门中敬:法律监督的责任内涵与概念重塑

选择字号:   本文共阅读 1866 次 更新时间:2023-01-01 22:43

进入专题: 法律监督   权力监督   责任政治   政治责任   法律责任  

门中敬  


摘要:  法律监督制度的创立与发展,既有苏联检察监督制度的经验借鉴,也有传统权力文化的承继。在经历了制度异化的波折后,检察监督才在权力监督的“赋魅”和“去魅”中,实现了从其他国家职能的彻底分离与专门化。“赋魅”后的法律监督被视同权力监督,不仅脱离了“法律监督”的产生背景,而且偏离了法律监督的基本原理,引发了学界对法律监督权性质的无休止争论。而“去魅”后的法律监督,需要走出权力监督的传统理论框架,实现从“防止权力的异化”到“防止法律执行和适用的异化”的历史性跨越,并赋予其崭新的内涵。重塑法律监督的概念,需要将关注的视角从法律监督的权力行为转向法律监督的行为内容,将法律监督的目标定位为“法律执行和法律遵守”,并将法律监督的内容限定在“违法行为”上。与此同时,还应当根据责任政治原理,将法律监督与法律责任进行联结,以明确其与权力监督和政治监督的区别,防止法律监督脱离法律的控制而走入传统权力监督或政治监督的窠臼。基于上述分析,法律监督是与政治监督相对应的、以法律责任追究为本质内涵的监督方式。而“法律监督机关”应解释为落实法律监督功能的机关,其职权行为是以防止法律执行和适用的异化为根本目的、以对违法行为的责任追究为目标的一种程序性权力制约活动。

关键词:  法律监督;权力监督;责任政治;政治责任;法律责任


伴随着2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的发布,党和国家对于检察机关充分发挥法律监督的职能作用,提出了新的时代要求。在此背景下,如何正确定位法律监督的职能作用,成为目前检察机关开展法律监督工作亟需面对与解决的问题。传统上,对于法律监督的概念界定,主要是基于权力监督的理论视角,围绕检察权或法律监督权而展开,该方式虽然能让人们直观地感受到法律监督的权力本质,但却掩盖了法律监督的责任内涵及其与权力监督的重大区别。为了防止法律监督制度走向异化,打破“权力监督”的枷锁,应基于责任政治原理,从政治责任和法律责任的区分视角,重新审视和塑造法律监督的概念,以进一步明确法律监督的功能定位,为加强法律监督工作和充分发挥法律监督的作用,提供学理支持。

一、法律监督的概念生成及其早期讨论

经考证,“法律监督”的术语源自对苏联检察机关职能的概括。在1950年8月6日时任最高人民检察署副检察长李六如所作的《人民检察任务及工作报告大纲》中,该术语首次出现,被用于概括苏联检察机关的职权。[1]1950年9月4日《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》首次明确“苏联的检察机关是法律监督机关”。[2]其后,在1956年《最高人民检察院关于各级人民检察院侦查工作执行程序的说明》、1958年时任最高人民检察院检察长张鼎丞所作的《关于第四次全国检察工作会议的总结》、1962年《一九五八年以来检察工作的基本总结》、1962年时任最高人民检察院检察长张鼎丞在第六次全国检察工作会议上所作报告《适应形势,统一认识,加强团结扎扎实实地做好检察工作》、1963年《关于刑事诉讼法修改情况的说明》中,皆提及我国检察机关的“法律监督职能”。而“法律监督机关”的表述,首次出现在1963年《最高人民检察院关于审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作的试行规定(修改稿)》中。及至1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》,才正式将“法律监督”作为法律术语确立下来。[3]

根据相关文献资料和法律文件,我国对检察机关的职能定位可划分为三个阶段:[4]第一阶段是1949年《中央人民政府组织法》出台到1957年年底,属于法律监督制度初创阶段。按照1954年4月10日《第二届全国检察工作会议决议》中的部署,该阶段的主要任务是探索建立重要刑事案件的侦讯及侦讯监督制度、审判监督制度、监所监督制度等法律监督制度,尚未涉及一般监督制度。第二阶段是1957年12月9日时任最高人民检察院检察长张鼎丞所作的《全国省、市、自治区检察长会议上的报告》至1979年《人民检察院组织法》出台,属于法律监督的波折、中断阶段。该阶段开始强调人民检察院的一般监督职权,强调为人民民主专政服务。到1975年,检察机关的法律监督职能被废弃,其职权由各级公安机关行使。[5]第三阶段是1979年至今,属于重建和发展阶段。彭真同志在第五届全国人民代表大会第二次会议《关于七个法律草案的说明》中明确提出,“检察机关的职权是维护国家法制的统一”,“把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系”,“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法”。1979年最高人民检察院在关于《中华人民共和国人民检察院组织法修正草案》的说明中进一步指出,“修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。”“检察机关同时也要接受公安机关和人民法院的监督,以保证检察机关正确行使法律监督的职能。”[6]

从中可以看出,我国的法律监督经历了比较曲折的发展历程,实现了“法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化”。[7]其主要理论贡献和共识有:第一,法律监督的主体是检察机关;第二,检察机关的法律监督职能,主要包括对刑事法律实施、职务犯罪、民事法律实施的监督、行政法律实施等诉讼监督和非诉讼活动中的监督(即一般监督),[8]其核心是诉讼监督职能;第三,法律监督的主要任务是维护法制统一和法律的执行与遵守。但是,基于反思和创新的法律监督制度,尤其是1982年宪法和1979年《人民法院组织法》关于“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约”的创新规定,再一次让“法律监督”的概念披上了“迷彩装”,成为理论界和司法实务界经久不衰的话题。问题在于,既然是“相互制约”,那为什么检察机关的监督属于法律监督,而其他机关的监督就不是法律监督呢?

