余南平 杜志远:拜登政府对华政策调整及引发的复合安全困境问题研究

选择字号:   本文共阅读 1605 次 更新时间:2022-12-12 00:48

进入专题: 拜登政府   中美关系  

余南平   杜志远  

摘要:拜登政府在总结特朗普政府对华政策失败经验后所推动的对华政策,并不是对美国对华政策的简单继承,也不是来自美国国际关系学界既有学术理论的现实实践延伸,而是美国结合当下全球性网络生产体系、区域安全架构和现实盟友关系等要素变化,重新进行的制度安排和政策重组。特朗普政府开启了美国对华政策的范式转折,拜登政府继承了特朗普政府对华政策的某些历史惯性,但其对华政策中的模块化策略更加注重政策组合以及盟友调动,同时运用矩阵式和网络化的处理方式。拜登政府对华政策的推动实施,不仅会主动推动和扩大中美竞争的空间,同时也会在不同的维度上引发全球国家与地区间的复合安全困境。


关键词:特朗普政府;拜登政府;美国对华政策;模块化策略;复合安全困境


作者简介:余南平,男,浙江杭州人,华东师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师,法学博士,主要研究方向:国际政治经济学、全球价值链;杜志远,男,山东临沂人,华东师范大学政治与国际关系学院2019级博士研究生,主要研究方向:美国外交、南亚东南亚外交。


正文摘读



特朗普政府执政后,推动了美国对外政策从“现状主义者”向“修正主义者”转变。在“美国优先”思想指导下,特朗普政府采取“推倒重置”的政策手段,在贸易、科技、政治等领域对华展开全方位竞争与博弈。但是,基于全球价值链的深度链接、中国强大的市场和体制韧性,以及美国对其盟友体系的破坏,使得特朗普政府对华政策的执行并未达到美方预设效果。特朗普政府对华政策执行中所碰到的问题给予拜登战略团队足够时间反思和调整机会。拜登政府对华战略认知表面上继承了特朗普政府的“战略竞争者”定位以及“印太战略”等政策,以致外界对拜登政府团队评价不高,对包括其设计和推动的“四方安全对话”“奥库斯”“印太经济框架”等政策框架不以为然。然而,不能忽视的是,在战术执行层面上,拜登政府相对特朗普政府的对华政策做出了更多弹性化调整,并非遵循既有教科书中国际关系理论给出的政策设计范式,而是注重借鉴工业设计理论和复杂网络理论思想,采取模块化、矩阵式和平台生态化的政策新组合方式,更加注重政策执行性、协同性、认同性和网络联结性。因此,看似柔和化、理想化的拜登政府对华政策虽然在表面上可能会降低中美对抗烈度,但其模块化策略组合实施后的网络式博弈和产生的竞争格局必然会引发复合安全困境问题。


一、拜登政府对华外交政策调整背景分析


2017年特朗普政府上台后,其摧毁规则的做法彻底改变了中美“接触”范式,代之以一种更为激进、对抗的“遏制”范式,单方面将中国塑造为“战略竞争者”和“修正主义大国”,并通过“印太战略”联盟地区国家围堵中国。拜登政府上台后,美国外交政策惯性和中美关系的范式转变,促使其在对华关税政策、人权政策等方面继续采取强硬的措施。拜登政府继续将中国视为世界上唯一在经济、外交、军事、科技上对美国构成挑战的国家,以及21世纪美国最大的地缘政治挑战。全球化生产体系的重塑、战略设计者与战略理念的改变、特朗普对华政策失败的经验等因素共同推动着拜登政府对华进行外交政策调整。

首先,从宏观战略层面上看,全球化引发的全球化生产体系的重塑,推动了中国政治经济影响力的辐射能力大幅提升,并使得美国在相对权势和绝对权势方面都出现了“权力流散”。2020年《亚洲力量指数》评估显示,在亚洲,美国在军事能力、文化影响、复原力和国防网络方面仍处于领先地位,但在经济能力、未来资源、经济关系和外交影响力等四个方面均落后于中国。面对大国之间实力相对变化的现实,2017年特朗普政府采取了“美国优先”思维,进行了维护全球旧有秩序和体系的“战略退却”。而特朗普政府的战略短视,促使美国难以在战略和战术双层面对中国实现全面压制。反而,特朗普政府试图通过自身实力全面遏制中国的方法极大消损了美国自身的战略定力,并广泛破坏了美国在二战后在世界建立的权力架构和软实力基础,导致特朗普政府无法真正实现全政府、全资源地全面有效遏制中国。而拜登政府必须面对全球政治经济现实格局进行必要的政策调整。

其次,从拜登政府的战略设计者组成来看,虽然拜登政府战略团队的组合一直不被外界所看好,库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)的沉重暮气、安东尼·布林肯(Antony Blinken)的理想主义、杰克·沙利文(Jake Sullivan)的书生意气等缺陷,均是外界评论和分析拜登战略团队时所给出的人物刻板画像。但仔细分析拜登战略团队组成,特别是战略总设计师坎贝尔以及隐藏在政府背后的“影子内阁”灵魂人物米歇尔·弗卢努瓦(Michèle Flournoy)的履历,可以清楚地看到,拜登政府以新美国安全中心和西厢执行顾问团的人员为班底,以社会资本和军工复合体为支撑的战略团队对美国面对的战略现实有着清醒的认识。事实上,拜登政府的战略设计者们,不仅将自身构建的复杂人际社会网络关系深嵌于拜登政府各个执行部门。同时,他们的战略理念也在适应全球生产网络化体系中进行了修正,并得到了认识上的高度统一。从战略理念的修正角度看,美国“印太战略”主要设计者坎贝尔在演讲中公开提出,目前以美国为首的“印太操作系统”受到了挑战。而“操作系统”这个计算机网络概念被坎贝尔运用到国际战略博弈中,足见其战略思想与安妮·玛丽·斯劳特的一致性,而并非像外界所认识的那样陈旧与老套。因此,战略设计者与战略理念的改变是拜登政府对华政策调整的重要原因。

