余南平 张翌然:碳治权建构中的大国竞争与博弈

选择字号:   本文共阅读 4452 次 更新时间:2023-09-21 00:09

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余南平   张翌然  

摘要:碳治权作为全球环境治理的新型权力,其权力建构经历了从社会运动到全球政治共识,再到生产性权力转化的复杂建构过程。传统国际关系理论对碳治理的研究,包括西方生态马克思主义的认识,由于缺乏对全球经济基础分析框架的运用,难以对碳治权这一权力新形态进行有力的解释。随着低碳发展逐渐成为国际社会的共识,各国围绕碳治理出台了一系列政策并推动了相应的政治经济议程,彰显了碳治权作为国际关系领域上层建筑构建与全球经济基础变化间的互动。虽然世界各国在碳治理上存在着合作与对话空间,但全球各主要国家依然会围绕碳治权中的规则制定、碳金融、贸易标准和低碳技术展开激烈的竞争与博弈,尤其在新能源汽车等关键产业领域更为显著。大国博弈不仅对碳治权的权力塑造结构产生深远影响,同时大国基于产业与技术融合的竞争将进一步强化碳治权的构建。

作者:余南平,华东师范大学政治与国际关系学院教授;张翌然,华东师范大学政治与国际关系学院博士研究生。

本文载于《学术月刊》2023年第8期。

目次

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一、既有文献评述

二、碳治权建构的理论来源与结构特征

三、碳治权建构中大国博弈新场域与产业竞争

四、结论

在地缘冲突、大国竞争博弈加剧、新技术革命快速迭代的当下,“碳中和”作为仅存的共识性国际公共治理议题,依然维系着为数不多的国际社会合作与对话空间。围绕“碳中和”目标实现,世界大国纷纷出台了适用自身的碳减排方案,推动了自身与国际社会的“碳治理”进程,而围绕“碳治理”的学术研究也大量涌现。

就理论层面而言,任何形式的“治理”必然涉及权力的结构与行使,这一点在全球“碳治理”中应该并无例外。就实践层面而言,欧盟在“战略自主”的推动下不断强化自身的能源转型与自主产业链的低碳经济发展。美国通过的《通胀削减法案》,规定只有购买在美国生产的新能源汽车,消费者才能够享受税收抵免。而韩国则以保护国家安全为由,拒绝批准新能源电池材料公司在美国建厂,对美国《通胀削减法案》强化美国低碳产业竞争力进行了间接性回应。

理论解释与实践现象在学理层面应当引发的思考是,以主权国家为主导的低碳产业政策实施与低碳产业链自我保护行为,是否已经跨越了原有的全球“碳治理”的问题的讨论范畴,主权国家借由现有的全球“碳治理”的行动框架与话语体系,为自身谋求碳治权的确立、扩大与行使行为,是否也跨越了超越传统学术研究所认知的权力界限?本文基于此提出“碳治权”这一新型权力概念,将全球“碳治理”研究领域中尚未得到明确认知的碳治权产生,包括其在国家互动和大国博弈中获得的权力强化,纳入国际权力新来源和行使方式新变化研究视野中,旨在探究在“碳治权”这一新型权力的塑造过程中,主权国家如何通过上层建筑与经济基础互动参与和开展国际战略博弈,而“碳治权”这一新型权力的构建与强化,又将引发国家间竞争与博弈哪些新场域和新变化。

一、既有文献评述

过往的国际关系中关于“碳治理”的研究与论述,最经常的切入角度是全球环境与气候治理政策、模式和进程,突出的特点是对碳中和背景下全球气候治理合作的强调。尽管权力是国际政治经济学关注的核心主题,但是在全球“碳治理”中对“权力”的探讨与研究并不是主流。现有文献对全球“碳治理”领域的相关问题研究主要集中在以下几个方面。