从20世纪80年代到20世纪末,理论界和司法实务界围绕这一问题,展开了较长时间的讨论,并形成了狭义、中义和广义的法律监督概念。狭义的观点认为,法律监督是人民检察院为保证社会主义法的正确实施所进行的专门活动;中义的观点认为,法律监督是法定的国家机关对法律实施所进行的监督;广义的观点认为,法律监督是保证社会主义法律实施的运行机制,凡是对法的实施发挥保证作用的监督形式,都可称之为法律监督,因而法律监督主体包括所有的国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人。[9]在法律监督的对象问题上,理论界也存在两种不同意见:第一种意见认为,法律监督的对象是国家机关及其工作人员。《中国大百科全书·法学》及部分法理学教科书中就持此观点,如“法律监督的客体是立法、司法和执法机关及其工作人员的活动。”[10]第二种意见认为,法律监督的对象是一切国家机关、社会组织和个人。[11]此外,学界还对法律监督之“法律”存在不同的认识,有的认为是“宪法、法律、法令”,[12]有的认为是“宪法、法律、行政法规、地方性法规以及民族自治法规”[13]。

在法律监督的内容上,我国理论界早期的意见比较一致,通常将法律监督的内容界定为“法律实施”或“法律统一执行与遵守”等。[14]按照彭真当时的说法:“法律监督不同于领导关系。监督是在事后。违了法,才监督,不违法,就不管。”[15]显然,法律监督与行为违法有关,指的是“违法行为”、“法律的执行与遵守”或狭义的“法律的实施”。表面上看,在不考虑监督主体和监督对象的情况下,这种认识上的一致性使得法律监督的内涵得以基本确定,即法律监督是一种针对“违法行为”、“法律的执行与遵守”或狭义的“法律的实施”的监督。

然而,对于如何理解“违法行为”、“法律的执行与遵守”或狭义的“法律的实施”,却是一个“不是问题”的问题。因为,对“违法行为”“法律的执行与遵守”或“法律的实施”的理解,与对“法律监督的主体”“法律监督的对象”乃至“法律”的理解并非没有关系,而是密切关联。比如,如果将“违法行为”指向所有违反“法律”的行为,那么,所有的国家机关及其工作人员、社会组织和个人,都属于法律监督的对象。所有的法律适用机关,包括审判机关,检察机关、监察机关等,都属于法律监督的主体。但这样的理解,又会带来不少的疑问。例如,作为立法机关的全国人大及其常委会,是否也存在违法行为?如果说存在违法行为的话,谁来进行监督?这种监督属于法律监督还是政治监督?按照通常的理解,立法机关的违法行为包括两种情形,一种情形是立法不作为,另一种情形是违宪行为。针对这两种行为的监督显然不属于法律监督,而是属于宪法监督,是否应将其归入广义的法律监督,是存在较大疑问的。况且,全国人民代表大会是最高国家权力机关,实践逻辑上并不存在立法不作为的违法行为问题(其他国家机关由其产生,对其负责),很难将其作为法律监督的对象。同样的,对“法律的执行与遵守”“法律的实施”也会产生不同的理解,并影响到对法律监督的主体和对象的界定。

二、围绕“监督”内涵的历史挖掘及学理展开

进入21世纪,针对法律监督的研究开始进入一个崭新的阶段,开启了对“监督”内涵的历史挖掘。这一挖掘,使得“监督”因其中国性而被“赋魅”了。这为“法律监督”“法律监督权”增加文化厚重感的同时,也为其进一步的深入讨论打开了“潘多拉魔盒”。

为了论证法律监督的中国性,学者们开始挖掘“监督”和“监督权”的中国文化基因。有学者通过中国检察权的古代发展过程,挖掘“监督”的中国性及其特点,[16]还有学者通过对“监督”一词的文献考证,发掘中国式监督的本源及其含义,认为“监督”在原始的“察看”的基础上,增加了少许“督促”的意义。[17]

通过对“监督”的中国性文化基因的发掘工作,学界对“监督”这种“察看并督促”[18]活动,开始有了更加深入的了解。它并不存在所谓的“居高临下”之意,而是具有“限制和约束权力”的基本含义在里面。这种针对“监督”“监督权”的语义挖掘,在多大程度上为了说明法律监督的中国文化基因,又在多大程度上为了迎合当时宪法和法律的规定,不得而知。因为,1982年宪法在第134条规定“人民检察院是我国的法律监督机关”后,又在第140条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”。宪法规定的人民检察院法律监督职能是“权力限制和约束”意义上的法律监督职能。“法律监督”之“监督”并不是与“制约”完全对立或不相干的一个概念。

然而,围绕“监督”“监督权”的本源含义的历史考证,以及由此引发的关于制约与监督的概念关系的讨论,并没有让理论界“止戈息争”。相反,被“赋魅”后的法律监督概念反而引发了学界“喋喋不休”的争论,产生了三种不同的意见。其中两种意见完全对立:一种意见认为两者含义基本相同,另一种意见则认为两者存在着明显的区别。故而有必要对这两种对立的意见以及第三种折中意见,作进一步的分析和讨论。

第一种意见认为,从国家权力角度谈论的监督与制约,含义基本相同。如有学者认为,“制约”与“管理”是监督一词的最本质涵义。从国家权力角度谈论的监督,很显然是制约的意思。[19]类似的观点还有,“监督”一词在实际使用中被赋予了较为广泛的意义,主要有:(一)察看并有约束力地纠正、改变、束缚,有类似于管理的性质。主要体现为“上”对“下”的监督,如权力机关对其他机关的监督,上级对下级的监督;(二)察看并为无约束力的督促,主要体现为民主性质的监督。例如人民群众、新闻媒体的监督等;(三)察看并牵制和制约。[20]在制约和监督的概念外延关系上,该意见又可分为两种观点:一种观点认为权力制约可以包容权力监督的内容。如“权力监督从广义上讲也是一种权力制约。如果将权力监督与权力制约并列在一起,如国家权力的制约和监督,则强调的是对权力运行的全方位的制约。”[21]另一种观点则认为,广义的权力监督包括权力制约。职是之故,我们也较容易理解,为什么在规范性文件和研究文献中会使用“监督制约”[22]或“制约监督”[23]这样的复合词汇。