再次,从拜登团队汲取特朗普对华政策失败经验的角度看,特朗普政府试图简单复制美国遏制苏联并取得成功的“美国战法”,但是没有意识到今天全球经济基础的本质变化。美苏冷战时期,美苏对抗与对立是以“国家”为单元和主体,其经济和产业背景是“全产业链”国家和世界冷战对峙体系。而冷战后国家间意识形态对抗消失,全球经济一体化进程加速了全球价值链体系的构建与完善,并使得全球技术链也在全球产业链和价值链扩张中得到了“梯次化”和“网络化”的链接和嵌入。因此,全球化时代的美国对中国的博弈严格受制于全球网络化生产体系和全球价值链制约,既表现在美国在产业链端的主动“精准技术性切割”的难度与不可行性,同时还更为现实地表现为“杀敌与自损”结果下的全球产业与技术共同损毁中。而这一点不仅在2019年开始的美国对中国半导体产业技术压制中得到了产业端的实证。同时,也被2021年中国出口与贸易顺差数据,包括吸收全球FDI投资数据所证明,进一步验证了中国在全球价值链中的溢价能力和结构韧性。因此,拜登政府团队必须要寻找到,在全球价值链网络体系下有效遏制中国的新手段。

最后,从美国的全球和地区战略利益角度看,特朗普政府“美国优先”政策及其单边主义逻辑主要体现在商业(经济秩序)和战略(政治秩序)等维度。从商业逻辑上说,特朗普“美国优先”下的保护主义行为,已经表明美国实质性地退出了既往追求和塑造的国际商业体系条约。从战略逻辑来讲,特朗普执政后,美国视冷战后确定的亚洲“轮辐”体系结构和全球秩序为自身战略负担,希望将体系架构的压力转移至“搭便车”的盟友国家。而由于美国单边行动的不可预测性,导致在特朗普政府推动的中美战略冲突中,欧盟、印度等国纷纷采取“战略自主”策略,利用大国博弈产生权力重组和遗落空间的机遇,通过各种方式重构因美国单边行径导致的失缺的权力框架。而这种体系耗散则导致了美国对华施压战略成为美国的“独唱”。但无可否认的是,特朗普政府对华激进的战略遗产,确实在“战略唤醒”意义上对美国国内社会与政治生态产生“进程设计式”影响,而拜登政府也将无可避免地在“创新式修正”的模式下继续寻找新的对华战略突破。

因此,就美国对华政策转变的背景分析而言,其并不是中国试图对外进行某种政策定位调整而引发的美国对策反应,而是中美实力差距日益缩小,包括衍生出来的美国对国际霸权地位丧失的恐慌而进行的政策调整。拜登政府执政后总结“经验和教训”,制定新的符合美国实际能力的政策,并试图在遏制中国、团结盟友和维持美国霸权三者之间实现协调。因此,拜登政府对华政策调整并不是继续延续美国“自由主义”理论全球市场竞争中的预设规划,也不是类似当年凯南基于对苏联国家性质所给出的战略判断,而是美国在其自身主导的“自由主义”全球化范式下的竞争结果出现后为维护自身国家利益和世界霸权不断的调试和修正。


二、拜登政府对华外交政策调整的路径选择


拜登政府对华政策的目的,犹如拜登政府在《国家安全战略临时指南》中所阐述的那样,就是应对中国作为美国21世纪最大的地缘政治“挑战”。而为实现这一战略目的,美国必须在战略设计思路、战略实现路径和手段等方面进行必要的变革。鉴于当下的地缘政治竞争更多体现为大国为争取全球枢纽节点核心地位而进行的博弈。因此,美国拜登政府对华政策的内涵发生了深刻改变,其体现在政治、经济、科技、安全、意识形态各个领域。

从“战略—实践”的研究范式分析视角看,拜登政府的“模块化战略”既是拜登政府对华总体战略的系统性设计,又是不同模块下的战术指导策略。前者涉及经济(“印太经济框架”)、军事(“奥库斯”)和政治(“四方安全对话”)等多个模块组合。而后者经济层面的“印太经济框架”模块中又由公平和有弹性的贸易、供应链弹性、基础设施和清洁能源、税收和反腐败等“四大支柱”子模块构成,政治层面的“四方安全对话”又包括疫苗生产、气候变化和关键技术等“三大主题”子模块。因此,模块化的设计与多模块嵌套体现了拜登政府对华政策的不同层面的内容,而从拜登政府对华政策路径选择进行分析,更可以识别拜登政府对华战略层面的本质和政策手法改变。

2.1政策设计框架“集成化”转向“模块化”

“集成化”与“模块化”代表了两种典型不同制式的政策设计框架,通俗而言类似于苹果与微软在操作系统的设计上的框架差别。从本质上看,任何国家的对外政策架构实际上都可以被理解为一种系统设计架构,体现在对外关系的各个领域与层面。而特朗普和拜登政府在对华政策上的差异,正是体现在对政策架构设计理念的不同上。

