吕忠梅:中国环境立法法典化模式选择及其展开

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2022-09-24 01:07:51

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吕忠梅  

   内容提要:世界范围内,各国根据自己的国情和法律传统,对环境立法体系化采取了“基本法+单行法”与法典化两种模式。按照建立现代环境治理体系的目标,“适度法典化”成为中国环境法典编纂的合理选择。“适度法典化”是动态开放的实质性法典编纂,应以理念变革、方法创新为基础,构建以目标价值为核心,以工具价值为技术方法的基本逻辑体系。“适度法典化”模式下的环境法典的体例可采取“总则—分编”结构。总则编采取“提取公因式”方式,规定可以统领全局和普遍适用的立法宗旨、基本原则、管理体例和引领性制度等内容。分则编整合部分现行法律法规,对法典调整的事项进一步详细规定。由此,编纂方法上需要界定“生态环境”基石概念,厘清环境法律关系;以“生态环境法典”命名,采取“双法源”模式;以可持续发展为价值目标,以“生态环境”为基石概念,法律关系为体系化工具,构建环境法典框架体系。

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   经过多年研究,法学界对中国环境立法体系化应采取法典化方式以及环境法典编纂应采取“适度化”模式,达成了基本共识。但是,目前的研究对何谓“适度法典化”存在分歧,对于方法论意义上的“适度法典化”更缺少研究。如果这些问题不能得到解决,环境法典很可能会止步于“应该编纂”而无法实质性开展。因此,环境法典编纂研究,更需要从认识论与方法论两个方面加以推进,为立法机关真正启动环境法典编纂程序提供坚实的理论支撑和可操作的具体方案。

  

   一、环境立法体系化的不同模式

  

   从世界范围看,环境法的体系化受到各国高度重视。1969年美国颁布国家环境政策法开启环境基本法立法之先河,①许多国家纷纷仿效,逐步形成了以环境基本法为龙头,以单行环境法为主干的环境立法体系。如美国在出台国家环境政策法之后,又先后修改和制定了清洁水法、清洁空气法、固体废物处置法、综合环境反应、赔偿与责任法等多部环境保护单行法,②成为普通法系国家中环境立法皆成文的典范。一些国家的环境基本法还随着人与环境关系认识的不断加深,经历了修订、整合与升级。如日本1967年颁布公害对策基本法,1972年颁布自然环境保全法,分别对污染防治和自然环境保护作出规定,被认为是公害防治与自然环境保护领域的基本法,但在1992年联合国环境与发展大会以后,日本将两部基本法加以合并,于1993年颁布了环境基本法,将环境保护立法的目的从“公害防治”“自然环境保全”提升为“可持续发展”。③几乎同时,也有国家以制定法典的方式推进环境法体系化,如1974年哥伦比亚制定了可再生自然资源和环境保护国家法典,1977年菲律宾制定了环境法典;或在环境专门立法达到一定数量后,开始进行环境法典编纂,如1998年瑞典编纂完成的环境法典,2007年哈萨克斯坦编纂完成的生态法典等。一般而言,“基本法+单行法”的体系化路径是制定一部统摄整个环境法领域的基本法,在这部法律中对主要理念、基本原则、基本制度、调整手段等一般性内容作出规定,基本法之外的环境单行法主要规定具体事宜,但各环境单行法应以环境基本法为共同遵循。法典化的路径是将所有的或绝大部分环境法规范整合成一部结构完整、体系严谨的法典,不再保留环境单行法或者保留少量环境单行法。④

  

   两种模式各有优劣。“基本法+单行法”路径的优点是:不用考虑整体逻辑主线与篇章结构,只需保证各单行法不违背基本法的基本理念、基本原则和基本制度,并保持规则上的一致性。其明显的缺点是:尽管希望所有的环境法规范都能在基本法统摄下保持一致,但由于结构上处于分散状态,单项立法的时机、条件甚至具体立法目标、立法任务各不相同,老的单行法在不断修订过程中及新单行法的制定难以避免规则“逸出”,单行法逃离基本法约束现象经常发生。⑤正如有学者所指出的:“无论是在理论上还是实践上,20世纪的法律都越来越不被看作一个连贯一致的整体、一个体系和一个法令大全了,而越来越被视为一盘大杂烩,一大堆只是由共同的‘技术’联结起来的支离破碎的特殊判决和彼此冲突的规则。”⑥

  

   法典化的优缺点正好与“基本法+单行法”相反。优点在于既具有完善的逻辑体系,体现立法的民主性、科学性、全面性、可预测性和易操作性,可以便利社会生活;又具有政治象征意义,通过法典编纂实现法律制度的统一,加速国家战略转型,促进社会变革;还具有法文化意义,促进国家的现代化。⑦具体到环境法典,当然也有实现环境立法更高程度体系化、强化社会政治改革、实现可持续发展和促进环境治理体系现代化的价值。⑧法典化最大的困难在于需要有成熟的法学理论予以支撑,足以保证将现有的环境法律通过筛选、整合编纂成一部具有逻辑性的规范体系。同时,这种“形式合理化”⑨的法典有可能导致法律体系的停滞、僵化,甚至使立法脱离社会生活和法律调整的实际需要。

  

