从伊宁 吴怀中:岸田时期日本“印太战略”深化:背景、表现及对华影响

选择字号:   本文共阅读 12492 次 更新时间:2023-05-11 13:18

进入专题: 印太战略  

从伊宁   吴怀中  

摘要:作为安倍的政治遗产,“印太战略”在“后安倍时代”的日本外交中得到高度继承与延续,特别是在岸田时期,相关政策的实施力度甚至更加趋于强化。日美同盟基轴、自身战略认知调整以及国内政治变动三重因素,构成岸田内阁深化“印太战略”的政治背景。在政策推进层面,表现在巩固夯实四方安全机制的同时,进一步加强对“域内”和“域外”国家拉拢、牵引的力度,并在“印太”合作框架中更加突出经济安全保障议题。岸田内阁以加强对华综合战略博弈为指引,加速推动“印太战略”升级版日渐成形,不仅深度影响中国周边外交环境,同时也对中日关系形成显著负面冲击。虽然制衡实效不足以及内政不力使岸田的“印太战略”推进面临一定挑战制约,但对于相关外交安全动向,中国需保持时刻关注并做好适时应对。

关键词:岸田内阁;印太战略;安全合作;中日关系

作者简介:从伊宁,中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生(北京102488);吴怀中,中国社会科学院日本研究所研究员,博士生导师(北京100007)。

文章来源:《日本研究》2023年第2期

引言

“印太战略”1是安倍晋三于2016年8月首次正式提出的日本外交理念,其主要支柱是“致力于在印太地区实现基于法律支配的自由开放的海洋秩序强化”。[1]尽管最初安倍将其粉饰成具有开放性的多边合作框架,但实则难掩背后高度的对华战略指向,并逐步发展为集外交、安全政策于一体的综合地缘政治战略。在安倍辞任后,无论是接任的菅义伟内阁还是后继的岸田内阁均在外交路线上对“印太战略”进行了完整继承,而就“后安倍时代”日本“印太战略”的政策动向与推进动因,国内外学界也进行了广泛研究与探讨。

其中,日本学界将问题考察的视角主要着眼于日本如何在“印太地区”竞争地区秩序主导权,以及通过开展“印太多边合作”强化日本外交的战略主动性。2美国学界则将问题视角主要集中于同盟体制下的日美关系协调,美国希望日本在“印太”发挥更为积极的建设作用,以高度配合美国的地区安全施策。3而中国国内学界一方面关注“后安倍时代”日本“印太战略”的演进趋势,同时亦多聚焦“印太战略”推进过程中安全战略色彩的高度抬升。4结合既有文献所述与实际动向追踪也可发现,菅义伟时期日本推动“印太战略”的几大政策路径在岸田时期均得到延续,其相关政策推进力度也显著增强,并且相较安倍与菅义伟内阁,岸田版“印太战略”的推进,更有其自身鲜明特色。本文将考察重点集中于岸田时期日本“印太战略”的总体升级深化,具体讨论的问题围绕以下几个方面展开:第一,岸田时期日本深化“印太战略”的内外背景为何?第二,相关政策力度强化表现在哪些方面?第三,这种调整趋势会对中国周边外交及中日关系产生怎样影响?通过对这些问题的思考,本文对岸田内阁推进“印太战略”的整体走势进行把握,并在此基础上对相关战略及政策的发展趋势进行评估与展望。

 

一、岸田时期日本深化“印太战略”的背景因素

 

岸田时期日本深化“印太战略”的背景,有源于国际环境的变动下美日互动加强及自身战略认知的变化,也有来自国内政治逻辑的驱使。美国因素方面,表现在对政权更迭后美国同盟政策的高度自信;战略认知方面,显露于疫情冲击与俄乌危机爆发下自身“战略焦虑”的放大;内政逻辑方面,体现在内阁迎合保守势力稳定政权,同时灵活运用官邸外交决策体制。

(一)美国因素:对美日同盟保持高度自信

作为日本外交的基轴,美日同盟始终是影响日本对外政策的关键变量。当前岸田内阁不断推进印太战略升级深化,背后推手首先来自日本对同盟体制保持高度自信。其主要表现在以下几个层面:

第一,在政策思路上,美日就对华问题的“政策趋同性”不断增强。自2010年中日GDP实现逆转之后,日本对华政策的制衡性色彩不断加强,特别是在安倍二次执政以后,“安全制衡”日渐成为日本对华政策主基调,在对华施压问题上甚至要求美国为其进行背书。其时也恰逢奥巴马推出“亚太再平衡”战略,但日本政界及战略界却认为“亚太再平衡”实际“言大于实”,[2]始终无法摆脱在对华问题上的“同盟疑虑”,因此在2014年后安倍内阁开始逐步摸索改善对华关系。[3]而在拜登就任后,美国将对外政策重心基本转至东亚,“应对中国”成为美国外交的重中之重,其外交团队的主干大多由熟谙东亚政策的官员组成。[4]2022年5月美国国务卿布林肯在关于对华政策的演讲中表示:“美国将以十年为周期,致力于塑造、影响中国的战略环境以影响中国的决策选择。”[5]而在2022年10月出台的新版美国国家安全战略中,中国被定义为“唯一有能力在多领域改造、变更国际秩序的战略竞争对手”。[6]对于美日就涉华问题的认知趋同,兰德公司日本问题专家杰弗里·霍尔农评价认为:“在对华问题方面,美日两国就政策及战略的部署推进已近乎达到了过去前所未有的一致状态。”[7]

