张琦:如何正确理解政府与市场的关系

选择字号:   本文共阅读 12336 次 更新时间:2023-05-11 23:54

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张琦  

 

2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出,要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,可以说这一原则指明了深化改革的基本方向。党的十九大报告和二十大报告对此提法也一再重申,二十大报告中的表述是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”。然而在实际操作中,如何“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、如何“更好发挥政府作用”,还存在不少模糊认识。之所以如此,一方面在于经济学界、以及政策制定部门对政府与市场关系的认识并不完全一致;另一方面,经济发展中出现的一些新现象和新问题,也对政府与市场的边界构成了新的挑战。本文拟从经济思想史角度入手,结合当前的新形势,就如何处理政府与市场关系的若干领域给出分析和思考,不求面面俱到。

一、经济学对政府与市场关系认识的演变

十八届三中全会《决定》发布后,国内经济学界随即展开了对“政府与市场关系”的新一轮讨论热潮。但对这一问题的认识仍存在不少分歧,例如有人认为,“市场的决定性作用”不应局限于经济领域,在某些传统上的“非经济领域”也应交由“市场决定”;而有人则认为,市场的决定性作用不能放大到决定公共资源的配置。全面梳理国内学界对该问题的争论并非本文的目的,在此要强调的是,经济学本身对“政府与市场关系”就存在许多争议。尽管如此,仍然可以从经济思想史角度梳理出一条关于政府与市场关系的“主线”或“共识”。

现代经济学鼻祖亚当·斯密提出了著名的“看不见的手”理论,认为市场机制是调动人的积极性、激发人们创造财富的强大机制:“他追求自己的利益,结果却促进了社会的利益,而且通常比有意这样去做的时候还要更加有效。”斯密所说的“社会的利益”,就是全社会财富的增加。与此同时,斯密将政府的作用限定在三个领域:一是保护本国不受外国的侵略,即国防;二是保护本国国民不受另一部分国民的压迫,即司法和治安;三是提供某些市场无法提供的公共工程和公共机关;除此之外的领域,均应交给市场。以现在的眼光看,斯密提出的三个领域都属于公共物品和公共服务。当然,斯密还提出了“税负公平”准则,事实上主张政府承担再分配的职能。但无论与后来的经济学家相比,还是与他自己的全部理论体系相比,政府的再分配职能并非斯密强调的重点;况且在斯密的时代,再分配工具是极为有限的。这就是斯密著名的“守夜人政府”理论,即所谓“小政府”。

从历史现实来看,整个19世纪,欧美各国总体上保持了“小政府”模式。1870年左右,欧美各国“财政支出占GDP比重”这一指标普遍在10%左右:如英国为9.4%,美国为7.3%,法国为12.6%,德国为10%,都是名副其实的“小政府”。不过,虽说“自由放任”是19世纪盛行于欧美的思想主流,但却并非没有反对者。例如,19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳就明确反对“小政府”和“自由放任”,主张国家和政府在经济发展中发挥更重要的作用。瓦格纳认为,如果“国家支出”对一般生产率及国民收入的增长贡献更高时,国家支出就应该增加。他还发现了“公共支出随着经济的发展而不断膨胀”即著名的“瓦格纳法则”。并且,瓦格纳坚决主张政府通过财政税收手段实现再分配,矫正自由市场竞争分配的后果。瓦格纳的经济思想在19世纪末产生了较大影响,在一定程度上改变了“自由放任”主义。

从理论上使政府职能真正发生重大转变,还要等到重量级经济学家约翰·M. 凯恩斯登场。1936年,凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》,标志着宏观经济学作为一门学科的诞生。凯恩斯认为,由于消费边际倾向递减和投资边际收益递减,私人部门的总需求是不足的,所以需要政府通过财政支出来弥补需求不足,使经济摆脱衰退、恢复到充分就业状态。“二战”结束后直到20世纪70年代,是凯恩斯主义需求管理政策盛行的时代。从此,在亚当·斯密主张的三个领域之外,政府的职能又增加了一个:宏观经济管理。

同一时期的1942年,英国经济学家威廉·贝弗里奇发布著名的《贝弗里奇报告》,提出国家应当为每个公民提供失业、养老、生育、工伤等社会保险,并提供全方位的医疗和康复服务。《贝弗里奇报告》奠定了“二战”后欧洲走向“福利国家”的理论基础,传统上并非主要由政府提供的医疗、养老、教育、生育等公共服务和保障,也开始由政府介入。与此相应,“二战”结束以来欧美各国的政府规模也在不断扩大。2007年,财政支出占GDP比重,英国为44.6%,美国为36.6%,法国为52.6%,德国为43.9%。从这一指标来看,世界主要国家现在已经没有“小政府”,都是“大政府”了。当然,政府对经济的干预并不都是通过“财权”来实现的,财政支出占比并不完全代表政府权力的大小。

从经济思想的演变来看,当代政府的职能大致集中在三个领域:提供公共物品和公共服务,稳定宏观经济,提供社会保障;除此之外的领域,均应交给市场来决定。这可以说是经济学对“政府与市场关系”这一问题取得的最大共识。