特朗普试图通过对华强制手段迅速建立新的“美国优先”全球架构,其更多偏向采取操作性更快和统一的集成化方案。具体表现为,特朗普政府以美国自身力量为单一平台,试图短时间内迅速遏制中国的发展潜力,但事实行动结果证明了美国“集成化框架”遏制中国并不如臆想的那样成功。而拜登政府同样面临着遏制中国、团结盟友和维持霸权三者之间的协同。这就迫使拜登政府寻求建立一个形状、大小和形式各异的联盟网络(即“模块化框架”),每种联盟都针对威胁的一个或多个方面。以政策“灵活性”降低操作的复杂性,并可以用不同的排列组合方式,分阵列地将美国的盟友整合到美国对华联合遏制/竞争的网络中,从而减少美国盟国体系内部协调的复杂性和困难性。

拜登政府中的“模块化框架”思维在核心幕僚相关言论体现非常明显。除了前文已述的坎贝尔所提出的“操作系统”概念外,拜登的国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)也提出,美国希望在全球范围内建立一个由联盟和伙伴关系构成的格子结构(latticework),并认为美国需要与以往不同的外交架构。对此,美国研究中心苏珊娜·巴顿(Susannah Patton)指出,沙利文描述的“格子策略”(即“模块化框架”)更容易达成共识并展示战略一致性,表明美国愿意建立由志同道合的国家组成的灵活联盟。“模块化框架”可以促使通过专注于战略功能和质量问题而不是广泛参与生产过程而获得的优势。因此,在拜登政府“模块化框架”实施过程中,美国对华遏制的有效性不是取决于美国实力的强大与否,而是取决于盟友们参与对华遏制/平衡的意愿,而以尊重盟友意愿为核心的“模块化框架”则反而更加容易实现不同链条的资源整合。

而从“模块化框架”的政策操作实践来看,在对抗最前沿的军事领域,美国选择英国、澳大利亚作为两翼助手成立“奥库斯”;在科技领域,美国选择韩国、日本和台湾地区组建“芯片四方联盟”;在情报和信息领域,美国激活“五眼联盟”,加强传统盟友在信息收集和分享方面的联盟;在政策协调领域,将印度、日本、澳大利亚纳入“四方安全对话”核心联盟。由于“模块化框架”赋予联盟网络灵活组建与拆卸的自由性,这样可以保证在网络核心节点成员稳定基础上,实现其他成员“增加有益、减少无损”的局面。

2.2政策行为方式“单边化”转向“少边化”

特朗普政府对华采取的“集成化框架”决定了其在行动模式主要采取“单边主义”方式,并寄希望于完全凭借自身力量“纠正”国际体系对美国的“不利”行为。但是,特朗普政府忽略了战略设计中最大的问题,即能力与意愿的匹配。在特朗普政府的“美国优先”思想指导下,美国将自己视为“全球应然霸主”,将中国视为“全球实然对手”,并将美国盟友视为“地区天然随从”,而这种做法非但没有实现美国的既定预设目标,反而严重损害了美国自身利益。

而拜登上台后,借鉴特朗普政府的教训和经验,在重大战略推进上更重视联盟网络的恢复与重整。同时,拜登政府也意识到“大联盟”的自身缺陷,进而提出美国不应组建针对每个问题的庞大联盟,而应寻求针对个别问题而进行定制或特设机构,以解决贸易、技术、供应链和标准的紧迫问题。拜登政府选择“精英俱乐部”而不是“广泛联盟”来对抗中国在全球的影响力,实际上是在试图运用复杂网络理论充分激活“网络核心节点”有效性的尝试。而目前各种联盟性框架的建立就是美国政策行为方式转变的产物。

目前,拜登政府面对着以美国为首的辐条式的联盟体系性难题,而在解决美国盟友们之间的平衡和差异化诉求上,“少边主义”的小集团模式则成为了解决这一核心问题的最优行动方案。“少边主义”具有避免“多边主义”集体行动困难、具备减少威胁性,降低敏感国家的过度反应、更能够实现利益的最大公约数、解决部分由轮辐式双边联盟引发不对称性等优点,而这些特点决定了拜登政府更加注重对“少边主义”的依赖。此外,美国采用“少边主义”符合印度、日本等地区大国的战略诉求。这些国家希望在中美博弈中提升自身的杠杆作用,并提升国际社会的影响力。因此,印度、日本、澳大利亚等国构建的新型少边组织,如“印日澳三方供应链弹性计划”“印法澳三边会晤”等,虽然可能会损害美国在亚洲的地区霸权,但是相对遏制中国这一压倒性的事务而言,美国与盟友都可以心照不宣地达成默契。

2.3政策主体利益“交易化”转向“互惠化”

特朗普的思维方法决定了其对“收益”的认识。在特朗普认知里,其将国家利益线性简化为商业单位利益,美国必须做到利益和利润的最大化,而并非严格区别盟友与竞争对手。执政后的特朗普先是指责德国没有提高国防开支比例,而后特朗普又要求韩国每年支付高达50亿美元的防卫费用。特朗普成为战后第一个纯粹以金钱关系来看待联盟关系的美国总统。对此,美国外交关系委员会高级研究员马克斯·布特(Max Boot)指责道,特朗普对美国的定义与其作为房地产开发商时的定义是完全一样。特朗普几乎完全通过商业视角来看待这个世界。