第二种意见认为,应当明确区分制约与监督。如有学者认为,由于没有明确区分监督和制约,导致法律规定中存在“互相监督”的现象。而《人民检察院组织法》第16条的规定,则形成了检察院监督审判、法院也可以监督检察院的局面,这显然不符合法律监督的内在法理。[24]有学者认为,监督与制约之间具有密切的联系,这两个词可以做同义词使用。但是,两者对权力制衡的方式和效果是不同的。制约意味着双方相互依存,而监督意味着彼此独立存在。制约通常是双向的活动,而监督往往是单方面的行为。制约通常以决定权为基础,而监督通常是以建议权为基础。[25]还有学者将制约作为监督的基础或前提,认为“在保障权力正常运行方面,制约有着监督所不可替代的整体性、决定性功能。监督……只有在制约机制健全的条件下才能充分发挥其效力。”[26]类似的观点还有很多,如“中国的法律监督是一种‘外置型’监督,重在纠察官邪、肃正朝纲,或弹劾百官、察举非法,是中国历史文化和法律传统的产物。西方法律监督从古希腊继承下来的传统是,权力和权威只有受到有效制约才是合法的。在形式上,西方法律监督以分权为特征,是一种‘内置型’监督,限制权力被认为是最重要的监督形式,作为独立部门的检察监督也是以特定法律效果为前提的。”[27]在此不一一列举。总体上来看,上述观点皆认为监督的基本含义中并不存在“双向性”的内涵,而“制约”的含义中则包含有“双向性”的意蕴。

第三种意见认为,制约和监督既有联系又有区别,皆为控制、约束权力的一种权力行为,但也存在一定的区别。制约行为与权力行为一般具有同时性,时效性较强。监督具有滞后性,时效差。[28]

那么,到底哪一种意见更加正确呢?如前所述,“监督”一词的汉语语义原为监察军事,后引伸为监察督促,现在的定义为“察看并督促”,泛指权力主体之间发生的监视、察看、督促等关系。而“制约”一词本身也含有约束、限制、束缚、制止等含义。尽管“监督”和“制约”二者在语义上有共同点,如都表现为“对权力的限制和约束”,但二者在内涵上并不相同。从监督的本源含义来看,监督的含义中包含有制约的含义在里面,而不是相反。因为,我们通常所谈论的制约,并无西方分权“制衡”的内核,其意义核心仅是“权力控制和约束”,而监督的含义中既包括较弱强度的权力控制和约束,也包括更高强度的单向度管理。对此,曾有学者一针见血地指出:“检察机关的法律监督,从根本上说是一种程序性监督和制约性监督,它丝毫没有凌驾于其他诉讼主体之上的单向的和绝对的权力。”[29]也就是说,检察机关的法律监督是一种程序性的权力制约型监督,而非单向度的监督,如上下级机关之间的监督。

问题是,我们该如何看待和回应前述第二、第三种意见(应当明确区分制约与监督)及其理由呢?如前所述,认为应当区分制约和监督的意见,其主要理由有二:一是1982年宪法第140条和《人民检察院组织法》第16条的规定导致了法院和检察院的“互相监督”;二是制约具有双向性特征,而监督只具有单向性特征。实际上,这两个理由都是站不住脚的。因为,1982年宪法第140条和《人民检察院组织法》第16条[30]并未规定人民法院和人民检察院“互相监督”,而是规定“相互制约”,两者在含义上并不相同。“相互制约”指的是权力制约,而这两个条款指向的监督并非权力监督而是法律监督。毫无疑问,对权力监督行为本身只能是单向的,不可能存在双向的“互相监督”。但是,在针对犯罪行为的法律监督中,人民法院和人民检察院各自行使程序性的权力,并通过分工制约的方式实现其监督的目标。也就是说,权力制约与法律监督并不属于同一位阶,前者是手段,后者是目标。至于第三种意见(制约和监督既有联系又有区别),同样犯了将“法律监督”偷梁换柱为“权力监督”的错误。

综上分析可见,学界从权力视角和字面含义理解法律监督的做法,虽然在智识上增进了人们对制约和监督的含义及其关系以及权力制约和法律监督的关系的深入理解,但由于犯了“概念嫁接”的错误,导致对法律监督的解释,不仅脱离了“法律监督”的产生背景,而且偏离了法律监督的基本原理。为此,需要对法律监督的概念作进一步的纠偏和“去魅”。需要特别指出的是,虽然已有学者注意到了这一点,但遗憾的是,其解决方案却仅指向我国宪法和法律的相关规定,以及马克思列宁主义法律思想和其中国化的产物即社会主义法治理念。[31]

三、权力视角下的法律监督及其理论困境

如前所述,围绕“监督”的本源含义对法律监督展开的学理讨论,让我们看到了“监督”的中国传统集权文化基因——“权力控制和约束”。这一文化基因,对法律监督概念的阐释产生了深远的影响。但凡谈论法律监督,必谈及检察权或法律监督权,甚至出现了“法律监督就是法律监督权”的结论,并导致针对法律监督权、检察权的性质的无休止争论。法律监督虽然内含有传统集权文化的“控权”基因,但在当今法治时代权力分工的背景下,必然需直面诸如“法律监督权属于何种性质的权力”这类问题。

