陈友华 邵文君:技术化与专业化:社会治理现代化的双重路径

选择字号:   本文共阅读 3692 次 更新时间:2023-02-04 10:34

进入专题: 技术化   专业化   社会治理现代化  

陈友华   邵文君  

内容提要:当前,社会治理现代化成为治理场景中的重要议题,然而,技术化与专业化作为社会治理现代化不可或缺的元素尚未被充分阐释。基于此,通过对社会治理现状与需求的分析与探究发现,一方面,社会治理专业化能够实现对社会变迁的回应,降低治理成本、提升治理水平;另一方面,社会治理技术化能够实现社会秩序的稳定与和谐、公共服务的高效与精准,提升社会治理的整体服务效能。进一步而言,借由技术化与专业化之间的对话与互构,能够有效推动社会治理发展趋向多元化、精准化、高水平与高效能,亦可有益于实现公众利益的最大化和社会治理的现代化。

关 键 词:技术化  专业化  社会治理现代化  technicalization  specialization  social governance modernization 


一、引言


改革开放以来,在快速的社会变迁浪潮中,单位制部分解体、市场经济快速发展、城市化与人口流动在不断重塑人们的生活空间与互动方式,社会共同体日趋瓦解,社会趋向疏离化。在这一现代化转型过程中,社会治理涌现出新的需求:一是社会治理的虚拟化和脱域化;二是社会治理的目标更加多元,治理的深度和广度持续延伸;三是社会治理的愿景更加丰富,社会治理的要求不断提高;四是社会治理所面对的社会现象和问题更加复杂,且具有超强的流变性。而且,随着现代经济活动高度的相互依赖,现代观念的多元发展,民众在社会生活、政治诉求上日益多元化,治理规模更加剧了组织复杂性,治理面临的挑战随之急剧上升。①基于对社会现实的回应,国家提出从社会管理到社会治理的历史性转变。


社会管理与社会治理是两种具有显著差异的国家治理范式,社会管理强调政府单一主体的权威,强调自上而下的行政管理模式,以社会动员、社会控制、刚性维稳等管理方式为主,目标是维持社会秩序的稳定;而社会治理主张多元主体参与治理活动,强调政府、市场、社会、公民等主体间的合作,强调秩序与活力并存,目标在于实现社会公共利益的最大化,满足公众的异质化需求。与此同时,在当前的社会治理领域,一方面呈现出虚拟性、多元性与高风险等特征,对社会治理提出了更高的要求;另一方面社会治理在技术领域的投入与产出之间严重失调,社会治理的专业化力量不足,服务主体单一化、边缘化,服务内容碎片化、低水平。综合当下的社会治理现状,以及社会治理现代化亟须达到的多元参与、阶层扁平、信息与资源高效共享②、实现社会治理中的公众利益最大化和效能最大化目标,本研究认为,社会治理专业化既是对社会变迁的回应,也是降低治理成本、提升治理水平、实现社会治理现代化的重要路径。而社会治理技术化作为一场治理革命,构筑公共治理领域的变革与创新,是实现社会秩序的稳定与和谐、公共服务的高效与精准、政府整体服务效能的提升的必由之路。在这一大背景下,为了充分发挥技术化和专业化的效能,亟须探讨技术化与专业化发展过程及在当下的社会治理中呈现的实践困境,通过重构社会治理技术化与专业化的内涵和实现路径、搭建专业化与技术化的互构逻辑,着眼于实现社会治理现代化。


二、技术化与专业化:发展进程与治理困境


(一)技术化发展进程与治理困境


长期以来,技术和基于技术的治理范式被广泛应用到政府治理中,公共治理技术化已成为现代国家治理的重要趋势,已有研究发现,数字化管理可以应用在公共服务、公共交通、社会安全、政治传播等领域③;具体而言,在医疗卫生领域,可以利用公共卫生历史数据来研究流感趋势,并预测下一次流感爆发节点④;在民情预测和管理方面,可以通过对网络社交平台中话题结构的模拟发现集体行动的信息,利用文本分析方法来预测大规模冲突事件的发生⑤。


在我国,伴随着工业化、城市化、信息化的快速推进,在城乡与区域发展严重失衡、大量“单位人”转变为“社会人”、流动人口大量涌现、社会结构和利益格局发生复杂变迁的背景下,国家治理模式逐渐由总体性支配转向技术性治理。⑥当前,在部分发达城市推行的智慧城市、大数据平台、云治理模式,都是试图以技术为切入点,提升全社会数据意识,推动数据资源共享,破解信息孤岛的制度性和技术性束缚,疏通信息发展的瓶颈⑦,着眼于搭建部门、区域间的协调机制,促进信息交流,提高管理和决策水平,提升社会治理的总体效能。正是基于对技术在社会治理领域的期冀,技术化的浪潮持续渗入社会治理的各个节点。与此同时,社会治理技术化实践中出现如下困境。


