何显明:中国现代国家制度的建构及其治理效能

——基于国家意志聚合与实现的视角
选择字号:   本文共阅读 4891 次 更新时间:2023-12-13 23:44

进入专题: 中国现代国家制度   国家治理体系  

何显明  

内容提要:现代国家的建构是后发社会大规模现代化建设的重要起点,能否有效地聚合和实现以现代化为导向的国家意志,是衡量后发社会现代国家建构成效的重要尺度。中国共产党领导人民顺应人类文明发展潮流,立足中国国情自主地探索和建构形成的现代国家,以党中央集中统一领导的国家领导体制、民主集中制的国家治理准则、动员型社会的国家整合机制,以及集中力量办大事的举国体制等一整套创造性的制度选择,呈现出了强大的国家意志聚合与实现效能。这种兼顾形式合理性与实质合理性的国家治理体系,成功破解了近代中国以及许多发展中国家出现的国家无法治理的困局,为民族的伟大复兴提供了强有力的制度保障,构成了中国式现代化道路的重要组成部分。

关 键 词:中国共产党  现代国家  国家治理体系  国家意志

 

现代国家的建构是后发社会普遍的现代化建设起点。作为适应现代经济社会变迁诞生的新型国家形态,现代国家区别于传统国家的显著特征,是在明晰的疆域范围内建立起统一体系,进而借助国家制度对社会的全面渗透、整合,实现国家意志的有效贯彻执行。在历史转变为世界历史、现代化直接决定着民族和国家生存发展命运的大背景下,后发国家最大的核心利益就是启动并持续推进现代化建设,摆脱在国际政治经济秩序中被殖民化和边缘化的境遇。在多元文化、多元利益格局中整合形成以现代化为导向的国家意志,建立推动和保障国家意志实现的国家治理体系,实现现代化动力由外生到内生的转换,是后发社会现代化建设成败的决定性因素。

“国家是文明社会的概括”。①现代国家是政治现代性的集中体现,其生成又对各国现代化进程以及国际政治经济秩序的变革产生了深刻影响。16世纪以来,在一系列重大社会变革因素的共同作用下,欧洲社会率先发生了国家形态的历史性变革,演变出了具有强大的财政汲取能力和军事征服能力的现代民族国家,成为催生近现代工业文明的暴力助产婆。凭借在政治统治、资源汲取、战争动员等方面的显著效能优势,现代民族国家逐渐淘汰了其他国家形式,以致“过去一千年的主要政治事实就是主要由民族国家而不是帝国、城邦国家或者其他强制权力的变种组成的欧洲国家体系的形成和扩张”。②借助于现代国家这一有史以来最高效的暴力集中装置,欧洲驱动和主导了近代以来的全球化进程,塑造了工业文明发展不可抗拒的历史潮流,“使未开化和半开化的国家从属于文明的国家,使农民的民族从属于资产阶级的民族,使东方从属于西方”。③二战以降,随着旧的殖民体系的解体,一大批获得独立的后发社会开始尝试建立现代国家,启动现代化进程。西方国家立足于其现代化变革的历史经验,极力向全世界推销其制度模式和价值观念,试图按照西方的国家制度模板打造出全球统一的国家形态,以强化其霸权地位。然而,随后发展中国家的实践充分证明,以制度移植建构起西方政体相对容易,但要让这套体制运转起来,实现国家的有效治理却很难。一大批追随西方国家体制的发展中国家长期深陷“中等收入陷阱”,以政府腐败、经济停滞、社会动荡的恶性循环,提供了层出不穷的“软弱国家”“失败国家”“崩溃国家”的典型样本。自由民主体制在世界各地一再发生“水土不服”现象的同时,在西方国家内部的运行也遭遇了二战以来前所未有的挑战,无论是“9·11”事件、全球金融危机,还是社会极化和民粹主义泛滥及其引发的欧美政坛的一连串政治危机,都深刻地暴露出西方现有国家体制在治理能力上的局限性。“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一,因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多重要问题的根源。”④反映到学界,从20世纪70年代以来哈贝马斯、亨廷顿揭示的“合法性危机”“民主的危机”,到“国家回归”思潮对国家自主性和国家能力的关切;从“转型政治学”对发展政治学的范式性替代,到“风险社会”“否决体制”引发的忧思,都预示着以有效的国家构建(state building),提升国家能力(state capacity),已经成为全球性的关切。

正是在全球性的国家治理危机背景下,中国国家治理体系显著的治理效能成为世人关注的焦点。无论是驱动经济持续快速发展,还是在规模空前的社会结构剧烈变动中成功保持政治秩序和社会局势的总体稳定,中国给世界留下最深刻的印象,正是异常高效的国家治理能力和治理效能。认真梳理总结中国共产党探索国家制度和国家治理体系积累的实践经验,对于跳出现代国家建构的西方中心主义思想窠臼,立足后发境遇探索现代国家建设的制度选择,进而重新思考国家在未来人类文明进步中的角色,都具有重要的理论价值。习近平指出,“衡量一个社会制度是否科学、是否先进,主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系”。⑤中国国家治理体系是中国共产党领导人民长期自主地探索符合中国国情和现代化建设内在要求的国家制度的产物,“是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。⑥中华民族曾经以自己的智慧和韧性创造了灿烂悠久的古代政治文明,建构形成了一整套独特的政治理念和制度结构,将传统国家的统治形态推向了高度成熟的境地,在相当长的历史时期里保持了国家统治效能的相对优势。近代以来,当古老的中国遭遇已经完成国家形态现代转型的西方列强,并被后者拖入奉行丛林法则的西方霸权秩序和全球化进程时,传统的国家统治模式不可避免地表现出了极大的不适应性,最终导致延续两千年的大一统政治秩序全面解体,民族生存和国家治理陷入空前危机。面对外部环境的险恶剧变及其给内部政治秩序带来的灾难性后果,顺应现代化的人类文明发展大趋势,建构具有强大整合能力的现代国家,在有效维护国家主权、重建统一政治秩序的基础上,全面推进现代化进程,构成了中国现代国家建构的历史主题。辛亥革命之后,“从帝制的废墟中却不能自动产生出一个现代型国家,而是分裂出大大小小的传统型权力中心,形成严重的政治权威危机”。⑦从“全盘西化”、君主立宪到复辟帝制,后发社会尝试过的各种现代国家建构模式以“试错”的方式在中国依次上演,最终都无法建构出一个对外足以维护国家主权和民族尊严,对内足以实现国家体系统一的现代国家。