(一)传统国际关系理论对环境问题的认识

国际关系理论对“碳治理”的政治影响研究源于一种认识,即生态环境的恶化将阻碍社会经济发展进而导致人类社会的灾难。

首先,现实主义学派研究者在环保运动推动下使用了“环境安全”一词来挑战传统现实主义研究对地缘政治的垄断,并以两个研究视角展开。一是强调自然资源引发冲突的机制,或者造成国家间冲突的环境因素,即涉及环境安全、环境变化与武装冲突之间的联系。如彼得·格莱克(Peter Gleick)认为环境问题引发的资源争夺使得国际冲突加剧,对战略资源和环境的控制权也成为一种军事威胁。二是从新现实主义视角出发,运用霸权稳定理论来探讨全球环境合作方面的问题。如罗伯特·福克纳(Robert Falkner)采用霸权稳定理论分析了全球环境治理中的国家作用机制,并认为霸权国的政治和经济优势对国际环境中的集体行动至关重要。

其次,新自由主义理论为解释国家在国际环境合作方面的行为提供了重要的理论依据。新自由主义的国际制度概念成为国际关系中环境与气候问题最常用的切入点。一方面,新自由主义认为当面临全球环境恶化的共同威胁时,国家会倾向于选择绝对利益最大化的行为模式,从而使得国际环境合作得以实现。另一方面,新自由主义学者则主张国际制度是影响各行为体在全球环境和气候事务中行动的决定性因素。而自约翰·鲁杰首次将国际机制概念引入了国际关系理论研究范畴后,有研究分析认为,通过国家和市场之间的相互作用,多种行为体的多层级治理模式可以增强国际环境机制的有效性。

最后,建构主义为全球环境与气候政治研究提供了一种全新的视角。建构主义提出的“观念、规范、伦理、认同”等概念对国家行为及利益形成过程所起到的“建构性作用”,极大地丰富了国际“碳治理”治理研究的内涵。一方面,建构主义学派对全球环境治理的研究集中于环境规范、环境正义、环境伦理等领域,如伯恩斯坦从规范国家行为的角度分析了全球环境整治,并认为环境制度和规范是一种社会化产物,也是新的国际规范与现有社会制度的一种适应。另一方面,建构主义理论家们还特别关注非国家行为体在全球环境政治中的作用,并认为在全球“碳治理”中,跨国环境非政府组织(ENGOS)已经在一定程度上代替了国家行为体,并且能够平衡不同国家行为体的需求,解决全球环境恶化加剧的问题。

(二)生态马克思主义对环境问题的认识

生态马克思主义作为西方马克思主义对全球环境政治研究中发展起来的理论流派,其批判了国际关系现实主义和新自由主义主导下的传统全球环境治理理念,揭示出全球环境问题是资本主义从国内矛盾延伸到世界范围的当代结果。

首先,生态马克思主义理论主要围绕对“资本主义制度”的批判展开,认为增长是资本主义的一个基本要素,任何资本主义制度,无论是否“绿色”,都需要不断扩大其市场。扩大市场意味着更多的资源、能源和土地消耗,以及由此产生的污染和有毒废物。

其次,生态马克思主义不仅对资本主义制度下的生态环境危机状况做了批判,而且提出了基于替代资本主义总体性架构的社会主义政治主张和行动战略。例如需求理论,建立“稳态”的经济模式,有计划地缩减工业生产。西方生态马克思主义学说针对资本主义的批判,虽然在一定程度上抓住资本主义扩大再生产带来的环境破坏问题。但是其意图通过缩减工业的设想,看似是解释了西方发达经济体富碳产业向发展中国家转移历史过程,但却没有解决广大发展中国家同样将面对的环境恶化问题。

最后,生态马克思主义还倡导消除异化消费,建立需求理论,虽然看似通过有效的规则来约束人类过度消费对于环境产生的破坏。但这并不符合人类生产和社会实践发展的本质诉求,不仅具有典型的空想主义理论色彩,同时也无法在生产实践领域提供有效的社会发展解决方案。

(三)环境问题中权力的研究

虽然,在全球“碳治理”研究中,以国际政治视角对“权力”进行探讨的研究一直作为边缘角色存在,但还是各学科的研究者对环境问题中的权力问题进行了多角度的研究。

首先,不少学者将二氧化碳排放作为一种权力来源,托马斯·谢林(Thomas Schelling)在研究中指出,发展中国家将会发现可以利用碳排放作为一种“勒索权力”(extortionate power)权力手段。另有学者认为,二氧化碳的排放大国将在国际气候谈判中拥有实质性的权力。还有一部分学者着眼于能源技术变化对权力的影响,认为可再生能源可以作为一种新的权力来源。而纳夫尔(Babette Never)在2013年则创新性地提出“绿色权力论”,指出国家可以通过多途径获得某些领域的制度权力和话语权,进而产生一种新的权力形式。