一是社会治理中心化。当前,社会治理的技术化并未实现治理逻辑的创新和效能提升,反而加剧了社会治理的中心化。首先,大数据技术本身的反匿名化特点提升了政府对于公民隐私和个人数据的永久记忆能力,政府所掌握的公民数据日趋集中、细致、大量。与此同时,由于过度依赖技术,这种叠加效应导致当下的社会治理存在滑向技术异化,并进一步导致“技术利维坦”的危机。⑧其次,政府和大型企业的技术垄断,会加剧社会治理的中心化程度,如社交平台由于资本和技术的集中,呈现出主流话语霸权的网络舆论生态。


从总体上来审视,“行政吸纳技术”视角可以帮助我们透视社会治理中心化的内在逻辑。技术应用的中心化导致公众为个体隐私被全面掌握与追踪、记录与审查而担忧,从而抑制民众的公共参与意愿,加剧参与的疏离和冷漠,公众基于自我保护的逻辑,选择撤回到更加小众、封闭、同质的群体中进行公共事务的讨论,寻求微观层面的对话和表达自由,大型公共议事平台形同虚设。这一现象的出现主要是因为政府并未改变全景式管控和维稳的治理逻辑,并未开展社会治理制度层面的改革,虽然在顶层设计中持续提倡多元参与、协商共治,但在实施层面,政府将技术吸纳为自我赋能的工具,政治权力在自上而下地渗透和强化。


二是投入—产出的脱节。即社会治理的效能并未伴随着技术治理投入不断增加而实现显著提升。在社会治理领域,一方面,信息化、大数据、云治理等一系列概念在持续地泛化,“技术”如同幽灵一般出现在公众视野中,作为社会治理话语体系中政府宣传与政绩展示的重要资本无处不在。另一方面,社会治理领域存在技术化水平低、数据碎片化、数据体系混乱、技术框架搭建与应用脱节的困境;在政府的组织架构中,高成本搭建的信息技术体系常常被纳入边缘化的支撑性部门甚至是后勤部门,并未进入治理体制的中枢⑨,技术的核心功能与价值难以呈现。


笔者认为,社会治理技术在投入—产出之间的严重脱节,首先是由于对信息、大数据、技术化等概念的浅层化解读与混淆;其次是缺乏对社会治理需求与技术功能之间的评估与匹配;再次是由于行政体制的等级制度和分工结构的规模导致信息流动困难,而这些特点由于中国行政体制的庞大规模和漫长管理链条而大大加剧⑩,从而导致技术效能难以发挥;最后是技术的覆盖水平和发展速度与民众的数据意识、信息素养之间的割裂。简言之,社会治理中的技术化浪潮脱胎于宏观的政治目标,而非自下而上、需求导向的技术化进程;技术化、数据化成为行政化的绩效指标呈现在一张张表格中,而非着眼于保障公众利益、提升治理效能。


(二)专业化发展进程与治理困境


国家治理模式不是任意选择的,常常与一个国家的历史演变历程有着密切的关系,纵观中国国家治理模式的演变过程,为解决具体问题,特别是为有针对性地解决事关全局的问题,中国时常采取项目制管理方式。(11)在社会治理领域,社会组织是项目制的主要运行载体,社会组织参与政府购买服务,公益创投是项目制的主要运行模式。与此同时,社会服务需求的不断增长要求社会服务力量的不断提升,社会组织参与社会治理兼具政治合法性和行政合理性。故此,社会组织以参与社会管理与服务为契机,似乎迎来了发展的“春天”,在本次新冠肺炎疫情中,社会组织开展的各类抗疫服务与活动也获得了较多关注和正面评价。但笔者认为,社会组织主导的社会治理专业化模式依旧存在如下困境。