作为在民族生存危机日益加剧的背景下登上历史舞台的使命型政党,中国共产党深刻地把握了近代以来中国社会积淀形成的人民解放的最强烈诉求和民族复兴的最大公约数,并将其转化为自身不懈奋斗的初心使命。立足反帝反封建的“新民主主义”革命实践,中国共产党围绕建设“真正的民主共和国”“中华苏维埃共和国”“中华民主共和国”“联合政府”和“人民民主专政”等时代课题,就现代国家的建构进行了持续的探索,最终成功地建立起了人民当家作主的现代国家,实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。新中国成立以后,中国共产党领导人民建立起社会主义国家的基本制度框架,推动了中华民族有史以来最为广泛而深刻的社会变革,进而根据现代化建设的要求,持续推进国家制度和国家治理体系的改革完善,塑造出了具有超强国家整合能力和国家意志实现能力的独特国家形态,成为引领和驱动中国式现代化的强大引擎。中国共产党开创的现代国家建构及国家治理体系现代化道路,特别是在应对后发大国国家治理重大现实挑战过程中对国家制度建构作出的一系列创造性选择,克服了后发社会现代国家建构的种种障碍及其发生的国家失败风险,超越了以苏联为代表的传统社会主义国家治理模式的历史局限,从国家意志的聚合,到国家意志的执行、贯彻和最终实现,全面展示出了国家治理的显著效能优势。

一、党中央集中统一领导与国家意志的高度聚合

将社会多元主体的利益诉求聚合成为推动现代化变革的国家意志,以此奠定国家权威的合法性基础,是后发社会现代国家建构的首要问题。现代民族国家在欧洲的崛起及其建构的以国力竞逐为准则的世界秩序,打断了亚非拉世界政治秩序演进的内生逻辑,自此,非西方社会各民族、国家的命运就与现代化的组织和动员成效紧密地联系在了一起。在传统政治秩序全面解体的背景下,非西方社会要建立统一的政治权威,启动现代化进程,再也无法从传统秩序中寻求国家整合的有效载体,而只能借助于现代性的组织体系来推动现代国家建设。这种新的组织载体,最常见、最有效的便是现代政党。

起源于西方的现代政党,是动员和组织社会最重要的制度装置,其在现代社会的重要角色曾被葛兰西比拟为“现代新君主”。⑧在西方国家,政党是表达和整合不同社会群体利益诉求的工具,体现的是多元且相互冲突的利益诉求。当不同群体的利益分歧和冲突通过政党来提炼、表达时,政党竞争其实恰恰隐含着放大社会冲突的风险,甚至可能成为撕裂国家和社会的力量。因此,在政党政治发展的初期,政党并不被普遍视为一种积极的政治力量,美国建国之初华盛顿等人都曾对政党的破坏性作用持有高度的政治警觉。虽然西方社会在现代国家的成长过程中培育形成了较强的国家共同体意识和政治规则共识,在一定程度上抑制了无规则党争的泛滥及其对国家共同体秩序的冲击,但竞争型政党制度始终没能消除其潜在的、将国家共同意志销蚀于政党利益冲突之中的风险,特别是在社会分化和冲突出现极化倾向时,更是可能酿成“否决政治”的恶果。

对于后发社会来说,国家共同体认同、政治规则共识,恰恰是最稀缺的现代性政治资源,各种基于血缘、地缘及宗教信仰的共同体,往往顽固地制约着国家认同意识的生成,阻碍着超越家族、部落、种族、宗教信仰的国家意志的聚合。二战以来,仿照西方政党制度建立起稳定政治秩序的后发国家屈指可数。中国作为国情异常复杂、历史遭遇极为坎坷的巨型国家,现代国家建设遇到的阻力及其给国家建设的主导力量即现代政党提出的能力挑战,是其他发展中国家难以想象的。现代国家在中国“试错”式的艰难生成历程及其最终结果充分说明,只有中国共产党这样有着统一的政治信念和强大的内部凝聚力,具有超强的社会动员和组织能力的政党,才具备主导现代国家建设的现实能力。更重要的是,中国共产党从诞生的第一天起,就致力于为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴,深沉而强烈的使命意识决定了中国共产党不会止步于扮演一般的执政党角色,而必然要将自己的价值追求灌注到现代国家建设的各个方面,就政党在国家治理体系中的角色作出独特的制度选择。

百年来,中国共产党逐步建立和完善了党中央集中统一领导的领导体制,塑造出了一种全新的政党制度和国家领导体制。从抗日根据地建立“党的一元化领导”的体系,到新中国成立后坚持“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的”,⑨再到党的十九大明确提出“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”“党是最高的政治领导力量”,中国共产党建立了以党的全面领导为核心的现代国家制度和国家治理体系,使整个国家治理体系的运行同党的领导作用的发挥紧密地联系在了一起。在这种独特的现代国家治理体系中,是无法套用西方的政党政治理念来界定政党与国家的角色及其权力边界、行动规则的。中国共产党不仅将自身的使命注入国家,使现代化和民族复兴成为国家意志的灵魂,而且以党中央集中统一领导的体制形成国家治理体系运行的中枢系统,以政党发达的组织网络构织成国家政治整合的骨骼系统,以高度的政党自主性挺立起强大的国家自主性。离开中国共产党,是无法想象新中国的国家形态及其运作的。

党中央集中统一领导的国家领导体制,造就了当代中国独特的国家意志表达和聚合机制。国家意志是国家权力机关通过法定程序表达的体现全体人民共同意愿的权威意志。党的全面领导和人民当家作主的中国国家制度体系,在确保各个民族、各个群体的利益诉求能够在制度渠道内充分表达出来的基础上,通过党总揽全局、协调各方的政治整合过程,汇聚形成社会各群体利益诉求的最大公约数,并通过国家权力机关的决策程序,最终确立兼顾各方诉求、统筹长远与现实的国家共同意志,在国家意志的聚合上形成了一个高效的制度闭环。

首先,从政党缔造国家的中国现代国家建构逻辑来讲,中国共产党将谋求人民幸福和民族复兴的使命直接转化为现代国家建构的根本任务,成功地将国家塑造成了驱动现代化建设、追求人民幸福和民族复兴的强大制度装置。作为阶级和民族的先锋队,中国共产党运用马克思主义总体性思想方法,牢牢把握现代化这一人类文明进步的历史潮流,深刻洞察现代国家成为全球核心竞争单元、成为后发社会现代化建设最强有力组织者的时代大势,将社会各群体的利益诉求汇聚到现代化和民族复兴上来,从而得以超越社会各个群体具体的利益诉求,整合形成体现最广大人民群众根本利益的国家意志。这样一种立足于最广大人民群众根本利益或者说社会最大公约数的国家意志,赋予了公共权力最深厚的政治合法性基础,极大地增强了国家意志的人民性和权威性。同时,党中央集中统一领导的国家领导体制,借助于建立在统一思想意志和严密组织纪律基础上的政党自主性,有力地挺立和提升了国家意志的自主性,使国家意志的表达、聚合彻底摆脱了任何外部势力和社会强势利益集团的左右。

