吕忠梅:生态环境法典中的“环境污染”概念辨析

选择字号:   本文共阅读 7065 次 更新时间:2024-03-31 17:28

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吕忠梅  

 

【摘要】如何界定“环境污染”,是中国生态环境法典编纂的基础性问题。我国现行立法通过“环境污染和其他公害”“海洋环境污染损害”“污染或污染环境”“污染环境”这四种不同方式界定“环境污染”,各国环境法典根据各自国情以及环境法典编纂目的需求定义“环境污染”。环境立法应根据立法目的和任务,从不同层面和角度定义“环境污染”,回应环境科学上“环境污染”的多重属性。生态环境法典中界定“环境污染”,应立足于生态环境法典编纂的目标任务,体现可持续发展核心价值,着眼于生态环境法典的“适度法典化”模式选择。我国生态环境法典中“环境污染”概念应当体现“环境污染”的客体概念属性,以界定污染控制的法律范围;体现“环境污染”的事实概念,以构建污染控制编的法律关系及其制度体系;体现“环境污染”的内容概念,以构建“污染环境”的法律责任制度

【关键字】生态环境法典;污染控制编;环境污染;法律概念

 

我国现行有效的30多部生态环境保护立法中,污染防治类的法律数量最多、门类最齐,基本实现了规制范围的全覆盖。但由于相关立法时间跨度大、修订次数多,加之始终没有明确界定“环境污染”的概念,导致污染防治类立法相互之间及与《环境保护法》之间的关系不顺,污染控制法律的调整范围确定困难,一些类似的污染控制规范存在明显矛盾和冲突,直接影响法律实施的质效,成为环境法典编纂研究必须重点加以解决的难题。2017年,中国法学会环境资源法学研究会启动环境法典编纂大型研究项目,经过五年努力,已经达成中国生态环境法典编纂框架及基本内容等诸多重大共识,并提出了“污染控制编”的基本构想。中国环境法治实践以及法典编纂的迫切需求表明,界定“环境污染”的概念是“污染控制编”乃至整个生态环境法典编纂能否实现环境立法体系化目标的基础与关键。

一、生态环境法典编纂面临艰难选择

“环境污染”在我国是一个在立法、执法和司法实践中被广泛使用,但法律未做出明确界定的概念。目前,不同层级不同性质的立法对“环境污染”有不同规定,执法、司法对“环境污染”有不同理解,直接影响到相关法律的理解和适用。从世界各国环境法典中相关规定看,“环境污染”的概念既有与传统法律概念的定义方法相同的共性,也有定义方法和涵摄内容不同的个性。如何界定“环境污染”以及采取何种方式界定“环境污染”,是中国生态环境法典编纂研究必须回答的基础性问题。

(一)我国立法中的“环境污染”

在我国,“污染”与“环境污染”是几乎同时出现在法律中,并且在不同情况下经常相互指代的两个词汇。“污染”最早出现在1978年《宪法》中,该法第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”1979年《环境保护法(试行)》中最早使用“环境污染”并同时使用“污染”,该法第2条规定:“中华人民共和国环境保护法的任务,是保证在社会主义现代化建设中,合理地利用自然环境,防治环境污染和生态破坏,为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康,促进经济发展”;第6条则采用了“防止污染和其他公害”的表达。其后的1982年《宪法》、1989年《环境保护法》和2014年《环境保护法》都采用了“污染和其他公害”的表述。其中,《环境保护法》未对“环境污染和其他公害”做出定义,但列举了其具体形态,污染防治类单行法主要规定不同领域内的“环境污染”。此外,在我国民事及刑事立法中,也涉及相关规定。综观现行立法,呈现出以下四种不同的表达方式。

1.环境污染和其他公害

《环境保护法》与《海洋环境保护法》分别采用“防治环境污染和其他公害”和“防治海洋环境污染损害”两种不同的表达,但其内涵都未在法律上予以明确。1989年《环境保护法》设立了“防治污染和其他公害”专章,第24条将“环境污染和其他公害”具体化为“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”;2014年《环境保护法》沿用“防治污染和其他公害”的章名,第42条在原第24条的基础上增加了“医疗废物”和“光辐射”两种具体环境污染形态。在这里,可以看到“环境污染”是由于人类活动产生的污染物质或者能量造成的对“环境的污染和危害”,但没有说明“环境污染”和“其他公害”是什么关系。

2.海洋环境污染损害

1982年《海洋环境保护法》第1条规定:“为了保护海洋环境及资源,防止污染损害、保护生态平衡,保障人体健康,促进海洋事业的发展,特制定本法”,其后,则以“防止海岸工程对海洋环境的污染损害”“防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害”“防止陆源污染物对海洋环境的污染损害”“防止船舶对海洋环境的污染损害”“防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害”作为章名加以展开。该法第45条对“海洋环境污染损害”给出了定义:“是指直接或间接地把物质或能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和海上其他合法活动、损坏海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”《海洋环境保护法》颁布后,虽经多次修改,但关于“海洋环境污染损害”的定义方式和内容基本未发生变化。1999年修订的《海洋环境保护法》也是在“附则”一章对本法的立法用语的含义进行界定,对“海洋环境污染损害”的立法定义是:“是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”对比于1982年立法用语定义仅一字修改,将“损坏”改为“损害”。自此之后,2013年、2016年、2017年的三次修正和2023年的修订,关于“海洋环境污染损害”的定义方式和内容均未发生变化。

3.污染或污染环境

1979年《环境保护法(试行)》颁布后,我国开始推进污染防治单行立法,先后制定大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性污染防治等七部法律。这些法律对于“污染”依其立法范围采取了不同表达。其中,《大气污染防治法》使用“大气污染”的表述但未做定义;《水污染防治法》《土壤污染防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》分别对相关“污染”进行定义,《固体废物污染环境防治法》使用“固体废物污染环境”的表述,对“固体废物”进行定义但未对“污染环境”进行定义。从现有规定看,对“环境污染”的定义模式可归纳为三种:

一是“行为+影响”。如1984年制定的《水污染防治法》第44条第1款规定:“‘水污染’是指水体因某种物质的介入,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而影响水的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境,造成水质恶化的现象。”2018年制定的《土壤污染防治法》第2条规定:“本法所称土壤污染,是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤,引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变,影响土壤功能和有效利用,危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”两部法律对“排污”行为的表述虽有差异,但行为后果包括对环境的影响、对人或者生态环境的影响是相同的。