特朗普的交易化行为明显松绑了美国与盟友之间的实际纽带关系。因此,拜登政府首先必须要解决和纠正这一问题。2021年3月24日,美国国务卿布林肯在北约发表演讲时指出,过去美国经常将其盟友和伙伴关系置于“孤岛”地位,现在是时候将具有互补优势和能力的国家团结起来了。拜登政府印太事务协调员库尔特·坎贝尔也提出,在政治和安全领域,美国要认真地重新参与,结束对盟友的打压、避免退出跨国合作等行为;在经济领域,要确保地区体系继续为其成员国提供物质利益。在战略指导思想的改变下,拜登执政后便注重加强与印度、日本等盟友在各领域的合作。2021年3月美国、日本、澳大利亚和印度四国领导人在“四方安全对话”峰会上,同意就诸多问题解决合作设立工作小组。此外,为充分兼顾印太地区盟友的经济利益诉求,拜登政府虽然没有重返“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。但是,它创建了旨在经济基础领域扩大互惠伙伴合作并为盟友提供更多的市场机会的“印太经济框架”(IPEF)。拜登政府突破了美国传统的“自由主义”逻辑,通过“投资盟友”增加互惠化力量,目的在于发挥盟友国家的节点有效性。

2.4组织成员安排“退群化”转向“秘密化”

长久以来,美国对华的基本逻辑就是,通过促进中国加入美国主导的各种组织,将中国拉入美国为主的西方阵营和体系。正如美国历史学家迈克尔·亨特(Michael Hunt)所指出,从 19 世纪后期中美的早期接触开始,美国就有了改造中国民族的“幻想”。但是,随着中国通过多边主义逐渐融入国际体系并在国际体系中得到位势提升,美国意识到其所创立的多边国际体系非但没有改变中国的体制,反而使得中国从中获得收益。特朗普对历届美国政府对中国实施的“接触战略”感到极其不满,并采取了广泛的“退群”行为。拜登上台后,开始努力矫正美国自私和自傲的外交行为,以便最大程度联合盟友遏制中国。而在具体做法上,一方面,美国重拾“多边主义”道路,重新加入特朗普政府退出的国际组织和机构,避免失去对这些组织的控制和领导。另一方面,美国也开始注重和照顾盟友的压力,转而采取的一种“秘密外交”。美国不再以明文规定,或者正式承诺强迫要求盟友加入美国主导的具有排华性质的组织或体系,而只需盟友基于自身利益诉求采取实际行动即可。

媒体和公众完全被孤立和排斥在外交谈判和相关政策制定之外是西方“秘密外交”的主要特征。“秘密外交”赋予国家官员在国际谈判中高度的自由裁量权,可以通过保护政府的声誉免受政治尴尬或损害来防止危险的升级并有助于提高小国的外交地位。目前,拜登政府及其盟友越来越意识到“秘密外交”策略符合美国及其盟友国家的诉求,如原日本防卫大臣河野太郎(Taro Koon)就认为,日本不需要经过某些程序加入“五眼联盟”,只需将椅子移至桌子旁,并告诉它们计数即可。

从“秘密外交”策略的实践看,2021年4月,继美国国务卿和国防部长访问日本、韩国并分别举行2+2会谈后,美国再次邀请日本和韩国最高安全官员赴美举行安全会议,但 此次会议实行闭门会谈,不再接受媒体采访,也没有发表任何共同声明。同样,在2022年韩国大选后,关于韩国加入“四方安全对话+”问题上,韩国的模糊表态加重了国际社会的猜疑。一方面,“四方安全对话”成员国政府高官对外称,韩国方面以非正式渠道提出其作为观察员与会的方案。另一方面,韩国新当选总统尹锡悦却否认外界传言。因此,从韩国的态度模糊中,可以看到“秘密外交”已经在现实中展开。而在美国看来,以“秘密外交”对盟友匿名保护和选择性披露,而非采取传统的联合声明释放联盟威慑能力的做法对“真实联盟”的双方都是有利的。此外,“秘密外交”还可以确保美国可快速推进组织构建的同时,又迫使相关国家接受既成事实。美国在包括当事国法国在内所有国家不知情的情况下联合英澳成立“奥库斯”便是典型体现。

2.5组织意识形态“对抗化”转向“工具化”

在美国对中国内部演变的战略预设幻想破灭的背景下,特朗普政府开始以意识形态化的方式来构建中美竞争关系。美国《国家安全战略》就宣称,自由世界秩序和专制世界秩序之间的地缘政治竞争正在印度太平洋地区展开。而美国国防部的《印太战略报告》也宣布,自由世界秩序和专制世界秩序之间的地缘政治竞争是美国国家安全的首要关切。特朗普政府国务卿蓬佩奥(Michael Pompeo)更是竭力敦促美国人,不要忽视“两个体系”的根本差异及其对美国国家安全的影响。

虽然,拜登政府也认可中国是21世纪美国最大的地缘政治挑战,并试图引发西方集体在意识形态领域对中国的绞杀。但是,拜登政府不再采取特朗普政府对中国全面污名化的做法,而是采取一种更为集中且隐蔽的路线,从而推进上层建筑的意识形态作为特殊工具在某些特定的环境下被激活。在对中国的遏制政策中,拜登政府对意识形态战略工具使用的最佳领域就是所谓的中国人权问题。而在“新疆棉花”等事件中已经看到了美国对该工具的尝试使用。通过意识形态战略工具,美国政府对华政策可实现多重战略目的,包括借助人权议题打击中国的产业,而将人权工具赋予额外的经济和政治价值更可以使美国站在“道德高地”,有助于集合或胁迫所有“民主国家”共同对华采取共同行动,有利于扩大利益汇合点。