围绕这一问题,学界形成了行政权说、[32]司法权说、[33]混合型权力说、[34]独立权力说、[35]最大公约数说、[36]权力机关赋权说[37]等诸多学理论说。这些学理论说,除少数成果采纳现代权力划分的理论,更多的是为了论证的需要,选择拿来主义。其中,权力机关赋权说、混合型权力说、独立权力说、最大公约数说等,都试图阐释一个问题,即法律监督权的独特性或独立性。然而,检察权并不能凌驾于行政权和司法权之上,无论是理论上还是制度上,都是一个不争的事实。[38]而且,学者们无论做出怎样的努力,都无法在现有的权力结构理论中回答以下追问:检察机关侦查与公诉是法律监督,公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉为什么就不是法律监督呢?为什么同样是负责发现、证明和检举违法犯罪行为、提交法庭裁判的西方国家检察机关的活动,就不是法律监督呢?[39]

这种理论上的困境,固然与传统集权文化中没有现代立法权、行政权和司法权的划分有关,但更重要的原因在于,该种权力在现代权力结构中找不到合适的位置。因为,检察权这种源自传统集权文化、概括苏联议行合一体制下检察机关职权的权力,与法律监督权之间存在着难以逾越的理论横沟。有学者早就指出了这一点:新中国的检察制度与清末修律以来直至中华民国(及其后中国台湾)的检察制度虽然名称相同,但实质已有不同。“检察”一词早在汉朝已经使用,是查看、考察之意,与“监督”的本义是同义词。清末修律仿照西方建立检察制度时,却不是用其本义。具体的职权上,则是旧瓶装新酒,承继了西方大陆法系国家检察官制度,基本不是履行监督权的。至民国时期,监督权专门由“五权”中的检察权来行使,而检察制度仍如清末修律之旧。但是,新中国的检察制度则不然,取消了民国政府的独立检察权设置,明确检察机关为法律监督机关,虽然直接仿照苏联模式,用的却是“检察”之“限制和约束权力”的本义。[40]难怪经历了20多年的讨论,至今仍无任何共识可言。

造成这种理论困境的另一原因是,学界试图通过权力定位来界定法律监督,或者将法律监督等同于权力监督。有相当一部分学者,都在自觉或不自觉地将法律监督等同于对公权力的监督,即权力监督。[41]这种观念认识,显然是将法律监督等同于权力监督,或者将法律监督作为权力监督的一种。然而,既然是权力监督,那么其遇到的一个无法回避的问题是,人大监督毫无疑问也是权力监督,是否也是法律监督?正像有的学者质疑的那样,宪法规定人民检察院是法律监督机关,但并没有规定只有检察机关才能进行法律监督。[42]现在看来,上述观念认识才是造成法律监督理论难以走出僵局的根本原因。

将法律监督等同于权力监督,其所遇到的核心问题是,检察机关对其他执法机关的法律监督与检察机关对其他组织以及对公民的监督如何区分的问题。纵观学界相关研究成果,无论如何界分,都会造成分类的不周延性、下级概念的交叉和法律监督逻辑的混乱。[43]虽然有学者试图为法律监督的制度特色进行辩护,但无论是将其正当性理由归结为“中国检察制度的政治地位”,[44]还是将其归结为“法律规定”[45] “监督功能和目的”,[46]抑或是打着反对西方制度的旗号,[47]由于没有触及到法律监督的基本原理,都无法自圆其说和获得学理上的普遍认同。[48]

综上分析,造成上述理论困境的根本原因在于,学者们总是试图在检察权或法律监督权[49]的理论框架内讨论法律监督。对于这一点,有学者一针见血地指出:“检察机关通过行使检察权实现法律监督的目的,但检察权本身并不是法律监督。”[50]但学界并没有走出这一理论困境,绝大多数学者们讨论检察权与法律监督(权)的关系,主要目的不是说明法律监督与权力监督的区别,而是强调检察权与法律监督权的异同。比如,检察权不过是“检察机关的职权”的略语,是一系列属性不同的权力的总和,检察权的行使体现为法律监督;[51]法律监督只是中国检察权中的一种权力或一种职能,把所有检察职能都与法律监督挂钩并不妥当;[52]将检察权确定为法律监督权,这样的权力定位不仅符合检察权本身具有的多重属性,也是中国社会主义国家权力制约机制内在规律的必然选择,是国家权力分配和有效控制的重要保障;[53] “法律监督”的本义为“监督法律的统一实施或遵守”,检察机关的各项职权在性质上均符合该含义范畴,检察权即法律监督权;[54]检察权与法律监督权是一致的,二者是对同一个事物从不同角度的表述。按照整体决定局部的认识论,检察机关的全部检察职能都具有法律监督的本质;[55]等等。虽然近期有学者提出了不同的意见,认为“检察权的行使未必是法律监督”,[56]但从研究的总体情况来看,这一基于权力视角的研究范式,并未发生根本的改变。

诚然,无论对法律监督如何界定,都不可能超脱出法律监督的“权力”本质,因为任何监督在本质上都是一种权力行为,这是毋庸置疑的。但是,目前针对法律监督权的研究,只是涉及到法律监督的一个面向——权力行为的面向,并非涉及法律监督的所有面向。严格说来,法律监督不仅涉及到法律监督权及其享有该权力的主体,还涉及法律监督的对象、内容以及法律监督的后果等。即便法律监督权是法律监督的本质属性问题,也不能由此遮蔽了对其他问题的深入讨论。也许,对这些问题的讨论,能够探究出法律监督的本质内涵,走出现有研究的误区,更能为法律监督和权力监督的界分提供可行的解释方案。实际上,关于这些方面的讨论,在上世纪90年代关于法律监督的概念界定中早已有所体现。近几年来,又有学者关注到法律监督的内容这一核心问题,如有学者在讨论法律监督时,将法律实施的“活动”属性作为界定法律监督的重要依据,并据此将检察机关的法律监督划分为行政检察监督和诉讼监督两种类型。[57]该研究虽主要是为了区分诉讼监督和行政检察监督,但其研究方式显然不是传统权力视角下的研究范式,而是开始关注到法律监督的目标和行为内容,为准确界定法律监督和走出法律监督的“权力之魅”,提供了有益的尝试和探索。

