何显明:政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑

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进入专题: 现代国家治理体系   政府转型   政府体制  

何显明  

 

【内容提要】政府、市场、社会关系的动态平衡,政府间职责权限的合理分工,是考察现代国家治理体系成长的两个重要维度。从全能主义国家向法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立,从中央高度集权向中央集权与地方分权相统一转变,是60年以来国家治理模式演变的基本趋势,政府角色的转型则构成这一变迁的中轴逻辑。新形势下的政府体制改革需要确立现代国家治理体系建设的整体性思维,以明确政府转型的战略目标与现实路径。

【关 键 词】现代国家治理体系/政府转型/政府体制

政府角色及其管理方式的现代转型,是现代化进程的重要组成部分,也是现代国家治理体系建构的核心问题。中共十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题,并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度,寓意极为深刻。建国60多年来国家治理的指导思想、思维方式和体制建构都发生了深刻演变。在经历了种种反复、迷惘,并在改革开放实践中重新回归常态国家之后,建构现代国家治理体系合乎逻辑地成为中国政治和行政体制改革的总体目标。在中国政治与行政合一的体制框架内,政府在整个国家治理体系中扮演着决定性的角色,无论是市场体系的成熟、公民社会的成长,还是政府治理结构的完善,最终都取决于政府角色的现代转型,政府体制的演变直接决定着现代国家治理体系成长的进程。

 

一、现代国家治理体系的结构性特征

国家的治理方式是由公共事务量与质的属性,以及公共事务治理的众多技术条件决定的。市场经济、民主政治、开放社会、多元文化等现代性因素的成长,及其交织形成的复杂关系,使得现代国家的公共事务数量规模急剧膨胀,治理的难度也不断挑战着政府治理能力的极限。在应对巨量公共事务治理的艰巨性挑战过程中,现代国家逐步形成了日益复杂的治理结构和制度体系。这其中,政府与市场、社会的互动关系,政府内部多元治理主体之间职责权限的分工,构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。前者的核心问题是合理地界定政府、市场、社会相对自主的行为边界,形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架,以共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题;后者涉及的是如何在合理地厘定各个政府的职责和权限的基础上,建立纵向和横向的政府间合作关系,以提升政府治理的整体绩效。

工业化、城市化、市场化等现代性因素成长所引发的“大转型”,是人类历史上罕见的社会生活秩序的整体性变迁,它不仅从根本上改变了经济生活、社会生活和政治生活的逻辑,而且重塑了现代国家政治、经济、社会的关系,并最终演化出了法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立的现代国家治理结构。按照吉登斯的概括,工业主义和资本主义构成了现代性的两个维度,它们的结合掀开了从传统社会向现代社会的大转型。①工业化和城市化进程给人类社会带来了以往难以想象的财富积累,社会组织结构的深刻变迁也赋予了个体前所未有的社会流动机会以及自由选择空间。但是,大转型过程中整个社会生活秩序急剧而深刻的变迁,大大超出了社会正常的自我调适的可能范围,不可避免地使国家治理陷入了空前的混乱境地。在自由竞争的“大转型”时代,传统社会组织形式的解体,守夜人式的弱政府对市场采取的自由放任态度,导致市场的交易准则横行于社会生活的各个领域,资本力量成为经济、社会和政治生活的共同主宰。“如果允许市场机制成为人的命运,人的自然环境,乃至他的购买力的数量和用途的唯一主宰,那么它就会导致社会的毁灭。”②

在社会解组、社会失范及个体原子化的社会大溃败中,西方国家凭借悠久的社会自治传统,涌现出了大规模的抵制市场入侵的“社会保护”运动。以美国为例,19世纪末20世纪初的进步主义时期作为美国社会转型最为剧烈的历史阶段,正是“社会奋起保护自己”的关键时期。一大批有良知的知识分子掀起的“扒粪运动”,对资本力量野蛮地侵蚀社会生活价值的种种丑恶现象的揭露和抨击,以捍卫弱势群体权益为主旨的公益性社会团体的迅速成长,及其在社会各领域开展的社会改良运动,有力地催化了人们对“市场社会”的警觉。正是广泛的社会自卫运动逐步营造出了社会改造的基本共识,凝聚形成了推动政府进行社会改革的现实力量。正如当时最有声望的政治学家赫伯特·克罗利指出的那样,“改革是不可避免的,改革的目标是重建社会而不是恢复旧状态,改革的核心问题是扩大政府职能,加强国家对经济和社会生活的干预”③。于是,主张放弃自由放任,加强政府干预的“新国家主义”成为社会变革的主流思潮。“对政府管得凶的恐惧心理减退了,对自由竞争的无限信仰也减退了;取而代之的是认识到一定要有一个组织完善的政府,这个政府具有广泛的权力去控制不公平的竞争,提高社会效率和促进普遍福利。”④应运而生的“罗斯福新政”通过扩大政府干预,扶持社会力量,限制垄断势力,完成了一场资本主义经济、社会、政治体制的重大变革。“新政”从两方面永远地改变了美国的自由主义:一是政府开始加强干预,减少市场经济的不确定性;二是政府开始在社会福利方面承担起更大的社会责任。⑤“新政”开启的政府转型,将促进社会公平的社会保障体系建设,以及调节社会利益关系和限制市场垄断的干预行为纳入了政府职责范围,极大地缓解了转型期的社会阵痛。罗斯福之后几任总结推行的“公平施政”、“新边疆”政策、“向贫困开战”计划及建设“伟大的社会”的实践,都在巩固“罗斯福新政”成果的基础上,深化了社会结构的改造。在这一过程中,传统的守夜人式的弱政府逐渐演变为干预范围日益扩大的强政府,碎片化的社会也借助于各种形式的社会组织而在一定程度上实现了再组织化,最终有效地阻止了“市场社会”的降临,奠定了政府、市场、社会相互抗衡又相互补位的格局。

