参与存在参与动力不足和参与存量不足的问题，在此情况下，基层群众自治制度就面临着实践的挑战。如果基层民主参与没有内在的经济驱动，民主参与的热情也会逐渐消退。因此，21世纪之初那一波基层民主热潮，已经事过境迁。基层群众自治的第一波浪潮消退，并不意味着基层民主本身已经消退，反而意味着基层民主即将借助新的形式得到再次发展。党的二十届三中全会指出，一方面要聚焦发展全过程人民民主，另一方面要“尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”。基层群众自治制度一方面要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”，另一方面要根据实践的变化“丰富各层级民主形式”，还要借鉴以往的成功民主形式，比如“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。枫桥经验成为基层群众自治制度的制度性样板。
第二，基层群众自治制度的重要维度是“外向”监督。“向内”的基层群众自治制度具有天然屏障性，体现了“消极自由”的逻辑。而“外向”的基层群众自治制度则体现了“积极自由”的逻辑。基层群众自治和基层群众治理在实践逻辑展开中具有本质上的不同。基层群众自治具有合法性、专业性、伦理性，并通过体制融入机制、人员吸纳机制、议程设置机制来实现。从这个意义上说，基层群众自治制度“是基层民众对于政府活动的参与扩大，是公众对于政府行为的问责提高”。从这个概念逻辑出发，基层群众自治就是对政府行为进行监督问责，使政府行为符合基层群众的预期。基层群众自治制度的复杂性在于，基层群众的诉求不但数量庞大、复杂、多元，而且直面基层干部，直接监督基层干部，使他们的公共权力在阳光下运行。尤其是在网络化时代，基层干部的正当行为、不当行为、违法行为都可以通过微博、微信、短视频曝光，这不仅扩大了民主监督的范围，还提升了民主监督的效度。
第三，基层群众自治制度的核心维度是“治理”协同。基层治理之所以重要，主要体现在两个方面。一方面，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”；另一方面，基层民主建设要加强基层治理，基层民主建设的重要任务就是“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。就当前的研究而言，基层群众自治研究出现了重大转向，“基层群众自治的相关研究呈现从‘基层自治’到‘基层治理’、从‘基层选举’到‘基层协商’、从‘大众参与研究’到‘治理精英研究’等趋向。”“从价值层面看，呈现出从‘基层自治’到‘基层治理’的转变；从技术层面看，呈现出从‘基层选举’到‘基层协商’的转变；从主体层面看，呈现出从‘大众参与研究’到‘治理精英研究’的转变。”从基层群众自治向基层群众治理的转向表明，基层群众自治制度在建设与发展的过程中出现了诸多问题，尤其是群众自治所具有的独立性和自由性，使其存在因脱离政党和国家治理而使基层出现社会秩序失控的风险。有鉴于此，就产生了对基层群众自治进行党领导下的协同治理的现实要求，但需要指明的是，强调基层社会治理必然会在一定程度上折损基层群众自治“向内”管理的本质属性，这就可能引发基层社会治理的权力强化和基层群众自治的权利弱化问题。如果没有基层群众的“向内”管理，群众这一主体在逻辑上和实践中的主体地位将被削弱，进而会导致基层群众在民主参与中的主体缺位。与此同时，也存在因党和国家对基层治理过严而使基层社会活力不断丧失的可能性和现实性。因此，这就产生了必须以全过程人民民主统筹基层群众自治与基层群众治理相互协同和发展的实践要求。
