肖金成:构建高质量发展的国土空间体系

选择字号:   本文共阅读 575 次 更新时间:2024-10-24 22:48

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肖金成 (进入专栏)  

国土经济学会区域战略专业委员会、西南财经大学成渝地区双城经济圈研究团队、西南财经大学中国西部经济研究院区域经济研究中心承办的2024年中国国土经济学会学术年会分论坛暨中国城市百人论坛2024青年论坛在四川成都召开。

会上,中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院研究员肖金成作了题为“构建高质量发展的国土空间体系”的主旨发言。以下是他的发言整理:

党的二十大报告提出,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。如何构建国土空间体系?我的设想是把过去根据某种标准构建的一个个区域按照逻辑关系,相互耦合起来构成一个体系,就是国土空间体系。一是建设都市圈,二是形成城市群,三是规划经济区,四是打造发展轴,五是培育增长极。

建设都市圈

都市圈指的是都市辐射带动的范围,是城市圈的特殊形态。没有都市,就没有都市圈。那么对都市的界定是什么?按照城市规模来分,常住人口超过1000万的超大城市,常住人口超过500万的特大城市,常住人口超过300万的Ⅰ型大城市,都是都市,我认为都市的标准应该是常住人口规模在300万人以上的城市都可以界定为都市。城市越大,辐射范围就越大,发展成为都市,就把周边的城市也涵盖进去了,就形成了都市圈。达不到都市标准的城市,其辐射的范围谓之城市圈。

还要说明一下,这个常住人口一定是中心城区的人口,而不是行政区的人口。如重庆市的常住人口3000多万,既包括农村人口,也包括远离中心城区的其他城市的人口,因此,不是一个城市。“城市”和“市”不是一回事,在中国,市是一个行政区,不是城市。

2019年,国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,提出要培育发展一批现代化都市圈,实现都市圈的同城化。要建设轨道上的都市圈,都市圈的各个城市通过轨道交通连接起来,所以说“建设”都市圈。

形成城市群

城市群是在特定的区域范围内拥有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,依托一定的自然环境和交通条件,以一个或几个都市为核心,城市之间的内在联系不断加强,共同构成的相对完整的城市“集合体”。简单地说,一到几个都市圈和城市圈共同构成城市群。城市群是历史形成的,而不是规划出来的。城市群形成之后,就需要规划,以防止城市之间的恶性竞争。

城市群是由都市圈组成的,先有都市圈,后有城市群。我认为最符合城市群特征的就是长三角城市群,由上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈耦合而成。京津冀城市群也有三个都市圈,北京都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈,只是北京、天津距离太近,石家庄规模较小。成渝城市群只有两个都市,所以后来改称双城经济圈。

规划经济区

只要具有地缘关系、具有经济联系的都可以构成一个经济区域,简称经济区。整个地球可以划分为几个经济区,最大的经济区是亚太经济区,一个小城镇和周边的农村也可构成一个经济区。

我的观点是:我国应以城市群为依托划分全国性经济区,每个经济区应有一个以上城市群,全国可划为8个经济区。我曾建议自然资源部编制八个经济区的空间规划,八个经济区的规划加起来就是全国的空间规划,现在各省编各省,很难对到一块儿。

打造发展轴

现在有产业带、城市带、经济带、发展轴等不同的概念,这些概念有什么区别,尤其是发展轴和经济带有什么区别?大家肯定有这个疑问,一开始我也有这些疑问,但后来想一想,发展轴这个概念的提出也有一定的意义。

发展轴指的是通过交通体系建设,将都市圈、城市群连接起来,并促进经济要素继续在交通线或经济带上聚集。经济带是客观的,是历史形成的,发展轴却具有主观特征。为什么这么说?经济带的形成是先有一条交通线,经济要素在经济带上聚集,无论有无规划、有没有政策,谁都想把产业搞到交通线的附近,交通线上的城市发展就比较快,经济带不知不觉就形成了。发展轴是主观的,有了交通线和经济带,希望进一步依托交通线聚集经济要素,让它更大更强。之所以把长江经济带上升为国家战略,就是要依托长江黄金水道,继续聚集经济要素,因为这里的发展条件最好。因此发展轴要在经济带的基础上去选择,比如沿海经济带,改革开放之初,促进很多要素向沿海聚集,沿海就成为一条发展轴;长江经济带是一个范围较大的区域,9个省+2个直辖市,但其发展路径是促进经济要素向长江干流沿岸聚集,打造长江沿岸发展轴。

我们在优化国土开发格局报告中搞了“四纵四横”经济带,像一张棋盘,通过经济带、发展轴把经济区、城市群连接起来。我们也提出规划建设沿边经济带,有人认为沿边地区城市不太密集,城市规模也不太大,很难发展成为经济带?大家一定要用辩证法的眼光来看,把沿边地级市的中心城区发展起来,是强边、固边、富边的需要,通过发展产业,遏止边疆地区人口外流的趋势。我们发现,人口向大城市聚集,内陆地区的人口向沿海聚集,已成为一个趋势。为了应对这种变化,一定要采取措施,促进经济要素在边疆聚集、发展经济,这样人口才不会外流。

培育增长极

增长极是一个点,大到一个城市,小到一个产业园区,面积不能很大。包括深圳、浦东、雄安等新区、经济技术开发区、高新技术开发区,产业园区等都是各省、各市、各县的新的经济增长极。我想强调的是,增长极是一个点,范围不能很大,数量也不能很多。因为增长极是培育起来的,不是自然生长的。比如深圳特区最初的范围只有300多平方公里,上海浦东新区最初的范围只有500多平方公里,雄安新区起步区几十平方公里,规划面积2000平方公里。有些增长极要举全国之力去培育,有些要举全省之力去培育,有些要举全市之力去培育。如果面积很大,数量很多,其效果可想而知。

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