第二,在政策手段上,拜登政府回归了注重同盟的协调外交轨道。虽然将中国视为竞争对手是特朗普时期就已奠定的基调,但在政策推进上特朗普政府有意忽视盟友价值,更加偏向于“单打独斗”,对外政策取向以“美国优先”为第一考量,不仅对华实施贸易战,也对盟国施加贸易战“大棒”,导致美日在经贸领域的一时“龃龉”。因此出于对“同盟疑虑”加剧的不确定性,安倍内阁在对华政策上采取了与美相区别的路径选择。而拜登政府上台后,美国随即回归了传统的同盟战略轨道。早在拜登上任前,长期对美国对日政策有重要影响力的CSIS智库发表了第五份“阿米蒂奇报告”,报告中指出:“美日同盟在当前仍是美国极为重要的战略资源,面对区域及国际秩序形势变化,美日两国比之以往应更加强化一体协作。”[8]也正如报告所展望的,拜登政府团队不仅在上任前夕就知会日方将延续“印太战略”推进,2021年4月的美日首脑会谈更是将主题基调确立为“美日两国要实现在印太地区的安全合作强化”。[9]2022年2月,拜登政府正式出台美版“印太战略”文件,进一步向以日本为代表的地区盟国释放驻留“印太”并致力加强多领域合作的政治信号,其中指出:“美国要进一步强化在印太地区的力量存在与承诺,聚焦印太地区的各个角落。”[10]

(二)战略认知:疫情冲击与“俄乌冲突”加剧“自身焦虑”

对国际秩序的认知变化,是影响日本对外政策的另一关键变量。维持以美方为主导的国际秩序,对日本而言是重要的国家利益所在。进入“后安倍时代”,由于疫情冲击以及“俄乌冲突”的相继爆发,在日本看来,本就受到挑战的战后国际秩序更加趋于不稳,进而加剧自身“战略焦虑”,不断强化“印太”地缘概念,推动外交安全政策的“整合调整”。

第一,疫情冲击加速国际权力格局变革调整。新冠疫情自2020年席卷全球以来,其影响范围很快超出非传统安全领域,成为左右国际政治及国家间力量对比的变化因素。从中美博弈层面来看,虽然中国最先遭遇疫情危机打击,但很快便对疫情进行了有效控制,短时间内恢复了经济活动,并通过积极向外援助疫苗和口罩使得国际影响力不断提升。反观美国,在遭遇疫情危机后,不仅在国内应对方面陷入“迟滞”,经济面临下行趋势,在国际合作中也并未展现自身领导作用。[11]而从更深层次的“价值观”视角而言,中美两国在抗击疫情方面的差异表现,亦反映出西方以自由、人权为标准的“价值标准”,在疫情危机来临下显得颇为“无所适从”,这也使得包括日本在内的一些国家难免产生“挫败情绪”。因此,基于上述两点,日本认为疫情冲击可能会使中国在中美权力博弈中占据有利位置,进而使2008年金融危机后的“西渐东升”趋势进一步加剧。但日本的“忧虑”在于,伴随国际力量对比朝着有利于中国的趋向行进时,在区域层次上中国有可能通过自身影响力及话语权的上升获取地区主导地位,这是将自身视为东亚地区“守成国家”的日本所不愿意看到的。因此,在区域主义政策上,日本不断强化以“印太”为概念的综合地缘政治战略,通过开展协调外交及多边安全合作谋求地区秩序建设及规则制定的主导权,进而在“后疫情时代”的国际舞台占据优势地位。“新冠疫情使国际权力均势加大变动幅度,而‘印太’是发生这种变化的中心地带。对此,日本需以高度战略的视角积极开展外交活动。”[12]

第二,“俄乌冲突”诱发日本“战略躁动”。2022年2月爆发的“俄乌冲突”作为冷战结束后最大规模的地缘政治冲突,一方面危及了欧洲地区安全格局,另一方面也深度冲击了以联合国为核心的国际安全秩序,日本认为“俄乌冲突”是对战后国际秩序的直接挑战与重大威胁。2022年2月24日,岸田文雄在首相官邸发表演说表示:“俄罗斯的举动是力图凭借单方面力量改变现状的行为,并以此动摇国际秩序根基。”[13]长年深度参与日本安保政策制定的战略派学者细谷雄一也撰文认为:“俄罗斯对乌克兰的军事行动是对自由主义国际秩序的直接动摇。日本外交的基础之一就是维护基于规则的国际秩序,如果日本不采取行动制止俄罗斯的行为,将是对日本外交原则的自我否定。”[14]作为东亚国家,日本与俄乌冲突前线战场相距甚远,但在危机爆发后,日本的逻辑认知转向将俄乌危机与“印太”地域相关联,担忧在“印太地区”亦会出现“单方面改变现状”的现实可能,因此日本需强化在印太地区的外交及安全动作以防止这种现象的发生。在此背景下,岸田内阁基于“印太框架”下展开的协调外交、地区安全及经贸合作等外交活动,更加趋于活跃。

(三)内政逻辑:稳固党内支持基础与活用外交决策体制

国内政治逻辑上,岸田自身派系根基处于弱势地位,需通过在外交、安全层面沿袭甚至强化“安倍路线”,维持与“安倍派”稳定关系,迎合党内保守政治势力,从而维系党内支持基础。另一方面,首相团队充分运用“以首相为核心”的官邸主导外交决策体制,则是岸田内阁深化“印太战略”的制度性因素。

