基层治理是国家治理的基石，乡镇(街道)是国家治理的基础单元。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”党的二十届三中全会《决定》提出：“健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。”这是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，旨在统筹推进乡镇（街道）有效履行其职能，同时拥有相应的权力、资源和力量来确保这些职能的实现。这是提升基层治理效能的必然要求，也是全面推进乡村振兴、持续增进民生福祉的重要途径，关系中国式现代化建设的进程。
一段时期以来，基层治理面临的问题集中体现为乡镇（街道）负担过重，存在权力、资源、力量与职责、任务不匹配“小马拉大车”的难题。乡镇（街道）承担了超出自身权力、资源和能力的任务事项，主要表现为任务超载、责任超载、压力超载等情形。乡镇（街道）在高度负载的状态下运行，并因此引发一定程度的组织失能。乡镇（街道）职权不够、职责不清，陷入“责多权小、事多人少、痕多绩少”的困局，“看得见的管不了，管得了的看不见”，基层干部疲于应付，工作积极性下滑。要改变这种状况，必然要求健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。
健全乡镇(街道)履行职责事项清单?
推动资源、服务、管理下沉
乡镇（街道）职责和权力、资源不相匹配，一个重要背景就是行政管理和公共服务中的职责同构体系和属地管理原则。职责同构体系表现为不同层级的政府在职能、职责和机构设置上“上下对口、左右对齐”，呈现出高度的一致性。属地管理原则以辖区为基础，将管理和服务责任落实到具体的基层行政区域或基层单位，强调基层政府或机构在其管辖范围内承担相应的管理和服务职责。属地管理原则广泛应用于基层社会管理和服务的各个方面，目的是使政府能够更快地响应居民的需求，明确基层政府的职责范围，便于追责和监督。然而，在行政体制运行过程中，由于乡镇(街道)与上级政府的权力不对等，管理和服务的大量任务被上级政府运用权力优势向基层转移。基层党建、乡村振兴、社会保障、社会治安、人口管理、生态环境、信访维稳、应急管理、安全生产等各个方面几乎都是如此。职责同构体系为上级政府向下卸责提供了便利，属地管理则提供了制度和话语基础。
由此，乡镇(街道)的职责出现泛化。上级政府部门通过下发文件、召开会议将治理责任转移至基层，实现“责任下沉”，自己则握起督查考核的大棒，而乡镇(街道)不敢多言、无力拒绝，只能被动接受。与此同时，乡镇(街道)的权力配备不足，相应的资源也未下移。乡镇(街道)处在政权架构的底层，除极少数法律直接授权之外，其权力较小。而且，其治理目标设定权、人事统筹权、激励分配权等还被不断上收。超负荷的职责和任务突破了乡镇(街道)的权力范围和资源承载力。因此，亟须健全乡镇(街道)履行职责事项清单，为乡镇(街道)明责扩权赋能，细化量化权责事项，确保乡镇(街道)工作有明确的责任主体和权力边界，实现乡镇(街道)与上级政府的权责对等。
中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》等文件对此作出了明确规定。要按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。市、县级政府要规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇（街道）能够承接的服务事项依法下放。乡镇要做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。
各地可以逐步统一和规范赋权事项，在条件成熟时向乡镇（街道）赋权，确保放得下、接得住、管得好、有监督。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，要按法定程序和要求办理，需审核报批并充分听取基层意见。上级部门不得以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式，将工作责任转嫁乡镇（街道）承担。同时，应当建立赋权事项清单动态调整机制，定期评估并调整赋权事项，确保赋权的有效性和精准性。对乡镇（街道）迫切需要而没有赋权的事项进一步赋权，对赋权后乡镇（街道）“接不住、管不好、用不着”的事项及时进行调整。省级党委和政府指导本地区立足实际建立健全乡镇（街道）履行职责事项清单并开展清理规范，加强清单动态管理，推动责权一致、责能一致。
事项向乡镇（街道）下沉，权力、资源、人员等也要同步。习近平总书记指出：“要继续推动资源、服务、管理向基层下沉。将基层管理迫切需要也能有效承接的权责事项依法赋予乡镇（街道），同步下放相关资源，持续下沉人员编制，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。”要推进编制资源向乡镇和街道倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用编制，充实加强基层一线工作力量。根据基层对人才的需求，制定用编用人计划优先保障乡镇（街道）。整合条线辅助人员，按照属地化管理原则，由乡镇和街道统筹指挥调配。创新基层人员编制管理，统筹使用各类编制资源，赋予乡镇（街道）更加灵活的用人自主权。投放基层的公共服务资源，应当以乡镇（街道）为主渠道落实。坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，加强下放给乡镇（街道）事权的人才、技术、资金保障，做到权随事转、人随事转、钱随事转，使基层有人有物有权来承接权责事项。加强基层信息化建设，整合建立一体化的信息系统和综合指挥平台，依法开放权限，实现基层管理跨部门、跨层级协同运转。此外，还要根据赋权事项的实际，扩大乡镇（街道）的参与权和决策权。例如，赋予乡镇（街道）规划编制和项目验收参与权、对事关群众利益重大决策和重大项目建议权。