其次,从党在国家治理体系中的角色功能来讲,宪法和国家法律制度明确规定了党在国家治理体系中的全面领导地位,确立了民主集中制的国家权力运行准则,最大限度地保持了国家意志聚合的理性化程度。一方面,长期执政的地位使得中国共产党得以摆脱政党轮替体制下那种短期化的施政方针,着眼于人民幸福和民族复兴的长远目标,保持战略定力,将长远战略目标具体化为阶段性任务,制定出各个时期的路线方针政策,最大限度地保持了国家意志所体现的现代化建设总体战略和民族复兴进程的稳定性、连续性。另一方面,党的全面领导地位意味着党不是外在于各民族、各群体的政治组织,而是深度地嵌入社会生活的各个领域,在各个社会群体和社会组织中发挥着具体的领导作用。党在领导和动员人民群众参与各项国家建设事业的过程中,通过各种民主协商渠道及时吸纳社会各群体的利益诉求,并在各项重大决策之前进行各个层面、各种形式的民主协商,广泛汇聚广大人民群众的治理智慧,使得党领导人民治理国家的过程,成为全过程人民民主的实践过程,成为人民意愿的表达和聚合过程。这种在领导人民、服务群众过程中发现和聚合社会各层面、各群体利益诉求的执政方式,保证了执政党能够对各个时期、各个发展阶段人民群众表达的迫切愿望,作出及时的回应,消除了具有广泛民意基础的公共利益诉求被长期搁置、无法聚合为国家意志的“否决政治”现象。

最后,从国家治理体系的运行机制来讲,人民代表大会制度作为中国共产党领导人民治理国家的根本政治制度,为党的主张依法转化为国家意志,实现政党意志、人民意志与国家意志的高度统一提供了有效的制度保障。人民代表大会制度坚持国家一切权力属于人民,最大限度保障人民当家作主,是将最广大人民群众的根本利益转化为国家意志的根本性制度安排。党对人大工作的全面领导,则保证了党在领导人民治理国家的整个过程中发现、聚合的人民群众的共同愿望,能够及时地进入国家权力机关的决策议程,通过人民代表大会的决策程序正式确立为体现人民共同意愿的国家意志。这样一种高效的国家意志的聚合、生成机制,克服了重大决策“议而不决”“决而不行”的效率损耗,有效地抑制了多党竞争体制下那种政党利益凌驾于国家意志之上、政党的理性行为导致国家整体的非理性行为现象。

二、民主集中制与国家意志的高效执行

聚合国家意志只是实现国家有效治理的第一步,将国家意志转化为执政党执政和政府施政的具体行动,使国家意志得到全面有效的贯彻执行,同样是国家治理的关键所在。发展中国家频繁发生的“失败国家”“脆弱国家”现象,既表现在国家意志表达和聚合上的失败,更体现在国家意志执行上的失灵。国家意志的执行效能,不仅取决于国家的治理结构,而且取决于公共权力的运行机制。当代中国与党中央集中统一领导的国家领导体制和治理结构相匹配的,正是具有强大执行效能优势的民主集中制体制。民主集中制是中国共产党在现代国家治理体系探索实践上取得的重大制度创新成果。我国宪法明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”习近平指出,“民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则,是我国国家制度的突出特点。在党的领导下,各国家机关是一个统一整体,既合理分工,又密切协作,既充分发扬民主,又有效进行集中,克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象,避免了相互掣肘、效率低下的弊端”。⑩显然,民主集中制早已不再仅仅是一种政体形式和国家机构的组织原则,而是演化成了整个国家公共权力体系运行的基本规则。它既体现在执政党体系的建构和运行过程之中,也贯彻在政党与政府、中央与地方的关系上,塑造出了一种独特的政治与行政、民主与集中相统一的公共权力运行模式,极大地提升了国家意志的执行能力。

政府作为国家的权威性表现形式,在世界各国都是最重要的国家意志执行主体。在西方近代以来建构的政治与行政两分体制中,政党政治、议会政治的功能通常被界定为国家意志的表达,而政府行政的功能则被限定在国家意志的执行上,两者被赋予了不同的角色功能和运行规则。然而,世界各国的治理实践充分表明,现实世界并不存在政治与行政泾渭分明的界线。在20世纪80年代兴起的新公共管理实践中,政治与行政二分体制也受到了广泛的质疑。政治与行政二分体制的滥觞,源自西方国家对“政党分肥”制导致的国家治理混乱局面的一种救治,即通过为政府行政设置相对明晰的职责范围和行为边界,力图使国家日常公共服务供给和行政管理免受政党竞争及轮流执政的冲击。但一旦政治与行政二分在体制上被固化,政府行政成为一个有着自身行为准则和特定利益关切的独立王国,其行为就可能与国家意志的执行脱节、相悖。特别是在政府职能和规模不断扩大,甚至出现“行政国家”的治理格局之后,政治对行政控制就会遇到严重的体制障碍。与此同时,在政府行政中,科层制被视为现代政府治理的基本组织形式,具有显著的效率优势。客观地讲,科层制既适应了现代公共事务批量化管理的客观要求,也满足了政治与行政二分体制将行政作为一种政治中立的技术性、常规性管理行为来处理的职责定位,促进了公共行政的制度化、规范化,提升了公共服务、公共管理批量化供给能力。但是,科层制的制度设计所贯穿的工具合理性、形式合理性的行为取向,却始终无法消除工具合理性行为可能导致价值非理性后果的现代性吊诡,其规则、程序至上的运行逻辑逐渐弱化了官僚行政对现实公共事务的回应能力,成为只会按照既定的规则、程序运行的机器,这就进一步加剧了政府行政偏离国家意志及其体现的行政使命和价值理性的趋向。

党中央集中统一领导的国家领导体制与民主集中制的权力运行机制的统一,建构了一种独特的政党与政府、政治与行政的关系模式。这里既有政党与政府正常的职责分工,更有党全面领导政府和政治统合行政的权力运行规则,确保了各级政府对国家意志不折不扣的贯彻执行。在此,执政党着眼于国家现代化建设的形势任务,及时地对政府职能定位进行调整,将国家推进现代化建设的目标、任务落实到政府的职责定位上。同时,党根据现代化建设的总体目标,结合对经济社会发展形势和人民群众物质文化生活需求变动的研判,制定出经济社会发展五年规划建议、年度经济工作思路,通过全国人民代表大会的法律程序之后,转化为政府的五年及年度行政目标。这种政府职能和具体行政目标的设定模式,建立起了强有力的促使政府全面贯彻执行国家意志的压力机制与动力机制。事实上,党的全面领导和民主集中制的权力运行准则,决定了中国政治与行政具有高度统一性、连贯性,“党和政府”不是按照各自不同的规则自主运行的两套人为区隔开来的治理系统,而是同属于一个统一的国家治理体系,党的机关构成广义政府或者说公共权威的重要组成部分。王岐山同志曾经就此明确提出,“在中国历史传统中,‘政府’历来是广义的,承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大群众眼里都是政府。在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开”。(11)