第四，基层群众自治制度的创新维度是“全过程人民民主”。基层群众自治制度是完善全过程人民民主制度体系建设的组成部分，是中国式现代化的必然要求。“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于1998年和2018年进行了两次修订。基层群众自治重在丰富民主形式，2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，社会组织在基层治理中的参与主体地位得以确立，这既表明参与主体的多元，也表明参与主体要求善治，做到自治、法治和德治“三结合”。在这一过程中，全过程人民民主是制度主线，因此必须“丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。基层群众自治要实行有序民主、有序拓展、有序发展。从基层群众自治到基层群众治理、从基层群众治理到全过程人民民主统筹下的自治与治理，基层民主既体现了理论逻辑与实践逻辑的不断发展，也体现了基层群众自治制度以螺旋式上升的形式强化其基础作用与创新作用，展示了中国民主理论与民主制度的不断创新与完善。
二、基层群众自治制度的螺旋式上升根植于社会结构变迁
基层群众自治制度随着社会的发展而发展。社会关系与社会组织的变迁，网络技术与网络社会的发展，不仅对基层群众自治产生深远影响，也对全过程人民民主关系产生了重大影响。从单位人到社会人、从熟人社会到陌生人社会、从血缘关系到契约关系、从传统人治关系到现代法治关系等，社会关系的变化带来的是基层群众自治、治理、民主的新变化。
第一，国家与社会关系发生巨大变化。国家如果不断介入社会关系，国家的治理成本将会不断增加，同时也会使社会失去活力，形成一个强国家弱社会的局面。一个理想的国家与社会的关系模式是强国家强社会，即在国家与社会具有明显边界的基础上，国家有能力，社会有活力。在中国式现代化语境下，实现国家治理能力的提升与社会活力的增强，需要全过程人民民主制度予以保障，这尤其需要发挥和加强基层群众自治制度来实现。中国社会关系的变化为基层群众自治带来结构性的基础，即多元结构、市场结构、公共领域。从多元化的社会来说，“中国从总体性社会向多样性社会转变，社会从垂直结构向水平结构演进，社会生活形式在发生变化，社会稳定的基础多样化。突出的特征是，社会分化和社会流动的加剧，基层社会体系不再能够保持封闭状态。社会关系和社会联系方式的不断演化和重组，一个多元化的社会为社会自治的发展奠定了结构性条件。”从市场化发展来说，“市场化改革带来社会结构多样化、利益群体多元化、价值观念多元化。社会分工的分化和专业化发展，带来了利益群体的分化和社会阶层的分化，这为社会联合提供了许多新要素，也为社会自治提供了基于自愿合作基础上的新的社会融合形式。”从公共领域来说，公共生活领域的规范化和程序化日益增强。“社会自治产生于社会领域里个人利益关联和互动的基础之上，其前提是：公权和私权，公共领域与私人领域，要有程序规则和民事规范，并推向规范化和法治化。”
第二，政党关系切入。现代政治的核心和主要形式是政党政治。政党政治有多党制、两党制、一党制、共产党领导的多党合作制。政党政治具有选举功能、连接功能、引领功能和导向功能。在国家与社会的建构中，“政党不但是竞争性选举的工具，也是连接国家与市民社会的桥梁。”政党政治既在国家之中，又在社会之中。在国家之中，政党政治通过民主选举进入国家政权；在社会之中，政党政治通过组织领导形成社会合力。“在国家和社会关系的谱系上，政党的结构性位置坐落在市民社会之中。”基层群众自治是市民社会的组成部分，更是中国特色社会主义政治制度的组成部分。中国共产党对基层群众自治的全面领导，使基层群众自治制度发生了重大变化。
第三，社会契约关系不断强化。从中华人民共和国成立到改革开放前，国家通过人民公社制、街居制和单位制，将城乡居民高度组织化，社会虽然丧失了一定程度的自治能力，但熟人社会特征得以强化。“社会形态变化对基层治理产生了深刻影响，其中最为突出的体现是城乡居民参与公共事务的积极性显著降低。”随着从熟人社会向陌生人社会的变迁，个人失去原来血缘、地缘、熟人共同体的庇护，失去了最为基本的群体感、归属感、安全感，成为游荡的个体，个体的权利得不到基本保障，这将对社会带来极大的威胁。与此同时，“中国基层社会在40多年时间中经历巨变，与之相伴随的既有经济的快速增长和民生的持续改善，也出现了由征地拆迁、环境污染等引发的矛盾冲突，以及社会信任下降、去组织化和参与冷漠等可能侵蚀社会根基的问题。”基层群众自治制度的建立，不仅能为流动的群体和个体重新找到归属感和安全感，也能通过契约关系为他们提供新的权利保障。