   随着环境法的发展,世界各国在完善环境法体系的过程中,也在不断探索创新。一个非常值得关注的现象是:“基本法+单行法”模式与法典化模式的逐步融合,各国都在实践中寻找两种模式优势互补的途径。一方面,一些采取“基本法+单行法”模式的国家,通过加强基本法的统摄力弥补结构分散带来的弊端,尤其是确立环境法的可持续发展目的价值,建立分层次的价值体系,⑩维系环境法规范的理念统一、原则统一、制度统一。许多国家的环境基本法虽然没有使用法典的名称,但已具有了法典的外观、结构和实质内涵。(11)另一方面,一些采取法典化的国家,也创造了“适度化”的法典编纂模式,以实用主义理性和对实质正义的追求改革“形式合理化”法典编纂模式,推动法典化理论与实践的转向。(12)典型的如瑞典环境法典,采取“适度化”编纂方式,这部法典属于国家框架性实质编纂加授权立法的模式,放弃了传统法典绝对的严密性与确定性,以实现环境法典的相对开放性和可操作性。既解决已有立法分散不便实施的问题,又在一定程度上进行革新,实现环境立法现代化目标。同时,环境法典与道路法、铁路建设法、森林保护法等单行法平等适用,以更新特别法的方式侧面弱化了法典可能存在的僵化之弊端。(13)此外,有的国家的环境法典虽有“法典”之名,实际上起着基本法的作用。如菲律宾在环境法典之外,还有水法典、渔业法典、森林改革法典等多部法典,而环境法典在环境法体系中起着提纲挈领的作用。(14)

  

   总体上看,各国环境立法体系化虽然根据国情与法律传统,采用了不同的模式,但在本质上都体现了环境法将实质正义与形式正义相融合、促进国家治理现代化的特点,(15)建设可持续发展国家或者促进国家实现可持续发展转型,是两种模式的共同追求。(16)

  

   二、中国环境立法的“适度法典化”路径

  

   不同的国家从环境立法的需要出发来选择本国环境立法体系化模式、范围和内容,这些选择并无优劣之分,关键在于是否契合本国环境法治的实际,能否有效推动环境法的发展。更重要的是能否实现通过环境立法体系化促进国家治理体系和治理能力现代化的目标。中国环境立法经过了四十多年的发展,体系化也已成为推动环境治理现代化的迫切需求。合理选择体系化模式,同样需要从中国环境立法实际和法治发展目标等方面加以考察。

  

   (一)法典编纂是中国环境立法体系化的必然选择

  

   在我国,环境立法体系化可以说是自环境法产生时就确立的目标。改革开放初期,邓小平同志明确指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如……森林法、草原法、环境保护法……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”(17)为我国环境保护立法工作指明了方向。1979年9月11日,李伯超在五届全国人大第十一次常委会上所作的《关于〈中华人民共和国环境保护法(试行草案)〉的说明》中,提出了在中国建立以“环境保护法”为基础、以单行法为骨干的环境保护立法体系的构想,并明确其立法路径是先制定环境保护基本法,然后陆续制定防治环境要素污染的单行法,体现了“基本法+单行法”的体系化模式。(18)沿着这种思路,在1979年环境保护法(试行)颁布以后,我国陆续制定了海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律,但因为环境保护法(试行)与这些法律均为全国人大常委会审议通过,具有同等效力,无法体现“基本法+单行法”的体系化模式,理论界对此多有诟病。(19)1989年颁布的环境保护法,对环境保护法(试行)作了重大修改,但依然未将其提升至“基本法”的地位。(20)其后,我国又陆续制定了噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律,这些法律在立法体系中属于行政立法范畴。

  

   这个时期,环境保护法是以环境污染防治为主的法律,其基本理念、原则和制度都还局限在污染防治的“小环保”范围内。(21)有关自然环境尤其是生态环境保护的法律很少,除野生动物保护法、水土保持法等几部专项法律之外,在土地管理法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法等法律中涉及相关内容。这些法律比较好的是有专章规定,如森林法;有的资源立法如1988年制定的水法中,缺乏水资源保护的相关规定。(22)这些法律在立法体系中属于经济法范畴。

  

   随着经济社会的发展,各方面对环境问题和环境保护的认识不断提升,我国的环境保护也逐步由“小环保”不断扩大。尤其是1992年联合国环境与发展大会以后,我国确立了可持续发展战略,环境管理开始从污染防治向环境质量管理转型,(23)自然资源保护也得到更高程度的重视。在污染防治立法方面,先后修订的大气污染防治法、水污染防治法等法律,增加了环境质量管理的内容。(24)在自然资源立法方面,也完善了相关内容,特别是2002年修订的水法,不仅增加专章规定“水资源规划”,同时将1988年水法的“水、水域和水工程的保护”一章修改为“水资源、水域和水工程的保护”,将“用水管理”一章进一步明确为“水资源配置和节约使用”,增加了水资源节约与保护的相关制度;制定了环境影响评价法、清洁生产促进法、循环经济促进法等法律;并对部分污染防治和资源管理的法律进行了修订。在法律不断增加的这个过程中,由于没有按照“基本法+单行法”的模式进行体系化,在理论和实务界引发了是否还需要环境保护法的争论,(25)学者们也开始提出以法典化方式完成环境立法体系化的主张,并取得了丰富的理论研究成果。(26)2011年全国人大常委会决定启动环境保护法的修订工作后,不少学者从编纂环境法典的角度,提出应将环境保护法作为法典总则加以考虑,为今后编纂分则留下空间。(27)

  

党的十八大报告将生态文明建设提升至治国理政“总体布局”地位,并明确提出“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”(28)的新要求。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学,2021(6)

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