首先,通过沿袭甚至强化“安倍路线”稳固党内支持基础。从派阀政治的视角而言,尽管安倍在2022年7月遇刺身亡,但其领导的“安倍派”并未因此“分崩离析”,且短时间内难以离散瓦解,作为党内第一派阀,其人数超出岸田所在的宏池会两倍以上,保持与“安倍派”的关系稳定依然是岸田维持党内支持基础的重中之重,因而在外交、安全层面维系安倍既定政策路线对岸田内阁政权运营的重要性不言而喻。从党内意志的视角来看,自2009年政权更迭后,自民党内部为强化组织建设及党内政治团结,进一步确立并强化保守主义理念,党内政治氛围加速“右倾化”方向偏转,[15]安倍二次上台执政后,其作为保守势力的代言人使党内右倾化趋势更为加剧。尽管安倍离世对保守势力形成冲击,但“自由开放的印太”“加速安全政策变革转型”等政治理念作为安倍的政治遗产,早已内化为党内保守势力的高度共识,加之由于安倍长期执政时期国政选举的接连胜选,使自民党大量中青年议员进入政治舞台,这些人员在“后安倍时代”日渐崛起,保守主义力量日益壮大。[16]因此,以“温和派”著称的岸田,为有效统合保守势力获取其政治支持,需高度迎合其政治主张,在外交、安全层面沿袭安倍路线的同时,相关政策推进力度甚至更加趋于强化。

其次,充分活用官邸外交决策体制。20世纪90年代中期日本政府开始实行行政制度改革,改革的主要目标是实现重要政策课题的决策权限向首相官邸集中。2001年后制度改革的成果效应开始逐步显现,特别是在外交、安全政策领域,决策过程多以首相为核心加以展开。2001年执政的小泉内阁与2012年二次执政的安倍内阁均高度强调首相对外交决策的的政治主导,而“印太战略”正是安倍内阁官邸主导外交的政绩成果之一。然而在安倍二次执政之后,尽管官邸主导的制度基础更加趋于坚实,但“后安倍时代”官邸主导外交的政策成效却依旧呈现“强弱不一”态势,这也反映出决策理论所强调的“决策过程深受决策者性格特质、选择偏好及政策能力影响。”[17]菅义伟上台执政后,由于首相本人不善外交且更加关注内政事务,致使外交决策过程中外务省的影响力显著提升,官邸主导外交流于形式,菅义伟内阁对安倍外交的政策延续陷入“迷惘”。岸田文雄上任后,情况发生转变。岸田在安倍二次执政时期,长期担任安倍内阁的外务大臣,作为安倍外交团队的核心成员之一,是安倍诸多官邸主导外交政策的直接参与者与执行者,拥有丰富的外交经验与资质能力,对安倍外交路线的驾驭显然更加得心应手。上任不久,首相岸田文雄就向侧近人士表示:“作为拥有多年外相经验的政治领导者,想奉行官邸主导的外交方式。”[18]具体举措上,一是借助内阁改组时机,改任亲信林芳正担任外务大臣,组成以“岸田—林”为核心的官邸外交人员架构;二是在外交安全决策过程中延续安倍时期的政策会议模式,即针对特定外交安全议题在官邸设置直属政策会议,会议人员多为与首相政策立场高度贴合的专家人士,其中就包括兼原信克、北村滋等安倍时期外交决策团队的骨干力量,而兼原信克正是“印太战略”最初构想草案的执笔者之一。[19]充分运用官邸外交决策体制,成为岸田内阁得以深化“印太战略”推进的制度性因素。

 

二、岸田时期日本深化“印太战略”的表现

 

早在安倍二次执政时期,日本已着力从两个维度部署“印太战略”持续推进:一是在安全保障合作上,打造并启动集“美日印澳”于一体的四方安全合作机制;二是从东盟、欧洲两个方向构筑更为广域的“准同盟”体系,增扩“对华包围网”。以上路径在菅义伟时期完全得到沿袭。而岸田内阁执政后,日本在四方安全合作及域内域外拉拢、牵引各国,政策推进力度更趋加强,并不断在“印太地区”的多边、双边合作协调上突出“经济安全”议题,将“自由开放的印太”锻造成更为立体的综合地缘政治战略。

(一)巩固、夯实四方安全合作机制

在安倍第一次执政时期,日本政府已开始谋划建立四方安全对话机制。2012年安倍二次执政后,提议由“美日印澳”四国组建“亚洲民主四边菱形”,加速四方安全合作的制度化建设。2017年11月四国首次举行局长级会晤,2019年9月首度召开外长级会谈。2021年是四方安全机制正式得到确认并成形的关键年份,这一年四国首次在华盛顿实现线下首脑会晤,并签署联合声明。但当时的菅义伟政权已经处于“看守状态”,使得菅义伟的华盛顿之行颇具“例行公事”色彩。2022年5月第二次四方首脑会议在东京举行,岸田政府借助东道主优势,进一步彰显日本在四方安全机制中引导、黏合各方的地位作用。四国也通过此次会晤就强化合作领域广泛性及加强多边合作紧密性达成重要共识。在此次会议颁布的“首脑联合声明”中,四国一致认定“乌克兰危机将影响印太地区和平稳定”,并再度重申“要致力于构建自由开放的印太地区”。在具体合作领域上,四国表示将围绕安全保障、气候变化、疫情应对、基建设施、敏感技术、供应链、网络安全、宇宙空间等广泛议题深化多边安全合作。此外,各方还一致确认将定期举行首脑级和外长级会谈,以此作为四国互动协调的例行化机制,并拟定澳大利亚作为2023年度四方首脑会议的承办国。[20]2023年1月23日,岸田发表最新施政方针演说,岸田指出:“将灵活运用‘美日印澳四边机制’,加强与地区志同道合国家联合,致力于构建自由开放印太而加强合作。”[21]