第四，国家建构实践能力提升。新中国成立之后，形成了新的基层社会变迁，这种社会变迁是党和国家建构的实践带来的。这一实践变迁也对基层社会产生了一系列消极后果。“基层社会变迁的结果，是国家在基层社会实现了有史以来的彻底改革，即社会结构的重建，重建的结果是社会依附于国家，社会主体性丧失，造成社会结构分化程度很低，社会高度组织化，在城市实行单位制与街居制，在乡村实行人民公社制度。整个社会被纳入国家权力支配体系当中。通过政治整合实现社会整合的重建，社会没有一个独立的自治结构，社会丧失自治能力，国家权力实行了对全社会包括城乡社区的全覆盖和无边界延伸。”这种社会变迁不是内在自发的变迁，而是国家建设规划下的社会变迁。“基层社会自治是‘规划的社会变迁’，而不是社会发展自然演进的结果。”国家规划下的社会变迁导致国家无限扩张与社会无限萎缩，就基层民主建设而言，这会引发社会自治能力下降。
改革开放以来，国家从社会的各个领域退出来，不再管管不了也管不好的事，放权于民，还权于社会，逐渐释放社会的活力，给社会留下自治的空间。“自治的提升一定是个大趋势。因为民众在要求更多的民主参与和更多的自由权力，要求更多地制约监督政府和更多地参与公共事务的管理。如果用这个目标和趋势来观察衡量当下中国的诸多现实问题，改革的道路应该怎样走下去，其实答案是明确的。”由于中国的改革是先从农村开始的，农民的权利开始释放，村民自治呼之欲出，村民选举相对比较容易，“如果我们把观察的目光聚焦到乡村现实生活层面，特别是聚焦到广大农民的身上，或者说，看到众多农民在思想观念、行为方式、政治态度方面的变化，就会另有一种心情。可以说，迄今为止的村级选举，对于中国农村治理的影响是显著而深刻的。在制度体系、法律框架并无突破性变革的情况下，农民本身的变化是巨大的，即农民在政治上的觉醒与提升。”村民自治不但是基层民主的起点，而且还可以扩展到全国，“看到这些，我们的失望迷茫就转变为欣慰和兴奋，或者说，我们就会对于村民自治乃至中国政治发展充满信心。”后来的实践表明，基层民主建设必须坚持四项基本原则，否则就会引发政治动荡；必须坚持党的领导、民主、法治的统一，只有在这一前提下，才能以制度化、规范化和程序化的方式全面推进社会主义民主政治。
第五，社会组织相互竞争。改革开放以来，随着经济、政治、社会、文化、教育的全面发展与进步，相应地形成了很多新型社会组织。不同的分类标准体现了新型社会组织的不同属性。经济组织从利益上划分，有营利性组织，也有非营利性组织，有公益性组织，也有私利性组织。对于政党组织的划分，“根据政党组织形态的演进史建构的政党类型学是划分政党类型的一种基本路径，将政党划分为精英型政党、群众型政党、全方位型政党、卡特尔型政党、现代公司型政党以及数字型政党等。”从政治组织性质上划分，有政治组织和非政治组织，有政党组织和非政党组织，有宏观政治组织和微观政治组织等。从社会关系上划分，有互助性组织和非互助性组织等。不同类型的组织之间存在着竞争关系，否则垄断性组织就会损害竞争的公平性。“民众的利益可能是共同的，也可能是各自分散的，甚至可能是相互竞争的，但他们的一个共同特点是缺乏稳定持续的自组织基础。我们把这些散落各方、缺乏明确稳定组织表达的利益称之为‘无组织的利益’。”社会组织之间的相互竞争为基层群众自治带来了压力、动力和活力。
三、基层群众自治的螺旋式上升源于全过程人民民主的新定位
从制度理念上来说，全过程人民民主制度贯穿和体现了以人民为中心的首要价值。从制度构成上看，基层群众自治制度更能精准地体现以人民为中心的首要价值。这是因为基层群众自治制度是全过程人民民主制度的重要构件，它承载和实践着全过程人民民主的制度全局性、稳定性、长远性和根本性等重任。基层群众自治制度的新定位强化了以人民为中心的首要价值。基层群众自治研究不仅要阐释其新定位，更要在新定位中明确其新要求和新效能。