从“罗斯福新政”、欧洲福利国家建设,到凯恩斯主义大行其道,西方国家的政府职能和政府规模在20世纪成倍地扩大。与传统国家相比,现代国家不仅完全垄断了其统辖范围内的暴力或强制力量,而且借助于其系统化的监控、干预、规训能力,能够将其强制力量延伸到领土范围内的各个部分,渗透到社会生活的各个环节。“现代民族国家的产生,其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会全面渗透的社会;它的形成基础是国家对社区的全面监控。”⑥现代国家在给公民提供经济权利保障的同时,也建立起了对每个公民出生、婚姻、经济状态、疾病、信用等各方面信息的详细记录,行政权力也因此介入到了日常生活的细枝末节,渗入了最为私密的个人行动过程和人际关系。事实证明,国家权力的渗透和扩张,同样不可能有什么自制力,而只会本着无限扩张的惯性不断蚕食社会生活的自主空间,结果只能是“政府越来越多地作为一个侵犯性的管理机构存在于日常生活之中”⑦,直至将整个社会生活纳入自身的控制范围。面对这种威胁,上世纪80年代以来,西方国家出现了两种调整国家治理结构的新趋势。一方面,针对“民主赤字”带来的不断加重的财政负担和日益严重的政府失灵现象,英语国家在新自由主义思潮的刺激下,广泛兴起了以私有化、市场化为主旨的新公共管理实践,压缩政府规模、限制政府边界,以及“企业化政府”的改革思路大行其道,“最小化的政府”再次受到人们的青睐和怀念;另一方面,以社会力量制约国家权力的公民社会思潮重新崛起,并催生出了全球性的“社团革命”。从“第三条道路”,到“参与式治理”、“多中心治理”,再到“整体性治理”,西方国家出现了多种主张更多地借重社会力量完善国家治理结构的变革实践。

从总体上讲,西方国家的治理结构虽然经历过复杂的试错性演变过程,但政府、市场、社会始终是塑造国家治理体系的三大力量,它们之间的相互角逐,共同维系了国家治理结构的内在张力,既避免了资本力量主宰一切的“市场社会”的降临,也有效地阻止了监控能力日益强大的国家最终走向全能主义国家。同时,也正是在政府、市场、社会既相互制约又相互支撑的互动过程中,政府职责被圈定在一个相对合理的范围之内,市场、社会所蕴含的治理功能则得以被广泛地吸纳到政府主导的国家治理过程中来。

对于一个大国来说,如何在政府之间特别是中央政府与地方政府之间形成一种合理的职责、权限分工体系,以及协同治理机制,是充分发挥政府在国家治理中的作用的重要前提。在历史上,孟德斯鸠、联邦党人及托克维尔都曾讨论过国家规模对国家治理模式带来的影响。托克维尔就曾提出,美国这样的大国之所以能够实行民主的治理模式,应归功于联邦体制将国家层面的公共事务的量的规模压缩到了最低程度。⑧事实上,西方大国政府内部的治理结构,无论是横向的三权分立体系和政府行政机构设置,还是纵向的政府间关系都历经了复杂的调适过程。建国之初,美国联邦政府的权力只限于各州让渡的一小部分权力,防止强大的中央集权政府侵害地方自治权力的治理思路一直占据着主导地位。随着弱小的中央政府无力维护统一的市场秩序的弊端日益明显地暴露出来,联邦政府的权力逐步得到了加强,并在罗斯福新政之后形成了对地方自治权力的强大优势。上世纪80年代以来,扩大地方自治权力的“去中心化”改革又成为新公共管理实践的重要组成部分。应当说,美国独特的建国历程,特别是其悠久的地方自治传统,一直构成对联邦政府权力扩张的强大制约力量。就此而言,联邦政府与地方政府的分工体系在建国伊始就已完成“顶层设计”,其后的变革调整,都是在中央集权与地方自治相结合的框架内进行的。这种相对稳定的治理结构,不仅较好地发挥了联邦政府与地方政府在公共事务治理上的各自优势,而且使整个政府治理体系通过动态调适保持了较高的自我纠错能力。