此外,我国刑法对污染环境犯罪的规定经历了从“事故”到“危害”的过程,其中体现出对“污染环境”的认知进步,也体现出污染环境罪与相关行政规范的衔接。《刑法修正案(七)》原第338条规定:“违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金”。《刑法修正案(八)》将第338条“重大环境污染事故罪”修改为“危害环境罪”,内容改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒有害物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”

二是“污染源+结果”。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第124条规定:“固体废物,是指在市场、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。……”同时,该法还对“工业固体废物”“生活垃圾”“建筑垃圾”“农业固体废物”“危险废物”进行了界定。这实际上是通过界定“污染源”或“污染物”方式规定了“固体废物”的范围及其“污染环境”的后果。

三是“标准+影响/结果”。1996年制定的《环境噪声污染防治法》第2条规定:“本法所称环境噪声污染,是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”2021年新颁布的《噪声污染防治法》第2条规定:“本法所称噪声污染,是指超过噪声排放标准或者未依法采取防控措施产生噪声,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”2003年制定的《放射性污染防治法》第62规定:“放射性污染,是指由于人类活动造成物料、人体、场所、环境介质表面或者内部出现超过国家标准的放射性物质或者射线。”两部法律均以环境标准作为判断前提,但污染后果则不同,噪声污染后果仅影响人类,放射性污染涉及人和环境。

4.污染环境

我国民法未对“环境污染”进行明确定义,仅从侵权责任的角度将其作为一种“损害”。2009年《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”2020年《民法典》沿用了这一表述,第1229条规定:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任”。

通过以上简单梳理可见,在我国,“环境污染”与“污染”可相互指代,但在环境立法中的定义方法不同,民事立法与刑事立法的定义方法也不相同。总体上看,环境立法以描述客观状态为主,根据不同情形强调“环境污染”对人与环境的不良影响,其违法后果主要是行政责任。目前,仅有《海洋环境保护法》将其定义为一种“损害”,因为污染环境罪是一种行政犯,因此,刑事立法与之衔接,对罪状进行描述。在民事立法中,“污染”是一种侵权行为,作为民事责任的构成要件,必须明确“损害”后果,因此,在《民法典》中,建立了“生态环境损害责任”制度。这种现象,在分别立法中也许是合理的,能够更好适应不同性质不同形态的污染控制需要,需要解决的问题仅仅是如何进行类型化处理。但是,这对于法典编纂而言是不够的,还必须在类型化基础上,解决是否需要形成“环境污染”的统一定义以及如何统一定义的问题。

(二)外国环境法典中的“环境污染”

从中国法学会环境资源法学研究会组织翻译的11个国家和地区环境法典中,可以看到,各国环境法典中也存在“污染”和“环境污染”相互指代的情况。在定义形式上,有集中式定义和分散式定义以及集中与分散相结合的定义方法,也有未做定义的情况;在定义模式上,有“行为+影响”“标准+影响”“污染源+影响”等不同模式;在定义的形式逻辑方法上,环境法典一般采用了“种差+属”的基本方法。

1.不同的定义形式

《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》《哈萨克斯坦共和国生态法典(2007)》《独联体生态示范法典》《爱沙尼亚环境法典》采取法典中所使用的术语集中定义方式,在开篇首章即统一界定了“污染”或“环境污染”的概念,该定义适用于整个法典;《意大利环境法典》《法国环境法典》《德国环境法典(专家委员会草案)》则是在不同章节针对不同情况对“污染”进行“个性化”定义。《瑞典环境法典》《菲律宾环境保护法典》和《柬埔寨环境与自然资源法典》中没有“环境污染”的定义;但《菲律宾渔业法典》中对“水生污染”进行了定义。值得注意的是,修订后的《哈萨克斯坦共和国生态法典(2021)》将以专章集中定义术语改为每章分别定义相关术语,但其于总则第一编第二章对“环境污染”进行了界定,该定义适用于整个法典,依然是统一定义方式。

2.不同的定义模式

在各国环境法典中,“围绕”或“针对”“环境污染”的定义模式也可分为四种。

一是将向环境输入污染性物质和能量的行为界定为“环境污染”。如2007年《哈萨克斯坦共和国生态法典》第1条第48项规定:“环境污染,是指污染物质、放射性材料、生产废弃物和消费废弃物进入环境,噪声、振动、磁场对环境的影响以及对环境施加的其他有害物理影响。”

二是将向环境输入超过环境标准的物质和能量行为界定为“环境污染”。如2021年《哈萨克斯坦共和国生态法典》第11条规定:“环境污染,是指大气、地表水和地下水、土壤或者地球表面存在的污染物、热量、噪声、振动、电磁场、辐射的数量(浓度、水平)超过国家规定的环境质量标准。”

三是将产生的污染后果界定为“污染”。如《哥伦比亚可再生资源和环境保护法典》第8条第1项规定:“污染是指受人类活动或自然现象影响,环境中的物质或能源形式发生改变,对人类健康和生活舒适度产生影响,对动植物、环境质量、国家资源、个人资源等造成损害的现象。”再如《德国环境法典(专家委员会草案)》第2条第8项规定:“空气污染:是指空气自然组成的改变,特别是通过烟雾、煤烟、粉尘、毒气、气溶胶、蒸汽或者有气味的物质组成的改变”;该法典第327条第2项中规定“土壤污染:对土壤的物理、化学或生物性质的改变,导致丧失或者显著或持续地受到损害第326条第1项规定的土壤功能,由此对环境或者人类造成危险,个人或公众受到其显著不利和重大影响。”

四是将“污染行为+污染后果”界定为“环境污染”。如《独联体生态示范法典》第1条“基本概念”中规定:“灾难性环境污染,是指在经济活动客体和其他社会活动客体上发生的事故或灾难造成的环境污染,也指因对环境施加直接或间接影响而引发的其他突发性事件所造成的环境污染,……。”《爱沙尼亚环境法典》第7条规定“‘污染行为’是指引发某种环境威胁或者环境风险的排放行为”;“‘污染结果’是指由于污染行为而致空气、水或者土壤而发生严重不利改变。”《意大利环境法典》第5条中规定“污染:因人类活动而向空气、水或土壤中直接或间接地引入的物质、震动、热量或噪声,或者更为笼统地称为物理或化学制剂,可能对人体健康或环境质量造成损害,导致物质财产变质或环境再生价值或其他合法使用的损害或紊乱。”《法国环境法典》“海洋环境政策”部分第L219-8中规定“‘污染’,是指由于人类活动直接或间接引入的废弃物、物质或能源,包括海底声源或人为光源,对生物资源和海洋生态系统造成或可能造成的不利影响,……”;“空气与大气层”部分第L220-2条规定“本编所指的空气污染意味着人类直接或间接引入大气和密闭空间,或存在于大气和密闭空间的可能危害人体健康的化学、生物或物理物质,它们对生物资源和生态系统产生危害,对气候变化造成影响,并损害有形资产和制造过多臭味。”