一是社会组织的专业度不足。具体而言,一方面在于社会组织的组织架构、人员配备不合理,服务水平较低,难以应对复杂、多元的社会治理需求。具体而言,组织资源的短缺、间断性、不稳定性导致组织难以形成长期、良好的发展态势,进而导致组织内部缺乏合理的上升渠道、人才流失率高。与此同时,社会组织的工作理念和工作方式呈现经验主义导向,专业知识储备不足,难以形成高效的工作模式。另一方面在于行政层面,政府购买服务在项目发包时的要求与实际的服务内容之间经常存在显著差异,导致中标组织的业务范围与最终的服务内容之间不匹配,因此,社会组织需要负责超出业务范围的事项,这会导致社会组织的资源错配,专业化水平难以体现,也难以在实践中得以提升。同时,在项目的实际运行中,由于社会组织缺乏权威性、独立性和自主性,往往要依靠社区居委会的组织能力和公信力才能顺利开展服务,社会组织只有通过自我矮化、主动或被动地承担部分基层政府和社区居委会的行政性事务,来赢得基层政府和社区居委会的支持,从而导致社会组织的服务效能降低、行政成本上升。


笔者认为社会组织专业化水平较低的原因主要包含以下几点:首先,从政社关系角度来审视,不少社会组织为适应政治权力主导的制度环境,在组织架构和管理模式上,出现与政府部门同构化的倾向。(12)在以政府为主导的同构关系之中,社会组织对于有限资源的分配以及对现有规则解释权受限、服务内容有限,自主性难以形塑(13),对社会服务质量产生负面影响。其次,从外部影响因素来审视,购买服务的“模糊发包”现象明显(14),政府缺乏明确的社会组织绩效评估标准,各类指标主观性强,对服务质量和效果缺乏科学的测度,难以对社会组织专业性提升形成正向的激励机制。再次,从学科发展的角度来审视,我国社会工作起步较晚,自上而下的学科发展模式致使社会工作教育发展早于社会工作服务。在项目运行中,专业知识难以与实际的服务需求实现有效的联结与对话,知识和实践成为趋向于脱节的两个模块。同时,从社会组织的人员构成与知识结构来审视,其专业素养与知识结构和社会服务内容与要求的多样性、综合性和复杂性之间存在着较大的差距。最后,由于服务对象并非是服务项目的评估主体,服务效能与组织绩效和收益之间缺乏强关系,故此,社会组织的精力集中于开展各类表演型服务,营造出各类社会服务的景观,以获取项目评估方的认可,忽略了对服务专业化水平的追寻。


二是社会组织的边缘化。由于社会组织的专业性不强、弱自主性的生存现状和制度环境的束缚,致使社会组织在社会治理的链条上处于边缘位置。具体而言:一方面由社会组织所承担的社会治理内容通常是社会服务与管理框架中的细枝末节,服务体量小、内容受限、面向群体狭窄,而社会治理面向的管理和服务更为多元和丰富。另一方面,虽然从国家到地方都在宣传社会组织在社会治理中的重要性,但在实践过程中,社会组织能够发挥的作用有限,地位边缘化和服务碎片化导致社会组织对于自身的定位较为模糊,组织发展路径缺乏稳定性,长期处于一种流动、游离的状态之中,从而加剧了社会组织的边缘化程度。


笔者认为社会组织边缘化的原因主要有:首先,社会组织的边缘化与专业化水平低之间呈现出明显的互构关系,一方面专业化水平难以提升,导致其功能发挥受限,另一方面其边缘化的角色地位又进一步加剧了其弱自主性的组织特质,导致其处于依附关系中,难以提升主体的话语权和专业度;其次,政府为了维持自身的权威性和掌控力,将社会组织放在附属、次要的治理角色中,社会组织与社会工作者游离在一些琐碎的工作之间,难以通过与政府建立相对平等的对话机制来建构组织与专业的权威感,从而提升其自主性;最后,社会组织发展缺乏良好的筛选机制和竞争环境,资源短缺导致社会组织倾向于将争夺政府资源为工作重心,忽视组织的能力提升和发展,对主体性反思的缺乏进一步固化了社会组织在社会治理中的边缘角色。


三是参与主体单一。目前,在政策文件和社会治理实践中,通常将社会治理的专业化与以社会组织为载体的社会工作服务相挂钩。因此,多数治理实践和研究都将社会治理专业化的视阈限定在社会组织的服务提供、政府与社会组织的关系、社会组织与社会工作的发展等议题中。从而一方面混淆了“大社会”与“小社会”的内涵,将专业化的实践主体界定为单一的社会组织,将社会治理专业化服务提供的主体框定在政府购买服务领域。另一方面,忽略了社会组织自身发展的局限性,在当前的制度环境中,社会组织无法改变专业化水平较低、服务内容较为基础的边缘化角色。与此同时,专业化力量的培养需要以大量的资源投入、完善的竞争与筛选机制、包容的发展环境为着眼点,这两者之间的张力呈现在社会服务对于专业化的诉求与社会服务的承载主体的专业水平较低之间,因此,专业化服务的提供需要着眼于专业话语和资源的引入,而市场和以专家学者为主的知识权威是专业化资源和话语的输送者,因而在一个高度资本化和专业分化的社会中,应当通过市场与知识权威的介入、为社会治理赋能,实现社会治理的专业化。