二、怎样充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

改革开放以来,我国坚持全面深化改革,不断完善社会主义市场经济体制,创造了世所罕见的快速发展奇迹。同时要看到,在经济高质量发展阶段,我国还存在市场体系不健全、市场发育不充分、政府和市场关系尚未完全理顺,市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,必须使生产要素、劳动力、商品等实现自由流动,因此必须继续推进市场化改革。

经过改革开放40多年的发展,特别是1992年中共十四大提出“建立社会主义市场经济”以来,绝大多数商品和服务已经实现了市场定价。相比之下,生产要素的市场化进展则相对缓慢。例如,劳动力虽然已经可以自主择业,但户籍制度的存在,特别是附着于户籍之上的各种“福利”如子女入学等,仍妨碍着劳动力在全国范围内充分自由流动;某些工作单位、工作岗位还存在基于户籍的招工歧视。基于户籍制度的、或明或暗的就业歧视,既不公平,也无效率。

又如,土地作为一种重要的生产要素,至今仍主要由各级政府支配,土地资源的市场化配置仍任重道远。过去二十多年来,以“土地财政”为特征的城市化、工业化发展模式,成为助推中国经济增长的强力引擎之一。地方政府利用自身在土地一级市场上的“双向垄断”地位,一手压低征地价格,一手通过“招拍挂”抬高商住用地价格、通过协议出让压低工业用地价格,获得了巨大的“租金收入”,这就是“土地财政”的实质。然而这一过程中的扭曲是多方面的。首先,对土地的垄断,使地方政府能够高价出让商住用地、低价出让工业用地,导致二者价差越来越大,并成为“高房价”的重要推手。2013—2017年,全国商业用地平均价格涨幅达793%,居住用地平均价格涨幅达808%,而工业用地平均价格涨幅只有115%。其次,由于土地的政府垄断,导致征地和出让之间、两类土地的出让之间,皆存在巨大的“价格剪刀差”,被征地的农民和购买商品房的市民事实上补贴了“产业园区”的工业企业,这是一种隐性再分配。再次,工业用地占比过高、商住用地占比过低,导致工业用地使用效率低下,造成很大的浪费。最后,由“土地财政”派生的“土地金融”及地方债务问题,也积累了大量风险。如何破除地方政府在土地市场上的垄断地位,引入市场竞争机制提高土地资源的配置效率,从源头上化解地方债风险,仍是中国经济面临的一大挑战。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,必须大力彰显法治的重要性,将全面依法治国落到实处。自2021年底中央经济工作会议提出我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力以来,如何改善预期、提振信心就一直是全社会上下共同关心的话题。党中央多次强调“坚持两个毫不动摇”、“民营企业和民营企业家是自己人”,给民营企业吃下“定心丸”。这些表态对于改善预期、提振信心无疑非常重要。但从根本上讲,改善预期关键在于政府依法行政。与古代专制社会“法制”用于统治臣民不同,现代社会“法治”首先是规范政府行为的,政府的一切活动都要在法律范围内展开。这就要求政府出台任何政策,必须以相应的法律为依据;暂时没有相应法律的,应加快立法,不能以规定或行政命令代替法律。政府政策的出台,要做到立法先行、有法可依、有法必依,使全社会形成稳定的预期。坚持“先立后破”,减少“运动式治理”,坚决杜绝“突袭式治理”。与“运动式治理”相比,“突袭式治理”对预期的危害更大:不知道何时来、不知道何时走,人们当然无法形成稳定的预期。党的二十大报告再次强调要“扎实推进依法行政”,并指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。可以说,法治对“改善预期”的作用,怎么强调都不为过。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,必须为各类微观主体营造一个公平竞争的市场环境。首先是怎样处理竞争政策和产业政策的关系,关于这一问题,学界讨论得比较充分了。理论和实践都表明,产业政策失败的根本原因在于创新的“不可预见性”,创新不是政府“规划”出来的。过去二十年来,以互联网、人工智能为代表的技术创新,恰恰是政府干预较少而不是刻意扶持的结果。一些产业政策在执行过程中,沦为企业骗取财政补贴的工具,不仅对其他企业不公平,还造成很大的资源浪费甚至产能过剩。对于充分发挥市场的决定性作用来说,通过竞争政策营造一个公平竞争的市场环境,要比产业政策重要。其次,对不同所有制企业也应做到“一碗水端平”,维护公平竞争。必须承认,与国有企业相比,民营企业总体上仍处于弱势地位。显性的“所有制歧视”容易解决,但各种隐性歧视却不容易消除。近年来,有些民营企业为了“办事方便”主动和国企合作,引入国有资本,就反映了隐性歧视的存在。破除“所有制歧视”的根本出路仍在于将“法治”落到实处,这是一个长期而艰巨的任务。