大转型是中国百年来社会变迁的历史主题。在改革开放重启的现代化进程中,工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化同时并举的发展境遇,以及政府主导的赶超型发展战略,既使中国经济实现了超常规的增长,也使中国的社会“大转型”,无论就社会变革的深刻程度还是剧烈程度,都远远超过了发达国家当年的经历。这一过程中国家治理面临的重大挑战,虽然有着中国特定的体制背景,但其内在逻辑依然是社会秩序的革命性变迁提出的国家治理结构的整体性创新要求。概括地讲,工业化、城市化、市场化塑造出来的现代经济、社会、政治生活逻辑,不仅使传统的国家治理模式无法有效应对现代公共事务治理的挑战,其自身的合法性也面临前所未有的考验。一方面,市场秩序的扩展和社会生活自由空间的出现,决定了国家无法再通过驾驭市场、管制社会的方式,包揽公共事务的治理。国家需要在缩小权力范围的同时有效地增强公共服务的供给能力,需要在扶持社会成长的过程中学会以协商、妥协、合作的方式来维系公共秩序。另一方面,经济社会发展和公共事务治理全球化与地方化的张力,以及等级制行政体制的内在局限,迫切要求改变传统的中央高度集权的政府治理结构,加快探索中央集权与地方分权有机统一的政府间职责权限分工体系,健全政府间合作博弈的规则体系,从根本上摆脱“一放就乱、一收就死”的治理困局。

 

二、回归常态国家:改革开放以来国家治理模式的蜕变

近代以来中国国家治理面临的最大挑战,是积贫积弱的社会长期无法完成现代民族国家的建构,并有效地组织和实施现代化建设。由此呈现出来的国家治理危机,是经济危机、政治危机、社会危机、文化危机与民族生存危机一体化的“总体性危机”。现代国家区别于传统国家的一个显著特征,是其强大的权力渗透能力,“政治中心能够领导、推动和批准在自己领土范围内发生的各种各样的社会活动,根据自己制定的、灵活多变的命令管理整个国家”⑨。中国的现代国家建构,起始于晚清政权应对西方挑战所做出的诸如洋务运动、百日维新、预备立宪等一系列反应。传统国家治理模式变革的“路径依赖”效应,特别是中央权威的阙如,使得晚清政府无法实现治理体系的自我更新。帝制解体之后出现的军阀混战局面,更使传统国家治理陷入了灾难性境地。其后,“由于局限于现代城市基础,1927年之后的国民党也就从来没有打破始终困扰着20世纪中国所有军阀政权的恶性怪圈:财政收入赤字与中央政治控制乏力。国民党政府只不过是在更大范围内——表面上是全国范围——重演了旧军阀的政权模式”⑩。

新中国的建立,标志着具有强大政治整合能力,能够有效克服近代中国一盘散沙局面的现代国家的诞生。而高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制与绝对一元化的意识形态控制机制的耦合,使国家权力空前膨胀,国家因此成为真正意义上的超级“利维坦”。在社会主义国家权力“善”的观念预设下,通过垄断社会资源,将权力触角伸向社会生活各个角落,新中国建立起了一个国家权力统摄一切的“全能主义”(Totalism)政治结构。全能主义国家反映的是一种特殊的国家与社会关系,(11)即国家可以按照自己的意志进入社会生活各个领域、各个角落,可以直接取代市场、管制社会。全能主义国家的出现在很大程度上是对近代中国“总体性危机”的反应。“在社会各种制度和组织正在解体的时期,只有用政治团体的权力深入社会的每个角落,去重建各种组织与制度,去解决社会领域中的问题,才能一面重建国家,一面重建社会”。(12)而一旦借助于政党的意识形态动员和组织渗透成功摆脱“总体性危机”,政治动员的历史经验也就随之成为新中国国家制度建设的重要依据,完成了社会动员的体制化。在全能主义的国家治理体系中,既不存在政府职能的界定,也不存在政府的行为边界。政府取缔所有市场交易行为,直接对所有社会资源进行垄断性分配,所有组织和个体的生存均完全依附于国家。政府也取缔了所有体制外的民间组织,社会成员全部被网罗进了行政化的组织体系,国家因此得以通过资源分配和层级隶属的组织网络而直接控制所有社会成员,并及时将各种可能偏离国家控制的社会自主性因素清除干净。

全能主义国家的治理模式也会表现出惊人的治理效力,社会资源的全面垄断,不受任何社会力量制约的国家强制性权力,以及“举国体制”支撑的政治动员机制,赋予了这种治理模式无可匹敌的“集中力量办大事”能量。它既能够在“一穷二白”的经济条件下,通过不惜代价地汲取所有社会资源完成某些体现国家尊严的浩大工程,也能够在饿殍遍野的危机状态下制止社会秩序出现全局性崩溃。但不可否认的是,全能主义国家的治理模式极大地窒息了经济发展的活力,使国家长期无法摆脱短缺经济的困境。同样,国家对社会的严密管制,也完全摧毁了社会的自组织秩序,使得整个社会秩序的维系完全依赖国家权力的强制控制。改革前夕经济社会生活的全面凋敝充分说明,全能主义国家的治理模式是一种非常态的治理模式,而且无法长期维系。事实上,改革开放实践的重大历史意义就在于通过重新启动中国现代化进程,逐渐完成了国家治理模式从非常态国家到常态国家治理的深刻演变。