3.基本相同的定义方法

从定义的形式逻辑方法看,各国环境法典基本都采取了“种差+属”的定义方法,将“环境污染”作为法律上的一种“损害”或“影响”后果。意大利、法国(土壤污染)将“环境污染”作为一种“损害”;哥伦比亚、法国(空气污染)将“环境污染”作为一种“影响和损害”;哈萨克斯坦(2007年版生态法典)、爱沙尼亚、法国(L219-8条(5)污染)、独联体、德国、菲律宾则将“环境污染”作为一种“影响”。

值得注意的是,哥伦比亚除了采用“种差+属”的方式,还对“环境污染”进行了列举。《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》第一卷“关于环境”的第一部分“环境政策的定义及一般规定”第8条中采用开放式列举的方式,描述了环境污染的情形,该条规定:“环境污染的情形包括但不限于:1.空气污染、水污染、土地污染及其他可再生资源污染。2.土壤退化、侵蚀、流失。3.受地形变化影响造成的环境危害。4.受自然水流影响造成的环境危害。5.水道、水库沉积。6.河床、湖底、海底等发生的有害变化。7.动植物或其他生物资源灭绝、数量或质量急剧下降。8.疾病或灾害的发生及传播。9.有害动植物物种或有害物质的引入、传播与迁移。10.自然景观的消极变化。11.天然能源的自然来源的减少或消失。12.垃圾、残留物、废料、废弃物的堆积或不当处理。13.有害噪音。14.危险物质的不当使用。15.水体富营养化,即水体中部分植被的过度生长。16.城市或乡村人口过度集中,影响人类健康及生活舒适度。”

从各国环境法典的有关规定可以看出,并无“定于一尊”的“污染”或“环境污染”界定方法,各国也都是根据自己的国情以及环境法典编纂目的需求,对“环境污染”进行定义。除有统一定义与分别定义的法典化技术选择外,其“行为”“结果”“行为+结果”的定义模式与中国的定义模式并无明显差异。从“种差+属”的定义逻辑上看,各国环境法典因其更强的综合性,将“损害”和“影响”同时加以规定,更能体现环境法的跨部门法属性。

这至少可以表明:“环境污染”作为一个法律上的概念,与其他法律概念的定义方法以及表达方式并无本质上的差别。但是,如果我们进一步按照传统法律方法来理解“污染”或“环境污染”的概念,便会有许多疑惑:立法中出现的“污染”“环境污染”“污染环境”是一回事吗?为什么有的“污染”定义是“行为+后果”,有的“污染”定义是“标准+后果”?“污染”是原因行为还是损害后果?可以将“污染”只归属于“损害”“影响”吗?环境法上作为损害的“污染”与其他法律上的“损害”有何不同?如此这般诸多疑惑,并非传统法律概念定义方法或者一般解释逻辑可以回答的,究其原因,在于环境法所具有的“高度科技关联”与“广泛社会利益冲突”属性,需要环境法的概念既因应环境问题的科学机理、又高度关注多元交织的利益冲突,追求科学理性、社会理性与法律理性的高度融合。申言之,生态环境法典编纂中的“环境污染”概念,必须超越传统法律思维、超越形式逻辑定义方法、超越法律与科学的严格分野,继而以建立“人与自然和谐共生”的法律规范体系为目标,澄清以前的一些模糊认识。

二、“环境污染”概念的产生与法律概念涵义

1972年,《人类环境宣言》首倡“环境保护”,主要是针对西方发达国家严重的环境污染而导致的人类健康受害而提出,但该宣言并未对环境污染这个概念进行定义。1974年,OECD(经济合作与发展组织)环境委员会在一份建议书中提出:“所谓环境污染,是指被人们利用的物质或者能量直接或间接地进入环境,导致对自然的有害影响,以至于危及人类健康、危害生命资源和生态系统,以及损害或者妨害舒适性和环境的其他合法用途的现象。”这个公认的对“环境污染”的最早界定,凝聚着西方发达国家环境保护先驱们对人与自然关系的反思和对人类将走向何方的忧虑,是一个把社会活动与环境变化相互关联的概念,具有明显的跨界性。其将环境污染限定为人类利用自然所引起的不利于人类自身的变化,未将自然过程引起的同类现象纳入环境污染的范畴。各国环境立法中对污染的定义基本上是对这个定义加以一定程度“改造”之后而形成的,体现了这个定义所包含的“环境污染”由人为活动造成、并且造成对自然和人类有害影响的核心内涵。因此,我国生态环境法典对于“环境污染”的界定,必须在立足“本来”的基础上展望“未来”。

(一)“环境污染”概念的提出

人类因具有利用自然的能力而成为最有智慧的动物,也因对自然的开发规模和利用能力不断提升而成为自然的敌人。人类从渔猎放牧时代走向农业文明,心存对自然的敬畏与顺应。但为满足需求,人类开始不断扩大对自然利用的规模,开始了对自然的掠夺。两河流域的美索不达米亚平原消失、阿尔卑斯山南坡的森林毁灭等,为我们留下的是今天依然可以看到的“黄色文明”痕迹、无法恢复的地球创伤。工业革命以来,随着科学技术不断进步,生产力水平迅速发展,人类对自然开发利用的深度与广度都达到空前规模,秉持“人是万物的尺度”世界观,把人视为世界的主人,自然则是为满足人的需求而存在、随时可以奴役的客体,将人与自然的关系的对立推向极致,“黑色文明”在给地球带来更大创伤的同时,也对人类自身造成了严重威胁。

二战之后,西方发达国家为了恢复经济,更是加快了利用自然、改造自然的步伐。为了建设更多的工厂、铁路、码头,越来越多的森林、牧场、农田、河岸变成了被钢筋水泥覆盖的“城市森林”;为了更多更快地创造物质财富,千万年来贮存于地球深处的矿藏、石油被开采出来,烟囱林立、浓烟滚滚成为繁荣与强盛的“文明之花”;为了满足人口增长和永不满足的消费欲望,越来越多的人工合成化学品面世,成为生产生活领域的“时代潮流”;……。20世纪中期以后,一些国家开始爆发大规模人群受害事件,马斯河谷烟雾事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件导致成千上万人付出健康与生命;水俣病、痛痛病、四日市哮喘等事件使日本成为“公害列岛”。

