摘要：准确理解设区的市“基层治理”立法权限，有必要结合当代中国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。在中国式现代化的语境下，基层治理内涵公共性、地方能动性和政社互动三方面核心诉求：公共性诉求为基层治理的秩序供给设定了目标；地方能动性诉求表明有必要赋予地方以充足的制度形成空间，以充分调动地方积极性，使其因地制宜地处置地方性事务；政社互动诉求指明了创新基层治理方式的核心任务，即实现政府与基层社会的良性互动。基于法治在基层治理中的保障者定位，设区的市立法应围绕对自治权的保障展开，同时贯彻立法节制理念，避免行政力量向社会基层过度渗透。在党建引领下，设区的市立法应以理顺、引导、培育为着力方向发挥保障作用，在革除“条块分割、权责失衡、资源分散”的体制弊端，界清基层治理参与主体的权责关系，引导社会组织有序参与治理和基层议事协商，优化网格化管理，拓展基层民主实践等方面，设区的市立法可以发挥更大作用。

关键词：基层治理；设区的市立法；社区自治；网格化管理；中国式现代化

一、问题的提出

基层治理是社会治理的支撑，是国家治理的基石。实现基层治理现代化是推进中国式现代化的必由之路。2021年，中共中央、国务院联合发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，并就推进基层治理法治建设提出具体要求。2023年修改的《立法法》在第81条中新增“基层治理”作为设区的市可以行使立法权的事项，这既为基层治理的法治建设开辟了重要阵地，也为基层治理法治化提供了必不可少的制度工具。据参与修法的权威人士解释，“在立法法修改过程中，一些地方建议适当扩大设区的市立法权限，以适应实践中地方不断增长的立法需求”，上述修法举措也主要是“考虑到设区的市的特点和地方创新基层治理的实际需要”。这在一定程度上表明，地方立法尤其是设区的市立法将成为基层治理法治化的突破口，而能否用好地方立法权，直接关系到基层治理创新的效果与质量。

根据《立法法》第81条，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。从立法技术上看，该条款将基层治理同城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护三个事项并列规定，意味着基层治理在内涵与外延上与其他三个事项明显有别。然而，实践中，地方人大和地方政府所要处理的事务从来不是孤立存在的，不论城乡建设与管理、生态文明建设，还是历史文化保护，都有可能与基层治理产生关联。尽管《立法法》第81条列举的四个事项在理论上相互独立，一旦进入实践，它们彼此又可能产生千丝万缕的联系。我国县级以上地方各级人大及其常委会的权限范围覆盖本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设等工作的重大事项和项目，而县级以上地方各级人民政府的权限则更为广泛。这些职能下沉到“县、不设区的市、市辖区”政府后，都有可能转化为基层治理相关问题。这些现实因素可能引发两种极端状况，一是基层治理在地方立法的语境中流于泛化，如将城乡建设与管理事项笼统地作为基层治理事项处理，甚至以基层治理事项兜底，将明显不属于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护的事项都纳入基层治理事项的范畴之中；二是基层治理在地方立法语境中流于工具化，如偏于强调基层治理相对于其他事务的服务者或辅助者角色，而忽略基层治理自身的价值追求和功能定位。无论上述哪种情形出现，都可能导致《立法法》的修法目的落空，阻碍基层治理政策目标的实现。着眼于当前基层治理法治化对于地方立法的迫切需求，同时考虑到基层治理事务内容庞杂的特点，在围绕基层治理主题探索开展设区的市立法工作之前，有必要先在理论层面阐明当代中国推进基层治理现代化的核心诉求，并对法治在基层治理中的应然角色作出精准定位，唯有在此基础之上，方能为设区的市在基层治理领域的立法供给找准方向。

二、基层治理现代化的核心诉求

从字面上看，“基层治理”的含义近乎开放，这是理论和实践中人们对设区的市基层治理立法权限存在不同解读的重要原因。实际上，“基层治理”中的“治理”一词有其与生俱来的独特属性和核心内涵，也正是治理的独特属性和核心内涵，使其能够成为一种全新的管理模式。只不过，治理概念被引入中国后，各学科的研究者倾向于从不同学科视角出发赋予治理以不同意义，这在一定程度上导致了治理概念的泛化和滥用，模糊甚至消解了治理一词的核心内涵。正因如此，要准确理解设区的市基层治理立法权限，有必要先对“治理”概念正本清源，结合当代中国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。

根据1995年联合国全球治理委员会所作定义，治理是“一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动”。我国有学者认为，治理是指官方和民间的各类组织，出于实现公共利益的目的而运用权力和调动资源，引导、控制和规范公民活动；也有学者通过将治理与统治相对照来阐释治理的意涵：统治意味着单一的政府权力主体借助自上而下的威权来提供秩序或公共物品，治理则意味着政府、市场、社会等多元主体在横向权力网中相互沟通，以合作的方式来满足公共需求。不论表述方式如何，对治理内涵的解释都以公共性、社会性、多元合作为关键词。从我国政策文件来看，基层治理概念充分吸纳了治理概念的核心内涵。例如，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这不仅明确了基层治理的方法和途径，更揭示了新时代推进完善基层治理的三大基本诉求。

（一）基层治理的公共性诉求

治理理论被引入中国，因应了中国经济社会的阶段性发展对于权力运作模式、社会组织形式、秩序形成方式等提出的客观需求。自中华人民共和国成立至20世纪80年代，在单位制主导的社会运行体制下，中国社会呈现为“国家—单位—个人”的刚性结构。改革开放之后，伴随市场机制的逐步确立以及社会分工的细化，社会利益分化不断加剧。尤其是在城乡融合的过程中，人口和资源的大规模流动推动社会联结方式发生了从身份到契约的转变。依托以自由、合意、选择、交易等为核心要素的契约关系，各种行业协会、社团组织逐渐发展起来。在此背景下，公共性社会关系的重建，对中国经济社会的平稳运行而言意义重大。