三、社会治理技术化:内涵与实现策略


(一)内涵


自20世纪70年代以来,伴随着新公共管理运动浪潮和科技发展与迭代,“技术治理”成为政府治理中的关键议题,技术的兴起不仅仅是一场技术革命,更是一场治理革命,技术被嵌入社会变迁进程中,构筑着公共治理领域的变革与创新。笔者认为,在社会治理现代化的背景之下,社会治理技术化的内涵应当包含以下两个方面。


1.技术的嵌入与应用


技术化治理的主旨是将各类科学技术运用于社会公共治理领域,提高社会运行效率,实质是把技术嵌入公共治理之中(15),成为社会治理的“准主体”。从学理角度审视,现代组织理应表现出稳定性、可预测性和高效率。但于中国行政体制不仅是一个组织制度,而且是一个人际关系交错相连的社会制度(16),行政关系具有人缘化的色彩(17),领导的主观评判对于工作的方向和流程具有极大的影响,组织工作规范的不稳定性导致社会治理效能低下。在这一大背景下,技术嵌入的必要性主要体现在如下三个方面:首先是在现代化的社会情境中,在社会互动场域的多元化、虚拟空间和现实空间区隔与互嵌并存的社会交往模式中,大数据的动态抓取与信息处理、挖掘和分析能力,与社会治理现代化的预防性、需求的异质性和治理场景的高风险性等特点高度匹配。其次是面对异质化的社会需求与问题,技术平台的搭建可以提供多元交叉的社会治理方案,与多元治理主体的信息共享模式相契合,建构多元主体协商治理的技术支持体系,着眼于治理效能提升、治理成本降低。最后是技术化可以在一定程度上跨越时空限制,应对物理空间和虚拟空间之间在治理议题上的交织与张力。


2.理念与价值的重塑


当前,社会治理中存在以稳定秩序为目标的社会管理理念与开放共享的技术理念之间的张力,即技术的“去中心化”与管控的“中心化”之间的博弈。为了实现技术在社会治理场域中的嵌入及高效应用,需要对各行政部门、民众的技术理念和价值进行重塑。具体而言:首先,明确信息技术的核心着眼点是为个体的自由表达和参与赋权,以提升社会治理服务和管理的效能;其次是通过公众与政府在多元治理场域中的重复博弈,实现政府治理的目标和技术价值与功能相契合,界定社会治理中技术使用与政府权力在场的边界,确保自由、开放与共享的技术价值能够被传递,最大限度地保障公民权益;最后是基层自治组织作为大多数一手数据的收集者、公众作为数据的生产者和技术服务与管理的主要对象,需要充分了解技术的价值理念,形塑并提升其自身的信息素养和数据意识。


(二)实现路径


社会治理技术化的实现路径涵盖体系搭建、精准应用和理念植入。


1.体系搭建,包含知识体系和应用体系


首先是知识体系,其可以作为贯穿技术化进程中的指导性、标准化的要素在场。知识体系的搭建以各领域的知识权威为主导、以多元主体参与为落脚点,与社会治理技术化的总目标相匹配,由信息收集体系、管理与服务体系、评价指标体系和外部智库体系组成;同时,知识体系可以伴随社会治理的现状与技术的发展和迭代开展动态升级。


其次是应用体系,包含数据采集、分析、应用与社会治理中的智能化平台的搭建,由基础体系、功能体系和保障体系组成。基础体系以充足、精准的数据库为核心;功能体系包含数据分析与应用的全过程;保障体系包含基于大数据的社会治理措施的动态追踪、应急管理、考核评价机制。


2.精准应用,包括社会风险预测、管理与服务赋能、治理视野建构


首先是社会风险预测。即基于大数据搭建预测模型,应用多元交叉数据,对社会风险进行精确预测。具体而言,根据知识体系中对社会治理模块的评估与赋值,着眼于对社会治理的重点内容和区域进行动态监控与预测,搭建从数据模型预测到技术人员分析,多元主体间的协商、决策、实施之间的畅通渠道,以知识体系为指导,对沟通的流程进行标准化,规避信息传递的“漏斗效应”,确保信息的共享与可复制。