虽然关于工业文明的反思早已存在,他们提出“大地伦理”,向往“远离尘嚣”的生活,但却未能引起社会的足够重视。1962年,蕾切尔·卡逊夫人出版了《寂静的春天》,该书不仅描绘了一个被DDT等农药毒化后不闻鸟语的“无声世界”,更因其反对一切以满足人的需要为尺度的“人类中心主义”,对十九世纪以来以“主客二分”为基础的“科学”提出质疑,强调以敬畏生命为核心的生态整体观,从而使该书成为世界环境保护的一部启蒙之作。卡逊夫人毕其一生推动环境保护,多次到国会作证,倡导每人都有在良好环境中生存的权利。

正是在卡逊夫人等有识之士的推动下,1966年联合国大会决定于1972年在斯德哥尔摩召开人类环境会议,专门讨论人类面临的环境问题挑战,并号召世界各国研究相关问题。《只有一个地球》《增长的极限》《封闭的循环》等著作先后推出,对人与自然关系的反思达成初步共识,形成全球第一次生态化浪潮。以1972年联合国人类环境会议和《斯德哥尔摩宣言》为标志,“环境保护”的概念正式提出。

OECD作为西方发达国家政府间的一个组织,一直致力于系统运用经济手段保护环境,不仅提出了许多有力的经济政策,而且推动相关国家采取实际行动。“环境污染”的概念正是以反对绝对的“人类中心主义”、主张人与自然建立平等的伙伴关系为基础,从控制人的经济活动入手,从防止大量污染物进入水、大气和土壤系统,破坏人类及生物的正常生存环境,保证人类及生物的生命健康的角度,强调恢复水、大气、土壤等自然生态系统的功能,为人类生产生活提供舒适安全的环境。这是一种新的人与自然和谐相处的价值追求,同时也是人类希望通过“自我约束”达到的目标。

这个代表人类对自身及其自然认知新高度的概念,得到了包括中国在内的世界各国的认同,并广泛使用。《中国大百科全书》将环境污染定义为“人类社会经济的发展,导致地球环境系统改变,使环境质量下降的程度超过地球环境系统的自净能力,造成危害人体健康和生态系统正常功能退化的现象。”其中明显可见OECD概念的影响,也呈现出“环境污染”的多面性:

第一,“环境污染”是一种行为。“环境污染”是人类活动对自己的生存环境产生的不良影响,并导致或可能导致人类自己的生命健康受害的行为,其典型方式是向环境“排放”物质或能量,如向大气排放含二氧化硫的气体、向河流排放含汞废水、填埋含放射性的垃圾、发出令人不适的噪声等。随着科学技术的发展,人类向自然排放的物质或能量还会不断发生变化,一些新的污染行为可能被发现,如,微塑料对人体和生物的危害近年来才被发现。其实,人类活动之外的自然原因或因素也会产生引发环境质量下降和威胁人类生命健康的情况,但因其属于自然的自我演替,不是人的行为,而被定义为“自然灾害”而不是“环境污染”。

第二,“环境污染”是一种客观状态。是“有害因素对正常环境的干扰和致害的现象”,即导致地球环境系统改变,环境质量下降,危害人体健康和生态系统正常功能退化的状态,这种客观状态的表现形式为空气污染、水污染、土壤污染、放射性污染、噪声污染等。“环境污染”就其实质来说,是环境质量的变化不能满足人类生存和发展的基本需求,甚至威胁人类生存和发展的客观状态。

第三,“环境污染”是破坏自然环境的自净能力的行为。环境对于人类活动“排放”的物质或能量有一定的消纳吸收或再生能力,只有当“排放”的物质或能量超过环境自净能力时,才被界定为“环境污染”。人类生产生活必然会向环境“排放”物质或能量,这既是人类生产活动的“副产品”,也是人类参与生态系统物质循环、能量流动、信息传递的正常过程,绝对意义上的“零排放”既做不到,也有悖人作为自然界组成部分的基本规律。因此,“环境污染”的界限是人类发展与保护的“平衡点”。

第四,“环境污染”是人与环境相互作用的结果。人类的生产生活将物质或能量“排放”至自然,在环境中扩散、迁移、转化,产生物理、化学、生物作用并对人类健康和生态系统产生不良影响。“环境污染”最直接、最容易被人所感受的后果是环境的质量下降,影响人类的生活质量、身体健康和生产活动。如严重的空气污染造成呼吸系统发病率上升,水污染引起胎儿早产或畸形等等。值得注意的是,污染物的累积和迁移转化还会引起多种衍生的环境效应,给人类社会和生态系统造成间接危害,这种间接危害可能比直接危害更大,也更难消除。如全球性气候变化、海洋污染、生物多样性丧失等,都是这种污染产生的衍生环境效应。

可见,“环境污染”是人的行为,“污染”作用的对象是人生活的“环境”,“环境污染”的后果是影响人及生态系统的健康,因此,“污染”等于“环境污染”,两者可以相互指代。但“污染”既是行为又是结果,故“污染环境”是行为,“环境污染”指结果。且“环境污染”既有限度也会发展,既有直接效应也有衍生效应,因此,对“污染”的控制,需要多个学科协同发力。从研究角度看,社会科学主要从人的行为调控、发展决策、经济活动、社会治理、文化养成等方面进行研究,自然科学则主要从污染物质或能量鉴别及判断、环境自净能力、污染物迁移转化规律、污染的人体健康效应、污染的生态效应等方面展开攻关。在这个过程中,不同学科、不同语境下,“环境污染”所指称的对象、表征的涵义并不完全相同。

严重的“环境污染”不仅会带来人类健康问题、生态问题,同时也往往会造成社会问题。“环境污染”因生产和生活活动而产生,除了人类共同的基本生存需求外,不同人群对环境还有更多不同的需求,“环境污染”不仅会使得人们的多样化需求无法满足,而且还对人类共同的基本生存需求形成威胁。在这个意义上甚至可以说,正是“环境污染”催生了环境法。世界各国早期的环境立法,无不以控制污染为主要目的,如何在法律上界定“环境污染”,也成为了环境法必须面对的重要课题。