与特朗普以安全为由对华技术进行限制不同的是,以人权为由打击中国产业链更具可操性,主要是安全具有客观核查性,人权更具有主观解释性,将技术与“人权”相挂钩,有助于加强美国的主观道德解释性。同时,人权具备多维性。以技术安全为由的打击面更多限于高阶技术领域,而诉诸人权则可以针对所有产业链。可以肯定的是,拜登执政初期针对中国所采用的意识形态政策工具仅是一种战略行动尝试,而在2022年爆发的“俄乌战争”中,美西方意识形态工具的充分运用,所引发的美西方集体对俄罗斯全面敌视和集体制裁措施行动,已经证明了“意识形态”政策工具在某些特定的环境下具有难以预料的巨大杀伤力。

2.6组织行动方式“中心遏制”转向“周边塑造”

特朗普时代零和博弈的“全面遏制”策略行动逻辑是,美国以单方面力量针对中国为中心,在短时间内集中力量,全政府式地通过科技战、贸易战迅速遏制住中国的发展势头,彻底消灭中国对美国的“挑战”和“超越”能力。但各种约束,包括美国单方面战略能力的限制,使得特朗普政府对华政策在执行效果出现了顾此失彼的局面。

拜登政府上台后开始调整相关策略,逐步放弃“以中国为中心的遏制策略”转向“联合周边国家孤立中国的包围策略”。拜登政府国务卿布林肯、国家安全顾问沙利文等人认为,拜登政府目标就是要塑造中国所处的周边战略环境,而非指望中国自身带来某种根本性的转变。这与拜登政府印太事务协调员坎贝尔的“支持民主而非反华”的策略是一脉相承的。这种看似将“战略遏制”转向“战略竞争”的做法,实际上是美国政府隐蔽地采取从“中心城市遏制”向周边钳形发展的“农村包围城市”策略转变。拜登政府采取的“农村包围城市”的周边塑造策略是按“编内主导”和“编外辅助”两种途径展开。在“编内主导”层面,美国通过“四方安全对话”和创设新机制“奥库斯”“印太经济框架”等继续加强原有的亚洲安全架构。在“编外辅助”层面,对于不愿意“选边站”的盟友国家,美国也接受盟友基于战略自主的“编外行动”,如“印日澳供应链弹性计划”“印法澳三边计划”等。

拜登政府推动“以中国为中心的遏制策略”转向联合周边国家孤立中国的“周边塑造策略”完全迎合了美国盟友主张的“中国+1”的策略。这种策略,一方面,可以实现美国和盟友之间最大利益结合点,即促进遏制与平衡的协调,加强自己网络阵营的隐性建设和加强。另一方面,则可以稀释中国为主导的“亚洲价值链”,推进美国和西方盟友共同建设的“印太价值链”,美国和盟友都可以从中实现获益,尤其是印度和越南非常欢迎美国的产业链转移对本国价值链的发展和升级的促进。


三、拜登政府对华外交政策调整的动因


拜登政府在不同层面和维度上推进对华政策,核心就是在遏制中国、团结盟友和维持霸权三者之间实现协调。具体表现为,美国在加强投资自身的同时,促使盟友分担遏制中国的压力和成本、抵消盟友战略自主带来的离心力、协调内部分歧以发挥体系优势,通过构建“民主国家联盟”实现“去中国化”。

3.1加强投资自身以抵御霸权流散

霸权国表现在领土扩张、工业力量、财政力量、科学和技术领导、政治和军事力量、文化领导等方面具有绝对优势。冷战的结束,使美国成为世界唯一超级大国。但随着中国、德国、印度等大国的崛起,一定程度上对美国世界霸权带来的冲击。仅以中美经济直观对比为例,根据国际货币基金组织对2022年的预测,按现价汇率,美国GDP估算为24万亿,中国为18万亿,中国约为美国的75%,而到2026年双方几乎达到相等。但按购买力平价计算,2022年中国经济总量则为28万亿美元,已经是美国的1.16倍。另外,根据世界银行的估算,截至2021年,中美两国在名义和购买力平价方面分别占整个世界GDP的41.89%和34.75%,两国GDP分别是全球GDP排名第三日本、第四德国的4倍之多,同时更是远超印度。因此,中美经济实力的对比变化,特别全球头部国家的经济聚集效应使得美国的战略紧张感加剧。因此,无论是特朗普政府的“美国优先”政策,还是拜登政府规划的“印太经济框架”,都反映出美国面临新兴大国尤其是中国的内部和外部压力。美国必须通过产业链重组、技术竞争、加大基础设施投资等措施继续投资并维持霸权基础。