全能主义国家的政体,是一种“革命教化政体”(13),国家对社会改造抱有强烈的使命感,并将这种使命感作为执政的重要合法性资源。在此,国家治理从属于某种神圣化的目标,政府职能高度政治化,国家无休止地动员社会成员投入阶级斗争运动,为此不惜压制甚至牺牲社会成员最基本的生活需求。改革开放实践完成了国家治理中心任务从阶级斗争到经济建设的重大转变,“四个现代化”和“经济工作”被确立为“中国最大的政治”(14),国家治理的指导思想从传统僵化的意识形态,回归到了诸如“发展是硬道理”,“三个有利于”,以及“摸论”、“猫论”之类的政治常识,政府核心职能随之转移到满足民众正常生活需求的经济建设上来,建设“小康”社会的绩效则成为政府最重要的合法性资源。

回归常态国家,意味着国家治理逐步告别非常规的运动式治理,转入常规的制度化治理。理性化、制度化、规范化运作的官僚制(科层制)是现代政府治理的基本组织形式。“正如自从中世纪以来,所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样,迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样是明白无误的尺度……”(15)建国以后我国虽然通过移植苏联体制建立起了现代行政管理体系,但官僚队伍的人格依附,特殊主义价值取向的广泛盛行,以及忠诚于制度规范的职业精神的阙如,都表明科层体制一直没能达到理性化的成熟水平。特别是整个国家治理一直受到“建设一个全新世界”的理想主义冲动和“只争朝夕”的急躁心理的左右的情况下,科层制这样一种适用于常态社会的规范化管理体制更是容易暴露出效率低下的弊端。与之形成鲜明对照的是,革命战争年代创造的运动式治理模式却往往能够借助于政治动员,“通过激发自愿的首创性和广泛的资源开发,释放权威主义的协调所不能发掘的能量”(16)。于是,政治动员非但没有随着和平建设年代的到来而被摒弃,反而广泛运用到了国家治理的各个方面。大跃进期间《人民日报》的一篇社论十分形象地描述了运动式治理的魅力:“组织大辩论,成立指挥部,书记亲自上前线,组织战役,全党全民、各行各业编成钢铁师、运输营、采矿队等各种野战军、后勤部,昼夜突击,突破一点,创造高产纪录,开现场会议,推动大面积丰收等等。这一套革命的领导方法是同所谓‘正规化’对立的方法,没有这种革命的领导方法,不敢向‘正规化’挑战,就没有群众运动,就没有高速度。”(17)运动式治理是一种打破常规的人力和资源动员模式,往往能够通过整合资源,超越科层制的组织程序和运作规范,在破解重大治理难题当中取得立竿见影的成效。但也正因为如此,运动式治理极易造成对常规程序和规范的冲击,往往只是以牺牲其它事务治理的效率为代价换取在某一特定事项治理上的高效力。新中国成立以后国家治理始终难以步入制度化、规范化的轨道,社会生活也长期无法进入常态状态,应当说,与运动治国的负面效应有着直接联系。改革开放以后,国家明确宣布不再搞群众运动,宪法取消了所谓的“四大自由”,明确了建设现代法治国家的治理取向,同时逐步借鉴市场经济国家政府管理的通行惯例来改造科层体制,政府治理总体上步入了常态化、理性化的轨道。

一旦国家治理回归常态,经济生活、社会生活和文化生活逐步融入全球化进程,市场经济就会按照自己的扩展逻辑派生出一个日益庞大和复杂的相对自主的经济秩序,进而催生出一个社会生活的自主性空间以及公民社会的雏形。市场机制在资源配置中的基础性地位的确立,以及不以政府意志为转移的市场经济秩序和民间社会的存在,既给国家治理模式的现代转型提出了种种挑战,也为这种转型创造了必要的条件。当然,我们也必须清醒地看到,国家治理模式回归常态国家治理,迄今尚未真正实现定型化。这其中一个关键性的因素,就在于新中国成立以来的国家治理及其调整,始终服务于政府主导的赶超型发展战略。整个国家建设和治理的理念、思路、战略都因此表现出极为露骨的短期化、功利化取向。“大跃进”式的经济赶超战略失败后,继之而起的是创造“最新最美”世界的政治赶超和触及灵魂深处的文化赶超。国门打开之后,令人震惊的发展差距更是激起了“大彻大悟”般的GDP赶超。要实现超常规的发展,就必须打破发展的常规,其最便捷的选择,就是最大限度地发挥举国体制的组织优势,以政治动员的方式最大限度整合资源投入经济建设。市场体系的完善、公民社会的成长,以及政府治理结构的调整,都可能因为缺乏显著的短期绩效而被忽视和搁置。就此而言,我们不得不承认,正如白鲁恂(Lucian

Pye)指出的那样,中国尚未从传统国家转型成为一个现代国家。国家看似强大,但制度很脆弱,很多人感到政府太弱和政府管理的无效,很多人感到孤立无助,希望政府把许多事情管理起来。(18)十八大报告基于实现国家的有效治理,强调要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”,无疑正蕴含着这样一种实现常态国家治理的定型化、成熟化的旨意。

 