公共性的建立可以理解为私人向公民转化的一种状态，而私人向公民的转化又可理解为，人们从私人领域进入公共领域，就公共性问题进行平等协商对话，开展讨论、达成共识或采取行动。在价值取向上，公共性的建立意味着个体不再仅仅关心自身利益，而是能够为了实现和维护公共利益而超越利己主义。概言之，治理理论所强调的公共性，实际上就是公众为实现公共利益而积极主动地参与公共活动的公共精神。在一个具有高度公共性的社会中，公民处在前台而国家常居幕后，公民首先要自己面对和解决私人问题，其次是通过合作来解决共同的问题，而只有在通过个人努力和集体合作都无法解决问题时，国家公权力才有介入之必要。既然公共性在价值层面要求个体超越自身利益而行事，那么通往公共性的基本途径就必然是多元合作。多元合作的内涵可以从三个层面理解，一是治理主体具有多元化的特点，二是治理目标在于实现公共利益的最大化，三是治理目标的达成依赖于多元治理主体的交往协作和互联互通。例如，在城市基层治理中，基层政府、社区组织、社区居民、社会组织等都是治理主体，它们虽然相互独立，但为了共同管理公共事务、实现社区公共利益，它们需要开展协调合作并进行资源交换，也要发挥各自的资源与制度优势。

在不同的时代背景下，基层治理的侧重点有所不同，如计划生育等，是改革开放初期国家交由基层完成的重要行政事务，如今这些任务早已由新的时代任务所取代。但无论何时，基层社区的公共秩序、公共事业，以及基层民众的公共利益，都是基层治理最为核心的议题。在经济社会快速发展的现代社会中，矛盾风险日渐增多且愈发具有不确定性。城乡基层是社会矛盾的高发领域，对社会和谐、国家安定有着直接影响。能否有效化解基层矛盾、维护群众的合法权益、满足群众的公共服务需求，关系到国家治理现代化的进度与质量，而高质量的基层治理正是化解基层矛盾、建构良好秩序的基石。十八大之后，国家治理的重心在基层，聚焦复杂社会中涌现的新矛盾、新问题，地方政府在治理创新方面展开了丰富多样的实践探索与竞争，不论创新形式如何，都始终以“有效化解基层矛盾、维护群众的合法权益、构建和谐有序的公共生活”作为核心关切。正如有学者所说：“中国基层治理改革和转型面对的所有问题无不是以公共性社会关系性质的变化为中心而展开的。”

（二）基层治理的地方能动性诉求

基层治理的水平取决于国家在基层治理中扮演的角色以及投入的力量，但国家扮演的角色和投入的力量并非恒定不变，经济社会的发展状况会直接影响国家在基层治理中的策略选择。在单位制下，国家在基层扮演着强势指挥者角色，各级地方政府是国家政策目标的执行者，而伴随单位制的解体，国家通过规训和运动来调动各领域力量的基层管控方式与市场经济的发展需求不相适应，为保障公共秩序、公共物品、公共服务的持续和充分供给，国家必须允许和鼓励地方充分发挥其能动性。

尽管国家治理体系和治理能力现代化的目标是由2013年党的十八届三中全会首次提出的，但早在20世纪末，全国各地便已陆续展开基层治理的实践探索，形成了许多具有地方特色的治理模式。尤其是在城市的基层治理中，不同城市的基层社区在规模和凝聚力、社会公共品的生产与供给、社区治理的成本等方面往往存在显著差别，这些差别使得不同城市对于基层社区的功能界定大不相同，也相应衍生出具有地方特色的基层组织方式和权力运作机制。例如，20世纪末的上海市处于大规模的产业结构转型和城市建设时期，为在实现经济增长的同时确保社会稳定，上海市政府把社区建设与改革同完善城市管理体制相结合，逐步探索形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市社区管理体制。在同时期，东北重工业城市沈阳市所面临的主要压力源并非公共服务体系重建，而是在“单位人”变为“社会人”的背景下，如何形成社区凝聚力的问题。为此，“沈阳模式”将社区定位为一个以利益为纽带、以认同感和归属感为核心要素的自治共同体。2000年的“江汉模式”试图解决“怎样保障社区自治”的问题，针对政府组织与社区组织的关系重塑提供了具体的制度设计。为确保“权随责走、费随事转”，实现权、责、事的统一，保障社区居委会的自治权利，“江汉模式”要求区、街政府职能部门按照“五个到社区”（社区承接工作任务、社区拥有专门工作人员、社区享有服务承诺、社区成为考评监督的落脚单位、社区享有一定的工作经费支持）的要求履行行政职能。

在纵向的央地关系维度，由地方探索不同的治理模式和结构，可以催生出富有活力的治理细胞，为整个国家的治理供给养料，从而有效强化中央的基础性权力建设。向基层治理单位放权，不仅是做实地方治理能力的必由之路，更是优化国家纵向治理结构和提升国家治理能力的关键突破口。正如有学者所发现的，权威体制与有效治理之间、统一的科层结构和观念体系与不同区域面临的实际问题之间存在深刻矛盾。权威体制的集中程度越高，其有效治理的能力相应地就会越弱，要增强有效治理能力，必须增强地方政府的治理权。在追求有效治理方面，国家与地方各具优势，因而需要分工。国家应致力于提供统一的政策体系与体制机制，地方则要在维护国家治理统一性的基础上更多关注和回应地方需求，因地制宜地探索治理模式。具体到地方治理层面也是一样的道理，地方治理的第一原则即是“在地化”，“在地化”首要强调的就是对本地事务的治理，这就要求必须相应赋予基层治理主体以足够的制定规则、实施规则和进行监督的权力；针对具体的社会事务，地方要放权让基层自行探索，而不能武断地直接设计，以此确保基层社会既规范有序又充满活力。从实践来看，我国基层治理领域涌现出的形式多样的创新性治理手段，不仅提高了基层治理的效率和效果，也为国家治理理论的丰富和完善提供了经验和案例，有助于中央与地方更为科学高效地展开协同合作。