第一，全过程人民民主的制度体系夯实基层群众自治制度的基本定位。党的十七大报告强调坚持和完善基层群众自治制度。党的十八大报告强调人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度；社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式；要完善基层民主制度。党的十九大报告强调要巩固基层政权，完善基层民主制度；人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善；要发挥社会主义协商民主重要作用。党的二十大报告第一次明确提出“坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度”，并在党的二十届三中全会再次强调。党的二十大和二十届三中全会都把基层群众自治制度定位于基本政治制度，强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”。基层群众自治制度需要完善是因为其会随着实践的发展而发展，随着实践的发展而进行新的制度创新。党的二十届三中全会强调要“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。这既是对基层群众自治制度的制度定位，也是对基层群众自治制度任务的定位。
第二，全过程人民民主的价值体系筑牢基层群众自治制度的价值取向。基层群众自治制度的价值新定位在于通过以人民为中心的核心价值整合民主的基本价值。基层群众自治制度是基层治理的手段，“基层民主实质上是基层治理的重要手段，或者治理改善的重要途径”。基层群众自治制度既是民主内在价值的体现，也是实现基层群众自治的治理方式。从基层群众自治制度的价值层面来说，它体现了以人民为中心、人民至上、民心政治为核心的发展取向，它通过以人民为中心整合平等、自由、法治、人权、尊严等基本价值，以此真正体现了人民当家作主的获得感、幸福感和尊严感。从基层治理的手段来说，基层群众自治制度是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，它从基层民主建设发力，体现了制度优势向治理效能转化的优势。
基层群众自治制度以群众自治与协同治理为两翼，以人民为中心是其价值统领，基层群众自治与基层协同治理相互助益、相互嵌合。二者分开为伪，结合为真。如果仅限于把基层群众自治视为协同治理的手段，而不受基层群众自治的价值约束，那么基层群众自治就失去了目的和方向，无目标的基层群众自治就会变成少数人甚至极个别人的治理，严重的会变成村霸治理、恶人治理、黑社会治理。理想的状态是，以实现基层群众自治作为基层治理的方向，将基层治理作为基层群众自治的手段。从相互嵌合的角度来说，基层协同治理体现基层群众自治的人民民主价值，基层群众自治与基层协同治理是巩固全过程人民民主的现实基础，通过基层群众自治和基层协同治理来“完善基层民主制度体系和工作体系”。基层群众自治与基层协同治理体现了民主的多样性、动态性、回应性、针对性和现实性，“民主制行政理论不关心简单、整齐和对称性，而关心多样性、可变性和对选民偏好的回应性。”民主参与具体包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个方面，这五个方面是基层群众自治的动态链条，不断体现以人民为中心的全过程基层自治的价值效用。
第三，全过程人民民主的现代化本质明确基层群众自治制度的目标要求。改革开放以来，民主与社会主义密切相连，主要表现在民主与社会主义制度、民主与社会主义现代化、民主与政治体制改革、民主与政治文明等紧密相连。党的二十大和党的二十届三中全会把民主与现代化联系在一起，这是对民主要求的新定位，“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。”基层群众自治制度是中国式现代化的本质要求之一，基层群众自治是中国制度体系的组成部分，是中国式现代化的本质要求。中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化、是物质文明和精神文明相协调的现代化、是人与自然和谐共生的现代化、是走和平发展道路的现代化。上述现代化的特征都与发展全过程人民民主密切相关，都与基层群众自治制度密切相关。人口规模巨大、共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化并不等于人口民主诉求具有一致性，而是意味着民主诉求具有多维和多级的差异性，只有把人口规模细化、细分为不同区域、阶级、阶层、群体、组织、个人等，才能形成多样态的全过程人民民主，建设多形式的基层全过程人民民主，唯有如此，才能更好地通过丰富基层群众自治形式来实现基层民主。