其次,有学者对非国家行为体在全球“碳治理”领域中扮演的角色进行了探讨。有学者讨论了联合国为代表的国际组织在应对气候变化中政策、议程、资源配置和监督中的重要引领作用。如卡琳(Karin Bäckstrand)提出了“混合多边主义”来解释非国家行为体在全球“碳治理”体系和制度建设方面的权力和作用。另外,还有学者认为,非政府组织在全球“碳治理”中具有象征性权力、认知权力、社会权力和监督权力。

最后,全球“碳治理”权力分配问题也是学者们的关注重点,大多数研究将参与“碳治理”的国家分为传统发达国家和新兴发展中国家两大阵营,探讨这两类国家在全球“碳治理”领域的权力分配和博弈情况。纳夫尔认为“基础四国”(巴西、南非、印度、中国)和其他新兴经济体,在全球气候谈判中的话语权正在逐渐超过传统的工业大国。虽然,发展中国家参与全球“碳治理”的政治意愿和能力在逐步增强,但也有研究认为,西方国家掌握着全球大部分的“媒体资源”(Thussu),发展中国家在气候谈判、制定标准和规则方面的权力极其有限,面临着“话语困境”的局面。

归纳上述研究不难发现,大多数学者认为国际“碳治理”的焦点就是减少负外部性的问题,即减少温室气体排放的问题。然而,如果仅将全球“碳治理”权力与碳排放权力画等号,则未免将全球“碳治理”这一概念的内涵过于简单化,进而忽略了“碳治理”本身的复杂政治属性。尽管已经有少数学者关注到“碳治理”机制本身的政治属性问题,如本杰明·斯蒂芬(Benjamin Stephan)在研究中指出“碳市场”的研究很大程度上被经济学家、法学家垄断,然而“碳市场”的政治属性却鲜有学者关注。因此,要扩大和深化对环境与气候治理领域“碳治理”权力的政治属性认识和解释,使其不仅限于“碳治理”的政策和现状分析,就必须对“碳治理”本身蕴涵的权力问题进行再探究。

二、碳治权建构的理论来源与结构特征

虽然碳治权并不是一个既有的、具有共识的、规范意义上的概念,但其与传统权力如何发生联系,其确立与行使对既有的权力结构会产生何种影响?对这些问题的认识与解释,要求对碳治权的理论认识框架和相应的权力结构特点进行具有探索意义的解释与分析。

(一)碳治权建构的西方国际关系理论来源

早期国际关系理论对气候变化的政治和社会治理影响研究源于一种认识,即生态环境的恶化将阻碍社会经济发展,进而导致人类社会的灾难。西方现实主义、新自由主义、建构主义主流国际关系理论,都围绕着权力、国际利益、国际机制和国际合作等议题,为环境问题的分析提供了理论支撑。

首先,国际关系现实主义学派的一些理论家们也使用“环境安全”一词来挑战传统现实主义研究对地缘政治的垄断,进而形成两类研究视角:第一类是强调自然资源引发的冲突和造成国家间冲突中的环境因素影响。彼得·格莱克(Peter Gleick)认为环境问题引发的资源争夺使得国际冲突加剧,对战略资源和环境的控制权也成为一种军事威胁。大卫·古沃思(David Wirth)认为环境变化可能会改变区域或全球各国之间的力量平衡,从而造成局部不稳定乃至战争。第二类则是从新现实主义视角出发,采用霸权稳定理论来分析国际间的权力分配,来探讨全球环境问题合作方面的问题。罗伯特·福克纳采用霸权稳定理论分析了全球环境治理中的国家作用机制,并认为霸权国的政治和经济优势使得其制定的外交政策对国际环境中的集体行动至关重要。