民主集中制下的政党与政府、政治与行政的特殊关系,既为政府履行常规的公共服务和公共管理职责提供了充足空间,并以政府行为的制度化、规范化,建立了国家意志执行的常态化机制,同时又以政治统合行政的方式,克服了政府行政在国家意志执行上存在的局限,建立起了政府行为与国家意志相脱节的纠偏机制。科层制行政遵循的制度化、程序化、规范化行为逻辑,容易滋生的一个重要偏颇,就是政府行政受组织行为逻辑和行动路径的限制,难以对公共事务作出直接、迅捷的反应,也往往缺乏足够的治理资源和治理工具应对重大、复杂公共事务。“官僚制思维的一个基本倾向是把所有的政治问题都转化为行政问题”,(12)中国政治统合行政的国家治理体系既有政治问题行政化的国家意志落实机制,也有行政问题政治化的独特运行机制。在政府行政应对突发性或复杂性公共问题,遇到程序性障碍或治理资源、政策工具不足的困难时,借助党中央集中统一领导,建立专项治理的体系,全面整合政府与其他公共组织的资源,辅之以一定范围的社会动员,能够快速形成体制内与体制外的治理合力,及时破解国家治理面临的超出政府行政能力范围的重大问题。这种政治统合行政,以政治手段救治行政行为局限的国家治理机制,有力地校正了科层制行政程序至上的行为取向可能产生的流弊,更好地实现了国家治理工具理性与价值理性的统一。

民主集中制作为党中央集中统一领导体制的运行规则,不仅落实在党对政府工作的全面领导和政治对行政的全面驾驭上,而且体现在党和国家自上而下的纵向领导权威上。大国治理面临的一个重大难题,就是中央权力与地方权力的划分与平衡,中国自秦汉以来就饱受这一问题的困扰。着眼于建立强有力的中央权威,全面整合社会资源加速现代化进程,中国共产党在新中国成立之初果断地舍弃了联邦制构想,创造性地建立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家制度,以单一制的国家形式强化了中央体系在全国范围的贯彻。随后通过撤销大区体制、健全党中央集中统一领导体制,更是全面建立了自上而下的党中央集中统一领导的国家体系,彻底终结了近代中国国家权威支离破碎的局面,确保了中央政令在全国范围畅通无阻。这无疑是近代以来中国国家治理格局一次革命性、历史性的变革。亨廷顿也曾感叹,“20世纪中期最突出的政治成就之一,就是1949年中国在经过百年的动乱之后首次建立了一个真正能治理中国的政府”。(13)

民主集中制兼顾民主与集中不同的政治功能,既通过确立民主在国家治理程序和过程中的基础性地位,保障了多元治理主体的知情权、参与权、表达权、监督权,广泛吸纳了多元治理主体的治理智慧,又以必要的集中程序和机制实现了多元治理诉求、治理智慧的有效整合,增强了国家意志的权威性和国家治理过程的统一性。更重要的是,民主与集中在中国国家治理实践中是一个循环往复的过程,既以民主基础上的集中,抑制官僚主义专断的滋长,又以集中指导下的民主,减少国家意志执行的效率损失,实现了国家权威合法性与国家治理有效性的有机统一。体系的有效性与合法性的兼容,是后发社会现代国家建构最具挑战性的问题之一。在民主被确立为现代政治核心价值的背景下,后发社会普遍通过建立各种形式的民主制度来彰显国家权威的合法性。然而,在许多发展中国家,形式上民主、合法的体系却无法展示出起码的国家治理能力,从西方移植来的民主体制并没有给民众带来他们所期盼的现代化福祉,反而因为无休止的党派纷争严重扰乱了国家意志的聚合和执行,损害了政府公共产品的供给能力。众所周知,欧美社会普遍是在已经完成中央集权的体系建构、形成国家的整合机制和民族国家认同机制之后,才逐步在适应社会变迁和政治冲突的过程中,发展出政党政治制度和代议制民主体制的。先整合后分化,以有效的政治整合来规制政治分化,是政治体系现代化的基本规律。当这种体现政治分化逻辑、旨在强化分权制衡的民主体制移植到还没有完成基本政治整合的发展中国家时,不可避免彻底打乱了后者现代国家建构的正常逻辑,严重妨碍了国家权力的必要集中和国家自主性的确立。其结果往往是,在迫切需要强化政治整合、构建统一的体系之际,匆忙引进的政党竞争制度同固有的家族、部落、种族、宗教共同体相嵌在一起,派生出无休止的无序政党纷争,成为撕裂政治共同体甚至整个社会的催化剂;在迫切需要政府在经济发展和社会建设中发挥重要的积极作用之际,盲目植入的多元权力制衡机制,严重束缚了政府的手脚,使政府丧失了最基本的公共产品供给能力。实践证明,忽视国家的政治整合,脱离必要的权威集中,将西方式的选举民主作为现代国家建构的重心,必将导致政治体系形式上的合法性建构与国家治理的有效性严重脱节,最终使看起来合乎西方民主标准的国家政权丧失民众起码的政治认同。这无疑是西式民主在全球范围出现严重衰退的重要原因。

美国政治学者李普塞特意识到了有效性与合法性的内在紧张,提出“有效性主要是指作用;而合法性是确定价值”。(14)问题在于,一种合乎西方标准的民主体制如果不能产生合理的国家治理绩效,又怎么能够赢得并维系民众的持续性支持,又怎么能够自证这种“合法性”的合理性和正当性?塞缪尔·亨廷顿在总结发展中国家政治发展的经验教训时指出,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度”。(15)我们固然可以说,唤起国家权威合法性的信仰,仅仅靠政府满足民众的物质性需求或者说“特定性需求”(16)是不够的,还需要在此基础上逐步培育民众基于抽象性政治信念的国家权威认同,但一个连统一、稳定的政治秩序都建立不起来,民众最基本的生存问题都无法解决的国家,却幻想获得大众基于西式民主信念的政治认同,无疑是荒唐的。就此而言,有效性本身足以构成合法性的重要来源,它直接影响着公众对国家权威的认同。更进一步讲,将“合法性”与“有效性”人为地区分开来,脱离国家治理的“有效性”来奢谈政治体系的“合法性”,本身就隐含着自由民主理念重过程轻结果、重形式轻实质的重大思想偏颇。这种合法性话语隐含的一个重大谬误,就是似乎只要建立了西方式的民主选举制度,国家政权就足以具备政治统治的合法性,即使国家治理完全无效,甚至民众对这个政权完全没有认同感,也不影响它的合法性。