第四，全过程人民民主的治理现代化依赖基层群众自治制度的治理效能。党的二十届三中全会指出，要“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“推动人民当家作主制度更加健全”。基层群众自治制度是国家治理体系和治理能力现代化转化为效能优势的重要中介。实现国家治理体系和治理能力现代化的效能转化，只有通过民主这个中介才能完成。基层群众自治制度本身就是国家治理体系与治理能力的组成部分，因此，“可以借助何种机制将民主嵌入治理并实现治理对民主的吸纳”就成为必须思考的问题。基层群众自治制度与民主治理本身就密不可分，“没有民主的治理缺乏民意基础，其合法性经常受到挑战；没有治理的民主意味着民主空转，其效益性受到挑战。”基层群众自治制度是民主治理的直接体现，通过基层群众自治这一重要形式，在基层协同治理中不断推动国家治理体系和治理能力现代化。
第五，全过程人民民主的总体谋划统摄基层群众自治制度的任务布局。基层群众自治制度的任务新定位表现在布局、实践、创新、落实的新定位上。基层群众自治制度在布局上的新定位要求，“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。”基层群众自治以制度建设为主线，一方面要尊重人民群众的首创精神，尊重人民群众的意愿。另一方面要加强顶层设计，在政党和国家的合理介入下，使基层群众自治制度化、规范化、程序化和法治化。国内外的历史经验表明，如果没有顶层设计，基层群众自治制度就易变成乌合之众的制度，成为失败国家的征候，成为社会动荡的导火索。因此，基层群众自治制度的推进必须在国家总体谋划下展开，如果缺少总体谋划，在时机不成熟时即使采取正确的方式也难以达到预期的目标，在这方面国内外都有失败的案例。基层群众自治制度也需要破立并举，原来的村民自治中有一个重要方面就是“海选”，而在强调全过程人民民主参与的背景下，需要破除对“海选”的迷信和迷思，立足中国社会发展实际完善基层群众自治制度。
第六，全过程人民民主的制度落实植根基层群众自治制度的精准实践。基层群众自治制度因切实保障了人民群众的基本权利和需求而具有很强的精确性。基层人民群众的权利都是具体的、个体化的、多样化的、差异化的，基层群众自治制度保障的不是高线的基本权利，而是底线的基本权利。比如，“乡村贫困很大程度上是因为农民权利的缺失所导致的基本能力缺失造成的，比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权的能力缺失，这些都属于权利范畴。”土地过去是、现在是、将来仍然是农民的命根子，是农民生活的根本保障，要不断强调和强化土地权利，“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”对于农民工来说，进入城市就要保障农民工的权利，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。”通过基层群众自治制度保障人民群众的权利，就需要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。如果没有这“四权”的保障，村民自治、社区自治等基层群众自治就会流于形式，最基本最底层的权利就难以保障。
基层群众自治使全过程人民民主得到具体落实。宏观层次的民主参与往往使个人具有无足轻重感，而且难以让人感知参与的效果。微观层次的民主参与能增强获得感，提升幸福感，保障尊严感。从民主决策的角度来说，民主决策无论从宏观、中观、微观决策，都是为了充分反映民意、回归民意、体现民意，防止个人独断专行在利用民意的同时产生错误的决策，给民众带来巨大的灾难。“民主决策最终的落脚点应该是民意，即根据公众的意愿和诉求来决策，开放式决策正是通过‘开放’将民意导入了决策过程，从而更符合决策民主化的本意。”而基层群众自治制度的微观民主决策直接涉及每一个民众的具体利益，如果少数基层精英或者个别人出现决策错误，往往会给每个个体带来灾难性影响。民主决策的优势在于“公民参与不仅具有内在价值，而且还能增加公共政策的有效性。人们在参与政治活动中，自然要公开表达自己的偏好和需要：这等于在宣传政策，从而影响人们的幸福。