为进一步巩固、夯实四边安全合作基础,岸田政府也积极致力于四边框架内的双边互动及安全合作强化。首先,双边合作的重心是与美国安全关系的强化,日本认为美日同盟是印太地区和平繁荣的基础,确保美国对印太地区的介入是推进四方安全合作的重要一环。[22]2022年12月16日,岸田内阁完成“安保三文件”修订。新版《国家安全保障战略》指出:“日美两国将加强同盟机制的协调功能,围绕跨领域作战和持有并加强反击能力等多方面协作,以进一步强化同盟的遏制能力及应对能力。”[23]具体合作议程上,日本已开始讨论增加“宙斯盾”护卫舰的配置数量,并成立具有“一体化指挥陆海空自卫队”功能的“自卫队统合指挥部”,指挥部长官承担军事行动下与美军进行直接协调的职责。[24]2023年1月12日,美日举行“外长防长2+2”会晤。双方就反击能力和宇宙空间等领域强化合作达成重要共识,美方首次表示宇宙空间适用“美日安保条约”第5条。[25]虽然日本已正式确认将拥有“对敌基地攻击能力”,但在侦查系统层面仍存在较大技术短板,此番条款适用意味着日本在启用“对敌基地攻击系统”之前,或可利用美军的卫星侦查系统提升精准打击能力。2023年1月14日,岸田文雄首次访问白宫与拜登举行会谈,双方重申“将共同致力于打造自由开放的印太”,拜登全面支持日本修改“安保三文件”及拥有“对外反击能力”,并声称“美日关系得到前所未有的强化。”[26]其次,双边合作的另一重点是加强与澳大利亚的安全保障协作。在安倍二次执政时期,日本就着力推进“日澳安全关系”升级,经过签订一系列防务合作文件,日澳两国已基本构筑“准同盟”关系,有学者表示“澳大利亚实际已成为日本的第二同盟”。[27]2022年1月,日澳两国正式签署旨在加强军事合作一体化的《互惠准入协定》。2022年10月,岸田文雄访问澳大利亚,与首相阿尔巴内斯举行会谈,双方签署《关于安全保障合作共同宣言》。这是自2007年后两国再度签署相关文件,两国就强化特别战略伙伴关系、维持自由开放的现行国际秩序及加强美日澳三边安全合作达成重要共识。[28]2022年12月9日,日澳在东京召开“外长防长2+2”会谈,双方讨论议题涉及提升演习强度、海上安保、基建合作及网络安全等。最后,在与印度关系上,日本也不断推动双方安全合作迈向高层次进展。2022年5月,日印两国借助美日印澳四方会议召开之机举行首脑会谈,双方一致确认将共同致力“自由开放的印太”。2022年9月,日印举行“外长防长2+2”会谈,印度表示将支持两国进一步加强在安全保障领域的合作。[29]2023年1月,印度空军与日本航空自卫队举行战斗机联合训练。日本与印度分别作为2023年G7与G20的轮值主席国,日本希望借此契机进一步强化双方在外交及安全层面的政治互动,通过加强日印关系,使四方安全合作机制更加趋于牢固。

(二)持续加强对东盟的拉拢力度

在日方看来,东盟因其处于联结印太两洋的结点方位及与中国长期密切保持的经济合作关系,是有效驱动“印太”棋局的关键所在。[30]一旦将东盟拉入进列,对掌握印太地区主导权乃至塑造地区秩序环境具有重大地缘战略意义。在安倍二次执政时期,日本政府就已极为注重基于“印太框架”下与东盟关系的巩固与深化。安倍二次内阁时期与菅义伟政权时期,首相均将东南亚作为外出访问的首个目标,2019年东盟也正式接受了“印太”这一概念,推出“印太展望”。岸田执掌政权后,在延续安倍内阁对东南亚政策的基础上,日本政府也持续通过外交手段加强对东盟的政治拉拢。一方面,在东盟内部,岸田内阁重点推动日本与印尼、越南、菲律宾的双边关系深化,三国也是近年来与日本在外交安全互动上较为频繁的东盟国家。2021年11月,刚刚执掌政权不久的岸田即与印尼总统佐科举行电话会谈。2022年4月,岸田抵达印尼与佐科举行首脑会晤,双方就加强战略伙伴关系、推进“自由开放的印太”及俄乌局势等议题达成诸多共识。[31]日越关系方面,2021年11月越南总理范明政访问日本,成为岸田上台后在首相官邸会见的首位外国首脑。2022年5月,岸田访问越南与范明政举行首脑会谈,双方就强化对乌克兰人道主义支援及网络安全能力建设达成重要共识。[32]日菲关系层面,2022年4月两国首次举行“外长防长2+2”会晤,双方确认将强化防卫领域合作,并表示将在推进两国间防卫装备转移及技术交流的同时,开始讨论确立相关机制以顺利推动军事物资的相互提供。[33]另一方面,日本也利用国际外交舞台一再强调东盟在“印太地区”的核心地位,呼吁东盟在“印太框架”合作中扮演重要战略角色。例如在2022年5月“美日印澳”四方首脑会谈中,四国一致重申将毫不动摇支持东盟落实推进“印太展望”,发挥东盟在印太地区的一体性及核心性作用。[34]再比如2022年8月,日本与东盟举行外长级会谈,日方表示一贯支持东盟在区域合作中发挥核心主体作用,日本愿与东盟着实推进面向“自由开放印太”的具体环节合作,并以此为基础致力于将“自由开放的印太”战略目标推向新的阶段。[35]