推广完善“街乡吹哨、部门报到”等做法
加强乡镇（街道）统筹工作机制
在实际工作中，面对职责和权力、资源不相匹配的现象，乡镇（街道）往往有心无力。“街乡吹哨、部门报到”等做法为乡镇（街道）带来了全新的解题方式。“街乡吹哨、部门报到”是指在全面开展问题摸排、明确执法责任的基础上，使乡镇（街道）成为基层行政执法的调动者和协调者，一旦发现违法问题立即“吹哨”，各部门需在规定时限内“报到”，对违法行为进行全链条查处。这一做法是在北京市强化党建引领基层治理、促进城市精细化管理的探索实践基础上形成的，最早以违章违建、环境污染、生态破坏、安全生产等底线问题为重点，着力解决执法过程中“乡镇和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善”等问题，形成的联合执法链工作机制。后来，逐渐发展成为回应基层治理问题、破解治理难题的响应机制。
“街乡吹哨、部门报到”的做法，有效应对了乡镇（街道）执法中的诸多难题。一是响应和处置不及时。违法行为发生在基层，基层干部可以发现问题，但由于与相关执法部门缺乏联动机制，加上时间、距离、执法力量等因素，违法行为难以得到及时有效处置。二是责任与权力不匹配。乡镇（街道）在执法权限、执法队伍、执法资源等方面有所不足，基层干部即使发现违法行为，也缺乏处理权限和能力。县市执法部门有执法权限和资源，但对基层情况不甚了解，不能及时发现问题，执法容易流于形式。三是执法协同机制不健全。处理违法行为需要执法部门与乡镇（街道）、村庄（社区）协同配合，但由于缺乏制度保障，互相衔接不顺畅，执法力量和资源缺乏整合。“街乡吹哨、部门报到”的做法，在面对现实的基础上建立了联合执法机制和链条，赋予乡镇发现违法行为后的联合执法召集权，一旦乡镇“吹哨”，发出召集信号，各相关部门必须在规定时限内“报到”，开展联合行动。这种做法可以推动治理重心下移、人员下移、资源下沉、权力下放，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办，有利于增强乡镇（街道）的主体作用，理顺条块矛盾，破解基层治理“最后一公里”难题。
要不断完善“街乡吹哨、部门报到”等做法，结合实际激活基层治理活力。一是要完善乡镇（街道）联合治理（执法）机制中的监督考核权。现有考核形式主要是“上对下”，乡镇（街道）的话语权较弱，因此对执法部门的监督考核不到位。相关的工作规范和工作机制需要进一步规范联合治理（执法）行为，明确联合治理（执法）的召集、运行、督查、考核、问责等工作流程。将执法实效与工作经费、人员编制等挂钩，对执法实效不足的部门减人、减编、减经费。强化乡镇（街道）在监督考核中的权限，在赋予乡镇（街道）“吹哨权”的同时赋予“评价权”，真正实现乡镇（街道）与县级执法部门的权责对等。二是要结合数字技术场景完善“街乡吹哨、部门报到”机制。鼓励按照“一级开发、多级使用”的原则，开发“吹哨报到”数字模块，构建多级政府部门的数字协同网络，制定“清单+指引+考核”的运行机制，设置便捷的互联网指挥平台，对“吹哨事件”流转分拨，构建起精准“吹哨”、高效“报到”、应哨结果和评价意见反馈的工作闭环路径。
健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量，还要持续优化乡镇（街道）机构设置，加强乡镇（街道）统筹工作机制。习近平总书记指出，“突出基层党的建设、平安法治、民生服务、经济发展等主要职能，符合基层实际情况和基层事务特点，统筹设置行政机构和事业单位，真正做到简约高效便民。”应细化明确乡镇（街道）内设机构及职能，强化乡镇（街道）的枢纽和服务功能，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务。推动县级农业农村、城管、卫生健康等设在乡镇（街道）的派驻机构实行属地管理，持续推动治理重心往基层下移、行政资源在基层汇聚、组织力量向基层下沉，统筹调动各方力量以最短时间、最强合力解决问题，有效化解基层治理“条块分割”问题。落实《中国共产党政法工作条例》规定的社会治安综合治理中心的平台作用，乡镇（街道）政法委员统筹综治中心、人民法庭、公安派出所、司法所、法律服务所的工作机制，实体运行“综治中心+网格化指挥中心+多功能平台”，优化推行联席会议、联调联动等工作模式和机制，为政法委员履职提供有力支撑。赋予乡镇（街道）对县级部门派出机构工作考核权和主要负责人任免建议权、对需要部门协同解决事项统筹协调和综合管理权、对派驻基层执法力量统一指挥协调权等权力。通过各种方式增强乡镇（街道）的统筹协调能力、服务能力和社会治理能力，形成实际执行过程中“喊得动人”“推得动事”，构建乡镇（街道）和县级部门“一盘棋”的局面。
严控对基层督查检查考核总量?