其次是面向多元主体的管理与服务赋能。数据是贯穿全部治理活动和治理过程的核心资源,是弥合技术与治理“鸿沟”的关键。(18)由于治理的多元主体兼具数据的提供者与使用者的双重身份,社会治理技术化可以实现多元主体的资源整合、突破资源碎片化的桎梏,为多元主体提供管理与服务的技术赋能。如为政府公共服务需求的评估、政策的实施过程与满意度的动态追踪赋能,为社会组织的信息技术需求赋能,特别是在基层社会治理中,技术应用可以帮助社区实现数据收集、汇总与分析处理的统一“出口”,实现大数据技术对政府和居民的双向赋权。对居民而言,着眼于增加表达合理诉求的渠道;对政府而言,着眼于提升政府工作的透明度和反馈效率,并以深入挖掘和满足社区居民的日常需求为切入点,提升行政与服务效率,营造更宜居的社区环境。(19)


最后是治理视野的建构。以云治理(Cloud Governance)模式的应用为切入点,效仿新加坡政府统筹规划,实行集中指导与分权执行相结合的信息化管理运作机制。(20)通过可视化社会治理的整体样态和发展趋势,一方面在政府内部打破数据部门化、条线化的桎梏,挖掘部门之间在功能上的连接点,塑造网格化的部门对话机制;另一方面着眼于政府外部的技术与社会、民众的良性互动,构建“共建共治共享”的新型治理格局。


3.理念植入,包含建立客观的技术理念、提升技术的亲和度


首先是建立客观的技术理念。在当代中国,由于领导主观评判对于行政事务的执行具有显著影响,政府治理方式和水平与决策者和执行者的治理理念、知识水平息息相关。因此,为了实现社会治理的技术化,一方面要保障参与主体掌握技术知识,建立科学、客观的技术认知,避免陷入“技术无用论”或“技术万能论”的误区。社会治理技术化在理念层面是社会治理主体从分散化管理向多元合作治理的一种转变;核心是实现社会公共服务精准供给,降低社会治理成本;治理方式以现代信息技术为着眼点,追求从静态管理向动态管理转变;通过新技术拓展社会交往空间,促进人际交往与社会共同体构建,实现社会治理的精细化、高效能。另一方面是明确技术化是一种社会治理的路径而非目的,治理着眼于服务群众,而不是借由“服务群众”的话术加强政府的行政力量,与服务型政府的建设背道而驰。


其次是提升技术的亲和性。技术的应用需要民众的协助和参与。因此,一方面在社会治理技术化过程中,坚持技术的开放、包容、自由等价值的传递,协助民众在心态上接纳技术介入社会治理;另一方面以技术为民众的表达和参与赋权为切入点,营造虚拟空间和物理空间中的信息友好氛围,提升民众的信息素养,激发民众通过各类信息技术参与社会治理的意愿,并将其培养成为一种惯习,从而提高技术的亲和性,提升对技术治理的信任度,最终提高民众参与社会治理的意愿。


四、社会治理专业化:内涵与实现策略


(一)内涵


社会变迁带来社会脱嵌、社会互动虚拟化等社会治理的新挑战。在当前,碎片化、低水平的社会治理模式在应对多元、跨域性的社会问题时难以发挥其效能。在这一大背景下,社会治理专业化既是对变迁的回应,也是降低治理成本、提升治理水平、实现社会治理现代化的重要路径,具体主要包含以下几个方面。


1.以社会组织专业化为基石


近年来,国家以推动社会组织和社会工作专业发展为切入点,力图实现公共服务职能向社会组织的部分转移,即通过政府购买社会组织服务,提供多元化、专业化、精准化的公共服务。因此,从内部来看,社会组织从类别设置、服务内容、专业特质、从业人员能力与素养等方面都与社会治理中的公共服务和管理的内容具有亲和性,社会工作专业也与社会治理在目标、理念与功能等方面高度契合。(21)同时,从西方国家的经验来看,社会组织的专业化与公共服务和管理水平的提升息息相关,社会治理现代化有赖于社会组织专业化水平的提升。


2.以市场与知识权威为主体


市场具有高效、资本密集、专业化的属性,与社会治理中的诸多痛点和需求具有互补性。因此,政府应当利用市场资源,探索政企互惠合作模式,实现社会治理的高质量发展。具体而言,市场对大众的需求变化更加敏感,更具积极性和能力去整合资源、满足民众的服务和管理需求,如在社区治理领域,以物业公司为代表的市场主体成为居民小区公共服务的主要提供者。(22)与专业化的市场相对应的是各行各业的知识权威,特别是高校、科研院所的研究者,可以利用专业知识,从差异化的学科视角出发,对社会治理中的需求和各类问题进行分析研究,通过多学科的相互碰撞和制衡,减少甚至避免智识层面的误判,对社会治理决策和实施进行更为准确的指导。