民国初年,中国也曾全面效仿和移植西方政治体制,从多党竞争到总统竞选,从三权分立、两院体制,到舆论自由,西式民主的制度构件一应俱全,但由此催生的总统贿选、军阀干政等,却使整个国家陷入了不可治理状态。实践证明,没有国家治理绩效的支撑,形式上完美的民主体制是无法在国家政治变迁中立足生根,并真正确立起体系的合法性的。肩负为人民谋幸福、为民族谋复兴的使命,中国共产党的现代国家建设实践贯穿着鲜明的实质合理性追求,国家治理特别是国家驱动现代化赶超发展的实际成效,始终是中国共产党现代国家制度选择的重要取舍标准。邓小平明确提出了评判国家政治体制的三条基本标准:“第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。”(17)无论是政治稳定、民生改善还是生产力发展,突出的都是国家治理特别是国家推进现代化建设的实际效能,而不是什么普世性的制度规范。2014年,在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中,习近平更是就国家制度建设提出了一个融合法性与有效性为一体的评价尺度:“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。”(18)显然,有效性固然不等同于合法性,却是合法性不可或缺的重要组成部分,也是维系合法性的底线。选举民主是彰显体系政治合法性的重要途径,但绝非评判合法性的唯一圭臬,国家治理的实际效能以及人民群众的获得感和参与公共事务治理的成就感,更能催生和增进公众的国家权威合法性信仰。只有将民主体制建立在统一的体系和稳定的政治秩序之上,将民主制度的选择聚焦到现代化建设和民生改善上来,才能在增强公众对体系认同的基础上为民主的可持续发展奠定良好的基础,形成有效性与合法性的良性互动。在中国共产党为人民谋幸福的执政理念中,人民既是国家治理的授权主体、实践主体,更是国家治理的价值主体。注重有效性与合法性统一的国家制度建设,塑造出的是民主与民生相统一的人民民主实践品格,是民有、民治、民享相互支撑、相互促进的民主实践进程。由此也就决定了中国的人民民主实践,追求的并不仅仅是国家权威生成和运行在民主程序上的合法性,而是在坚持民主与集中、形式民主与实质民主有机统一的基础上,更多地将政治体系合法性的建构和维系,落实在了人民国家实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的努力和成效上。

在中国的国家治理体系现代化进程中,民主集中制的国家治理准则和公共权力运行规则,一方面通过有序推进民主政治建设,不断健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道,将民主贯穿于选举、决策、管理、协商、监督等国家治理的整个过程,以全过程人民民主,不断增强国家体系运行的程序合法性。另一方面,通过不断完善和强化民主基础上的集中,健全党中央集中统一领导体制,国家治理有效地避免了“群龙无首、一盘散沙的现象”,以及“党争纷沓、相互倾轧的现象”(19)的发生,有力地提升了国家治理的整体效能,创造了经济持续快速发展和社会长期稳定的奇迹。在此,人民当家作主的政治地位和各项民主权利的保障,不断激发起人民群众参与现代化建设和公共事务治理的积极性,使国家意志的执行得到了人民群众的广泛支持和配合,为国家治理创造了良好的民意基础。而国家治理取得的增进人民福祉的显著效能,又进一步增强了人民群众对国家权威的认同。在民主与集中既相互制约又相互促进的循环往复过程中,国家治理体系的合法性与有效性形成了一种良性互动机制。正是基于民主集中制在国家意志执行上发挥的重要作用,中国共产党将其从党的组织原则扩展成为全部国家机构的组织原则,转化为整个国家治理及公共权力运行的基本准则,创造出了一种全新的国家意志执行模式。

三、动员型社会与国家意志的贯彻

国家意志的贯彻执行,不是公共权力行使的单向行为,而是一种国家共同体现象,公众对国家意志的认知和态度取向,同样深刻影响着国家意志的实现。现代国家治理能力显著增强的重要制度根源,正在于国家对社会全面的制度整合。“现代民族—国家的产生,其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会。”(20)西方社会自现代国家诞生以来,政治秩序的稳定性得到了明显的增强,根本原因在于现代民族国家的成长基本上是一个内生的渐进演化过程,市场交易秩序的扩展、社会结构的变迁、政治观念的沿革、社会共识的生成等相互转化、相互促进,都为现代国家的运行构筑了与之相匹配的社会基础条件。而众多后发社会借鉴、移植西方体制建立起来的国家制度之所以很难有效运作起来,实现其制度预期,就在于缺乏与外来政治体制运作相适应的社会组织机制、观念信仰系统以及社会行为规则的支撑。新中国成立以来中国共产党建构强大的现代国家最成功的经验之一,就是在扫荡传统社会组织网络的基础上,建构起了全新的党和国家领导之下的社会组织体系,实现了国家对社会的全面整合,为独特的国家形态的运行以及国家意志的贯彻,建构了一个高度匹配的动员型社会。

“只有在社会体系发生基本的变化之后,国家本身的根本性改造才是可能的。”(21)现代国家对社会强大的渗透、汲取、控制能力,是建立在国家制度对社会的有效整合基础上的。所谓社会整合(social integration)指的是社会结构中的不同因素、部分借助于现代的组织网络以及社会分工合作机制,结成一个有机整体的过程。没有有效的社会整合,就无法推动各个领域、各个层面的社会生活卷入现代化的变迁过程,而国家如果不能主导社会整合,国家意志就无法通过社会组织网络贯彻到社会生活的各个角落。现代民族国家的建构,一方面表现为体系的中心将政治权力从各种经济、社会、文化单位集中到自身,形成统一的国家“主权”,使国家超越地域、宗族、宗教信仰等,成为国民唯一的政治效忠对象;另一方面表现为国家意志从统一的权威中心不断向外发散,覆盖到国家疆域范围内的所有人群,渗透到社会生活的各个领域。中国传统的大一统政治是以专制皇权为中心的“家天下”政治秩序,历代王朝在强化专制皇权的过程中将社会的自组织力量摧毁殆尽的同时,没有也不可能为民众提供最基本的公共产品,民众因此也无法形成最基本的国家共同体意识。因而一旦专制政治体系崩溃,迎来的便不仅是政治秩序的危机,而是整个社会秩序的全面瓦解。从孙中山到李大钊、毛泽东,以及20世纪三四十年代众多知识精英,都曾痛陈“一盘散沙”的社会格局是中国积贫积弱、无法与西方列强相抗衡的重要社会根源。按照马克思主义唯物史观,“直接从生产和交往中发展起来的社会组织,这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他观念的上层建筑的基础”。(22)如果不能借助新的组织形式完成社会结构的革命性变革,不仅现代国家的大厦将成为空中楼阁,甚至建设现代国家的革命力量也无法组织动员。