四、法律监督的责任内涵及基于责任政治原理的考察

如前所述,重塑法律监督的概念,需要从法律监督的权力行为转向法律监督的行为内容,以发掘法律监督的本质内涵。为此,需要在创立法律监督制度的目标定位和法律监督的内容框定中找寻其踪迹,以重塑法律监督的概念。

(一)“法律监督”的目标定位和内容限定

何谓法律监督?法律监督是否仅属于法律实施活动中的一个程序性环节?是否如有的学者所认为的那样,“监督职能必须以诉讼职能为基础、为条件,诉讼职能是监督职能借以发挥的必要途径和手段”?[58]为了搞清楚这些问题,首先应当对创立法律监督的目标进行准确定位。

从1979年《人民检察院组织法》的制定及相关立法解释来看,我国法律监督的目标既包括“维护法制统一”“保障宪法法律统一正确实施”,也包括“法律的执行和遵守”,这种目标设置具有逻辑体系上的一致性(前苏联1936年宪法并未规定“法制统一”,也未规定“遵守宪法”)。[59]但是,维护法制统一原则和保障宪法法律统一正确实施的目标定位,有些过于宏大。以法制统一原则为例,该原则通常指国家必须制定统一的宪法和法律,并保证它们在全国范围内和全体公民中得到统一的遵守和执行,目前来看,其内容还包括“立法权的合理配置、不同层次法规间的效力关系、严格的合宪性和合法性审查与备案制度、法规撤销制度以及国家主要权力行使的高度统一和协调等”。[60]将法律监督的内容扩展到上述内容,显然与人民代表大会制的制度设计存在一定的抵牾。鉴于法律监督制度创制与发展的历史经验与反思,以及维护法制统一和保障法律正确实施的内容过于宽泛,解释上应当对其进行适当的限缩,将检察机关的法律监督的目标定位为“法律执行和法律遵守”,并将其内容限定在“违法行为”上,以防止检察机关的法律监督与人大监督等发生抵牾。对此,有学者清楚地指出:“宪法和法律明确将我国检察机关定性为法律监督机关,即检察机关的任务在于通过诉讼方式督促和纠正有关法律执行、实施中的严重违法行为,这是我国检察制度最为重要的特征。检察机关的所有职能都是围绕这一点设置的。”[61]但是,上述目标定位和内容限定,仍然无法清晰地界定法律监督的概念,还有以下关键问题需要解决:法律监督的本质内涵是什么?采用何种手段或方式进行监督才算是法律监督?

(二)法律监督的责任内涵:基于责任政治原理的分析

任何权利或权力都具有行为和责任两个面向。行为面向指向行为本身,其属性问题指向何种性质的行为。传统上,基于法律行为或违法行为的性质,可以将法律责任划分民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任等,故而理论界和实务界通常并不区分依法行使职权的行为属性和责任属性。对于检察监督来说,从传统的权力行为属性这一分析路径展开的分析和讨论,还存在比较严重的理论困境。为此需要另辟蹊径,从责任面向对法律监督的内涵展开分析和讨论。

就监督这一权力行为而言,由于监督行为与责任承担的关系并非线性关系,故而对其本质内涵的讨论,并不能以权力行为的性质或实施具体监督行为机关的性质为唯一的依据,而是应当考虑被监督者应当承担何种责任,对其责任属性展开讨论。不过,从监督的责任属性出发来界定法律监督,离不开对责任政治原理的分析。盖因在当今高度分化的现代社会,法律已经从政治系统中分离出来,法律系统和政治系统都具有独立运作的规则、功能和程序。[62]相应的,法律责任也从政治责任中分离出来。因此,只有从责任政治原理关于政治责任和法律责任的区分视角,才能明晰法律监督的责任内涵。

按照目前公认的责任政治原理,责任政治可以分作两种:其一,政策不合于民意之时,政府须负其责。其二,行为不合于法律之时,政府须负其责。[63]也就是说,责任政治要求政府(大政府)承担两种责任:行为不合于民意时,承担政治责任;行为不合于法律时,承担法律责任。其中,法律责任属于第一性的责任、政治责任属于第二性的责任。与这两种责任相对应的监督,分别为政治监督(主要是代议机关的监督)和法律监督(主要是司法机关的监督)。一般认为,法律责任和政治责任之间的主要差别在于,国家机关及其工作人员因行为违反宪法和法律的规定,而接受相应机关的法律监督,进而承担特定的法律责任。但并不意味着,凡是针对“不依法行使职权”的行为所进行的监督,都属于法律监督。因为,国家机关及工作人员即便没有违反宪法和法律,也不意味着其不承担政治责任。也就是说,权力行为符合法律并不意味着符合民意,即便没有违反宪法和法律,如果人民对其结果不满意,仍然进行政治监督,并使之承担政治责任。