3.多元主体协同治理与资源共享


社会治理的复杂性和重要性决定了以社会组织的单一力量难以实现社会治理的现代化,专业化的力量需要通过自上而下与自下而上的双向路径渗透到社会治理的每一个节点与环节中。具体而言,一方面在社会治理实践中,改变政府单一主导的局面、嵌入多主体的资源,发挥多元主体各自在观念上、专业能力上的优势,利用主体间的张力与博弈激发出治理的最大效能;另一方面坚持以协同性作为社会治理现代化的基调和运行保障,这种协同性不仅体现在城市治理主体的多元协作上,还体现在治理方式的互补、治理规则的统一、公共资源的共享等方面。


(二)实现路径


社会治理专业化的实现路径包含搭建社会组织的双重发展路径、市场的介入与赋能、建构知识权威的参与机制。


1.搭建社会组织专业化的双重发展路径


社会组织的专业化可以建立在政社合作的基础之上,以专业化、高水平、高效率的社会治理为目标,以社会组织双重路径的形塑和互构为主。


首先是专业型社会组织的发展。第一,以学界、实务界的社会治理知识权威为智识支撑,为社会组织的专业化赋能。第二,建立竞争与激励机制,将市场化的逻辑渗入社会组织的专业化发展领域,基于明确的组织内部分工机制、以项目的招标竞选为渠道、以专业化的水平为评价指标,建立社会组织内部的竞争与筛选、评价与激励机制。第三,建立政社间的委托—代理关系,在物质层面,依据财政水平给予社会组织经费、场地等硬件支持;在价值层面,给予社会组织提升和发挥专业能力和价值的平台与空间,着眼于社会治理整体效能的提升。


其次是枢纽型社会组织的发展。一方面枢纽型社会组织可以通过联结不同领域、类别与性质的社会组织,对社会组织资源进行整合、对项目进行归口管理,以改善社会组织资源分散、管理不善的现状;另一方面通过整合政府、社会和市场组织资源,激发社区居民的参与热情,提升基层公共服务能力,走出社会组织资源分散、效率低下的困境。


简言之,专业型社会组织主要是面向服务对象和政府部门,是提供专业化、高水平服务的重要载体之一;枢纽型社会组织着眼于在不同类别、发展水平、人员配备的社会组织之间,实现社会组织内部资源与信息的互换和共享,搭建多元主体对话平台。


2.市场的介入与赋能


首先,明确市场的角色与功能。在社会治理现代化进程中,政府、市场、社会之间并非零和博弈关系,应当优势互补、相互协作。市场应该基于自身的特性,着眼于在社会治理中扮演资源技术支持者、政府职能承接者、公共服务与产品提供者等角色。从市场的功能上看,在实现社会治理专业化的进程中,可以市场力量的有效嵌入为切入点,发挥其竞争性强、资源密集、服务水平高、专业分工细化的特质,满足社会治理现代化中高质量的社会服务和公共产品的需求,输出科学高效的管理理念和方式,提供高新技术支持。


其次,明确市场介入与赋能的方式。第一是引入效率优先、竞争机制完善、专业导向的市场逻辑,协助社会治理高水平、高质量发展目标的实现;第二是引入成熟的商业管理模式和理念、高质量的人力资本和物质资本,着眼于对社会治理的理念和模式产生积极影响;第三是在合作与介入的模式上,市场不仅可以直接与政府开展合作与赋能,还可以与社会组织、基层社区、公众开展合作,如开展各类专业性的培训,链接各类市场资源。


3.建构知识权威的参与机制


首先,明确知识权威的角色与功能。知识权威是指掌握社会治理专业知识的专家学者与实务工作者等,知识权威是相较于政府主体作为行政权威而存在的,在社会治理领域扮演知识的提供者、研究者和决策的支持者等角色。伴随现代社会的高度分工出现的是学科的细化和区隔,而社会治理中的投入—产出失衡、资源错配、服务提供欠精准等困境通常是由于缺乏专业的知识指导和分析。因此,知识权威可以作为重要资源渗入社会治理的每个角落,提升社会治理的专业水平,特别是各层级的决策水平。