公开表达政治意见，能降低发生冲突的可能性，增加在核心政策上获取共识的可能性，因而政策的实施能变得更有效，政府和公民的关系也改善了。允许人们表达政治意见，增加人们对政策制定者的信赖，从而获得更好的社会治理效果和更好的政策”。落实上述新定位就在于具体保障参与的可行性与有效性。基层群众自治是全过程人民民主实效化的标志，因此要不断“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。但这四个“自我”如果不是建立在基层群众自治制度的基础上，就会变成道德要求，而仅靠道德要求是根本靠不住的，最终还是要依靠基层群众自治制度的保障。
四、基层群众自治制度螺旋式上升的机制创新
坚持守正创新，坚持中国特色社会主义不动摇，紧跟时代步伐，顺应实践发展，突出问题导向，在新的起点上推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新，是进一步全面深化改革的重大原则之一。推动基层群众自治制度的创新，一方面要坚持完善基层群众自治制度，另一方面要创新基层群众自治的机制。
第一，完善基层群众自治制度的有效激励机制。加强基层组织建设离不开激励性引导。有效激励包括物质激励、精神激励、绩效激励。物质激励是基础，只有充分的物质激励才能调动基层人民群众参与的积极性，精神激励才能形成参与的自豪感。绩效激励使基层干部具有参与引导的主动性。基层群众自治既是一个自发的过程，也是一个自觉的过程，更应是一个有序的过程。“有研究者将中国基层社会自治的发展路径总结为三种主要路径，即社会自发路径、国家建构路径和基层治理路径。社会自发路径建立在社会中心主义的自发秩序理论基础之上，国家建构路径建立在国家中心主义的国家建设理论之上，基层治理路径将基层自治视为国家主导和社会参与的一项系统性治理工程。在中国，基层自治的发展更多地带有国家建构的色彩，国家是政治和经济活动中具有自主性和能力的行动者，基层自治的产生、确立和推广都带有明显的国家赋权的特征。”这三种路径只有在不断激励的基础上才能使基层群众自治有效运转。自发秩序路径来源于市场的不断拓展，其根源在于物质利益的驱动与追求，在于市场对资源优化配置的驱动，但这也可能存在市场失灵、政府介入失灵的状况。国家建构路径在于处理好国家与社会的关系，强国家强社会是一种相对理想的状态，但也要警惕出现强国家弱社会的状态。基层治理路径如果从社会自发治理的角度来说，其在逻辑推理上将会使社会存在失序的风险，因而需要国家的介入。强国家强社会表明物质激励、精神激励、绩效激励同时存在并发挥积极作用。强国家弱社会则表明物质激励、精神激励、绩效激励对国家有效而对社会无效。具体到基层群众自治，无论是弱国家强社会，还是强国家强社会，都要把物质激励、精神激励、绩效激励同时具体落实，否则基层干部没有积极性，就会大搞形式主义。基层群众没有参与的积极性，自治状态就会变成观望的状态。“公共参与形式多元而实质性参与较少，特定群体活跃而整体参与不足几乎是城市社区个体化和异质性发展到相当程度的普遍现象。”
第二，坚持党的领导是群众基层自治创新机制的前提。基层群众自治制度架构虽是相对静态，但其运行却是动态的。基层群众自治创新机制就是使基层群众自治“动起来”，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”。这是通过党的领导启动的基层群众自治机制。坚持党的领导也需要不断健全，健全也是创新。“在很大程度上，党国体制中政党执政的灵活性在于，它既可以通过政府渠道来治理社会，也可以对社会发挥直接的影响。渗透于整个社会的基层党组织，虽非国家公权力的组成部分，却是执政党和政府的施政工具，它们在各自范围内发挥着政治领导、组织动员和落实政策的作用。”在许多场景下，党和政府是联合行动体，在基层治理中尤其如此。基层党的领导既能为坚持和完善基层群众自治制度提供保障，又能为基层群众自治机制提供建议和要求，引导基层群众自治建设的发展步骤、措施和方向，避免基层群众自治偏离全过程人民民主建设的航线。这是因为“随着党的全面领导理论的发展，党的全面领导实践也得以深入推进，彻底扭转了一些国家社会治理领域党的领导弱化问题，为国家经济社会发展提供了政治保障”。基层群众自治同样需要建立有效的党的领导体系，发挥党的领导的政治功能。“要以提升组织力为重点”推动基层群众自治机制的功能发挥。坚持党的领导，确保基层群众自治制度实现党领导下的创新，党的领导要贯穿于基层群众自治机制创新的全过程。