在我国,中国共产党领导的政治体制是通过一定方式将自身嵌入到国家结构的同时又保留自身相对独立性的政治体制。[64]相较于其他国家,这一政治体制下的责任政治原理在内涵上发生了以下重要变化:政治责任的承担,除了“不合于民意”,还包括“不合于党的主张”。党的领导原则和党管干部原则以及党的组织嵌入国家机构的制度现实,使得实际上的政策输出方是“代表最广大人民根本利益”的中国共产党及其各级组织。据此,政府承担政治责任的情形,不再限于“不合于民意”,还包括“不合于党的主张”。因为,基于实践逻辑,在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,责任政治的实现有赖于使命型政党与回应型政党的建设。[65]因此,只要国家的最高权威或政治力量具备“担当”与“为民”的责任伦理,只要责任被统合于“对人民负责”或“民主政治”的政治架构中,这种政治责任的承担事实上就具备着某种程度的正当性。[66]不过,政治责任虽然可以基于“人民满意”或“符合党的主张”而获得其正当性,但具体到“不合于民意”“不合于党的主张”的责任承担问题上,还需要结合宪法、法律、政务处分法以及党内法规等规范,进行统筹考虑。

违反国家法律会导致法律责任的承担,而违反党内法规需承担的责任是政治责任还是法律责任,理论界尚未形成统一结论。主流观点大多以党的十八届四中全会作出的“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”[67]政治论断为依据,主张对“法”作出扩大解释,进而使党内法规归属到法的范畴之中。[68]在这种情况下,党纪监督就是一种特殊形式的法治监督。然而,法治的首要含义在于人人遵从法律,法律的实施意味着所有不符合法律规定的行为,都应当纳入司法审查的范围。但我国《政务处分法》、《公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》在公职人员的处分规定中,并未规定将这些处分纳入司法审查的范围,故而将其界定为法律责任有失妥当。而且,这些处分的依据和标准比较模糊,处分的对象也具有较高的政治性。[69]当然,如果建立起类似于司法审查制度的党纪审查制度和政务处分审查制度,也可以将这种处分连同法律责任统称为“法治责任”,将相应的监督定位为中国特色的“法治监督”。[70]不过,在没有建立起类似于司法审查制度的相应审查制度之前,不宜将该类型的监督归入法律监督的范畴。

(三)法律监督的概念重塑及对相关争论的回应

从责任面向对法律监督展开分析,不仅可以确定法律监督的责任内涵,而且还能与域外的“合法性监督”实现对接。诚如学者所言,我国的法律监督机关既不是苏联检察体制的翻版,也不是西方“三权鼎立”模式的移植,而是走上了独具中国特色的以实行法律监督为己任的独立发展之路。[71]这种观点虽然正确,但也有一定的迷惑性。任何制度的产生和发展,都不可能脱离人类行为和人类社会构成的共识性要素而存在。法律监督作为一项制度,毫无疑问会因政治、经济和社会环境的不同而具有某种制度特色,但无论如何,任何制度都有其合理的制度内核和基本的价值目标追求。经考证,域外国家并非没有法律监督的近似概念。在德国,法律监督(Rechtsauf-sicht)一词是Recht与Aufsicht两个词的复合,直译就是“法律监督”,通常指对行政行为的合法性监督,多用于指称行政法上的行政监督或管理监督。而我国台湾地区学者也往往用“法律监督”(德语UberwachungdesGesetzes)来形容检察对警察乃至其他司法人员的法律控制的职能。[72]在英美法系国家英国和美国,虽然没有法律监督的概念,但也有法律控制、合法性监督等概念。通过对这些概念的分析和考察,我们发现,无论是法律控制、法律监督,还是合法性监督,其核心内涵都是对违法行为的责任追究。这种基于法律责任追究的合法性监督或法律控制,都与法律的正确执行和司法适用有关,其最终的归宿是司法居中裁判,以维护民主法治的尊严。在我国,由于没有司法权威主导的法治传统,对法律的贯彻执行和适用,就必须设置一个安全阀,检察机关的法律监督职权便发挥了这样的作用。

我国目前检察机关的法律监督,包括有限的一般监督[73]和诉讼监督。这种被学者界定为“行政检察监督”的一般监督,与诉讼监督一起,共同构成了狭义的法律监督。[74]根据《人民检察院组织法》(2018年修订)第20条的规定,人民检察院行使的职权中,除了依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权,其余的职权都属于整个的执法和司法活动过程中的程序性职权。关于这一点,已有学者明确指出,检察监督职权限于程序性权限,而不涉及最终决定权。这是法律监督价值追求的表达,符合权力制衡的规律,也一定程度地体现狭义法律监督之下行政检察监督和诉讼监督的对应性。诉讼监督的核心也在于保障司法“过程”的公正性。一个分歧在于,认为审判监督程序和抗诉等制度是对法院“裁判结果”的监督。其实,它们很大程度只是检察机关公诉权的事后行使,很难被定性为狭义法律监督,更不是对“裁判结果”的监督。提起抗诉的检察院相较于生效判决刑罚对象具有优势待遇,容易被误解为对法院审判的“单向监督”;但是在以审判为中心的刑事司法活动中,再审和一审、二审一样,终端处分权依然掌握在法院手中,检察院的优势地位并不意味着当然影响司法判决结果。[75]据此,我们可以进一步明确,针对权力违法行为的法律监督是一种基于执法程序的权力制约活动,而针对个人严重违法行为的法律监督则是一种基于诉讼程序的权力制约活动。