三、基于政府、市场、社会良性互动的国家治理体系创新

政府是国家治理最重要的主体,政府治理的效率直接决定着国家治理的绩效。而有效的政府必然是职责范围相对有限的政府。在现代国家治理体系中,控制政府职责范围的基本方式,是建构政府与市场、社会各归其位,既相互制约又相互支撑的分工体系,通过充分发挥市场、社会的作用来缓解政府治理的压力,保证政府在市场和社会失灵的领域发挥关键性的作用。

改革开放以来中国政府职能的转变,遵循的是与市场化改革相匹配的适应性调整的逻辑,因而历次政府体制改革都有特定的经济体制改革背景。1982年政府改革的主题是根据“计划经济为主,市场调节为辅”的经济体制改革思路进行机构精简。1992年经济体制改革最终确立了建设社会主义市场经济体制的目标,职能转变随之成为行政体制改革的主题。2003年,为适应中国加入世贸组织,各级政府加快了行政审批制度改革的步伐。其后,随着市场体系发育的进一步成熟,服务型政府建设成为行政体制改革的总体目标。党的十六大第一次将政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。十七大进一步提出了实现基本公共服务均等化的目标,并根据“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求,开启了大部门体制的改革。十八大基于强化改革的总体性设计的要求,提出了“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的思路,并明确将政府职能定位于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。

毫无疑问,相对于改革之前的全能型政府,以及改革前期的经济建设型政府,30多年来政府职能转变取得的进展是巨大的,正是在政府角色的大转型中,释放出了一个具有自我扩展潜能的市场体系。但是,相对于完善市场经济体系的客观要求,政府角色转型依然严重滞后,且因此直接制约了国家治理体系的创新。在全能主义国家的体制背景的制约下,中国赶超型的发展战略已经将政府的主导作用发挥到了极致。经过30多年的发展,以GDP总量增长为目标、以投资和出口为主要动力、以资源配置的行政控制和经济运行的行政干预为主要手段的政府主导型发展模式,已经形成了强大的思维定势和体制惯性,甚至固化成了特定的利益结构。由此,也就出现了市场竞争完全能够解决的大量事务仍然被政府牢牢抓住不放,而诸多市场经济条件下的政府核心职能,如医疗卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务却不负责任地推给市场的混乱局面。更值得关切的是,传统的政府主导型发展模式事实上已经形成了一种顽固的自我强化机制,即习惯性地以强化政府的资源配置功能,扩大行政干预来应对经济发展面临的挑战。虽然这种控制和干预短期内能够在刺激经济增长上取得一定的成效,但从长期来看,却逆转了政府与市场关系的演变,阻碍了市场体系的成熟和政府角色的转型。

从“鸟笼经济”到“驾驭市场经济”,政府主导甚至掌控市场经济建设的相关理念及运作方式,表明我们对市场经济的认知还停留于工具性层面,即不是将市场经济视为一种有着自身运行逻辑和自我调节机制的经济秩序,而是可供政府随意拿捏的制度安排或随意取舍的政策工具。因而政府调节市场的着眼点往往不是尊重市场主体自主经营、自由竞争的基本权利,不是精心呵护公平竞争的市场秩序,而是迷信宏观调控、产业政策等行政手段的短期效果。实践证明,政府调控越是频繁,产业政策越是泛滥,市场秩序就越是混乱,市场主体就越是无法形成合理的预期,最终只会不断加剧市场主体的短期化行为取向。更糟糕的是,政府超强的资源配置权力必然诱发出愈演愈烈的权力寻租现象,行政权力对经济社会生活过程的广泛干预必然导致腐败现象渗入社会生活各个角落。其结果,只能是腐败现象的体制化。因此,要着眼于实现国家有效治理推进政府职能转变,就必须深刻反思传统政府主导型发展模式的弊端,充分尊重自我调节的市场秩序,最大限度地还权于市场。

60年来国家治理模式另一深刻变动,是政府与社会关系的演变。建国之初,国家以政治动员和体制建构的方式完全清除了传统民间秩序及近代市民社会的萌芽。按照吉尔伯特·罗兹曼等人的归纳,毛泽东时代国家掀起了四次群众性运动的浪潮,即以土地改革运动为主的第一次浪潮,以社会主义改造运动为主的第二次浪潮,以反右派运动和大跃进运动为主的第三次浪潮,以及以文化大革命为主的第四次浪潮。从现代国家建构的角度来看,正是这几次大规模的群众性运动,使国家掌握了借以控制社会的关键要素,即对土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配。(19)社会改造的结果,是以国家全面管制社会的方式建构出一个“总体性社会”。(20)“总体性社会”的国家治理结构,是建立在国家垄断所有社会资源,国家将所有社会成员纳入行政化的组织体系为体制支撑的,因而一旦启动了市场化改革,这种体制支撑逐步瓦解,传统的管制型的社会管理模式很快就陷入了难以为继的困境。从微观机制来讲,市场化改革及其带动的社会变革最深刻的意义,莫过于社会个体行为逻辑的重塑。当社会个体从没有任何意义上的自主选择权利,不得不完全依附于国家机器的“零件”,蜕变成为具有独立利益和自主意志的社会行为主体时,他们就不再是由国家任意动员、驱使的对象,国家同他们的关系就不再是单纯的命令服从关系,而是被注入了越来越多的平等契约的关系属性,嵌入了日益丰富的讨价还价的理性博弈的内容。这就意味着国家再也无法将社会成员单纯作为实现自己意志的工具,直接通过发号施令,驱动社会组织和社会个体去实现国家的意志。