3.2促使盟友分担遏制中国的压力和成本

“集成化框架”同时维持高成本与能力持续领先,而“模块化框架”则是保留核心技术控制,同时把生产的复杂性转移给供应商。这个战略思路恰好适应了当下的全球新战略环境。面对全球化生产网络体系,拜登政府将不再选择提供所有成本和技术的“集成化框架”,而是选择成本更低廉的“模块化框架”。美国通过“模块化框架”可以利用盟友某些领域的既有优势,进而确保西方联盟的全面领先地位的优势。正如美国亚洲集团合伙人雷克森·柳(Rexon Ryu)认为,美国的关键目标之一是扩大和深化西方的权力和影响力基础。因此,美国“模块化框架”将致力于在网络时代共同提高美国与盟友和合作伙伴的关系,支持盟友间的相互利益交换,而并非简单要求盟友对中国做出共同遏制的承诺。正如在拜登政府的《临时国家安全战略指南》中明确指出的那样,美国将与盟国一道平等地分担责任,同时鼓励他们投资于自己的比较优势,以应对当前和未来共同面临的威胁。充分表明,美国通过盟友分担遏制压力与成本,包括发挥盟友优势已经成为清晰的战略诉求。

3.3抵消盟友战略自主带来的离心力

美国的西方盟友们已经充分意识到,在当下网络化的全球价值链体系中,很难通过自身产业链多样化和重构全产业链的方式,以减少对华依赖进而重新平衡与中国的关系。同时,他们也充分意识到,直接加入美国的遏制阵营则会降低与中国打交道的灵活性。于是,美国的盟友们在自我发展路径上试图实现战略多元性和强化自主性。最具有代表性就是日本、韩国拒绝加入美国倡议的“清洁网络计划”。亚洲国家日本和韩国既希望避免对华的技术依赖,同时又要避免对华关系恶化而引发产业链和价值链受损。而拜登政府对华政策调整的主要特点之一,就是这种政策符合全球价值链内在要求的“标准化基础上增加网络节点组合灵活性”。通过政策灵活组合,美国可分别与日本、韩国就技术和政治问题进行不同的协同行动,而非简单完全共同政策捆绑。这种做法可以不破坏美国盟友对中国市场的充分利用。同时,美国通过“秘密外交”和“意识形态工具化”还可以保护与盟友之间战略合作,以确保在不会引发内部分歧与对立的情势下加强彼此之间的战略融合与协同。

3.4协调内部分歧以发挥体系性优势

现实上看,美国及其盟友的国内利益集团在如何处理对华关系上呈现较为明显的两极分化。例如,德国的强势产业,尤其汽车产业严重依靠中国市场和中国供应链,导致德国不同政府部门和不同党派对华政策完全不同,而这些问题也发生在欧洲国家对于华为5G通讯设备的部署上。同时,美国与盟友之间的分歧还具体体现在关于成立“民主十国”联盟(D10)问题上。2020年,英国建议成立一个旨在减少对华产业依赖“D10”联盟。最终,因日本不支持韩国加入、德国担心汽车制造业丢失中国市场、意大利担心澳大利亚过于挑衅中国、法国担忧稀释G7的影响力而产生了内部诉求不同,最后导致了西方“D10”联盟计划被迫无限期搁浅。这也反映出西方“民主国家”内部存在着结构性矛盾。而美国通过政策灵活组合建立差异化的联盟,可以避免上述问题的出现。同时,美国的“投资盟友”政策实施,还可以确保美国盟友在丢失中国市场和供应链的情况下,继续依靠西方“自由市场”来保持国内经济的持续增长,在降低集体行动困难时,继续发挥西方的体系性优势。

3.5通过构建“民主国家联盟”实现“去中国化”

特朗普政府的主要手段是借助“国家安全”和“保护美国就业”等名义打击中国产业链和技术链。而拜登政府以意识形态为工具构建排他性“民主国家”联盟则更具有多重符合美国利益的优势。特别是将“民主”的意识形态内涵赋权于国家竞争,无疑就赋予了技术、经济(产业)脱离其道德本身束缚的约束力,从而发挥其额外的政治属性功能。换言之,技术、经济(产业)披上了民主和道德的“外衣”后,便可以充当指向性的外交政策工具。虽然,拜登政府将美中关系描述为价值观的冲突与对立,但其现实主义的做法是,让全球多个国家联合起来,共同发展排他性的“民主生态系统”。拜登政府不仅将“民主”视为国家意识形态的组成部分,同时更是“创造性”地将技术、经济(产业)赋予了“民主属性”,并试图将中国隔离在“民主生态系统”之外,从而遏制中国获得其成为全球领导者所需的能力。而从西方的角度来看,发展民主生态系统,以保护和促进自由民主价值观,并在全球建立民主共识是重要的战略竞争手段。除了通过意识形态整合西方外,拜登政府的智囊们还从冷战的遗产中不断寻求新创造。例如,“技术威权”概念的使用,显然迎合了当今技术进步时代的大背景,技术本身被美国加以意识形态进行化改造,进而可以对中国采取“合道德”的技术遏制与封杀。


四、拜登政府对华外交政策调整引发复合安全困境


拜登政府对于特朗普政府对华政策的修正,是美国结合战略环境变化而进行的择优策略选择,也在最大程度上满足了美国对于霸权维护的需要。但是美国对华择优策略的展开与实施,不仅将叠加和交叉涉及传统安全、技术与产业链的安全问题,同时其产生的地缘战略安全的复合型“安全困境”,也将在相当长一段时间主导和影响当下的国际与地区体系和关系构造。具体来看,这种“复合安全困镜”既涉及权力主要行为体(中美)和权力次要行为体(中间国家)的中美“安全困境”和美国盟友的“选边困境”,也涉及权力单一行为体和权力复杂行为体的地区国家“认知困境”以及地区权力与秩序困境。

4.1中美“安全困境”