(三)不断牵引域外国家深度“浸染”印太

自安倍执政以来,日本在推进“印太战略”过程中亦侧重与“域外国家”,特别是与欧洲国家在政治及安全战略上的联动对接。在2013年版的“国家安全保障战略”中欧盟被定义为具有相似价值观及原则的重要战略伙伴。[36]此后,双方相继签署EPA、SPA等一系列合作文件,日欧战略互动日益加深。在安全保障领域,日本通过强化与英法德等欧洲主要国家的双边防务合作,大力推动“准同盟”关系网络向欧陆方向扩展。其中,日本与英法两国已有多项安全合作文件签署,且拥有固定合作机制框架,“准同盟”关系基本趋于完善。岸田内阁时期,与欧洲加强安全合作依旧被视为日本在印太地区构建广域、多层次伙伴体系的主要路径。[37]在俄乌冲突陷入长期化的背景下,岸田通过外交场合多次渲染日欧安全保障环境共同面临外部风险,借此进一步强化日欧外交安全互动,增强日欧安全战略认同,不断牵引域外国家深度浸染印太地区。

2022年4月,德国总理舒尔茨访问日本并与岸田文雄举行会谈。与此前德国总理访问亚洲期间多将中国定为访问首站不同,舒尔茨专程将日本选为此次亚洲之行的首要目的地,彰显德国亚洲政策转型及日德关系深化趋势。会谈时间长达1小时25分钟,岸田表示日德两国是享有共同价值观的战略合作伙伴,双方一致确认将强化安全保障合作,共同致力于“自由开放的印太”,并商讨尽早召开第二次“外长防长2+2”会晤,以此加强两国在“印太地区”多领域合作的紧密性。[38]2023年1月9日,岸田前往欧洲开启对G7成员国的访问行程,此行目的意在就5月即将召开的广岛G7峰会进行议程准备与协调。1月10日,岸田抵达法国与总统马克龙举行首脑会晤。双方就能源、粮食安全及对俄制裁深化双边合作达成一致共识,岸田表示将基于修改后的“国家安全保障战略”强化两国安全合作方针,双方还商议在上半年尽早召开“外长防长2+2”会议。[39]1月10日,岸田到达伦敦拜会英国首相苏纳克。在首脑会谈后,两国签署“互惠准入协定”,推动双边军事安全合作迈向更高层级,“准同盟伙伴关系”更趋强化。1月12日,苏纳克在《日本经济新闻》发表文章称:“英日两国分别将对方视为彼此在亚洲及欧洲最为亲密的合作伙伴,当前英日关系处于前所未有的紧密状态。英国欢迎日本在地区安全中发挥政治领导力,双方将强化安全战略合作对接。《互惠准入协定》的达成标志两国在军事合作上迈出决定性的一步。”[40]值得关注的是,岸田此次欧洲之行还专程前往意大利,与意大利首相梅尼共同讨论加强军事合作问题。双方就推进“2+2”会议机制设立、提升战略合作伙伴关系达成重要共识。此外,日意英三国还将共同致力于新式战斗机的合作研发,这也是日本首次与美国之外的国家进行武器装备研发的相关合作。对华政策持“极右”立场的梅尼政权上台,被日本视为将意大利深度牵引至“印太”,增扩“对华安全包围网”的重要机遇。

另一方面,岸田内阁围绕“印太安全”日益加强与欧洲在战略层面对接还体现在与欧洲安全合作机制实体——北约的牵涉与勾连上。2022年6月,首相岸田文雄出席北约峰会,他也是首位参加北约峰会的日本首相,岸田在会中表示“欧洲安全与印太安全不可分割;今日乌克兰有可能成为明日的东亚”。在记者会见中岸田又指出“日本参加此次会议标志着日本与北约关系迈向新的阶段,希望借此构筑印太与欧洲之间具有民主主义纽带的伙伴关系”,力推日本与北约在印太地区的安全合作深化。[41]岸田大肆渲染“欧洲”与“印太”在安全问题上存在高度关联,背后实质是为自身转型安全战略、松绑安全政策甚至整兵精武赢得口实与行动空间。在已经修订的“安保三文件”中,日本已确认要在未来几年将军费开支额度提升至GDP的2%。而2%的占比要求,正是北约国家的军费开支标准。

(四)更加突出经济安全保障合作议题

早在安倍二次执政末期,日本政府已开始讨论将经济要素纳入国家安全战略版图,菅义伟政权时期,日本逐步加速经济安全的“国家战略化”转型。岸田上台后,则将“经济安全保障”确定为“内阁看板政策”,在外交安全战略决策中进一步提升“经济安全”比重。为此岸田内阁通过设置专职阁僚等方式,针对“经济安保”确立官邸主导的政策决定体制。而在政策推进上,岸田内阁着重强调通过外交途径,围绕“经济安全”强化与国际社会的协调合作,借推动国际经济安全合作主动引导国际经济秩序的确立。2022年1月,外务大臣林芳正在接受《外交》杂志专访时表示:“国际协调对经济安全保障而言不可或缺,日本应在供应链、数字化及国际规则等领域与志同道合国家加强广泛国际合作。”[42]而汇聚日美同盟及诸多志同道合国家的“印太地缘”框架为日本强化经济安全的国际合作提供了有力平台。由此,岸田政府更加致力于将“经济安全”纳入印太合作议程,围绕“经济安全”加强与地区“志同道合”国家的双边合作与多边协调。