第三，加强党的组织建设先行是基层群众自治制度螺旋式上升的核心。中共中央组织部公布的《中国共产党党内统计公报》显示：截至2023年12月31日，全国共有党的各级地方委员会3199个。其中，省（区、市）委31个，市（州）委397个，县（市、区、旗）委2771个。由此可见，党的组织建设已经形成了庞大规模。“中国共产党500多万个党组织实际上通过对宪法意义上国家权力体系和社会体系的嵌入实现了党的全面领导。那么，依据嵌入的组织类型的不同，中国共产党组织实现了从嵌入国家到嵌入社会的连续谱。”从嵌入国家到嵌入社会的连续谱，需要加强党的组织建设，通过党的组织建设带动基层群众自治建设，并从党内组织民主带动基层群众自治民主，形成党的组织民主与基层群众自治民主共生共荣的互相推进的关系。“从组织视角来看，基层民主的直接行为主体就是基层群众性自治组织，处于领导地位的是基层党组织，而作为政治制度结构的则是上级党组织和基层政权机构。”党组织的作用是靠运作体现的，党组织的运作是民主的运作，是发挥具有中国特色的民主集中制运作。而“组织是靠规则来运作的，这些规则旨在使个人激励与组织目标保持一致”。“结构完备、制度健全的党组织是开展社会组织党建的前提。”只有坚持党的领导，才能使基层群众自治制度不断发展、完善、稳定。
第四，完善基层群众自治制度必须坚持信息公开和办事公开制度。公开是基层群众自治制度的基本原则，没有公开，基层群众自治就会变成“他治”。只有坚持信息公开和办事公开制度，才能很好地“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，完善企业职工参与管理的有效形式”。公开是使政治系统有效化的方式，“政治领域、政治系统要在变动中保持内在的稳定和发展并延续自身，就必须不断地获得并反馈所有影响政治系统运行的信息，改变自身与环境的关系以及适应过程中的各种变化。”从宏观上说，“信息公开的过程是社会主义民主从理论到实践的过程，是社会主义民主从理想向现实转化的过程，是社会主义民主不断完善的过程，是全过程人民民主新形态不断构建和体现优越性的过程。”从基层群众自治制度来说，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的整个过程都必须实行公开制度。
第五，完善基层群众自治制度必须创新基层协商机制。基层协商民主是群众自治制度的组成部分和中国之治的独特优势。党的十九大报告明确提出要“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，把民主协商纳入全过程人民民主重要内容。“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”要把协商民主的重点放在基层协商当中，“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”党的二十届三中全会强调完善协商民主体系、丰富协商方式，“健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制。”要不断“健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制”。建立基层协商民主机制，要落实基层协商主体的责任与义务，使基层协商的权利与权力对等化。
在基层群众自治制度的自治、治理、民主的螺旋式发展历程中，基层群众自治制度不断得到发展、完善、巩固和强化。基层群众自治制度不仅在实践中丰富了民主形式，还丰富了中国式民主的内容，即基层群众自治制度从原来的“四个民主”增加为“五个民主”。基层群众自治是基层协同治理的前提和基础，基层协同治理是对基层群众自治的提升，二者的相互嵌合进一步为全过程人民民主制度体系下的基层群众自治制度夯实基础。基层群众自治制度每一阶段的螺旋式上升都舍弃了前一阶段中不合理的内容和形式，是对前一阶段的理论概括和实践总结。
原文刊发于《学术界》2025年第1期