“安全困境”是指在一个无政府的国际体系中,即一个没有上级权威的体系中,没有一个国家可以确定会受到攻击、支配甚至消亡。然而,无论是通过武器、领土扩张还是结盟等加强自身安全的措施,都可能降低其他国家的安全,从而导致权力和军备竞争。特朗普政府对中美关系“接触”方式的破坏式转变,意味着中美“安全困境”将不仅限于军事、权力等单一领域,而是转向身份、技术、联盟、战略等多维度空间。

拜登上台后,并没有完全抛弃特朗普的对华外交遗产,并加以“创新性”继承。在“身份”竞赛维度上,拜登政府试图通过制造中国的“专制主义”威胁,构建“民主联盟”遏制中国对西方体系和美国霸权的挑战。在技术竞赛维度,拜登政府继续坚持对华技术出口管制等政策,加强关键领域供应链的行政审查,并通过美日韩联盟加强对全球关键领域技术的联合审查与多元技术脱钩。在联盟构建维度,美国通过模块化等策略推进地区安全新型架构,试图打造对华的隐性遏制框架。在战略竞赛维度,拜登政府继承特朗普政府的“印太战略”,并将“四方安全对话”视为美国印太战略的基础。同时,美国还支持法德英等国的“域外国家域内化”行为,推动在印太地区构建由多重势力组成的对华战略遏制复杂嵌套式网络。

拜登政府正是试图通过身份竞赛制造道德制裁,技术竞赛压迫技术升级,联盟构建压缩中国的发展,战略竞赛打击中国挑战能力等多种方式遏制中国的发展空间。在美国的多重战略挤压和全面遏制之下,中国势必会做出战略反击以捍卫自身国家利益和国家发展权利。而在突围与反突围的反复博弈过程中,中美围绕产业链与技术链的竞争与对抗将会明显增加,中美“安全困境”将得以持续深化,甚至有可能通过力量分化组合,分别形成以中国和美国为中心的两大产业和技术体系阵营。

4.2美国盟友的“选边困境”

在特朗普执政之前,中美关系的稳定一定程度上维持了许多国家试图在中美关系之间维持平衡的外交做法。特朗普上台后,其对盟友的短视抛弃以及无情胁迫,促使美国盟友意识到美国对其安全保护并非完全可靠,甚至更不能衍生出额外的经济利益。拜登上台后,虽然拜登本人及其内阁官员都多次表示美国不会强迫盟友“二选一”,支持盟友基于国家利益的自主行为,但是在特定问题上选择立场的压力出现,现在已成为国际事务中反复出现的一个特征。

最典型的例子就是中国地区周边国家韩国和新加坡。韩国对大国竞争的后果极为敏感,因为过去一个世纪以来,这种竞争在日本占领朝鲜、朝鲜战争以及冷战时期的朝鲜半岛分裂中都发挥了作用。冷战结束以来,韩国传统上一直没有选择极端的方式来处理地区事务。但不断加剧的中美竞争,特别是韩国新当选总统的政治转向,有可能使韩国抛弃原有的政府立场给地区稳定带来变数。同样,新加坡对大国竞争的敏感性源于其对国际地位的担忧。新加坡在国父李光耀的精心战略设计下,一直采取一种较为中立的政策,加之其重要的战略地位和稳定的经济增长,新加坡国际地位和影响力实现了“蚂蚁踩大象”的奇迹。但随着中美持续深入的战略对抗,新加坡等小国也直接受到附带影响。对此,新加坡总理李显龙先后数次疾呼,亚洲国家不想被迫在美国和中国之间做出选择。

4.3地区国家“认知困境”

拜登政府对华政策会引发区域和国家的“认知困境”,正如美国传统基金会莱利·沃尔特斯(Riley Walters)所言,不要指望亚洲人会对一个仅仅是政府重新命名的框架感到兴奋。亚洲想要更多,美国也想要更多。而在“更多差异”之间暴露出来的美国盟友“认知困境”是不可避免的。

首先,“文化认知困境”。在政治上,拜登政府一直推进中美关于民主与专制的“制度之争”,并试图将意识形态作为联盟的核心支柱。该策略在西方内部(跨大西洋关系)中可能存在一定的市场,但是运用到亚洲国家就会水土不服。与欧洲不同是,亚太国家的政治体制高度多样化,发展经济而非趋同意识形态是其普遍的选择。对此,有研究报告也指出,拜登将意识形态提升到美中竞争的最前沿,这是一个分裂的举动。民主与专制的框架意味着一场生存对抗,这种对抗远远超出了大多数地区国家愿意和能够支持的程度。

其次,“身份定位困境”。亚太国家之所以响应美国的“印太战略”,一个原因就是“印太”可以赋予它们一定的地位和诉求,尤其是印度、东盟。对于印度、东盟而言,在“亚太”概念下,中国、日本、美国是地缘核心。而在“印太”概念下印度、东盟才是核心国家,这与印度“亚洲世纪”和东盟的“东盟中心性”是吻合的。但是对于中美战略竞争加剧促使美国要求其从“平衡角色”向“遏制角色”角色转变,势必会引发它们自身的认知难度。

最后,“互动模式困境”。特朗普上台后对于“单边主义”的推崇,导致亚洲地区的“多边主义”出现了溃散。而拜登政府上台后对“少边主义”的运用,可能再次引发“多边主义”在亚洲地区发展方向迷失的问题。以亚洲地区经济互动模式为例,拜登政府试图以双边、少边模式来推行“印太经济框架”(IPEF),而IPEF与亚洲主要国家参与的CPTPP和RCEP的多边主义和包容性发展完全不同。