双边合作层面,重点依然是与美国进行合作协调。2022年1月,日美两国就设立“外交+经济”的“经济版2+2”会议达成共识,日美围绕经济安全合作的正式协调机制就此成立。2022年5月初,经济产业大臣萩生田光一出访美国,行程重点是参观美国多个高精尖半导体研发机构。萩生田表示:“新一代半导体的技术研发对量子计算机、人工智能产业起支撑性作用,希望与美国在尖端技术领域强化半导体技术的共同研发合作和人才培养。”[43]而在之后的美日首脑会谈中,双方再度确认要以构筑“有竞争力与强韧性的伙伴关系”为指引,进一步强化包含尖端半导体研发在内的经济安全合作。[44]同年7月,日美首次举行“经济版2+2”会谈,双方就“维护基于规则的国际经济秩序”“构建强韧化的半导体供应链”“推动重要基础设施建设的技术合作”等方面达成一致共识。[45]根据会谈结果,日本政府已开始讨论在日本国内设立包含高校、科研机构及美国大型企业在内的联合研发据点,以大力推动日美两国在半导体领域的合作深化。此外,日本也积极推动与澳大利亚、印度及欧洲国家的经济安全合作,相关合作议题均涉及供应链安全、能源资源及敏感技术研发等。

多边合作层面则主要以“美日印澳”四边机制及“印太经济框架”(IPEF)为主要抓手。在2021年9月首次举行的美日印澳四方线下峰会上,经济安全作为突出议题成为四国探讨的合作重点。具体合作领域涉及人工智能、5G通讯、半导体和包含尖端技术的基础设施建设。[46]而在具体合作形式与政策举措上,相关细则在2022年5月的第二次四方峰会上被进一步细化。首先,在基础设施领域,美日印澳四国将在五年期间共同投入高达300亿美元的资金力度支持印太地区的基础设施网络建设。其次,在供应链领域,各方将以此前签订的《关键性技术供应链的相关原则声明》来指导推进包含半导体在内的尖端、敏感技术领域的供应链安全合作。[47]除了在四边机制内大力推动经济安全的多边协调,日本也积极与美国的印太经济安全合作构想进行对接。拜登政府在访日期间宣布成立包含美日澳、新西兰、韩国、印度等13国在内的“印太经济框架”。“数字贸易经济”“半导体供应链强化”“高质量基建”和“税收与反腐”构成IPEF的四大合作支柱。[48]对此,岸田政府不仅表示欢迎,也呼吁参与国应尽早开始建立正式合作机制的议程协商。日方认为,拜登政府在东京宣布成立IPEF反映出美国对日本在该多边框架下所扮演的地位角色持有高度期待,日本也有信心在IPEF中发挥建设性作用。

 

三、岸田内阁深化印太战略的对华影响

 

岸田内阁上台后,日本对外政策高度延续安倍外交路线,持续推进并深化印太地缘战略。在区域层次上,岸田内阁日益推动印太战略升级版本确立成形,以此在军事安全领域和经济安全领域强化对华综合战略博弈及多方战略围堵,使中国周边外交环境的不稳定性加重。在双边关系层面,日本亦不断打出“人权外交牌”及“台湾牌”等战术手段充实“印太政策工具箱”,从而严重冲击中日关系的“底层红线”,使中日关系长时期遇冷并陷入恶化状态。

(一)加剧中国周边外交环境的不稳定因素

岸田内阁推进并深化印太战略,本质上是在继承安倍外交安全路线基础上,通过强调“印太”地缘概念及加强该地区双、多边安全合作大力推动日本安全战略及安全政策转型。其安全战略的变革调整以中国为高度指向,成为影响中国实现国家战略目标及改善周边外交环境的重要变量,[49]也是影响中国周边外交环境的不稳定因素。首先,为中国与周边国家关系发展制造障碍。在日本的对华外交战略中,保有一定军事力量且作为美国亚太同盟体系重要一环的韩国一直也是日本希望扩大“印太伙伴网络”的潜在合作对象。[50]政权交接后韩国对外政策显露调整倾向,岸田政府借此时机多次释放愿与韩国改善关系的信号,其努力不乏成效。2022年11月,日韩时隔三年再度举行首脑会谈,“共同致力自由开放的印太”成为双方讨论的合作重点。[51]同年12月,对于日本完成“安保三文件”修订,实现安全政策重大变革调整,韩国也基本采取“认可”态度。[52]而在该月底,韩国政府也出台“韩版印太战略”,正式加入“印太俱乐部”。在日韩就“印太”议题加强战略接近的背景下,尹锡悦政府对华政策恐将加大安全指向色彩,中韩关系或将面临“不确定性”考验。另一方面,越南、菲律宾本身即与中国存在海洋及领土“争议”,岸田政府在“印太战略”推进中,一再强化与两国的军事安全合作,也是意图借此干扰东南亚国家的对华政策取向,进而试图影响东盟对华关系。其次,引发地区安全紧张态势。日本以安保合作为重点,不断推动“美日印澳”四方安全机制的巩固夯实,并持续拉拢以“北约”为代表的域外军事力量浸染印太地区,加速亚洲的“北约化”趋势,从而对中国的“力量崛起”施加“多边压力”。日本此举意在为自身应对中国的安全战略选项进行“多层加码”,但实际上东亚及亚太地区军事安全对立的色彩趋强,只会进一步加重日本与邻近国家的“安全困境”,进而迫使相关国家推进军备竞赛及安全政策的“外向型”调整,诱发地区安全紧张。2022年11月,美日印澳四国在日本太平洋水域举行“马拉巴尔”联合军演,从地理位置上看演习位置不断接近中国海域。最后,对区域经贸合作形成干扰。日本高度配合美国经济安全战略,将“经济安全”议题不断融入印太多边合作,图谋以小集团及“小院高墙”形式打造对华“经济安全联盟”,构筑所谓国际社会与中国的经济“脱钩”趋势,严重干扰亚太地区经济一体化进程并影响中国与周边国家的正常经贸往来。2022年7月,国务委员王毅发表讲话指出:“当前亚洲前途呈现两种景象:一是坚持开放区域主义,二是重拾冷战思维,将区域经济集团化。对此,中国秉持和平发展理念,坚定践行开放区域主义。”[53]