（三）基层治理的政社互动诉求

如果将基层治理理解为由党委领导、政府负责、社会协同、群众等多元主体参与社会公共事务，以实现公民利益最大化、推动社会健康有序发展的过程，多元主体之间的互动便是基层治理的题中之义，而在基层治理的多元互动关系中，政社互动是一条至关重要的关系线。党的十九大提出以“共建共治共享”新理念打造社会治理制度，其中便蕴含着政府治理同社会调节、居民自治良性互动的基本要求。

首先，基层治理中的政社互动是实现有效治理的重要前提。在单位制时代，政府是各类社会群体利益的唯一代表，其拥有动用行政命令来建立社会秩序的权威，也有能力动员全社会的资源来解决社会问题。单位制解体后，政府不再是资源和机会的垄断者，且其所能够动员的资源也是有限的，因而迫切需要新的社会组织来承接单位原有的社会管理职能和公共服务职能。例如，国企改革产生大量下岗工人，需要城市基层社会加以吸纳和管理，城市化带来的人口流动也需要城市基层社会进行组织化管理。随着国家法治建设的推进，政府行为的边界愈加清晰，行政权的自由裁量空间不断受压缩，越来越多的社会问题仅靠行政力量无法得到彻底解决。基于有效治理的需要，政府必须让渡部分社会管理空间，与各类社会主体开展广泛合作，借用公民、社会组织、企业的资源，拓宽公共产品的供给渠道，以满足社会多元化的民生需求。党的十七大首次将“基层群众自治制度”写入党代会报告，基层群众自治制度也被纳入中国特色政治制度范畴。党的十八届三中全会以来，国家又陆续提出“创新社会治理体制”“激发社会组织活力”等政策目标，强调社会组织在促进经济发展、创新社会治理等方面的积极作用，主张“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。伴随国家法治建设的深入推进，在让各类社会主体拥有制度化渠道维护自身权益的同时，还要大力培育和发展社会组织，使人们能够实现自我服务、自我教育、自我管理，以及能以组织化的方式表达利益诉求。

其次，基层治理中的政社互动是提升基层自治能力的必然要求。现代社会中，基层熟人社会被半熟人社会甚至陌生人社会取代，建立在多元化社会力量共同协商基础上的“契约化治理”与市场经济的大环境更为契合，理想状态下的现代社会治理，应是社会各主体通过平等自主协商确定议事构架和行动进程。然而，社会自主性和独立性的发展程度并“不单纯由国家权力从社会中退出的程度来决定”，而是取决于“社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度”。社会的自治不能自发形成，其既需要国家权力适度退出社会能够自治的领域，也需要政府积极培育各种社会力量，使自治主体具备相应的能力。此外，在需要政府承担协调社会关系和社会利益功能的场合，政府不能将本应由其承担的职责转嫁给社会。有学者基于政府治理能力和社会发育程度两个维度，构造出社会秩序建构中政府与社会的不同关系模式：如果政府治理能力和社会发育程度都较为低下，政府管控将是社会供给秩序的主要供给方式；如果社会发育程度较高而政府治理能力较低，社会将以自我管理和自主治理为主，而这两种情形之下，均不可能存在政府与社会的良好沟通和互动。在政府治理能力较高而社会发育程度较低的情况下，政府在发挥主导作用的同时会为各类社会主体发挥作用提供必须的制度化渠道，以充分动员社会力量，构建秩序与活力统一的多元治理。在政府治理能力和社会发育程度都相对较高的情形下，政府与社会将能围绕共同治理目的平等协商、相互监督。这种状态是社会在得到政府支持培育后不断成长成熟的必然结果，也是未来基层治理追求达致的目标状态。

基层治理的三个核心诉求并非彼此孤立的存在，而是相互依存共同促进。基层治理的公共性诉求为基层治理的秩序供给设定了目标；基层治理的地方能动性诉求表明，有必要通过权力下放赋予属地以充足的制度形成空间，以充分调动地方积极性，使其能够因地制宜地处置地方性事务，从而以创新性举措应对基层治理实践中不断涌现出的新问题，适应经济社会的新变化；基层治理的政社互动诉求指明了创新基层治理方式的核心任务，即实现政府与基层社会的良性互动。实践中，各地循序推进的基层治理创新皆是循此逻辑。如上文提到的沈阳模式、上海模式和江汉模式，无不是围绕社会公共秩序的重建、公共资源与服务的分配供给、公共风险与责任的分担，以积极协调发挥政府与社会之合力为主线，在试验摸索中不断改进。在公共性诉求、地方能动性诉求和政社互动诉求的驱动下，基层治理在实践中呈现贴近民众、多元参与等特点，这使其在纵向的中央与地方关系维度亦能对国家治理的理论和实践有所贡献：通过加强基层民主建设、拓宽民众参与渠道等方式，基层政府能够及时准确地了解基层民众需求并回应社会关切，帮助基层民众加深对中央和地方政策的了解和支持，从而有效提升治理的针对性和实效性，增强治理体系的合法性和稳定性；基层治理强调的多元参与、协同合作，不仅能为基层治理自身的改进和创新提供动力之源，也启发和深化着中央与地方协同治理的理念，从而有力推动中央与地方在治理目标、治理手段等方面相互配合，形成上下联动、左右协调的治理格局。