中国共产党领导的现代国家建设实践,是一场重大的政治革命,更是一场深刻的社会革命。近代中国危机的全面性、深刻性,中国共产党初心使命的崇高性,都决定了中国共产党领导的民族复兴大业必然是一场全领域、全方位的社会革命。中国作为后发大国,无论是推进现代国家建构的政治革命还是保障现代国家的运行,都面临着新的政治体系运行缺乏相应的社会组织网络和观念信仰系统支撑的难题。这就迫切需要通过政党广泛的社会政治动员,在全社会培育起现代国家观念,调动和汇聚强大的政治革命力量,形成现代国家成长的内生动力,创造出现代国家运行的社会组织基础。亨廷顿曾经将现代化进程中的革命同政变、起义、叛乱和独立战争明确地区分开来,强调革命对于后发国家启动现代化建设的重大意义,认为革命“就是对一个社会据主导地位的价值观念和神话,及其政治制度、社会结构、领导体系、政治活动和政策,进行一场急速的、根本性的、暴烈的国内变革”。(23)中国革命无疑以其内涵的丰富性、规模的空前性,以及社会变动的剧烈性,充分地体现了以现代化为导向的社会革命对于现代国家建构的作用。中国共产党在革命战争年代探索形成了社会政治动员的强大政治优势。同国民党政权长期专注于城市、悬浮于上层,主要依赖传统社会精英甚至土豪劣绅来控制乡村秩序形成鲜明对照的是,中国共产党长期扎根于乡村和基层民众,并以有效的政治鼓动和政策引导,实现了“组织千千万万的民众,调动浩浩荡荡的革命军”(24)的社会政治变革,社会组织体系的重建因此也就被整合进了政治革命和新的国家建设进程。基于长期的社会组织动员实践积累的丰富经验和制度化的组织动员政治优势,中国共产党在新中国成立伊始,就高度重视社会组织体系的重建以及国家对社会的全面整合。新中国成立的前夜,毛泽东就明确将“组织起来”视为国家建设的重要任务,强调“应当将全国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其它各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态”。(25)

新中国成立以来国家对城乡基层社会的组织整合,是一场重构社会组织体系的深刻革命。针对“政权、族权、神权、夫权”所代表的封建宗法秩序,中国共产党在重建乡村基层政权的同时,通过土地改革、阶级成分划分以及废除保甲制度、宗族组织等,彻底摧毁了旧的乡村组织网络及其对国家意志贯彻的阻碍。在此基础上,新中国迅速建立起了以党组织为中心的乡村组织体系,依托乡村政权代表的国家力量,党领导下的村级行政组织以及农会、青年团、妇联等群众性组织,全面控制了乡村政治秩序,将乡村社会成员全部吸纳进了组织化网络。由此,政党力量及其代表的国家意志,第一次全面渗透进了乡村社会,将国家对乡村社会的渗透能力、汲取能力和控制能力提升到了前所未有的水平。在城市,国家取消了旧的城市保甲制度,在街道层面建立起权力机关和居民委员会,将城市居民全部纳入了组织化控制的范围。通过全面建立单位制度,将公共组织和企事业单位的组织成员全部纳入了“国家—单位—个人”的整合体系和动员体系。

在社会主义革命和建设过程中,中国共产党发动的持续、广泛的社会政治动员,构成了中国现代国家建构的重要方式,摧毁了社会各领域残存的同国家意志相抵触的各种旧的社会力量,打破了阻碍国家意志渗透社会的各种阻隔,完成了自秦汉帝国建立以来最深刻的社会结构革命,为建立多民族统一的现代国家奠定了坚实的社会基础。必须看到,政治动员广泛发动群众的过程,就是国家意志不断深入社会各个角落、嵌入社会生活细枝末节的过程,就是国家对全体社会成员思想观念、行为方式、交往方式、生活方式等进行大规模重塑的过程,它完成了国家与国民关系的历史性重构。一方面,政治动员是党和国家走向群众的过程,在服务人民群众、解决民众疾苦的过程中,国家权力的触角伸向了社会生活的各个角落,渗透进了微观社会生活的全过程,将社会生活的整个世界都纳入了现代国家治理的框架。另一方面,政治动员又是群众走近国家的过程,借助于政治动员传递的党和国家话语,社会成员逐步习得了“国家”“民族”“政治”“人民”等抽象符号,进而在参与党和国家组织的各项建设事业、处理生老病死的日常生活事务过程中,接触到了国家的制度体系、公共政策、公共服务,同国家建立起了各种直接或间接的关系。由此,国家不再是仅仅令人生畏、唯恐避之不及的“官家”,而是构成了每个社会成员现实的生活场景。对于中国这样的后发国家来说,旨在全面渗透、控制社会的现代国家制度建设,绝不是制定和颁布一个个制度条文就能奏效的。政治动员对于中国现代国家建构的重要作用,就是通过制造和建构党与群众、国家与社会全面互动的场景,将国家制度及其体现的国家意志植入亿万民众的心田,渗透到社会生活的每一个角落,从而全面提升国家意志在基层社会的贯彻能力。

中国共产党领导的集组织整合、观念变革和政治动员为一体的伟大社会革命,打破了中国传统的国家与社会上下隔绝状态,将原子式个体构成的犹如一袋马铃薯式的散沙式社会打造成了一个高度组织化的动员型社会。以党的组织网络为骨架的“横向到边、纵向到底”的社会组织体系,使原子式的个体全部通过各种组织网络进入了国家治理体系,成为国家共同体成员和国家行为主动或被动的参与者,从而有效地促进了社会成员国家意识的生成,使国家意志得以通过组织网络畅通无阻地抵达每个社会成员。在此基础上,新中国成立的全方位的国家整合机制,确立了国家组织社会、动员社会、驱动社会的强大权威,使得党和国家能够随时根据国家意志贯彻的需要,将全体社会成员动员起来,投入国家各项现代化建设事业,形成“全国一盘棋”式的国家意志贯彻方式。这种独特的社会组织形态和社会运行逻辑,决定了在当代中国,社会既不是一个被国家肢解了组织归属的原子式个体的集散地,也不是与国家相疏离、相抗衡的自组织体系,而是由国家塑造出来的高度组织化的有机体。这里不存在西方那种社会与国家相博弈,甚至社会抵御国家现象,而是党和国家全面组织社会、整合社会、形塑社会。正是这种与自上而下的国家意志贯彻高度契合的动员型社会体制,彻底结束了旧中国“一盘散沙”的社会格局,为举国体制的运行建构了不可或缺的社会基础。