为社会结构的深刻变迁,近一二十年来国家有意识地放松了对社会生活的管制,民间组织由此获得了迅速发展的空间,其公共服务和社会治理功能也得到了初步显露。在此背景下,十六届四中全会提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的思路。十七大提出了“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”四位一体的中国特色社会主义事业总体布局,强调“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义”。社会建设与社会管理创新命题的提出,无疑是执政党国家治理理念的一次重大突破。在此,国家不仅确认了社会生活秩序的相对自主性,而且开始致力于主动扶持民间组织的成长,拓展民间组织参与社会管理的渠道,通过吸纳体制外资源来构建社会协同治理格局。这就为重塑政府与社会的关系,并以此推进国家治理模式的创新开辟了新的重要途径。

任何社会的整合和治理都需要相应的组织载体。面对市场经济的交易规则对社会生活各个领域的野蛮侵蚀,特别是资本力量挟持权力资本压制、践踏社会个体特别是弱势群体权益的现实,国家治理体系创新的一个核心问题,就是实现开放社会的再组织化,避免社会分化形成资本力量垄断化、行政权力集权化与社会组织碎片化、社会个体原子化和无助化的两极化格局。社会的再组织化一方面为社会个体摆脱孤零零的生存困境,抵御资本力量和行政权力的侵害提供了必要的组织依托,另一方面借助于利益表达的组织化和利益协商的理性化,也为国家平衡社会利益格局提供了组织载体,有助于避免国家直接面对愤怒的“乌合之众”的被动局面。社会的再组织化不是要重新将社会成员纳入行政化的组织体系进行控制,而是要在充分发挥各种类型的社会组织维护其成员的权益、满足社会成员的组织归属的心理需求的同时,使社会整合获得新的组织载体,进而在逐步扩大社会组织参与社会治理的渠道,提升社会组织自主化的治理水平的基础上,培育形成社会的自组织秩序。

问题的复杂性在于,传统的政府主导发展模式,其增长压倒一切、稳定压倒一下的发展取向,事实上已经催生出了一种以刚性维稳换取经济增长的时间和空间的治理策略。各级政府即使主观上意识到了政府包揽社会事务治理的严重后果,维稳的现实压力,以及短期化的治理取向,依然会驱使政府将社会治理的目标定位于想方设法控制住局面,保证辖区内不出现“乱子”,而不是通过培育公民社会来促进社会自组织秩序的发育。所谓“摆平式”维稳,说到底就是不计后果、不问代价、不择手段地追求当下的社会静态稳定。这种功利化、短期化、表层化的“为稳定而稳定”的治理模式,不仅直接制约了社会自组织秩序的成长,而且加剧了社会矛盾向政府的集中,放大了社会转型的全局性风险。

无论是“国家建设社会”的现实格局,还是运动式治理和“摆平式”维稳的盛行,都表明目前的社会治理还在相当程度上延续着全能主义国家的管制思维。相对独立的,有着自身运行机理和演化逻辑的社会自组织秩序,以及公民通过社会组织维护自身权益和参与公共事务治理的基本权利还远未受到应有的尊重;现代公民社会所蕴含的化解利益冲突,塑造社会成员的自治与合作精神,缓解政府社会事务治理的压力的重要功能还未被真正认识到。因而一旦社会矛盾趋于紧张,地方政府随时都可能以加强社会管理的名义强化对社会自由生活空间的控制。这些都意味着在国家建设社会、政府管理社会的现实格局中,通过重塑政府与社会关系来推进国家治理模式的转型,依然存在着相当大的不确定性。

 

四、基于政府间关系调适的国家治理体系创新

健全政府间职责权限分工体系,保证各个政府切实有效地履行自己的职责,以提高整个政府体系的运行效率,是现代国家治理体系建构的另一个重要任务。中国自古以来就是一个地域广阔、国情复杂的大国,又长期采用中央集权的等级制行政体制,国家治理始终面临着如何处理好中央集权与地方分权关系的难题。过度的中央集权限制了地方政府在区域性事务治理上的自主权,往往使中央政府陷入不堪重负的境地;而扩大地方自主权,又很容易助长地方的离心倾向,形成地方势力尾大不掉之势。从秦以后历代有关郡县制与封建制的争论,以及近代有关地方自治和联邦制的讨论,都可以看到缺乏处理政府间关系的有效制度框架所导致的中央集权与地方分权的两难困境。

新中国成立之初,我国一度建立了大行政区体制,“高饶事件”发生后,为防止中央权威旁落,随即撤销了大行政区体制,各省直接对中央负责。随着高度集权的计划体制的建立,中央“统得过死”问题又很快暴露出来。为此,毛泽东1956年在《论十大关系》中提出了发挥中央和地方两个积极性的主张,强调了分权管理的必要性。后来毛泽东在一些场合更是针对中央集权的体制弊端,提出要学习欧美国家的地方分权体制,认为欧洲和美国发展比较快,“一条原因是欧洲分成了许多国家,有利于充分发挥积极性,美国发展也快,原因则是各州有相当大的自治权”(21)。但是这些设想一直没有转变为制度创新的尝试。从总体上讲,虽然改革之前也有过一定范围的政策性放权的尝试,但中央高度集权始终是政府体制的基本格局。