(二)对中日关系形成显著负面冲击

除了与安全战略转型相互捆绑以加强应对中国,日本还在“印太战略”推进中,不断打出“人权外交牌”和“台湾牌”等战术手段充实“印太政策工具箱”,从而对中日关系形成显著负面冲击。人权问题上,早在2021年5月自民党政调部门就出台政策报告,指出:“在‘自由开放印太’的外交理念下,日本在主动参与维护自由主义国际秩序的同时,也要积极迎合拥护人权的国际潮流。”[54]岸田内阁上台后,响应自民党保守势力主张专门设置“人权辅佐官”,直接负责所谓涉华人权问题应对。2022年中国农历春节之际,日本国会更是通过所谓“人权决议”,公然干涉中国内政。台湾问题上,岸田内阁亦延续菅义伟时期的战略认知,将台湾地区视为印太地区的“前线要冲”。菅义伟及岸田时期,日本战略界不断鼓吹“台湾所处地缘方位事关日本海上安全及本土防卫,因此必须将台湾地区划入‘印太战略’版图,以此对中国形成更大程度牵制与威慑”。继2021年4月《美日首脑联合声明》写入台湾问题后,岸田政府又在多个外交场合及官方文件中公然言及台湾问题。2022年5月拜登访日期间及2023年1月岸田访欧期间,首脑会谈均涉及台湾问题。此外,在2022年7月出台的新版《防卫白皮书》中,日本更是用多达十几页的内容讨论台湾问题,将台湾地区定义为与日本共享民主主义、基本人权和法治等普遍价值的重要伙伴,日本应与美国及伙伴国加强密切协作,防止印太地区出现所谓“单方面改变现状”的行为。[55]另一方面,日本亦不断推动将“台海”“印太”和“俄乌冲突”的相互关联挂靠,以此借势吓阻甚至威慑中国的对台政策选项。2022年6月,岸田文雄出席在新加坡召开的香格里拉对话会,这是日本首相时隔八年第二次参加该峰会。在主旨演讲中岸田声称:“日本决不会将俄乌战事视为隔岸观火,决不允许在东海、南海区域出现变更现状的尝试。台湾海峡处于两海之间,维持台海稳定极其重要。”[56]岸田就任后虽表态称“要与中国构建建设性稳定关系”,但日本将台湾地区与“印太地缘”挂靠,借“印太战略”推进加大对台湾问题的介入力度,其行为严重违背“中日四个政治文件”,破坏中日关系的政治基础,使得“后安倍时代”的中日关系依旧陷于长时期的恶化及遇冷状态。

 

四、岸田内阁深化“印太战略”的前景评估

 

整体而言,岸田内阁虽力图持续深化“印太战略”推进,但受内外因素双重制约,其推进前景仍面临显著挑战。从外部环境而言,岸田内阁以四方安全机制、域外国家拉拢及域内外国家牵引为手段,谋求不断扩大“印太准同盟体系”,但从实效来看“广域对华包围网”反而多呈现“制衡不均”局面。国内政治方面,由于领导力缺失及内政丑闻频发,岸田内阁支持率一再走低。内政不力或对印太战略推进促成“双向影响”:一方面执政基础削弱将掣肘岸田外交安全政策部署,但另一方面也将迫使其紧抓“外交牌”试图挽回民意。

(一)“广域对华包围网”反造就“制衡不均”