(二)“环境污染”的法律概念涵义

法律概念作为对各种法律事实和法律现象的概括,是抽象各种具有法律意义的事物、状态、行为进行概括而形成的专门术语。从法律概念的渊源看,法律概念有专业概念、日常概念和科技概念之分。所谓专业概念是从法律实践中按照一定的法律理念抽象而成,用以表征、诠释法律现象的专门概念,以精确、规范和统一为特性,且仅具有法律上的意义,与日常生活关系不大,但对于准确理解法律概念意义重大,也是界定日常概念、科技概念的基础。所谓日常概念是将社会生活中的一些法律现象纳入法律之后形成的概念,日常概念虽然来自社会生活,也易于理解和把握,但生活用语经由法律转化,原来的生活含义被赋予法律特定意义,不能完全按照日常生活加以理解。所谓科技概念是随着科技迅速发展,为满足法律调整人类活动范围不断拓展而产生的新的社会关系的需要,将科学技术中的一些法律现象纳入法律而形成的术语,与日常概念相比,科技概念经由法律转化,原来的科技含义被赋予法律特定意义,更需要从科技与法律两个方面加以理解,无论是界定还是运用,难度都更大。在这个意义上,“环境污染”作为一个科技概念,界定其内涵,既需要体现科技规律,也需要通过专业概念赋予其法律意义。由此可见,对于“环境污染”的多面性,应从“法律+科技”的角度去加以理解。

1.作为客体概念的“环境污染”

传统法律上,法律关系的客体是为满足人的利益需要的载体,是不以人的意志为转移的客观存在。法律关系客体作为主体承担权利义务所共同指向的对象,目的在于保护某种利益、获取某种利益,或者分配转移某种利益。但是,与传统法律只调整人与人之间的社会关系不同,环境法具有“人与自然共同体”规则的特殊性,法律关系基于“人——自然——人”的互动而产生。在环境法律关系中,自然并非被动的客体,而是具有一定主体性的独立存在,这使得我们需要妥善处理“自然”的法律定位。

从一般意义上看,环境法律关系的客体当然应该是“环境”,环境作为人类生存和发展的空间,能够满足人的利益需要,也不以人的意志为转移。但是,在环境法中,“环境”不是传统法律上的“物”,也并非只为满足人类需求而存在,其与人类是休戚与共的“生命共同体”,不存在绝对的“主客”关系,这决定了环境法不仅要保护人类利用环境的权利,也要保护环境自身。在这个意义上,人类与环境共同指向的对象是“环境污染”,环境法通过设定权利义务,目的在于保护人类和生态系统健康,使当代人与后代人获得更多更好的发展机会、实现环境公平。所以,将“环境污染”界定为客体概念,更能准确体现环境法律关系的特殊性。

环境科学上的环境污染是“人类活动使环境的构成或状态发生变化,如向环境中排放某些物质而超过环境的自净能力,造成环境质量下降,危害人类及其他生物正常生存发展的现象。按环境要素,分为大气污染、水污染、土壤污染等;按污染物的性质,分为生物污染、化学污染、物理污染;按污染物形态,分为废气污染、废水污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染等。”作为环境法律关系客体的“环境污染”概念,应立足于环境科学进行法律属性转化。通过界定“环境污染”,将“人与自然和谐共生”的理念贯穿其中,确定法律控制的“环境污染”范围,并在环境科学分类基础上进行法律类型化,以明确法律的具体规制对象,更好保护人类赖以生存的自然环境。如,根据环境要素的不同,建立有针对性的控制大气污染、水污染、土壤污染的法律制度;根据不同污染源,确定环境法律关系主体的权利义务并明确责任;根据人类和生态系统健康需求,建立控制物理污染、化学污染、生物污染的不同判断标准等。

2.作为事实概念的“环境污染”

作为法律关系客体,“环境污染”体现为行为与事件。因此,“环境污染”还是一个来自科技的事实概念。“污染”行为与“污染”事件,是引起环境法律关系发生、变更和消灭的原因。在法律上将“环境污染”界定为事实概念,目的在于进一步基于科学赋予其引起环境法律关系发生、变更和消灭的原因意义,从法律规范角度建立判断标准。

(1)“污染”行为。如前所述,“污染”作为人的行为,其典型方式是向环境“排放”物质或能量。在一定意义上,“排放”本身是中性的,并不必然引起法律关系的变动,只有当“排放”可能对他人或公共利益产生严重影响,甚至构成对其他权利侵害时,才有必要在法律上加以规制。因此,将“污染”作为可能引起法律关系变动的事实,需要明确回答什么是“排放”、“排放”的是什么、向哪里“排放”、“排放”了多少等问题,以建立“排放”的法与非法的界限。这就需要将环境科学上的“直接排放与间接排放”、“污染物”、“污染源”、“排放标准”等以一定的法律价值判断为基础加以明确,以规范人们的“排放”行为。正因为有了法律价值判断的“加持”,法律上的“污染物”“排放标准”的规定并非照搬环境科学,而是根据各国情况加以规定。典型如美国,对“污染物”既有根据对人体健康效应影响程度的“无阈值”物质,也有根据经济技术可得性的“有阈值”物质,并采取不同的法律控制措施。目前,全世界也只有美国将“二氧化碳”定义为“污染物”。从行为的角度来看,“污染”一般表达为“污染环境”。

(2)“污染”事件。环境科学上,“污染”是一种客观状态,这种状态是否能够成为引起环境法律关系发生、变更和消灭的原因,同样需要经过法律判断。行为人向环境排放的物质和能量,造成的“污染”状态,能否构成法律上的事件,还需要综合考虑“环境自净能力”与人和生物的“忍受限度”。比如,发电厂大量排放的冷却水,虽然不含任何污染物,但由于冷却水与水体巨大的温差,大量持续排放会对水生态系统造成毁灭性的破坏,形成“热污染”事件;又如,城市建筑中大面积的玻璃幕墙,放射的太阳光可能影响人的正常生活,造成了“光污染”等。从事件的角度,“污染”一般表达为“环境污染”。

3.作为内容概念的“环境污染”

法律上确定行为与事件,目的在于分配主体的权利与义务。基于环境法通过规范人的行为以促进“人与自然和谐共生”的价值目标,其规范体系更多地体现为对传统所有权的限制、对人类经济社会活动的约束,内容概念也相对集中于义务与责任。“环境污染”是其中的典型,具体表现为环境法律关系主体的环境保护义务以及行政责任、侵权责任、生态损害赔偿责任等。环境法的义务来自于依据生态规律,要求人类在环境自净能力范围内开发利用环境资源的相关规定。如果说,不造成“环境污染”是法定的义务,那么,若造成“环境污染”则必然就要承担法律责任。