其次,建立知识权威参与机制。第一是政府在制度和实践层面让渡一定的权力空间给知识权威,将知识权威作为社会治理中的重要参与主体,实施一定程度、一定范围的专家政治,而不是通过知识权威的在场为决策的合理性和权威性进行背书,实现程序性正义;第二是通过建立常规化、多元化、高水平的社会治理现代化智库,对宏观的、核心的、全景式的社会治理问题进行研究和探讨,并发挥实践层面的指导价值;第三是以各类项目制的研究课题为切入点,引入知识权威对社会治理问题开展研究,对社会治理中不同类别的议题开展主题研讨;第四是为了应对各类突发的社会治理情境,建立社会治理紧急专家库,通过不同行业、学科的知识权威的相互博弈,提供社会治理的最优解。


五、社会治理现代化:技术化与专业化的互构


随着社会治理深度和广度的延伸,社会治理现代化的实现需要我们以全景化的视角审视社会治理之中的诸要素和路径,在社会治理实践中,由于中国社会历史上形成的区域性差异,多民族的文化差异,经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等(23),技术化与专业化不仅无法脱离具体的社会情境,也无法忽视两者之间的对话和互构。


(一)参与主体互构


技术化治理是在技术赋能下通过平台对公民及其他主体进行赋权,强调政府调动内外部资源的能力以及赋予公众自身创造公共价值的结构性作用。(24)在社会治理的具体情境中,大数据技术可以挖掘社会中的各类逻辑关联,但由于技术还难以模拟社会文化与规则体系的复杂性以及不同社会和场域中异质化的人际互动模式,也无法替代知识权威的专业价值,对于数据关联的深度挖掘、解读和应用依旧需要依靠人类的智识。(25)由此,政策制定者可以基于社会治理的内在需求、区域的文化特质、技术应用的风险与成本评估,来划定大数据的治理边界,并通过多元主体的协作发挥技术化与专业化的最大效能。


首先,在技术化层面,可以采取互联网、物联网、信息通信技术、传感器和App等手段,建立起由参数、编码、脚本等构成的技术标准体系来协调和重组多元治理主体间的资源、功能与责任(26),以技术化为基石和平台,构建多元主体之间的专业对话机制。以政策的实施过程为例,一方面可以在政策的制定、实施、动态评估环节应用技术工具进行数据的收集和初步的整合、分析;另一方面以专业化、标准化的工作流程为体系支撑,以知识权威为决策与评估支撑,以公众的动态反馈指导政策改进,以多元协作实现政策制定、推进与完善。


其次,在社会治理实践层面,关注跨源数据的多主体多群体画像及其演化,在数据渠道加强与互联网企业、媒体、社会组织、公众的协同互动,动态跟踪社会舆情变化和民众的需求变动,通过与专业化力量的合作,实现技术在风险预测、管理与服务赋能、治理视野的构建方面的精准应用,通过与技术化的协作,实现社会组织与市场组织精准化地提供服务以及知识权威的高效决策。


(二)实践效能互构


技术治理的社会建构论认为,技术的发展有其自身的发展规律,但技术的发展和应用必须以社会文化和习俗为基础。(27)与此同时,专业力量的发挥也需要以准确的治理场景预测、充足的信息、大数据的效能为支撑。因此,需要在实践层面搭建技术化与专业化的互构逻辑。


首先是通过实务工作者、社会组织、知识权威的介入,同技术应用建立联结,赋予技术以人文关怀,激发技术的实践价值,防止在实践中将技术化进程简化为购买机器设备、搭建技术平台、培训技术人员等千篇一律的模式。其次是技术资源可以作为知识权威进行决策和研究的重要信息和数据支撑,特别是在应对虚拟空间和现实空间交织的社会治理场景中,可以通过数据预测和分析,提升各类决策的科学性和效能。最后是社区作为社会治理的基本单元,是国家治理与居民需求信息传递的桥梁,是链接不同行为主体的重要载体,是推动社会治理现代化的重要场域。(28)因此,社会治理实践成效最为关键的是在洞察基层社会运行逻辑的基础上,在社区进行检验。由于一方面我国的社区类型复杂多样,不同类型的社区之间在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大,另一方面存在社区治理体系高成本运转与持续性差、多元协作情境下的效率低下、社区共同体趋向消亡等治理困境(29),在此基础上要实现社区资源整合、多元主体参与协商、社区治理效能的提升和成本的降低、社区共同体的建立等社区治理现代化目标,则必须以大数据的精准需求分析、智能化设备的应用为基础,与社会组织、实务工作者、物业公司开展协作,提供多元、精准的社区服务,提升社区治理的水平。