四、新型举国体制与国家意志的最终实现

国家意志的最终实现程度,深刻地反映着国家制度体系及其执行的效能,反映着国家意志能够在何种程度得到国家治理多元主体的认同和服从。现代社会行动主体的多元性和利益结构的多样性、变动性,全球化进程带来的国际国内事务联动的紧密性,都显著地提高了现代国家治理的复杂程度,因而即使一个国家的治理体系能够正常运作,也完全可能存在国家意志最终无法实现的情况。中国赶超式发展引发的社会剧烈变动及其积累的各种社会矛盾,大国崛起的地缘政治效应,等等,都极大地加剧了国家治理的复杂性和艰巨性。新中国成立以来中国遭遇了无数源自内部和外部的严峻挑战,但最终总是能够摆脱困境,化危为机。一个重要的制度保障,就是建立在强大的国家整合机制之上的举国体制,为旨在克服治理危机和破解重大难题的国家意志的最终实现,提供了重要的保障机制。

举国体制是新中国成立以来中国共产党借鉴革命战争年代的政治动员和战时体制运行的实践经验,逐步探索形成的一种特殊的国家治理机制。作为一系列具有中国特色的现代国家制度的集成,举国体制的构成要件主要包括党的全面领导、组织机构的职责调适、制度体系的功能协同、社会成员的广泛动员、治理资源的全面整合等,其运行结合了常态治理的规范性与非常态治理的高效力优势,以统一思想、统一意志、统一行动的行动逻辑实现了集中力量办大事的治理效能,运用到科层制常规治理机制难以取得突破性进展的治理场景,往往能够取得超常规的治理效力。党的十九届四中全会明确将“全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”作为中国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。习近平总书记也多次指出,“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事”,强调要“形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”。(26)举国体制之所以能够成为中国国家治理的重要体制优势,关键在于党的全面领导和全方位的国家整合机制,赋予了国家强大的社会动员能力、汲取能力和控制能力,能够根据国家意志实现的特殊需要,以政治动员的方式,将国家意志迅速贯彻到社会的每一个角落,进而动员全社会的资源投入国家意志的实现过程中来,形成国家治理的整体合力。

当代中国的国家整合,是一种融政治整合、资源整合、组织整合、意识形态整合等为一体的复合型整合,为举国体制的运行提供了不可缺少的制度保障。首先,党中央集中统一领导的国家领导体制,建立了强有力的政治整合机制,牢固地确立了党和国家意志的绝对权威。“全党服从中央”的组织原则和“讲政治”的特殊行动逻辑,保障了党和国家的意志能够得到党的各级组织和公共部门不折不扣的执行。“党指挥枪”的军事原则,确保了国家军事力量一切行动听从党中央的指挥,彻底根除了许多发展中国家存在的军人干政的风险。“党管干部”的组织人事原则,则将各个层级、各个系统的干部全部纳入了党统一管理、统一调配的范围,使国家干部成为国家意志的忠实执行者。因此,一旦党和国家根据现代化建设和国家治理的现实需要,审时度势地将某项事关战略全局、事关人民群众生命财产安全的工作上升为压倒一切的政治任务,并通过国家权力机关的法定程序将其确立为国家当下的核心意志时,就能够凭借强大的国家权威建立专项治理机制,驱动相关组织和机构进行功能、职责的适应性调整,将完成专项治理目标作为优先治理目标,驱动整个国家治理重心聚焦到专项治理中来。其次,中国特色的社会主义市场经济体制,建构了强有力的资源动员及其统一配置机制。尽管改革开放以来市场在资源配置中逐步发挥起了基础性、决定性作用,但公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度,以及政府的宏观调控机制,保证了政府仍然拥有较强的资源配置功能,能够根据实现国家意志的特殊需要进行公共资源的统一调配,并引导市场资源配合国家的统一行动,从而动员和整合所需要的全部资源投入专项治理。再次,在深刻的社会革命基础上建立的“横向到边、纵向到底”的行政化组织网络,以及党对所有社会组织的全面领导,保证了党和国家能够通过组织化渠道随时启动全社会的政治动员,将社会成员的行为选择统一到国家意志的实现上来。最后,党所建立的意识形态整合机制,不仅培育出了与国家治理体系相匹配的社会主流价值观念,而且通过集中性的舆论引导,营造出了众志成城的社会舆论氛围,增强了全社会的凝聚力和向心力。

举国体制主要运用于国家治理重大难题的攻坚和突发性公共危机的治理,其在国家意志实现上的特殊功能,在当代中国的脱贫攻坚实践上得到了充分的展现。贫困是人类社会的顽疾,党的十八大以来,中国共产党将消除绝对贫困确立为限期完成的攻坚任务,在短短的8年时间里,以平均每年1000多万人脱贫的速度,实现了现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,创造了彪炳史册的减贫奇迹。中国创造的历史性解决绝对贫困问题的国家治理奇迹,深刻彰显了举国体制在实现国家意志上独特的保障效能,及其建立在强大的国家整合制度基础上的不可复制的治理逻辑。

一是超常规的国家意志聚合机制和执行机制。消除贫困是关系到广大人民群众切身利益和国家治理大局的重大现实挑战,其治理的复杂性和时效性要求都超出了科层制常态治理的能力范围。立足于人民至上的国家治理价值准则,中国共产党将消除贫困上升到政治高度,赋予其在国家治理目标体系中的优先地位,以超常规机制将其确立为国家的核心意志,从而得以迅速地将各级党委政府的治理思路聚焦到党中央的重大决策部署上来。而一旦消除贫困上升到优先性政治任务的高度,就能够以非常举措应对非常任务的行动逻辑,建立超常规的动员型治理机制。消除贫困,由此不再是常规性的公共事务治理,而是体现国家核心意志的政治行为,“讲政治”即绝对服从和执行中央的统一部署,成为专项治理的根本准则;超越科层制按部就班的常规治理程序,在规定的时限内追求最好的治理效果,成为专项治理的基本运行逻辑。如果说“讲政治”赋予了国家意志绝对权威的话,那么,目标导向和结果导向则赋予了专项治理超越常规行政程序,显著提升了国家意志执行的顺畅程度。

二是刚性化的治理责任传导机制。责任是驱动各级、各类组织切实履行职责最重要、最有效的动力机制。在党中央的集中统一领导下,通过强化组织领导体系的权威,消除贫困的专项治理得以迅速建立最为严格的责任机制。自上而下的刚性责任如同军令状一样,在各级党委政府中被迅速建立起来,并得到最严格的执行。为强化责任机制的刚性约束,重大专项治理往往还会以最果断、最严厉的问责,来展示国家意志贯彻的决心,强化各级组织领导的责任意识。在层层传导压力、层层压实责任的过程中,科层体制的责任机制得到了迅速强化,各级党委政府及相关职能部门竭尽全力去完成其承担的减贫任务,体现出举国体制非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力。