健全为基层减负长效机制
近年来，基层减负工作不断向纵深推进，减负效果不断彰显，同时也需要看到，距离党中央要求、事业发展需要、干部群众期盼仍有差距。基层反映突出的一个问题就是“表海”“会海”泛滥，“打卡”“考核”一大堆，“上面千把锤、下面一颗钉”。督查、检查、考核泛化问题，不但加重基层负担，还导致无效治理。一是多头考核重复考核。每一个乡镇（街道）对应着上级多个部门，常常遭遇名目繁多的督查、检查、考核。每到岁末，多头考核评比蜂拥而至，这些考核由不同上级部门开展，乡镇（街道）不得不填表格、印台账、核算分数、对上协调。不同的部门对同一件工作进行考核，考核标准、填表要求各不相同，大量信息需要在不同的表格中反复填写。二是考核体系设计繁琐。一些地方对乡镇（街道）的考核体系，设计繁琐、指标过分碎片化、分值过度“膨胀”，甚至出现“千分制”“双千分制”等问题，考核内容过多但没有针对性、过细但没有操作性。一些地方将考核异化成了“材料考核”，坐在办公室看数据、报表、痕迹打分，在乎材料“厚度”，不在乎“真实度”，乡镇（街道）报数据、填报表、交案例、做展示的压力倍增，让考核陷入“材料出成绩”形式主义怪圈。
基层负担的本质原因在于权责不对等。在行政体系的上下级，决策权与执行责任分离，资源分配不均，信息不对称，上级很容易运用领导关系加重下级的责任，从而导致各种形式主义、官僚主义的顽瘴痼疾，不断加重基层负担。因此，必须依靠更高层下大力气坚决纠治。习近平总书记指出：“基层是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能被形式主义、官僚主义束缚手脚。”党的二十届三中全会《决定》要求“严格控制面向基层的督查、检查、考核总量，提高调研质量，下大气力解决过频过繁问题”“健全为基层减负长效机制”。形式主义、官僚主义之弊非一日之寒，从根子上减轻基层负担也非一日之功，要常抓不懈、久久为功。2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，把近年来整治工作的制度规定贯通起来，首次以党内法规形式制定出台为基层减负的制度规范，形成类似中央八项规定长期有效的铁规矩、硬杠杠。
要强化制度建设与执行，统筹为基层减负和赋能，切实把基层从形式主义、官僚主义的束缚中解脱出来，有更多精力抓落实，从而加强乡镇（街道）服务管理力量。加强政务移动互联网应用程序规范化管理，整治“指尖上的形式主义”，清理整合面向基层的政务应用程序、严格建设管理、防止功能异化。统筹规范督查、检查、考核，严格计划和备案管理，改进方式方法，严控对基层督查、检查、考核总量，切实解决过频过繁问题。加强源头管控，形成一套定计划、列清单、事前审批的严密流程，加强督查考核的总量控制和计划管理，减数量、降频次、缩时长。统筹规范督查考核事项，同类督查考核事项合并开展，变多头考核为“一站式”“组团化”“一盘棋”考核。优化督查、检查、考核方式，改变重材料、重报表、重痕迹的倾向，完善重实干、重实绩、重担当的考核机制，化繁为简，不搞“千分制”，切实优化精简考核体系、指标和方式，把基层干部从繁复考核中解脱出来，把更多精力用到抓落实上。充分使用互联网、大数据、人工智能等技术手段，发挥出科技减负、数据赋能的作用，防止信息形式主义与智能官僚主义，避免技术反噬治理，真正将基层干部从繁琐的事务中解放出来。
要强化问题整改和问责，引导基层干部树立正确政绩观，激励担当作为，让基层干部把更多精力集中到谋发展、抓治理、促振兴上来。加强政治巡视和政治督查，加大舆论监督力度，对形式主义、官僚主义典型问题点名道姓通报曝光，对干实事、作风好的先进典型及时总结推广。对乡镇（街道）反映强烈的突出问题，要发现一个整治一个。对具有一定典型性、普遍性的问题，要集中力量开展专项整治和清理，还要从制度机制上找原因，推动在制定政策、部署任务、督促落实、考核检查等方面完善减负机制，形成更加清晰的制度导向。要强化法规制度的刚性和约束力，对典型问题予以公开通报，对相关责任主体要予以问责。坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，同时落实容错纠错机制，实现激励性和惩戒性的平衡，激励乡镇（街道）担当作为。
〔本文系国家社会科学基金重大项目“习近平法治思想的实践伟力及其创新机制研究”（22&ZD199）的阶段性成果。〕
（原题：“法治助力城乡融合发展”系列报道之三 | 健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度 加强乡镇（街道）服务管理力量）
来源：《民主与法制》周刊2024年第43期