改革开放以来,为调动地方政府推进改革和加快地方经济建设的积极性,中央进行了持续性的放权改革。这其中,最具实质性意义的制度创新,就是分税制改革。财政关系是政府间关系的核心,税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的“第二种基本方法”。(22)在分权化的财政体制下,地方政府成为拥有独立的财力和财权,具有独立经济利益目标的公共事务管理主体,而不再仅仅是统收统支财政体制下纵向依赖的行政组织。相对独立的财力和财权,不仅确认了地方政府相对独立的利益,而且赋予了地方政府按照自主意志实现其行政目标,以及不断扩张其自主性的现实能力。持续性的权力下放改革,打破了之前中央高度集权的权力结构,形成了中央集权与地方分权相结合的体制格局。但严格地讲,迄今为止的放权改革基本上是一种政策性放权措施,而不是一种法律化的制度建构,因而困扰国家治理几千年的“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”(23)的难题,并没有真正从制度上得到破解,而只能在央地动态博弈中找到一个暂时的平衡点,由此也就带来国家治理的一系列混乱现象:一是五级政府之间的职责分工依然是一种量的分工模式,政府间只有权限的区别而没有职能的差异。政府职责分工的同构化,不仅造成了大量宏观微观职能配置错位的现象,而且极大地模糊了各级政府的刚性职责。二是政策性放权虽然赋予了中央政府收放自如的自主性,却不可避免地导致了政府间行政博弈的泛滥,加剧了“一收就死、一放就乱”的局面。三是压力型体制的权力逻辑,派生出了事权、职责逐级下移,财力、权力逐级上收的逆向运行机制,导致政府间职责与权限、事权与财力不匹配的现象不断加剧。

从总体上讲,目前中国政府间关系还停留于行政承包制的水平。在此,各级政府自上而下地将行政目标分解为指标任务下达给下级政府,进而将指标任务的完成情况作为对下级政府考核的基本依据。行政承包机制的初衷是强化对下级政府的职责目标控制,但在实施过程中却产生了一个重大的“制度意外”,即以刚性任务来约束下级政府行为的制度安排,恰恰进一步扩大了地方政府行为选择的自主性空间。一方面,行政承包制虽然给各级地方政府施加了一系列刚性行政压力,但类似经济承包制中的“交足国家的,剩下都是自己的”,下级政府以保证完成上级“规定动作”的方式,换取了一个相当大的做“自选动作”的自主性空间。另一方面,行政承包制是一种典型的结果导向的控制机制,政府间的信息不对称决定了上级政府无法有效监控下级政府的行为过程,因而下级政府事实上以服从行政结果控制的方式换取了弹性极大的行政过程、行政手段的自主性空间。这正是运动式治理和“欺上瞒下”的行政博弈泛滥的重要体制背景。

在等级制的行政体制下,各级地方政府都是中央政府的执行机构,中央政府并没有执行中央政策的独立系统。在地方政府作为地方利益代言人的角色日益突出的背景下,不可避免地出现了中央政令不畅,甚至“政令不出中南海”的局面。为增强中央权威,中央政府只能借助强化人事和财政控制,以及“一票否决”的行政承包责任制,来控制地方政府的行为。这种控制机制由于严重弱化了地方政府的自主权,反过来又驱使地方政府广泛地借助于各种“变通”策略,以及“摆平”式的非常规运作机制来应付其承担的治理职责。从理论上讲,中国作为单一制的中央集权国家,中央政府的权力几乎是无限制的,中央政府不仅可以通过人事变动、资源配置等手段牵引地方政府的行为,而且可以对各级政府行为直接进行行政干预,但事实却是中央政府实现自己行政意志的能力因为各种行政博弈而被极大削弱。反过来,地方政府合法的自主权相当有限,但其根据自己的意志选择性履行自己的职责和执行上级政策的自主性空间却极大。(24)政府间博弈的规则系统的缺失客观上造成了中央痛感权威严重不足,而地方不停地抱怨自主权太小的悖论。

上世纪90年代以来,针对地方治理面临的日益复杂的现实挑战,全国各地特别是东部沿海地区广泛兴起了地方政府创新的热潮。这些创新实践在推进政府角色转型、优化政府运行机制等方面都取得了一定的成效。但作为一种在现有体制框架内应对地方治理危机的反应,地方政府创新实践从一开始就因体制的“天花板”效应而在推进治理创新方面受到了很大的限制。相对于宏观的体制框架,地方政府创新只能是一种微观运行机制的创新;相对于稳定的核心制度安排,地方政府创新只能是一种边缘性、技术性的创新。特别是在行政体制改革缺乏明晰的路线图,相关创新实践缺乏有效的政治激励的情况下,地方政府创新实践往往不是昙花一现,就是长期逡巡不前,大量创新成果无法转化为规范性的制度安排,创新实践及其成果都存在严重的碎片化现象。显然,粗糙、不稳定的政府间关系不仅使长期困扰国家治理的难题无法破解,而且直接制约了政府管理方式的创新。加强规范政府间关系的制度体系创新,建立健全政府间法律化的职责权限分工体系,已经成为创新国家治理体系的重大现实课题,其重要意义和紧迫性远远超过了大部门体制的改革。