社会治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石和内容,也是社会变迁和发展之下的必然要求。实现社会治理现代化,需要以社会治理的技术化和专业化为核心路径,在明确技术化和专业化内涵的基础上,一方面通过体系搭建、精准应用和理念植入实现社会治理技术化,另一方面通过搭建社会组织的双重发展路径、市场的介入与赋能、建构知识权威的参与机制实现社会治理专业化。并在技术化与专业化互构视角之下,通过多元参与主体的互构、实践效能的互构、社会治理中的权责互构,推动社会治理的发展趋向多元化、精准化与高效能,实现公众利益的最大化和社会治理的现代化。当然,社会治理现代化的范畴不止于此,更为重要的是在宏观的政治制度和框架层面进行变革,在后续的研究中,进一步探究如何通过打造一套契合“善治”逻辑的政治制度,激发和保障社会治理的最大效能。


收稿日期:2020-04-17


注释:


①周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,北京:生活·读书·新知三联书店,2017年,第16页。


②闵学勤、陈丹引:《平台型治理:通往城市共融的路径选择——基于中国十大城市调研的实证研究》,《同济大学学报》(社会科学版)2019年第5期,第61页。


③孟天广、郭凤林:《大数据政治学:新信息时代的政治现象及其探析路径》,《国外理论动态》2015年第1期,第48-50页。


④Rhoda C.Joseph,Norman A.Johnson,"Big Data and Transformational Government," IT Professional,No.6,2013,pp.44-45.


⑤Nicholas A.Christakis,James H.Fowler,"Social Network Sensors for Early Detection of Contagious Outbreaks," PLOS ONE,No.5,2010,p.1.


⑥渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期,第127页。


⑦王阳亮:《社会治理领域大数据政策的定位与有限性分析》,《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2019年第4期,第15页。


⑧邱泽奇:《技术化社会治理的异步困境》,《社会发展研究》2018年第4期,第60-61页。


⑨黄璜:《对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架》,《南京社会科学》2018年第2期,第56页。


⑩周雪光:《基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期,第5页。


(11)渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第3期,第115页。


(12)成伯清:《市域社会治理:取向与路径》,《南京社会科学》2019年第11期,第12页。


(13)黄晓星、熊慧玲:《过渡治理情境下的中国社会服务困境——基于Z市社会工作服务的研究》,《社会》2018年第4期,第147-149页。


(14)黄晓春:《当代中国社会组织的制度与环境》,《中国社会科学》2015年第9期,第150页。


(15)宋辰熙、刘铮:《从“治理技术”到“技术治理”:社会治理的范式转换与路径选择》,《宁夏社会科学》2019年第6期,第126页。


(16)周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,北京:生活·读书·新知三联书店,2017年,第135页。


(17)周雪光:《基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期,第15页。


(18)黄璜:《对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架》,《南京社会科学》2018年第2期,第60页。


(19)何晓斌、李政毅、卢春天:《大数据技术下的基层社会治理:路径、问题和思考》,《西安交通大学学报》(社会科学版)2020年第1期,第103页。


(20)Siu Loon Hoe,"Defining a Smart Nation:The Case of Singapore," Journal of Information Communication & Ethics in Society,No.4,2016,pp.324-325.


(21)王思斌:《社会工作在构建共建共享社会治理格局中的作用》,《国家行政学院学报》2016年第1期,第45页。


(22)陈友华、夏梦凡:《社区治理现代化:概念、问题与路径选择》,《学习与探索》2020年第6期,第40页。


(23)周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,第16页。


(24)Tomasz Janowski,Elsa Estevez and Rehema Baguma,"Platform Governance for Sustainable Development:Reshaping Citizen-Administration Relationships in the Digital Age," Government Information Quarterly,No.4,Vol.35,2018,pp.S1-S16.


(25)王阳亮:《社会治理领域大数据政策的定位与有限性分析》,《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2019年第4期,第17页。


(26)张丙宣、卢志朋:《服务、监管与技术性协同治理》,《公共管理与政策评论》2016年第4期,第68页。


(27)陈凡:《论技术的社会化——对技术的社会学研究》,《社会学研究》1992年第5期,第4页。


(28)陈友华、夏梦凡:《社区治理现代化:概念、问题与路径选择》,《学习与探索》2020年第6期,第36页。


(29)陈友华、夏梦凡:《社区治理现代化:概念、问题与路径选择》,《学习与探索》2020年第6期,第38页。



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文章来源:本文转自南开学报(哲学社会科学版) 2022, 286 (2),转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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