4.4地区权力与秩序困境

从拜登上台后对华采取的种种措施与策略来看,美国国内两党对华态度已经完全达成共识。而随着拜登政府对华政策的调整,亚洲地区已经开始面临“权力与秩序困境”,并主要体现在如下方面:

首先,少边体系结构的崛起。为应对中美之间的战略博弈以及避免胁迫风险,亚洲地区国家将快速地呈现地区性的少边体系结构,美国主导与地区国家之间互动的多个“局域式网络”小集团的出现,将成为新的地区组织发展方向,进而以取代二战后美国在亚洲建立的“轮辐”体系结构。

其次,域外权力域内化施展的频繁出现。中美战略博弈以及地区国家对大国博弈的排斥,为全球域外大国如法国、英国、德国进入亚洲地区提供了内外互动共生动力,促使地区权力架构添加入域外因素,打破了地区权力塑造的“闭环状态”。同时,域内国家与域外国家互动将成为地区合作的主流做法。这些国家的互动不在美国对中国遏制的视野中,这也就为它们的大规模合作创造了空间优势。

最后,亚洲将出现中小国“主导”大国的新倾向。与传统认知不同的是,在中美两国博弈需要增加自身战略筹码而获得相对优势的态势下,中小国,尤其是占据重要地缘位置如越南、新加坡、斯里兰卡等网络节点的战略分量开始明显增加。美国在战略上希望借助地区的国家力量实现对中国的遏制。而越南等东盟小国则利用中美“博弈剩余空间”来谋求地区主导的复杂格局会出现。

因此,多重政治与经济权力的相互交织与矛盾分化,使得亚洲地区既有的安全架构更具有多维性,秩序稳定也更具有动态性,进而导致亚洲地区的权力与秩序走向“主导与反主导”的反复博弈状态,传统理论所描述的“核心-边缘”的地区秩序稳定模式将逐渐淡出,而网络节点国家的重要性将会大幅提升。


五、结语


政策变化本身背后体现的是一种政策共识形成后的“集体行动”逻辑和实践。目前,拜登政府在“理想主义”口号下的对华政策转变已经逐渐轮廓清晰,其以网络思维方式进行的模块化和矩阵化组合方式进行展开,并在未来将产生一定的影响。

首先,拜登政府对华政策强化美国的自身能力和引领作用。拜登政府充分认识到仅凭借“霸权余威”,而不是经济、技术与全球价值链的网络组合能力来全面遏制中国既不现实,也不会引发盟友的战略追随。因此,强化美国产业与技术能力是拜登政府的首选,而在快速实现“美国能力”塑造中,美国国内自身战略已经清晰地体现为,在经济政策上尝试既往美国学术界大批特批的“国家资本主义”,而在技术发展领域则坚持“科技麦卡锡主义”对中国实施技术遏制和控制。同时,美国也更注重了前沿技术的规则制定和引领以整合全球科技力量。

其次,拜登政府对华政策注重美国与盟友多国之间实际战略分工合作。拜登政府所推崇的“模块化政策”等策略工具所具备的弹性优点,决定了美国对华择优策略将不再是以往美国单一推进的对华政策,而是更加注重美国与盟友多国之间的分工合作、协同推进的政策。且这些政策彼此协同,形成一个政策矩阵,进而可以产生网络组合效应,可以保障美国与盟友的合作空间,包括通过外溢性功能和迂回渠道来抑制中国的影响力扩张。而这种政策矩阵的检验有效性在“俄乌冲突”爆发后明显得到了加强,美国不会放弃“俄乌冲突”引发的“盟友战略共识”重建的重大机会,其必定在进一步强化“盟友战略共识”中寻求对中国的遏制。

再次,拜登政府对华政策注重反向吸收中国发展经验和战略。虽然,拜登政府对中国进行了“专制主义”体制的污名化塑造,但并不影响美国对来自中国经验的有益吸收和转化。美国的战略利益互换,特别是强化美国国家顶层设计能力都是在借鉴中国的发展经验上而进行提炼的。美国逐步认识到,检验理论的唯一的标准就是有效和实用。在这个方面,美国并没有像美苏冷战期间那样充满“制度自信”,而是在公私合作、产业扶持、政府协同等方面强化了自身的干预能力。

最后,拜登政府对华政策将盟友而非中国置于中美博弈核心位置。随着中美战略博弈的深入和持久进行,全球“第三极力量”很可能成为支撑全球战略平衡的筹码,拜登政府对华政策正是对政策筹码进行编码重组,试图通过“虹吸效应”进而实现大国博弈中“帕累托最优”的方案。拜登政府对华政策的运用,既可以推动相关国家在不选择公开加入美国遏制联盟的前提下,通过自我发展和能力建设间接而隐性削弱中国的影响力。同时,也可以通过不断增长的技术追随和地缘政治互动推动与美国的战略伙伴关系。

拜登政府对华政策的调整,尽管在美国方面看起来可能是一个“最优选择”,但其内嵌的诸多“困境问题”将给全球政治经济生态带来不可预知的风险,无视全球市场结构性力量和生产力发展的内在规律,以上层建筑力量主导而构建的拜登政府对华政策,其究竟能够引发全球化下何种不可预知的风险,包括催生风险扩散的复合式“链式反应”,值得拭目以待。



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本文责编:陈冬冬
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