三是广泛的社会动员形成的强大社会舆论压力机制。包括消除贫困在内的重大专项治理,广泛运用了社会政治动员的运作模式。除了体制内组织自上而下层层贯彻、传达国家实施专项治理的意图,形成高度统一的行动意志外,国家还开动全部舆论机器,向全社会广泛宣传专项治理的重大意义,迅速在全社会形成消除贫困人人有责的社会舆论氛围。尽管政治动员贯彻的结果导向准则和以非常举措应对非常问题的运行机制,可能会因为层层加码的组织惯性,在实际运行过程中发生某些形式主义、资源浪费等负面现象,但社会政治动员成功将全社会力量整合到国家的统一行动中来,使专项治理的国家行动得到最广泛的社会支持,专项治理的社会成本得到了全社会的分担,有效地克服了常规的专业化治理在治理工具、治理方式等方面存在的局限。

四是治理资源的全面动员及其统一调度。高度统一的体系与全方位的国家整合机制的结合,形成了中国举全国之力消除贫困的资源保障体系。在此,不仅有国家层面的政策性资金、技术、人才的倾斜扶持,更建立起了东西部扶贫协作、省市县各层面结对帮扶、中央和国家机关定点扶贫、各行各业的专业扶贫机制。在广泛的社会动员过程中,民营企业、社会组织和公民个人也以“万企帮万村”行动、志愿者行动等方式广泛参与进来,形成跨地区、跨部门、跨单位的全社会共同参与的社会扶贫体系。

毫无疑问,当国家意志的实现遭遇科层制常态化的治理机制难以及时破解的重大挑战时,举国体制的及时出场,借助于党中央集中统一领导的权威,全面整合公共资源和政策工具,充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势,为确保国家意志的最终实现提供了一种超常规的机制和解决方案。中国在消除贫困上取得的举世瞩目的成就充分表明,在中国现代国家建构历程中生长出来的举国体制,适应了中国国情及发展环境的复杂性,能够有效应对大国治理的复杂性、艰巨性挑战,为中国以超常规方式推动国家意志的最终实现,提供了强有力的体制支撑。

综上所述,中国共产党在立足中国国情、独立自主地探索现代国家制度和国家治理体系的过程中,逐步完善了社会主义国家的根本制度、基本制度及国家治理的具体制度,并根据后发大国国家治理遇到的种种特殊挑战,就现代国家制度建设作出了一系列创造性选择。这一以党中央集中统一领导体制为核心,以党和国家建构的政治整合、组织整合、资源整合、意识形态整合机制为支撑的国家治理体系,将国家的渗透能力、汲取能力和动员能力提升到前所未有的水平,彻底终结了近代中国政治权威四分五裂、社会结构一盘散沙的局面,也从根本消除了许多发展中国家在现代化进程中发生的党派纷争、军人干政、族群冲突等国家失败现象,创造出了经济持续快速发展和社会长期稳定的奇迹。正如党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出的那样,实践充分证明,“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系,是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系,是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系”。(27)从某种意义上讲,中国共产党之所以能够领导人民开辟中国式现代化道路,创造人类文明新形态,很重要的在于中国共产党独立自主地开创了中国式现代国家建构之路。这一国家制度体系呈现出来的强大的国家治理效能,打破了“历史终结论”的神话,不仅为中国有效应对“世界百年未有之大变局”,全面建设社会主义现代化强国提供强有力的制度保障,而且为广大后发国家摆脱西方中心主义的思想羁绊,聚焦提升国家治理能力,探索和建构符合本国国情、符合现代化建设内在要求的现代国家,提供了有益的经验借鉴。

毫无疑问,健全、完善国家治理体系和治理能力,是一个远未完成的实践过程。正如习近平总书记指出的那样,“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是适应我国国情和发展要求的”,但“相比我国经济社会发展要求,相比人民群众期待,相比当今世界日趋激烈的国际竞争,相比实现国家长治久安,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足,有许多亟待改进的地方”。(28)能够实现国家有效治理的国家制度体系,都是立足特定的国家治理价值准则和国家治理的现实条件,在积极回应国家治理的现实挑战中逐步生成的,其制度选择深刻地反映了国家治理的历史传统以及现代化的总体进程。就此而言,任何一种国家制度体系的治理效能的发挥,都不可能是没有前提条件的,其制度优势也总是相对于国家治理面临的突出问题而言的,也需要在长期的制度创新过程中不断完善其制度安排和运行机制。以“中国之制”实现“中国之治”,迫切要求我们从各个领域持续推进国家治理体系和治理能力现代化,“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。(29)

①《马克思恩格斯选集》第4卷,北京:人民出版社,2012年,第193页。

②查尔斯·蒂利:《强制、资本和欧洲国家》,魏洪钟译,上海:上海人民出版社,2007年,第180页。

③《马克思恩格斯选集》第1卷,北京:人民出版社,2012年,第405页。

④弗朗西斯·福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强、许铭原译,北京:中国社会科学出版社,2007年,第1页。

⑤习近平:《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》,《求是》2019年第23期。

⑥《习近平谈治国理政》,北京:外文出版社,2014年,第105页。

⑦罗荣渠:《现代化新论——世界与中国的现代化进程》,北京:商务印书馆,2004年,第320—321页。

⑧参见安东尼奥·葛兰西:《现代君主论》,陈越译,上海:上海人民出版社,2006年,第23页。

⑨参见《毛泽东著作选读》下册,北京:人民出版社,1986年,第832页。

⑩习近平:《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》,《求是》2019年第23期。

(11)《构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力 完善治理体系》,《人民日报》2017年3月6日,第4版。

(12)周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期。

(13)塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华译,北京:生活·读书·新知三联书店,1989年,第314页。

(14)李普塞特:《政治人:政治的社会基础》,刘刚敏等译,北京:商务印书馆,1993年,第55页。

(15)塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,第1页。

(16)参见戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》,王浦劬译,北京:华夏出版社,1999年,第329页。

(17)《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993年,第213页。

(18)《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年,第287页。

(19)《习近平谈治国理政》第2卷,第290页。

(20)吉登斯:《民族—国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,北京:生活·读书·新知三联书店,1998年,第146—147页。

(21)孔飞力:《中国现代国家的起源》,陈兼、陈之宏译,北京:生活·读书·新知三联书店,2013年,第86页。

(22)《马克思恩格斯选集》第1卷,第211页。

(23)塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,第241页。

(24)《毛泽东选集》第1卷,北京:人民出版社,1991年,第115页。

(25)《建国以来毛泽东手稿》第1卷,北京:中央文献出版社,1992年,第11页。

(26)《习近平谈治国理政》第2卷,第273页。

(27)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。

(28)《习近平谈治国理政》,第91页。

(29)《习近平谈治国理政》,第104页。

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文章来源:本文转自《中国社会科学》2022年第9期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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