三、怎样更好发挥政府作用

政府的首要职能是提供公共物品和公共服务,这是自亚当·斯密以来经济学界的共识。现代经济学将公共物品视为“市场失灵”的一种形式,认为市场无法自发提供公共物品或提供数量达不到帕累托最优水平,因此需要“公共提供”来弥补。长期以来,我国一直面临教育、医疗、养老等公共服务供给总量不足、分布不均衡的局面,因此“加大财政投入”、“补齐民生短板”的建议几乎成为老生常谈。但笼统地讲“加大财政投入”于事无补,必须从机制上分析各种公共服务的筹资和支出特征,有针对性地设计激励相容的制度安排。以义务教育为例,如何让地方政府有积极性为外来人口子女提供足够的学位,减少“留守儿童”的比例,就需要从机制设计上进行思考。

关于公共服务,在此想强调的是另外两点。其一,公共服务的“公共提供”并不等于“政府提供”,也就是说,并非只有政府才能提供公共服务。公共服务提供的主体应当多元化,除了政府,民间机构及民营企业都可以提供公共服务。政府无疑是最重要的公共服务提供者,但政府不应成为公共服务的唯一提供者。近年来,有一种观点认为,只有政府提供的公共服务才具有“公益性”,这种认识是错误的。政府提供的公共服务并不天然具有“公益性”。公共服务是否具有“公益性”,关键在于缴纳税费和服务受益之间是否存在对应关系,而不在于提供主体是谁。而且,政府提供公共服务,并不等于要求政府必须亲自“生产”公共服务。其二,政府提供的公共服务,必须杜绝“反向再分配”。由于我国目前的税制结构总体上具有累退性,因此政府以一般税收融资的公共服务,总体上具有反向再分配的特征。杜绝“反向再分配”需要从两方面着手,一是改变税制结构,二是允许民营机构提供高质量的公共服务。从根本上杜绝公共服务的反向再分配特征,必须将税制结构从累退扭转为累进,这就需要建立以直接税为主的税制结构,而非目前的以间接税为主。税制结构未改变的情况下,由民营机构提供高质量的公共服务,可以建立起高收入人群付费与受益之间的对应关系,减少其通过公共服务对低收入人群的利益侵占。同时,由政府提供、以税收融资的,应主要集中于基本公共服务。

政府的另一重要职能是再分配,从瓦格纳到“现代财政学之父”理查德·A. 马斯格雷夫,都把再分配视为政府的重要职能之一。有一种很有影响的观点认为,只要是市场决定的收入分配,不论贫富差距多大,都是合理的,政府的任何再分配都是对私有财产权的侵犯。这种看法是错误的,因为它混淆了“实得”和“应得”的区别。经济学中的芝加哥学派以主张自由主义闻名,然而芝加哥学派的“祖师爷”弗兰克·H. 奈特早在1923年就撰文指出:市场决定的价格包括市场化收入,并不具有伦理上的价值,并不必然等于“应得”。政府进行再分配的正当性,就在于将“实得”中的运气成分尽量剔除掉,使其接近于“应得”。所以说,政府进行再分配并不等于“侵犯私人财产权”。

按国家统计局的数据,2021年中国人均可支配收入基尼系数为0.466,这一水平在世界主要经济体中是比较高的。而且,可支配收入属于税后收入,税前收入的基尼系数可能更高。发达国家的税前收入基尼系数通常也较高,例如日本,税前收入基尼系数超过0.5,但经过再分配,税后收入基尼系数就降到了0.4以下。也就是说,我国目前的收入分配状况,主要不是因为税前收入差距大,而在于再分配力度较小,未能有效降低收入差距。再看财富分配状况,按世界不平等数据库(WID)的数据,从个人净财富占比来看,中国顶部1%的占比为32.6%,顶部10%的占比为68.8%,底部50%的占比仅为6.2%。过去二十多年里,顶部1%、10%的个人净财富占比不断上升,底部50%的占比不断下降,反映了贫富差距在扩大。

党的二十大报告指出,中国式现代化是共同富裕的现代化。实现共同富裕,一方面在于充分发挥市场经济创造财富的强大动力,另一方面在于政府充分运用财政税收手段进行再分配,将贫富差距压缩在合理范围内。2021年8月17日,中央财经委会议提出通过“三次分配”促进共同富裕。其中“二次分配”指政府的再分配,“三次分配”指高收入人群通过自愿捐赠等慈善行为对社会财富进行再分配。需要强调的是,实现共同富裕不能以“三次分配”为主,仍要以“二次分配”为主,“三次分配”只能是“补充”。政府通过财政税收、社会保障等手段实现再分配,是发达国家普遍的做法。就中国目前的情况来说,加大再分配力度关键在于调整税制结构。一方面,要加大对财产性收入的征税力度,而不是把注意力只集中在对劳动课税即个人所得税上。另一方面,要加快开征财产税,考虑开征遗产税、赠与税等税种,并采取累进税形式。当然,财税体制改革特别是税种的开征,要在充分征求意见的基础上选择恰当的时机,避免造成公众的误解乃至恐慌。

改革开放以来,中国经济体制改革的一条主线就是不断调整政府与市场的关系。在新形势下继续深化改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,是实现中国式现代化的必要条件。

 

张琦(中国社会科学院经济研究所)

来源:《中国经济评论》2023年第32期

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