三、因应基层治理核心诉求的法治角色

法治是现代化的治理方式，在宪法和法律制度的框架下，为推进基层治理现代化，地方治理主体有必要充分运用法治手段，而最有利于发挥地方能动性的法治手段，无疑是地方人大和地方政府享有的地方立法权。但是，有必要意识到，法治并非治理的唯一手段和制度供给的唯一渠道。尤其是在基层治理领域，基层治理的公共性诉求和政社互动诉求强调行政管控力量逐渐退出市场机制能够充分发挥作用的领域，这就要求法治有所为且有所不为，此即建立自治、法治、德治三治结合治理体系的题中之义。法治与各种社会治理方式相辅相成，才能形成安定有序且行之有效的现代国家治理和社会治理体系。因此，要在推进基层治理现代化的过程中妥善运用法治手段，有必要在把握基层治理领域秩序供给现状的基础上，判断法治应从哪些方面着力，从而与其他治理方式形成优势互补。

（一）基层治理秩序供给的现状与问题

“基层治理本质上是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程。”基层治理体制改革过程中不可避免地伴随着强化行政管理与强化居民自治两种趋势的矛盾张力，而基层社会生活中的秩序供给则相应呈现为自上而下的秩序供给与自下而上的秩序生成两个维度的相互影响与配合。

1.自上而下的秩序供给维度

我国宪法对乡镇治理、城乡自治的制度、结构与职能作出了顶层设计。在城市基层治理结构中，街道办事处作为市（区）政府的派出机关，通过职能科室直接领导居民委员会。早在1998年，民政部“基层政权建设司”就变更为“基层政权与社区建设司”，社区建设被纳入国家行政职能范围。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确提出“推进社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法管理自己的事情”，但就整体而言，从法律制度的制定到基层权力机构、自治组织机构的设置，政府始终发挥着主导作用，并作为改革的推进者总体谋划社会组织发展的制度蓝图。在改革的推进过程中，政府还会根据其在现实中遇到的实际困难，对社会组织的功能与角色灵活定位，进而深刻影响政府与社会的互动。

政府主导的秩序供给逻辑有其历史必然性和现实必要性。随着单位制退出历史舞台，基层社会的组织体系发生重大变化，但为了持续生产和提供各类公共物品，仍然需要依赖自上而下的行政力量去整合资源，尤其是在一些大型城市中，基层治理需要付出高昂的行政成本。不过，实践中基层政权组织权责不匹配、行政效能低、管理成本高、监督缺位等问题十分突出。例如，街道处在城市社会服务与公共管理的第一线，是动员、聚合多元主体参与基层治理的重要力量。但是，由于街道办事处只是上级政府的派出机关，缺少明确的法律授权和行政授权，很多基层事务只能上达区政府职能部门处理，与此同时，其也不具有社区的自治功能，上级政府委派的任务大多只能下发社区执行，这就导致街道办事处面临责大权小的困境。在城市基层治理中，社区是政府管理社会的纽带，其人员和基础设施配置都依赖于政府，社区自治始终不能脱离行政权力的干预。行政权力的介入对于社区自治的影响多为积极正向的，但不免也有负面效应。例如，基层政府与居委会的指导与被指导的关系，有可能异化为上下级关系；政府能够为社会组织提供必要的制度支持或人财物等资源，这固然有助于社区社会组织的成长壮大，但政府的这种投入又会使社会组织对政府形成依赖，尤其是社会组织从政府获取项目，容易与政府形成“商家与客户”的关系，进而在治理结构中无法充分行使话语权。在推动各地社区建设的过程中，面对资源投入与风险控制等难题，政府不同的应对思路决定了不同的社区治理结构，也会引发财权、事权等在居委会、街道办事处、区政府各方间的动态调整。例如，出于节约治理成本的考虑，上级政府会选择下放一些权力，但这可能导致居委会的自由裁量权被放大，进而诱发治理风险，促使政府对权力予以回收。

如果权力和责任一直处于不明确的状态，社会资源就难以实现有效整合，甚至会引发冲突。随着社会流动加速以及社会开放度和社会分化水平的提高，城市社会群体日益多元化，不同群体的利益诉求也趋于复杂化，传统治理模式的不适应性日益显著，仅仅依靠政府行政力量已然无法适应社会矛盾和社会治安压力的变化。为此，党的十八大提出，要加快形成新的经济发展方式，依靠创新驱动、开放带动、内需拉动，推进绿色发展、循环发展、低碳发展。然而，发展转型也会引发一些新的社会矛盾，如失业人口增多、生活成本增加、居民收入差距扩大等问题逐渐浮出水面，这就要求社会治理体系更加健全和完善，社会治理手段更加科学和高效。网格化管理被视为我国基层社会管理的重大创新，其实质是在现有行政体制的基础上对城市管理内容进行细化，将管理范围予以缩小和固定，通过明确管理标准、管理流程，建立相应的组织保障体系，配备信息化技术手段，以减少管理的流动性和盲目性。城市基层社会的信息分布具有不规则性、模糊性和多样性等特点，以网格化的方式将复杂的社会治理事务和社会事实进行信息化处理，能够降低地方政府和城市管理部门的信息搜寻成本，避免政策执行偏差和公共资源投入的瞄准偏差。但是，网格化管理仍然延续着行政化治理的内在逻辑，其实质上可视为是管理链条向更基层处延伸，这势必引发社会力量的再度行政化，且囿于传统城市基层社会管理体制的制度惯性，网格化管理难免存在功能限度。