但是,说“检察监督职权限于程序性权限,是法律监督价值追求的表达,符合权力制衡的规律”,却是不太准确的。因为,我国法律监督的程序性职权,其目标指向违法行为的责任追究,其根本目的是法律的正确执行和适用。也就是说,检察机关的狭义法律监督,绝非西方式的权力制衡,而是一种为了保证法律正确执行和司法适用的程序性权力制约。这种权力制约职权行为,是一种以对违法行为的责任追究为目标、建立在程序性权力分工基础上的权力制约活动。基于此,法律监督并非“不直接涉及对个人是否遵守法律的监督”。[76]因此,这种以对违法行为的责任追究为目标的监督,其所蕴含的价值理念和根本目的,不是权力制衡,而是“防止法律执行和适用的异化”。从历史文化渊源来看,这是中国集权文化所特有的一种权力文化传统。在瞿同祖所著的《清代地方政府》一书中,我们可以更加直观地看到,为了防止权力的异化,地方政府官员主要采取一种程序性的“以人制人,以事防事”的控制方法。[77]在依法治国和建设法治国家的今天,从“防止权力的异化”到“防止法律执行和适用的异化”,应该说迈出了历史性的一大步,具有重要的进步意义。也正因如此,法律监督才与“防止权力的异化”的权力监督或政治监督区隔开来。因此,我们在珍惜法律监督制度所发挥法制保障作用的同时,应当清醒地认识到,在法治理念和制度建设上,应防止它脱离法律的控制而走入权力监督或政治监督的窠臼。

综上分析,应将法律监督界定为“法律责任追究方式”,将“法律监督机关”作功能意义上的理解,即落实法律监督功能和承担具体执法职权的机关,以与整体性的法律监督概念相区分,也即:检察机关的法律监督是一种以防止法律执行和适用的异化为根本目的、以对违法行为的责任追究为目标的程序性职权行为。

结语

钱穆在《中国历代政治得失》中指出:“任何一个制度之创立,必然有其外在的需要,必然有其内在的用意。”法律监督制度的创立,同样有它外在的需要和内在的用意。本文以为,法律监督设立的外在的需要,源自新中国成立后人们对法制的期许和诉求,而内在的用意源自传统权力文化中监督之“权力限制与约束”本义。两者虽指向不同,但都在制度的创立和发展中获得了经验与反思。这一经验与反思,印证了法律监督从“防止权力的异化”向“防止法律执行与适用的异化”的历史性跨越。

明确这一历史性跨越的进步作用,对于中国特色社会主义法治建设来说,有着特别的时代意义。本文基于责任政治原理对法律监督的概念厘定,既有助于实现我国法律监督和政治监督的体系化建构,也有助于在政治和法律的关系框架内对相关问题展开分析和讨论。窃以为,这一理论框架,对于我国党和国家监督体系的体系化构建,对于实现监督的科学化和有效性,具有重要的现实指导意义。


注释:

本文系国家社科基金重大项目“构建科学有效的行政权制约监督体系研究”(项目批准号:20ZDA106)的成果。

[1] 《人民检察任务及工作报告大纲》指出:“社会主义苏联,检察机关的主要任务是根据法律,代表国家以保障国家和人民的权益,检察政府的法律、法令、决议、政策之严格执行。其职权是法律监督:(1)一般监督,即对政府机关的措施、决议与公务人员和人民的行为,是否合法之监督。(2)司法监督,即对公安司法机关的侦缉、捕禁、判案等是否适当,有无违背法律之监督。”

[2] 中共中央组织部等编:《中国共产党组织史资料》第九卷(下),中共党史出版社2000年版,第31页。

[3] 1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》第1条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

[4] 王桂五先生将我国检察制度的产生和发展划分为“创建”“发展与波折”“中断”“重建和发展”四个阶段。参见王桂五:《中华人民共和国检察制度研究》,法律出版社1991年版,第56-79页。

[5] 参见1975年《宪法》第25条。

[6] 1979年最高人民检察院《中华人民共和国人民检察院组织法修正草案》。

[7] 同前注[4],王桂五书,第3页。

[8] 同前注[4],王桂五书,第263-267页。

[9] 参见邵诚、朱继萍:《论我国法律监督的概念》,载《法律科学》1991年第3期。

[10] 孔庆明主编:《马克思主义法理学》,山东大学出版社1990年版,第135页;

[11] 参见李建明:《法律监督概念初探》,载《法学论丛》1989年第2期。

[12] 《法学词典》(增订版),上海辞书出版社1984年版,第606页。

[13] 同前注[9],邵诚、朱继萍文。

[14] 如“法律监督是社会主义国家保证法律统一执行与遵守的一项法律制度”。参见孙国华主编:《法学基础理论》,法律出版社1982年版,第318页。

[15] 全国人大常委会办公厅编:《发展社会主义民主,健全社会主义法制》,法律出版社1988年版,第183页。

[16] 自秦至清,行使监督权的御史组织独立于行政权之外,御史官员则秩卑权重,这成为中国古代监督权制度的显著特点。参见曹呈宏:《“监督”考》,载《华东政法大学学报》2008年第5期。

[17] 同上注。

[18] 《现代汉语词典》,商务印书馆2016年版,第633页。

[19] 参见田凯、单民:《论公诉权与法律监督权的一致》,载《法学评论》2006年第4期。

[20] 参见安徽省人民检察院《法律监督的概念和特征》课题组:《法律监督的概念和特征》,载《检察日报》2008年10月28日第3版。

[21] 陆德山:《认识权力》,中国经济出版社2000年版,第432页。

[22] 如《监察官法》第42条“加强内部监督制约机制建设”之规定,再如《中国共产党问责条例》第7条第8项“对公权力的监督制约不力,应当问责”之规定。

[23] 参见黄文艺:《权力监督哲学与执法司法制约监督体系建设》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2021年第2期;陈国权:《社会主义权力制约监督的制度设计》,载《中国社会科学报》2012年1月20日第A06版;董瑛:《中国特色权力运行制约监督机制的三重逻辑》,载《甘肃社会科学》2021年第2期;等等。