 

五、结语

现代国家治理体系的建设,为政府转型及行政体制改革确立了新的整体性的愿景目标。在加强体制改革的总体设计已经形成广泛共识的今天,迫切需要将政府体制改革纳入现代国家治理体系建设的视野,以明确政府转型的战略目标与现实路径。必须指出的是,国家治理体系的演进,在很大程度上是多元社会力量互动博弈的结果,而不是理性规划、人为设计的产物。试图由一个专门机构精心设计出一个理想化的改革方案,自上而下推广到全国,以完成整个国家治理体系的现代转型,是不切实际的,改革的路线图设计得越具体,就越可能是一个乌托邦。现代国家治理体系建设视野下的政府体制改革的顶层设计,充其量只能是明晰体制创新的战略目标与现实路径,即明确放权于市场、放权于社会、放权于地方的改革战略。放权于市场,就是充分尊重自发调节的市场经济秩序和自由竞争的市场主体权利,最大限度地压缩政府的资源配置功能、限制行政干预的权力,同时大力健全公平竞争的市场规则体系,逐步实现政府经济领导职能从经济建设的组织者到市场体系的监管者的转变。放权于社会,就是充分尊重市场经济、民主政治、多元文化、开放社会条件下社会秩序生成和演化的内在规律,通过积极扶持和引导社会组织的成长,健全社会组织参与公共服务和社会管理的渠道,培育社会的自组织秩序,逐步实现从政府管理社会到政府主导下的社会协同治理转变。放权于地方,就是充分尊重地方政府在区域性公共事务治理中的自主权,积极探索政府间职责权限的分工体系,明确地方政府创新的自主权与权力边界,有效激发地方政府深化体制改革的智慧,释放全局性改革的风险。

放权于市场、放权于社会、放权于地方,既是政府转型的现实任务,也是现代国家治理体系建设的内在要求。而要政府“革自己的命”,公权力的有效约束无疑是关键。只要政府自我授权并随意超越权限的现象无法得到校正,政府就有可能根据自己的利益和意志,以加强管理甚至维护社会公平的名义,将行政干预的触角伸向经济社会生活的各个领域,从而不断强化自身的权力。就此而言,建设法治国家,建构宪法得以实施的体制框架,健全权力运行制约和监督体系,无疑是现代国家治理体系建设的现实突破口。也只有这样,我们才能有信心回应200多年来现代国家治理体系建设的一个根本性的挑战:“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”(25)

 

注释:

①[英]安东尼·吉登斯:《现代性与自我认同》,赵旭东、方文译,生活·读书·新知三联书店1998年版,第16页。

②[英]卡尔·波兰尼:《大转型——我们时代的政治与经济起源》,冯钢译,浙江人民出版社2007年版,第65页。

③[美]赫伯特·克罗利:《美国生活的希望:政府在实现国家目标中的作用》,王军英等译,江苏人民出版社2006年版,第224页。

④[美]梅里亚姆:《美国政治学说史》,朱曾汶译,商务印书馆1988年版,第217页。

⑤钱满素:《美国自由主义的历史变迁》,生活·读书·新知三联书店2006年版,第85~92页。

⑥[英]吉登斯:《民族—国家与暴力》,胡宗泽等译,生活·读书·新知三联书店1998年版,第146~147页。

⑦[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年版,第131页。

⑧[法]托克维尔:《美国的民主》上卷,董果良译,商务印书馆1988年版,第198页。

⑨[意]波齐:《国家:本质、发展与前景》,陈尧译,上海人民出版社2007版,第135页。

⑩[美]西达·斯考切波:《国家与社会革命》,何俊志、王学东译,上海世纪出版集团2007年版,第300页。

(11)(12)邹谠:《二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看》,牛津大学出版社(香港)1994年版,第20页。

(13)冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。

(14)《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第234、194页。

(15)[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》,林荣远译,商务印书馆1998年,第736页。

(16)[美]林德布罗姆:《政治与市场》,王逸舟译,上海三联书店1996年版,第414页。

(17)转引自郭为桂《群众路线与现代中国的国家建构》,《东南学术》2011年第4期。

(18)参见王绍光等《第二代改革战略:积极推进国家制度建设》,《战略与管理》2003年第2期。

(19)[美]吉尔伯特·罗兹曼主编:《中国的现代化》,江苏人民出版社2003年版,第468~473页。

(20)孙立平:《转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁》,清华大学出版社2004年版。

(21)彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第196页。

(22)伊夫·梅尼等主编:《西欧国家中央与地方的关系》,朱建军等译,春秋出版社1989年,第27页。

(23)周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,《开放时代》2011年10期。

(24)参见何显明:《市场化进程中的地方政府行为逻辑》,人民出版社2008年版。

(25)[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆2004年版,第3页。

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文章来源:本文转自《浙江社会科学》2013年6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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