2.自下而上的秩序生成维度

2021年中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，该意见同时还将“党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高”作为加强基层治理体系和治理能力现代化建设主要目标。可见，基层群众自治不仅是基层民主的具体实践形式，也是基层治理的主体部分，是基层治理现代化的重要实现途径，构成基层治理不可或缺的制度渠道和组织平台。作为中国特色政治制度之一，基层群众自治的核心内涵是实现群众在基层公共事务上的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。我国《立法法》第11条将基层群众自治制度规定为法律保留事项，《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《民法典》为基层群众自治的开展提供了法律依据，明确了基层群众自治的自治区域、自治组织和自治事权。在国家顶层设计的政策推进下，依托于基层群众自治的宪法和法律制度基础，当前的基层自治主要在组织和议事两个维度展开。以城市基层自治为例，在组织维度，居民按照宪法和《城市居民委员会组织法》赋予的权利，选举产生本社区自治组织机构。在政府转型和市场机制完善的背景下，为满足社区的公共服务需求，各类社会组织不断涌现，发挥着公益性和服务性的社会职能，也激发了基层治理的活力。在议事维度，城市居民通过参与议事会、听证会、民主恳谈会等各种形式的自治活动，讨论本社区公共事务，或者由业主自发组织成立业主委员会，由业主委员会反映业主的利益诉求，与基层政府或社会组织就公共事务进行协商沟通，化解基层社会中的疑难或矛盾。

当然，基层自治的实践也并非一帆风顺。例如，在社区议事维度，社区原子化常被认为是基层自治的一大阻碍。一种观察是，我国社区呈现组织碎片化、社区生活个体化等特征，居民趋向于原子化地选择自己的社会网络，人与人之间相互疏离、关系淡漠，导致带有公共性的非正式群体难以建立。这种描述的确在一定程度上反映了当下中国城市社会生活中的人际关系现实，但人际交往的匮乏恰恰意味着交往规则的建立具有必要性和可行性。在极为重视边界感的社会个体中间，秩序显得格外重要，个体对于规则的需求也会源源不断地产生。社会个体主体意识的增强，相应带来了权利意识的觉醒，这为社会自治奠定了理性基础。社会自治恰恰要在社会领域中个人利益关联和互动的基础上产生，自治的逻辑前提之一就是区分自我与他者、界分公共领域与私人领域，而建构各类程序规则和实体规则的目的正在于实现这种界分。总之，“理性驱动的利益”是现代社会关系的基础，现代社会的特征就是社会关系的制度化。不可否认，社区原子化的确会在一定程度上压制人们建构规则的冲动，即人们虽然渴望秩序，但又囿于人际交往的成本而缺乏行动。但是，这一难题在数字时代将有机会得到破解。数字技术的应用为人与人之间的交往互动带来了极大的便利，也节省了互动成本，使人们能够摆脱物理壁垒的束缚，而基于数字技术的新型社会信任机制也能够帮助人们卸下心理负担，降低居民的“信任成本”，进而促成社区互动与社区参与。当前，社区微信群已成为社区主要的居民议事场域。尽管居民在微信群中议事常常会引发意见冲突甚至上升至谩骂等非理性行为，但经验表明，只要参与讨论的机会是开放和平等的，讨论本身是自发和自由的，交谈总能回归理性轨道。只不过，在现阶段，这种非正式的议事渠道还带有一定的临时性和随意性，要真正对社区规则的形成与社区秩序的构建发挥实质作用，还有待科学合理的制度设计为人们提供规范、有序和稳定的互动渠道。

基层自治的最大阻碍仍然存在于组织维度。虽然社区代表大会、居委会委员的直选已经出现，但居委会组织变革真正要解决的组织性质问题和实际运作机制问题并未得到彻底改变。根据《城市居民委员会组织法》第2条，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，同时也要“协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。这就使得居委会必须按照自治和行政两条逻辑开展工作，自治逻辑强调居委会以服务本地居民为工作中心，行政逻辑则意味着居委会需向街道负责，这种逻辑导向的结果并不总是趋于一致，使得居委会成员与居民之间难以形成真正的委托—代理关系。行政化的居委会也难免呈现组织结构科层化、组织成员“职业化”等特点，其虽有“自治”之名却未必能如预期般有“自治”之实。如有学者所指出的，居委员的变革经历了直选、剥离行政职能、复归群众性自治组织的过程，但一番改革之后仍未摆脱原有发展路径。

整体来看，尽管基层治理现代化的帷幕早在20世纪末便徐徐拉开，经过近半个世纪的努力，中国基层社会实现了前所未有的变革，即社会结构的重建，但这并不意味着基层治理现代化的使命已告完成。当前我国的基层治理格局仍以政府力量与自治力量“不均衡”的相互渗透与互动为显著特点，仍然处在由传统的“国家—单位—个人”纵向控制体系向“国家—单位、社区、社会组织—个人”复杂格局转换的过程中。更好满足基层治理的公共性诉求和政社互动诉求，吸纳政党、政府、社会组织、企业以及公民等主体的参与，实现多元主体的相互融合，是新时代创新社会治理体制，推进社会治理精细化，构建共建共治共享社会治理格局的必然要求。2023年修改的《立法法》将基层治理事项纳入设区的市的立法权限范围，是对基层治理地方能动性诉求的有力回应，设区的市人大及其政府将有机会充分利用地方立法权，为在新时代推进基层治理现代化发挥关键作用，促进基层治理的公共性诉求与政社互动诉求更好得到保障和满足。不过，上述作用的发挥，需以明确法治在基层治理中应当扮演的角色作为前提。

（二）法治在基层治理中的保障者角色

党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的二十大报告围绕“完善社会治理体系”的目标任务，指出要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。上述政策部署清晰刻画了法治在基层治理中所应扮演的保障者角色。