从法律规范的角度看,环境科学上的“污染”行为与“污染”事件,是否构成违法、是否承担法律责任,须符合基本构成要件。如承担行政责任,必须有违反环境法上的管理规定或不履行法定义务,已经或可能造成对环境的不利影响,进而影响人类和生态健康。承担民事责任,则必须构成“侵权”,有“污染”行为、“污染”后果,且两者间有因果关系。承担刑事责任,则因其违法行为造成重大社会影响或环境影响,严重侵害人群或生态健康,构成犯罪。在内容概念的意义上,“污染”就是一种“影响或损害”。

可见,在环境科学上,“环境污染”具有多面性,需要法律赋予其确定性意义,才能成为法律实践的基础。在法律上,作为客体概念、事实概念、内容概念的“环境污染”,一定程度上回应了环境科学上“环境污染”的多重属性,相互之间既有密切联系,重点和内容也各不相同。环境立法根据不同的立法目的和任务,从不同层面和角度定义“环境污染”,并无优劣对错之分,核心在于是否满足用最严格法律保护环境、促进人与自然和谐共生的现实需求。

三、中国生态环境法典中的“环境污染”界定

法律概念作为法律规范体系的“原子”,是法律知识体系中最基本的要素。法律概念间的连接使法律得以表达,只有借助法律概念,人们才能理解法律的内容、顺利地进行法律交流,并以法概念为基础进行法律实践。对于立法而言,法律概念能够更好地改进法律,提高法律的科学化、体系化程度。环境法典编纂,作为立法最高形式,本质上是在一定价值观念指引下,将分散的环境法规范以一定的逻辑形式形成体系化表达,提升环境立法的科学性、系统性、协同性。在这个意义上可以说,法律概念与法律规则和法律原则是同等重要的。因此,界定生态环境法典中的“环境污染”概念,既要考虑“环境污染”作为法律概念的一般内涵,也要统筹“环境污染”与环境法典中的相关概念。

(一)法典化思维下的“环境污染”界定

纵观各国环境法典中的“环境污染”概念,在定义的形式逻辑上并无差异。在技术方法上,无论是对法典术语进行集中定义还是分散定义,“环境污染”都是一个能够适用于整个法典,并体现环境法典跨越公法与私法、融合管理性规范与裁判规范、贯通实体法与程序法的“领域型法典”特性,具有很强包容性的概念。中国生态环境法典编纂过程中,可以借鉴这一做法。在对现行相关立法中“环境污染”概念进行认真梳理的基础上,结合中国生态环境法典编纂的整体构想,从体系性角度,统筹考虑“环境污染”概念的界定问题。

1.“环境污染”的概念应立足于环境法典编纂的目标任务,体现可持续发展核心价值

中国高度重视环境法治建设并取得了巨大成就,以宪法方式将生态文明建设纳入“五位一体”治国理政战略布局、确立建设“美丽中国”国家目标、明确“国家保护和改善生态环境和生活环境,防治污染和其他公害”的国家任务、赋予国务院领导及管理生态文明建设的国家职责。环境法典编纂作为实现国家目标和任务、履行国家职责的重要方式,其所建立的概念体系均应以此目标为追求。

在强国建设、民族复兴的新征程上,中国正在以全面推进美丽中国建设加快实现人与自然和谐共生的现代化。“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,在中国式现代化蓝图中,既具有人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的“中国特色”,也体现了人类文明发展的普遍规律。从世界范围看,“可持续发展”作为当今人类最大的共识,是“破解当前全球性问题的‘金钥匙’”。在中国,高质量发展的本质是解决发展的不可持续问题,将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,本质上是统筹协调高质量发展与高水平保护的关系,实现经济、环境、社会的协调统一,夯实中华民族伟大复兴的生态环境基础。我国的“十四五”规划和2035年远景目标纲要充分考虑了与联合国2030年可持续发展议程的有机结合,充分表明,可持续发展与生态文明建设是互为“目的与手段”的关系,是建设中国特色社会主义现代化强国的根本目标。

比较法上,世界各国环境法典编纂莫不以可持续发展作为立法主线,一些环境法典本身就是促进国家可持续发展转型的“利器”。通过将可持续发展的法律渊源化,以可持续发展作为价值目标建构环境法典逻辑框架,也成为世界各国环境法典编纂的唯一“共识”。我国现行环境立法也大多将可持续发展与生态文明作为立法宗旨,其所呈现的“可持续发展”是目的,“生态文明建设”是手段的表达方式,既完成了可持续发展的法律渊源化,也阐明了生态文明建设与可持续发展的关系。中国的生态环境法典既要体现“人与自然和谐共生”的中国式现代化本质特征、传承中华传统法律文化“寓道于术”的法典品格、实现“美丽中国”国家目标的立法任务,又要采用国际通行法律语言、体现现代法典的逻辑结构与编纂技术、为共建人类命运共同体贡献中国智慧和方案,我们提出了生态环境法典以可持续发展为核心价值展开逻辑建构的立法建议。因此,“环境污染”的界定,是建立在法典化思维基础上的概念体系界定的一个重要节点。

2.“环境污染”的概念应着眼于环境法典的“适度法典化”模式选择,合理界定“污染控制编”的调整范围,体现包容性

对于中国生态环境法典编纂模式,学者们展开了长时期、多方面研究,提出了各种思路不同的编纂模式,目前,基本达成共识的是采用“适度法典化”模式。这种选择,既考虑到现代法典编纂已与法国等西方民法典编纂的时代背景大不相同,实际上是在解法典化基础上的再法典化过程;也考虑到环境法与传统部门法不同的“领域法”属性,契合中华法系的“诸法合体”特征,环境法典编纂不可能建构一个完全封闭的逻辑体系,而是可以采用中国古代法典编纂的一、二、三阶融合模式;更考虑到中国正在推进美丽中国建设过程中,实践发展还会不断产生新的需求,现行立法本身也还存在空白与弱项,中国生态环境法典编纂不能也做不到包罗万象的现实。在世界范围内,各国环境法典编纂模式也各不相同,既有“框架性编纂+授权立法”的法国环境法典,也有完全实质性编纂的德国环境法典草案;既有“适度化”法典编纂的瑞典环境法典,也有以法典之名汇编的菲律宾环境法典。经过研究,我们认为,“适度法典化”模式以实用主义理性成功实现了解法典化与再法典化理论的结合,可以较好传承中华法系的法典编纂传统,也契合中国环境立法体系化的迫切需求与法律体系尚在成熟定型过程中的现实。