[24] 参见蒋德海:《法律监督还是诉讼监督》,载《华东政法大学学报》2009年第3期。

[25] 参见张智辉:《论法律监督》,载《法学评论》2020年第3期。

[26] 王寿林:《加强对权力的制约》,载《理论动态》2003年第1591号。

[27] 余少祥:《法律监督:中西范式的进路与分异》,载《国外社会科学》2021年第2期。

[28] 同前注[21],陆德山书,第430-431页。

[29] 韩大元主编:《中国检察制度的宪法基础研究》,中国检察出版社2008年版,第49页。

[30] 《人民检察院组织法》第16条规定:“人民检察院起诉的案件,人民法院认为主要事实不清、证据不足,或者有违法情况时,可以退回人民检察院补充侦查,或者通知人民检察院予以纠正。”

[31] 参见龚佳禾:《法律监督的基本原理研究论纲》,载《中南大学学报(社会科学版)》2010年第1期。

[32] 参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构—以公诉权为核心的分析》,载《法学研究》2002年第2期。

[33] 参见龙宗智:《论检察权的性质与检察机关的改革》,载《法学》1999年第10期;陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,第197页。

[34] 参见章群:《法律监督应兼具行政、司法的部分属性》,载《学术界》2016年第2期。

[35] 参见朱孝清:《中国检察制度的几个问题》,载《中国法学》2007年第2期。

[36] 参见杨立凡:《法律监督的内涵》,载《国家检察官学院学报》2009年第3期。

[37] 参见梁玉霞、沈志民:《走向公平正义—浅谈法律监督的意义与局限性》,载《广州大学学报(社会科学版)》2006年第1期。

[38] 同前注[16],曹呈宏文。

[39] 同前注[32],陈卫东文。

[40] 同前注[16],曹呈宏文。

[41] 例如,“法律监督的本质是对公权力的监督,比如对公安机关的侦查权、人民法院的审判权、监察机关的执法权、行政机关的行政权等公权力的监督”。参见朱全宝:《法律监督机关的宪法内涵》,载《中国法学》2022年第1期。

[42] 参见蒋德海:《坚持法律监督的宪法原则——监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考》,载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。

[43] 参见秦前红:《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》,载《东方法学》2018年第1期。

[44] 同前注[24],蒋德海文。

[45] 同前注[36],杨立凡文。

[46] “法律监督权”是检察机关履行各项具体权能在国家制度中整体功能的抽象概括。同前注[36],杨立凡文。

[47] 同前注[24],蒋德海文。

[48] 例如,针对“检察监督属于诉讼监督”的观点,张智辉指出:“从维护国家法律的统一正确实施的需要看,检察机关的监督也不能仅仅限定在诉讼活动上。”参见张智辉:《检察权论》,中国检察出版社2008年版,第71页。

[49] “法律监督”意指检察职权,检察权也就是法律监督权。参见宋小海:《论“法律监督”的概括性意指》,载《浙江社会科学》2014年第2期。

[50] 同前注[42],蒋德海文。

[51] 参见王志坤:《“法律监督”探源》,载《国家检察官学院学报》2010年第3期。

[52] 同前注[24],蒋德海文。

[53] 参见樊崇义:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第83、154-155页。

[54] 参见宋小海:《法律监督考》,载《浙江学刊》2014年第3期。

[55] 同前注[34],章群文。

[56] 蒋德海、陈杨、秦天宇:《法律监督宪法原则再思考》,载《学术研究》2019年第8期。

[57] 同前注[43],秦前红文。

[58] 同前注[54],宋小海文。

[59] 值得注意的是,经过历次修改,现行《人民检察院组织法》除了规定“维护法制统一”,还规定了“保障法律正确实施”,并删除了“遵守宪法”的相关规定(参见《人民检察院组织法》第1条)。

[60] 王作全:《论我国法制统一的内涵、价值及实现途径》,载《内蒙古社会科学(汉文版)》2012年第1期。

[61] 樊崇义主编:《检察制度原理》,法律出版社2009年版,第18页。

[62] 参见[美]乔纳森·特纳:《社会学理论的结构》,邱泽奇译,华夏出版社2001年版,第75页。

[63] 参见萨孟武:《政治学与比较宪法》,商务印书馆2013年版,第75页。

[64] 参见景跃进等主编:《当代中国政府与政治》,中国人民大学出版社2016年版,第5-8页。

[65] 参见张力伟:《责任型政党:新时代责任政治建设的核心支撑》,载《云南社会科学》2021年第3期。

[66] 参见王若磊:《政治问责论》,上海三联书店2015年版,第29页。

[67] 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。

[68] 参见张文显主编:《法理学》(第5版),高等教育出版社2018年版,第423页;郭晔:《全面依法治国新时代的法治规范渊源》,载《法制与社会发展》2022年第2期。

[69] 我国并未区分政务官和业务官,所有行使公权力的人员都要求对党忠诚。

[70] 党的十八届四中全会首次提出要形成“严密的法治监督体系”。相关研究请参见江必新、张雨:《习近平法治思想中的法治监督理论》,载《法学研究》2021年第2期;徐显明:《论坚持建设中国特色社会主义法治体系》,载《中国法律评论》2021年第2期。

[71] 同前注[41],朱全宝文。

[72] 同前注[51],王志坤文。

[73] 参见崔建科:《论行政执法检察监督制度的构建》,载《法学论坛》2014年第4期。

[74] 秦前红教授认为,“行政检察监督”与“诉讼监督”是作为一级下位概念的并列且独立的重大宪法职能,共同构成比较周延的所谓狭义法律监督。同前注[43],秦前红文。

[75] 同前注[43],秦前红文。

[76] 同前注[43],秦前红文。

[77] 参见瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信等译,法律出版社2003年版,第60、90-92、119-122、151-153、189、211-214、243-247、260-261、279-280、334页。另请参见范忠信:《译读瞿同祖先生的〈清代地方政府〉》,载《环球法律评论》2004年冬季号。


门中敬,法学博士,山东大学法学院(威海)教授。

来源:《法学评论》2022年第6期。



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