基层治理领域的法治保障，首先强调运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，这要求建立严格执法、公正司法、全民守法的法治建设体系。现阶段，虽然与市场经济相配套的中国特色社会主义法律体系已经形成，但全社会的法治意识和法治思维还有继续增强的空间。尤其是在基层执法人员化解社会矛盾、协调利益关系的过程中，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍偶有发生，人民群众在遇到实际困难或发生矛盾冲突时，“信访不信法”的现象还没有彻底消除。创新基层社会治理，强化法治保障，形成遇事找法、全民守法的良好法治环境，关键在于维护法律尊严和权威，引导干部群众自觉运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾，促进社会公平正义。这既需要贯彻严格、规范、公正、文明执法，也需实现公正司法，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

基层治理领域的法治保障当然也包括立法保障。当前的基层治理总体上是在沿着法治化路径展开，但在一些领域，制度供给经常无法满足基层治理的现实需要，加上传统文化因素的影响，基层治理的非正式运作仍不同程度地存在。基层治理非正式运作的存在，部分是正式制度缺位所导致的结果，但这并不意味着非正式运作需要完全被汰除。“社会治理”代替“社会管理”是不可逆转的时代趋势，而理念上的更新是回应这一时代命题的重要突破口。正如软法理论所主张的，“在社会治理范畴内，‘法治’的‘法’，不限于由国家制定、批准或认可的法，也包括以公序良俗为核心的社会规范体系”。相对于以单方意志为内容、以命令和强制为实施手段的硬法，软法虽然没有国家强制力保障实施，也并非正式程序的产物，却可能更容易得到基层社会的接纳和认同，也更容易在基层治理中真正发挥作用。软法的内容是多方主体通过协商或博弈达成的，且软法治理适用的是调解、和解等柔性手段，这些都决定了，在很多场合下，软法治理不会破坏既存的社会关系，且有利于受损社会关系的自我修复。尤其是在社会转型期，复杂的矛盾纠纷需要借助柔性手段实现软着陆。软法与硬法在基层治理领域的充分结合，正是自治、法治、德治相互配合的一种体现。在基层社会治理中，在不违反法治精神和法律规范的前提下，如果软法等柔性方式方法可以解决问题，立法就应保持节制，有所不为。真正需要立法积极介入以发挥保障作用的领域，是自治与德治无法触及的领域，真正需要正式制度破解的，是阻碍市场机制发挥作用的各种体制机制壁垒。

假如承认当前阻碍我国基层治理现代化转型的仍然是政府力量与自治力量“不均衡”的相互渗透，那么国家权力就应围绕保障权利、规制权力、促进权利与权力有序互动三方面供给秩序。基层群众自治是建立在居民权利之上的自下而上的自治，自治组织的自治权在性质上属于权利。基层治理过程离不开基于权力的决策与执行，而决策与执行是否科学规范，直接关系到权利的实现。为了确保决策与执行的公平、公正、科学、合理，自治组织必须依托于知情权、参与权和监督权等其他重要权利，参与到基于权力的决策与执行过程中来。在此意义上，基层治理过程也是权力与权利的互动过程，假如权力主体与权利主体不能有效开展沟通并达成共识，权利的受损就几乎无可避免，而要使这种互动能够在公平公正的前提下有序开展和常规化进行，就必须依赖正式制度的建立和完善。从基层治理实践来看，基层政府处于相对强势的主导地位，权力范围不清晰、权力行使不规范等现象仍然存在，这就导致基层自治权易受妨害。因此，基层治理领域的立法保障，从根本上说要以权利保障为核心展开，规制权力构成保障权利的重要方面。

四、设区的市立法在基层治理中的作用空间

基于法治在基层治理中的保障者角色定位，设区的市立法在基层治理方面所拥有的行动空间并不如想象般广阔，但其所能发挥的作用却是极为关键的。设区的市立法应避免越过市场机制直接对基层资源进行配置，或以加强管控等手段防范社会风险，或对基层社会组织的成立和运行施加过多限制，此类做法可能导致国家力量向社会基层过度渗透，与基层治理的价值追求和目标导向相背离。为破解基层治理领域长期存在的体制机制障碍，设区的市立法应在党建引领下，以不抵触上位法为前提，从理顺、引导、扶持、培育等方面发挥保障作用，尤其是在革除“条块分割、权责失衡、资源分散”的体制弊端、界清基层治理参与主体的权责关系、引导社会组织有序参与基层议事协商、优化网格化管理、拓展基层民主实践等方面，设区的市立法大有可为

（一）明确各方权责，理顺合作治理中的政社分工

在自上而下的行政逻辑中，国家通过完善和强化基层行政组织，在社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的基础性权力，实现对基层社会的管理。这种行政化治理客观上有利于实现国家力量在基层“横向到边、纵向到底”的无缝隙渗透，却在一定程度上阻滞了社区社会资本力量的发育和壮大。缺乏明确的法律规定和可操作的规范机制，是社会共同体的自治基础薄弱的一大原因。目前，虽然许多地方都在政策文件中规定了社区自治组织的权利主体和一定的管理权限，但这些政策性规定主要基于行政主导的力量产生和执行，缺乏法律层面的长效保障和配套制度规范的支撑。我国一些法律法规虽然有对居委会协助责任的规定，也规定了基层政府应对居委会的工作给予指导、支持和帮助，但对于协助的边界、范围、程度、方式的表述非常原则，对于指导、支持、帮助与“不当影响”之间的界限也未划清。随着社会治理由单一中心向多中心转变，社会治理不能仅靠党和政府自上而下的秩序供给来维护，还要依托各类社会力量的协同聚力。尤其是在公共服务供给、公共安全维护、社会风险应对等领域，需要政府与多元主体共同参与以提升治理效能。在此过程中，明晰各方“权力清单”至为关键。设区的市立法应在不抵触上位法的前提下，主要围绕划定政府、自治组织的法定职责、法律义务，以及规范法律授权与权力监督等方面展开，并以细化政府职权类型、确定特定职权所能适用的具体情境等为重点。在社会自治组织与政府的关系层面，必须精确划定并严格保护社会自治组织的自治权限和治理空间，防止基层政府越俎代庖、不适当干预。