“适度法典化”本质上是一种“实质+有限”的编纂模式,进行“实质”编纂的目的,在于根据环境法的领域法特性构建逻辑体系,真正发挥通过法典编纂促进国家环境治理体系和治理能力现代化的功能作用;进行“有限”编纂,在于根据环境法的不确定性特征适当降低法典逻辑要求,实现开放式的动态法典化,使得环境法典具有较好的适应性和灵活性。这也意味着,生态环境法典编纂对于以概念体系为基础的逻辑体系具有相当高的要求,构建符合法典编纂目标的概念体系,承担着更好提升环境立法质量、提高环境立法科学化程度的重任。

我们已经提出了由“总则——污染控制编——自然生态保护编——绿色低碳发展编——生态环境责任编”构成的中国生态环境法典专家建议草案。在这个方案中,我们采用《宪法》规定的“生态环境”概念并对其重新加以界定,使其兼具狭义的“环境”“生态”“资源”三大内涵,分别对应“污染控制”“自然生态保护”“绿色低碳发展”三大规范体系设编,展开可持续发展内含的“环境可持续是基础、经济可持续是条件、社会可持续是目的”的结构层次和逻辑关系。在这个意义上,“生态环境”是生态环境法典的基石性概念,担负着确定环境法典的调整范围,建构环境污染、生态功能丧失、自然资源枯竭三大问题治理体系的概念基础。可见,“环境污染”是这个概念体系中十分重要的基础性概念,对于“污染控制编”而言,“环境污染”的界定在很大程度上决定了其“实质性”与“适度化”的内在逻辑与外在形式。

(二)中国生态环境法典中“环境污染”的概念及其涵义

在我国生态环境法典编纂中,污染控制编是以现行污染防治立法为基础进行的体系化。在我国现行有效的34部环境保护相关法律中,污染防治单行法全部基于现代环境保护理念产生,是保护人类生存和发展环境的专门立法,应该可以全部纳入环境法典编纂的范畴,因此,我们提出了力争实现法典编纂完成后,污染防治单行立法基本废止的设想。基于对生态环境法典概念体系的整体考虑,立足对现行立法中“环境污染”“污染”“污染环境”等用语的梳理,借鉴国外环境法典对污染的“种差+属”的形式逻辑定义方法,可将我国生态环境法典中的“环境污染”界定为:“在生产和生活中直接或间接向自然环境排放超过环境自净能力的物质或能量,引起或可能引起自然环境和自然空间的化学、物理、生物等方面特性的改变,危害或可能危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化的现象。”这个定义,既与法典将“生态环境”界定为“影响人类生产、生活、生存及与自然共生的各种天然的和经过人工改造的自然因素,包括但不限于相关要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统整体”的内涵与外延保持一致,也可以包容现行立法中已界定的不同层面“环境污染”,还可以为受限于科技认知现在尚无法确定的“环境污染”留有空间。

1.体现“环境污染”的客体概念属性,以排放行为“引起或可能引起自然环境和自然空间的化学、物理、生物等方面特性改变”界定污染控制的法律范围。

我国现行污染控制立法既有针对环境要素立法,如大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、土壤污染防治法,又有针对污染物或能量立法,如固体废物污染防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法;实践中也存在几部立法针对同一物质或能量、一种物质或能量立法涉及多个要素的情况。生态环境法典应根据“环境污染”的本质是导致地球生态系统的化学、物理、生物特性改变在不同环境要素中得以呈现的特征,将环境污染类型化。

一类以环境介质为标准,根据污染物质或能量所造成不同环境要素的化学、物理、生物学变化状态,分为大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染等。每种污染中可能包括物理、化学、生物性状的多种改变,如有毒废水对水体的污染。也可能只包括其中某种性状的改变,如光污染。

另一类以污染物质或能量为标准,根据污染物质或能量造成自然环境的化学、物理、生物学变化的特性,分为固体废物污染、噪声污染、放射性污染、有毒有害化学物质、新污染物等。每种污染物质或能量,可能进入多个环境介质,如固体废物、放射性物质,也可能只进入单个环境介质,如噪声。

“环境污染”作为客体概念,为确定污染控制编的调整范围奠定了基础。根据“环境污染”的分类,构建“一般规定——环境介质污染控制——污染物质/能量控制——法律责任”的污染控制编逻辑框架,抽象两类污染控制的共性规律、突出不同污染控制的个性特征,实现污染控制类法律规范的体系化。

2.体现“环境污染”的事实概念,以“在生产和生活中直接或间接向自然环境排放超过环境自净能力的物质或能量”界定污染行为,以“危害或可能危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化的现象”界定污染事件,构建污染控制编的法律关系及其制度体系。

从行为角度看,“排放”是人的行为,包括直接或间接将物质或能量引入自然环境。污染控制法律规范须围绕“排放”行为展开,就必须明确“排放”主体、“排放”行为监管主体及其权利义务或监管职权职责。同时,还必须明确“排放”行为的表现方式和判断标准,解决从哪里“排放”、“排放”的是什么、“排放”到哪里、以什么方式“排放”等问题,这就需要进一步界定相关概念,如“污染源”“污染物”“排放方式”等。再如,在我国,“淀粉工业水污染物排放标准”规定了“直接排放”与“间接排放”两种方式;而“电镀污染物排放标准”则只规定了“直接排放”。一般在排放标准中,污染物允许向公共污水处理系统排放的,会设定间接排放浓度限值。从环境法基本原理看,污染物排放标准是具有执法效力的控制性标准,立法应根据环境科学的界定,将“直接排放”与“间接排放”行为做出法律转化。“污染”作为一种事实行为,需要经由一系列相关概念的连接,才具有法律意义,成为人们可遵守的规则。

从事件角度看,“危害或可能危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化”,既可能是一种已经形成的“污染”状态,也可能是污染物还在环境中迁移、扩散、累积的过程,还可能是一种无法判断是否一定发生的“风险”。这就需要在法律上建立“污染”事件判断的具体标准,回答“污染”事件的具体法律内涵。如,“污染”是否应包括风险,如果包括,“污染物质或能量”是否一定会带来风险,“环境风险”指什么;再如,不同污染物质或能量可能导致的后果是什么,对不同污染物质或能量是否应采取不同的控制措施。经过多年研究,科学上已经能够准确地标定大多数污染物质对人体健康或对生态环境的不利影响程度,并设置不同的技术控制措施。法律上,需要根据科学研究的成果,针对不同污染物质或能量可能产生的对人类生命健康、生态环境的不同程度影响,建立相应的制度,以防范污染风险、控制污染过程、治理污染后果。