岸田政府通过巩固四方安全合作机制、加大域外国家拉拢和域内国家牵引等政策推进,谋求在印太地区不断扩大“准同盟体系网络”,从而对中国力量崛起形成“有限硬制衡”。但从实际效果而言,“广域包围网”的形成反而使印太地区呈现“制衡不均”的局面。[57]造成这一现象的原因,一是在于体系层面,反映为经济全球化下国际社会的“结构性经济依存”现状;二是在“准同盟网络”内部,多数国家基于自身利益判断在对华问题上远未形成高度共识,对华政策始终存在各自分歧及认知“温差”。首先,日本对东盟的争取工作一直效果欠佳。东盟作为致力于推动区域经济合作的国际组织,内部多数国家积极奉行平衡的外交政策,不愿在印太地区陷入“选边”的战略困境,对华主张保持稳定关系。2022年11月,新加坡外长维文在东盟圆桌峰会上代表东盟发言指出:“新加坡拒绝在中美之间‘选边’。”[58]2022年12月,东盟秘书长林玉辉在会见中国新任驻东盟大使时表示:“东盟高度重视发展对华关系,愿推动中国东盟全面战略伙伴关系深入发展。”[59]其次,欧洲在对华问题上与日本存在一定偏差。虽然近年来欧洲大国逐渐加强与日本的安全战略对接,但受制于广泛经济联系及地缘限制等因素影响,与日本相较,欧洲仍难以直接将中国视为其安全保障层面的“威胁性存在”。2022年11月,德国总理舒尔茨率高级商业代表访问中国,在访华前,舒尔茨专门发表文章称:“在新形势下,德国需转变对华方式,但德国政府反对经济脱钩,主张对华合作重要性。中欧之间虽然竞争因素有所增加,但仍需努力拓展相互合作空间。”[60]有观点认为,舒尔茨的访华实际也在某种程度上反映了欧盟的对华立场。另一方面,2022年7月北约在其颁布的“新版战略概念”文件中,将俄罗斯定义为“最为重大的直接威胁”,而将中国位列俄罗斯之后表述为“体制上的挑战”。[61]这与日美的对华战略定位存在显著差异。5并且在此份战略文件中,北约也并未言明是否会将安全防务职责权限扩展至印太,“距离的障碍”使得日本无法真正期待北约成为对抗中国的“平衡器”。[62]最后,即使是在“美日印澳”四方安全机制内部,各方对华制衡仍存在分歧,其中印度最为显著。虽然印度对加强四方安全对话合作并无抵触色彩,但其长期秉持独立性较强的自主外交政策,对于是否与美日澳三国保持高度对华制衡,印度自身仍存有一定疑虑。[63]此外,澳大利亚在莫里森下台后,新上任的阿尔巴尼斯政府也从本国利益考量出发,在对华政策上寻求调整“一边倒”模式,积极谋求中澳关系改善,从而恢复两国正常经贸往来。

(二)内政不力或对印太战略推进促成“双向影响”

作为外交的基础,国内政治亦深度影响岸田内阁印太战略推进实施。受困于“统一教问题”发酵及内政丑闻招致多名阁僚辞职等因素影响,进入2022年8月以来,岸田内阁支持率持续走低。根据日本NHK舆论调查显示,截至2023年1月,岸田内阁支持率已跌至趋近“危险水域”的33%。[64]执政基础的不断弱化,迫使岸田一方面不得不将更多精力转向国内政策课题,例如在2023年度国会施政演说中重点强调“儿童政策已成为日本的当务之急”以及确定日本新任央行行长人选以推动经济政策调整。另一方面,结合岸田执政一年多以来的表现,无论是在应对物价上涨还是在推进新资本主义政策上,首相往往缺乏相应政治决断力及政策执行力,政治领导力不足以及党内派系支持基础偏弱导致其很难通过内政途径改善执政困境,因此岸田也势必会紧抓“外交手段”,通过“外交政绩”转移民众注意力,从而提振支持率以挽救其政权。2023年,日本外交将迎来诸多重要议程,除担任联合国安理会非常任理事国之外,最为瞩目的就是5月将于广岛举行的“G7峰会”。作为该年度G7的轮值主席国,岸田早在1月便开启欧洲及北美外访行程进行预热。根据日媒报道,首相已经确定在会议上将重点讨论对乌援助及东亚安全保障问题。[65]如此一来,广岛“G7峰会”将成为日本与包含美、欧在内的印太地区志同道合国家加强多边安全合作的重要机遇,各方或将对于强化致力“自由开放的印太”达成更多认知共识。对于今后日本围绕印太战略推进深化的一系列外交安全政策动向,中国需保持高度关注,同时应采取多重措施做好适时战略应对。

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注释

1安倍内阁于2016年首次提出“自由开放的印太战略”,后将提法转向“自由开放的印太构想”。岸田内阁时期,相关表述统一为“自由开放的印太”,虽然从字面意义上战略色彩被淡化,但从政策表现上实际对华战略指向一再趋强,因此本文将岸田时期关于“自由开放印太”的表述及基于“印太”框架的安全合作政策推进,统一用“印太战略”加以概括。

2日本学界涉及相关问题探讨的学术论著有:細谷雄一.インド太平洋の地域秩序を主導せよ[J].Voice.2021(3);中西輝政.インド太平洋に浮かぶ世界新秩序[J].Voice.2021(7);薬師寺克行.『緩やかな多国間主義』の時代―激変する日本外交の底流[J].外交.2022(8);高原明生,中山俊宏.戦略年次報告2020:『インド太平洋の今日と明日:戦略環境の変容と国際社会の対応』[M].日本国際問題研究所,2021.

3美国学界涉及相关问题讨论的学术作品有:Richard L. Armitage and Joseph S. Nye Jr,“The U.S.-Japan Alliance in 2020:An Equal Alliance With A Global Agenda”,CSIS,December, 2020,https://www.csis.org/analysis/us-japan-alliance-2020;Hiroyuki Suzuki,“Japan’s Leadership Role in a Multipolar Indo-Pacific”,CSIS,0ctober,2020,https://www.csis.org/analysis/japans-leadership-role-multipolar-indopacific;Sheila A. Smith,“Japan, the Quad and the Indo-Pacific Link”,Asan Forum,June 23, 2021,https://theasanforum.org/japan-the-quadand-the-indo-pacific/.

4国内学界相关代表性研究有:孟晓旭.日本国际安全战略的新动向及其影响[J].国际问题研究,2021(4);朱清秀.“后安倍时代”日本的印太构想将何去何从[J].日本问题研究,2021(6).

5与之相对比,拜登政府将中国定位为“最主要的战略竞争对手”,位列俄罗斯之前,日本则基本将中国视为“威胁存在”。

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