2023年修改《立法法》后，已有一些设区的市结合当地基层治理的已有经验和实际需要，制定出台了相关条例，致力于理顺基层治理中各方参与主体的权责关系。例如，2024年8月3日，河南省第十四届人大常委会第十次会议批准通过《焦作市城乡社区治理促进条例》。该条例对市、县两级政府及其有关部门的职责进行了明确，并对加强人大监督等作出规定，明确不得将政府职责范围内的事项转交给村（居）民委员会承担，并设置了相应的法律责任。2024年3月29日，辽宁省第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议批准的《大连市基层社会治理促进条例》，对基层社会治理统筹协调机构、市及区（市）县人民政府和相关职能部门等治理主体的职责权限及作用发挥进行了明确定位，并在此基础上重点对社会各方力量参与基层社会治理做出了具体规定。这些立法创新举措能够为其他设区的市开展相关立法工作起到示范和引领作用。

清单制是我国公共治理中一种常规化的治理工具，其对于划定政府权力边界，约束行政权力，解决政府权责不对等、不公开、不明晰等问题能够发挥显著作用。在纵向的国家治理维度，清单制能为地方的自主性发展提供制度空间，也可防范地方主义的膨胀，有助于纾解央地关系的张力。在基层治理领域，将基层管理服务事项和群众关心的事务厘清并细化为清单，编制操作流程，明确办理要求，形成规范化、制度化的治理方式，可以解决基层面临的职责边界模糊、权责不匹配等问题。近年来，清单制在基层治理实践中得到越来越广泛的应用。2024年8月，中办、国办印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，专门强调省级党委和政府应指导本地根据实际情况建立乡镇（街道）履行职责事项清单，并实施动态管理，以实现责权一致、责能相符。居委会减负改革的目的就是激活基层治理，即通过减少政府和行政部门分配给居委会的行政事务，为居委会开展居民自治创造必要的空间。清单制作为一种精细化管理工具，能否发挥应有作用，有赖制度提供必要保障。以社区事务准入清单为例，该清单通过将社区依法协助政府职能部门办理的事项进行梳理和固定，以达到社区减负之目标，但其能否真正实现这一目标，不仅取决于清单准入标准是否明确以及准入范围是否合理，也取决于信息公开机制与居民监督机制是否完善。如果准入标准和准入范围具有不确定性和随意性，或者没有充分的信息公开作为前提条件，居民将难以实施有效监督；虽有信息公开机制，但监督检查环节缺少公民参与的制度设计，则准入清单亦可能无法发挥“关系建构”的功能导向，也无法为各主体在社区治理中的行为提供监督与约束上的制度支持。目前来看，全国范围内只有少数设区的市针对社区工作准入制定了实施方案或管理办法，对准入程序、信息公开等内容提出了制度性要求，且这些实施方案或管理办法主要以红头文件形式存在，效力层级较低。鉴于《立法法》已明确赋予设区的市针对基层治理事项制定地方性法规的权限，设区的市可考虑就清单制在基层治理领域的应用制定专门的地方性法规予以引领和规范，也可以将相关内容融入到更具综合性的条例之中。

（二）规范基层议事协商，引导合作治理秩序的生成

社会共同体的合作治理与自发秩序在我国基层治理中普遍存在，其主要作用并不限于同政府协商，还包括回应共同体成员在资源共享、利益分配、负担分摊等方面的现实需要。确保共同体内部决策机制正当，理顺共同体与其成员以及共同体与其他社会组织之间的关系，是社会共同体民主商议、公平行事的基本前提。如果社会共同体内部治理制度不够完备，自治功能就无法得到良好发挥。例如，“软法”作为一种社区治理规范，本质上也是一种规则，“软法”的形成也必须符合现代法治对于公平正义的基本要求。就“软法”的形成过程而言，全体居民自行组织、自行商议这样的形式要求固然容易满足，但由于居民在经济地位、时间精力和个人能力方面存在差异，如果将规则的形成完全交由参与者自由博弈，弱势群体的基本利益也很可能得不到必要保障。为避免出现实质不公平的结果，就需要对合作治理的公平性提供必要的制度保障。在此方面，设区的市立法应侧重对以下事项予以规范：其一，构筑协商平台，为居民理事会、民主恳谈会、社区联席会等设定法律框架，明确社区协商的法定地位并为其提供法律保障。其二，完善协商机制，针对各类协商形式制定具体实施指导办法，明确协商事项、协商程序及相关责任等，以确保协商议事更加开放有序且能够获得有效监督。其三，为激发居民的协商议事热情，便于各类协商议事活动的开展，可进一步明确政府的相关辅助义务与责任，如可要求政府通过合作共建、购买服务等方式，重点解决社区发展治理保障不足、资源下沉难的问题，建立完善社区发展治理活动场地、经费、人力资源、专家智库等保障机制。