在这个意义上,作为事实概念的“环境污染”的界定,使得污染控制法律关系得以构建,同时也使得通过法律规范的类型化的法典化目标得以实现。围绕不同的“污染”行为和“污染”事件,在环境科学研究成果的基础上,通过赋予环境标准以一定的法律效力,作为判断事实的依据;同时,对可能采取的污染控制技术,进行经济、社会价值综合判断,赋予其法律意义。由此,抽象出控制“环境污染”的共性法律规则,针对环境介质污染控制和污染物质/能量控制的个性法律规则,并在这些规则中,贯彻总则编确定的基本原则和基本制度,统筹考虑与自然生态保护编、绿色低碳发展编相关概念的关系等。在法典中,“污染”行为可用“污染环境”来表达,而“污染”事件则可用“环境污染”来表达。

3.体现“环境污染”的内容概念。以“危害或可能危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化”界定“污染环境”行为的法律后果,构建“污染环境”的法律责任制度。

“环境污染”是人为活动对他人权利或公共利益产生不良影响甚至侵害的活动,在法律的价值判断上是负面的。因此,与“控制污染,保护环境”的义务相对应,“污染环境”行为必然产生第二性法律义务,即承担相应的法律责任。由于环境法律关系具有跨越法律部门属性,“污染环境”行为产生的“环境污染”后果,可能需要承担行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任以及专门的生态环境责任。

我国的环境立法中,“污染环境”的法律责任分别规定在环境法、民法、刑法等法律之中,不同性质的法律从不同法律责任的构成要件出发,分别对“环境污染”予以界定。如行政责任追究的是损害监管秩序的污染行为,表现为违反行政管理义务的不利后果,如超标排污、不办理许可证等;民事责任追究的是对他人的民事权利或公共利益产生一定侵害后果的污染行为,需区分“公害”与“私害”,并采用不同的归责原则;刑事责任追究的是违反环境监管秩序、造成他人权利或公共利益重大损失,需要承担刑罚的污染行为。这意味着,将环境污染归属于“影响/损害”可以较好地体现环境法的领域法特征的同时,也带来了在法典编纂中如何妥善处理不同性质的法律责任承担问题。

“污染环境”的行政法律责任表现为行政处罚、查封扣押乃至限制人身自由等命令控制性措施,这是目前污染控制立法中法律责任的主体。鉴于环境行政法律责任与法定义务二者之间是紧密相连的,且主要体现为对接受监管义务的违反,其构成要件相对简单,并且主要由环境执法机关适用法律,因而可在污染控制编中加以规定。

“污染环境”的民事法律责任相对复杂。“污染环境”行为所导致的“环境污染”后果,可能既涉及私益损害,也涉及公益损害,既涉及生命健康损害,也涉及个人财产和生态环境损害,所应承担的法律责任既有传统民法上的侵权责任——对人的责任,也有环境法上的专门民事责任——对环境的责任。就对人的污染而言,由于污染源和污染物的性质不同,所产生的污染后果还有物理性污染、化学性污染、生物性污染之分,其作用机理和因果关系也有“排放——环境要素——人”和“排放——人”之别,需要采取不同的侵权责任归责原则;就对环境的污染而言,也有环境污染与生态破坏两类不同后果,也需要承担环境治理、生态修复等不同责任。鉴于我国《民法典》对环境侵权的私益损害责任已作出了专门规定并对公益损害进行原则性规定,因而生态环境法典中“环境污染”的民事责任,应进行相应地区分,对于私益损害行为,按照普通法与特别法的关系原则,采用转介、引致等立法技术与《民法典》进行衔接性规定;对于公益损害行为,在《民法典》第1234条和1235条的基础上,专门规定环境损害责任,并在民法典生态环境责任编中设专章,而不作为污染控制编的内容。

“污染环境”的刑事责任,也具有不同于传统刑事责任的构成要件与认定方法。由于我国的刑事立法体制,不可能在生态环境法典中直接规定罪名及刑罚,可根据污染环境犯罪的特殊性,在污染控制编中具体规定相关罪状,以实现与《刑法》更好衔接。

由此,作为内容的“环境污染”概念,为构建完整的环境法律责任制度提供了基础,同时也为从整体上贯彻“用最严格制度最严密法治保护生态环境”提供了体系化思路。

结语

概念体系是当前我国生态环境法典编纂面临的核心问题。其中,“环境污染”这一重要概念作为生态环境法典污染控制编乃至整个生态环境法典的基石范畴,对其进行清晰明确的界定,是理顺当前类型繁多、内容冲突的环境保护和污染控制规范体系关系的首要任务。在生态环境法典中对于“环境污染”进行定义,并非可以进行从无到有的创造,而是应当溯源当下在不同规范中正在使用着的语境及背景,同时参考域外对于“环境污染”进行界定的不同定义方法、定义模式、定义的形式逻辑方法,遵循其本身的法律逻辑与内涵,从中提炼出真正契合实践需求与时代发展趋势的法律概念内涵。

综观我国现行立法,“环境污染”呈现了“环境污染和其他公害”、“海洋环境污染损害”、“污染或污染环境”、“污染环境”这四种不同的表述方式,“环境污染”与“污染”可相互指代,且在不同部门法中的定义方法也不相同。外国环境法典中也存在“污染”和“环境污染”相互指代的情况,采取不同的定义形式和模式,以及基本相同的“种差+属”的定义方法。中外环境立法中的“环境污染”均有多重面相,兼采“行为”“结果”“行为+结果”等多元定义模式,源于“环境污染”的概念在人类社会产生之初就呈现出多面性,同时在一种行为、一种客观状态、破坏自然环境的自净能力的行为、人与环境相互作用的结果等维度上使用。生态环境法典编纂中,应当从“法律+科技”的角度对“环境污染”的概念加以理解与整理,兼顾“环境污染”的客体概念、事实概念、内容概念属性,进而在立足于生态环境法典编纂的目标任务、着眼于生态环境法典的“适度法典化”模式选择的基础上,使用污染的“种差+属”的形式逻辑定义方法,清晰界定“环境污染”的立法概念,方可体现生态环境法典编纂的体系性与包容性,实现可持续发展的法律渊源化,达致“人与自然的和谐共生”。

 

吕忠梅,法学博士,中国法学会副会长,中国法学会环境资源法学研究会会长,中国政法大学民商经济法学院兼职教授、博士生导师,研究方向为环境法学。

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文章来源:本文转自《政法论丛》2024年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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