（三）建立长效机制，推进网格化管理的优化转型

党的十八届三中全会将社会管理提升为社会治理，并明确提出要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。由此，网格化管理成为我国地方社会治理创新的实践方向。随着网格化管理在整合城市管理资源、收集社会治理基础信息、促进政府职能转变、提高城市管理效率等方面的优势不断发挥，其逐渐成为构建基层社会治理新格局的重点内容。但是，网格化管理的局限性也不容忽视，其虽然提升了城市基层社会的清晰度，在管理静态的城市部件问题方面显示出高效的比较优势，但对于跨部门或跨区域等事件问题的解决，仍无法提供更优质的答案。早在2019年中共中央即印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求“将上级部门在基层设置的多个网格整合为一个综合网格”，“统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，实现‘多网合一’”，但在不少地区，网格化管理工作仍然缺乏有效的权威统合，与网格工作有关的部门相互分割、缺乏协同，网格工作的统筹管理缺位，行政资源也没有整合下沉到网格。这种权威统合的缺失，不仅造成了资源浪费，也加剧了网格职责的泛化。

作为一项政府自上而下推动的地方治理创新实践，社区网格化管理先天带有行政化、科层化的色彩。要确保网格化管理实现稳定持续发展，必须在厘定网格化管理功能定位的基础上形成长效机制，推进基层社会治理网格化服务管理的法治化。目前，国家和省级层面尚未就网格化服务管理出台专门的法律法规，设区的市立法可以充分发挥其探索性和补充性作用，专门针对网格化管理制定地方性法规。2023年修改《立法法》后，已有设区的市率先探索。2023年12月，泸州市第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《泸州市加强基层社会治理网格化服务管理条例》，着力解决“网格职能弱化”“网格化服务管理事项泛化”“网格员待遇分化”等实际问题。2024年7月5日，濮阳市第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《濮阳市基层网格化服务管理条例》，该条例采用“小切口”立法方式，对政府和部门职责、网格划分标准和事项范围、网格队伍建设、网格事项处置流程及保障措施等重点问题作了具体规定。这些制度创新值得被其他设区的市参考借鉴。此外，以数字技术赋能基层治理亦是提升基层治理效能的关键所在。在基层社区网格化管理的实践中，数字化手段不仅有助于明确各方权责关系，还可通过留痕管理推动职能部门、街道、社区各司其职，协调解决群众急难愁盼问题。因此，设区的市立法也有必要为数字技术融入网格化管理提供相应制度保障，助力实现以智慧化建设赋能基层治理。

（四）规范立法联系点，拓展基层民主的实践空间

党的二十大报告提出，“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，强调“建设好基层立法联系点”。这一重要部署赋予了基层立法联系点更为重要的时代内涵和历史使命。基层立法联系点是全过程人民民主理念在立法领域的制度化，其在设立和运作初期，主要发挥征集法律法规草案意见建议的功能，随着各地的不断探索，基层立法联系点在基层治理方面的潜能也得到了逐渐发掘。例如，湖北襄阳市人大常委会在建设基层立法联系点的过程中，将服务立法工作与基层党建、文明创建、平安创建等基层社会治理活动结合推进。广西桂林市灵川县大圩镇人民政府的基层立法联系点具备“立法点、宣传点、监督点、调处点”等多功能合一的特点。当前，基层立法联系点已在全国各地各层级如雨后春笋般涌现，在征询立法意见、监督执法、促进守法、助推基层民主等方面发挥着关键作用。在已有实践经验的基础上，从建章立制着手加强对立法联系点的规范管理，使基层立法联系点的各项工作有章可循，是确保未来立法联系点更好发挥作用的必经之途。实际上，在2023年修改《立法法》之前，全国范围内已有不少设区的市制定了基层立法联系点工作规定，明确了基层立法联系点的设置原则、工作职责、队伍建设、考核评估、奖励机制等，但这些工作规定主要以地方规范性文件的形式存在。《立法法》既已赋予设区的市以基层治理立法权限，各地则宜尽早将已有的立法联系点工作制度上升为地方性法规，从而为基层立法联系点相关工作在法治轨道上有序开展提供保障。

五、结语

在基层治理领域，有待设区的市立法保障的事项并不限于本文列举的四个方面，且这些事项也并非孤立的存在，而是彼此影响、互有关联。设区的市可以通过一部地方性法规综合解决相关问题，也可以针对具体问题分别制定地方性法规。整体而言，设区的市在基层治理领域的立法探索，应当紧密围绕基层治理现代化的核心诉求展开，致力于破除基层治理实践中存在的各种制度弊端和体制机制障碍。此外，对于以往积累的行之有效的实践做法和相关制度经验，应及时总结并以地方性法规或政府规章的形式加以固化，使其持续稳定地发挥作用。当然，设区的市就基层治理事项制定地方性法规或规章，也要受到依宪立法、依法立法原则的约束，不得同法律、行政法规、上位地方性法规相抵触。但是，鉴于地方性事务的复杂性，是否“与法律、行政法规、上位地方性法规相抵触”，在实践中存在一定的解释空间。从以往地方立法的实际情况看，为回避“抵触上位法”的风险而重复立法、抄袭立法的不良现象并不罕见。考虑到“创新”是推进基层治理现代化的题中之义，充分发挥地方能动性是基层治理现代化的重要诉求，设区的市应从技术层面提升立法精细化和科学化的水平，如选择“小切口”立法，使制度安排和规范设计更加精准、具体和富有可操作性。与此同时，在设区的市立法报请批准以及备案的过程中，若有权机关发现立法存在明显超越权限、违反上位法规定或者其他不符合《立法法》规定的情形，自然应当作出不予批准或者撤销、修改的决定，以此督促设区的市立法机关正确实施立法权限。但是，为鼓励设区的市积极开展立法创新，在加强立法监督的基础上，对于地方立法是否抵触上位法的判定，应当充分结合有效治理原则，允许设区的市立法在一定程度内试错，不能轻易对立法主体展开追责。

作者：王怡，中国社会科学院法学研究所副编审。

来源：《中外法学》2025年第3期。