其次,新自由主义理论为解释国家在国际环境合作方面的行为提供了重要的理论依据,其中国际制度的概念已经成为“国际关系中环境问题最常用的切入点”。新自由主义学派认为,国家可以通过经济的相互依存、国际机构和自由民主制度建立稳定的相互依赖关系,从而极大地降低国家间冲突的威胁,甚至消除安全困境。新自由主义学者主张国际制度是影响各行为体在全球环境和气候事务中行动的决定性因素,并对国际环境机制的创立、形成、遵守、有效性等议题进行了深入研究。有研究证明,良好的国际机制和国际体系之间可以实现良性循环,因此能够抑制甚至消除安全和环境困境,大大降低国家间冲突的威胁。而在国际环境机制的创新方面,有学者通过分析国家和市场之间的相互作用与影响,提出多种行为体的多层级治理模式可以增强国际环境机制的有效性。

最后,建构主义学者在本体论上主张理念主义,强调重视观念的作用。建构主义学派对全球环境治理的研究集中于环境规范、环境正义、环境伦理等领域。伯恩斯坦从规范国家行为的角度分析了全球环境整治,认为环境制度和规范是一种社会化产物,是新的国际规范与现有社会制度的一种适应。在对环境正义问题的理论探讨中,有学者认为当代由资本所支配的国际政治经济秩序对发展中国家发展权和环境权的剥夺,只有变革这种国际经济秩序,才能真正实现环境正义。另外,建构主义理论家们还认为跨国环境非政府组织已经在一定程度上代替了国家行为体,并且能够平衡不同国家行为体的需求,解决全球环境恶化加剧的问题。

(二)碳治权建构的马克思主义理论来源

西方国际关系理论可以在许多角度上解释碳治权来源和建构特点。但是制度性和建构性权力在何种条件下可以与物质性的生产权力产生互动?现实主义所强调的权力在“碳治理”中何以充分体现国家利益?还必须回到马克思主义理论视角,并从全球“碳治理”中必然存在的“经济基础”与“上层建筑”互动关系认识框架中寻求新解释。

首先,马克思的唯物史观方法论明确且科学地指出,国际经济关系而不是国际政治关系是第一性的,对国际关系的解释必须从整个资本主义世界的物质生产中寻找。马克思指出:“在一切社会形式中都有一种一定的生产决定其他一切生产的地位和影响 ,因而它的关系也决定其他一切关系的地位和影响。这是一种普照的光,它掩盖了一切其他色彩,改变着它们的特点。这是一种特殊的以太,它决定着它里面显露出来的一切存在的比重。”

其次,在人与自然的关系论述方面,马克思有着丰富而深刻的自然生产力思想。他将生产力划分为“劳动的自然生产力”和“劳动的社会生产力”。前者指自然物本身蕴藏着的有助于物质财富生产的能力;后者指人类改造自然从而获得物质财富的能力。马克思是将自然力纳入“生产力”的范畴,认为自然力只有进入现代生产过程,并经过劳动对它们的开发,同时借助机器体系和资本的投入才能成为生产力的内在因素。因此,从马克思主义环境生产理论的角度认识可以认为,人对自然的改造和利用与自然对人的影响与制约共同构成生产力生成与发展,而在生产力进步过程中必须兼顾其互动之间的影响。

最后,马克思在《政治经济学批判〈导言〉》中明确提到:“摆在面前的对象,首先是物质生产。”需要特别指出的是,马克思语境下的“生产”是历史的,但同时也是具体和现实的。在马克思看来,生产兼具“普遍性”与“特殊性”的特征,而独特的生产关系也形成了不同性质的生产力和生产方式。因此,明晰特定历史时期和社会阶段的生产特征,进而才能认识“生产的一般规定在一定社会阶段上对特殊生产形式的关系”。当世界各国都在以“低碳”为理念推动社会治理变革,进而引发全球“绿色经济基础”形成时,碳治权作为一种与经济基础变化相对应的上层建筑,其权力建构不仅会以新的形式出现并发挥作用,同时也必然遵循上层建筑由经济基础决定,并反作用于经济基础的历史与辩证唯物主义规律。

(三) 碳治权的权力结构特征

马克思主义理论认识框架下的经济基础与上层建筑的互动关系,为认识和解释当前生产活动中的碳治权及其权力结构特点提供了底层的分析框架。因此,在看到“碳治权”的制度性、机制性、共识性、衍生性等非常易识别的表征特征同时,还需要对碳治权的权力结构特征和作用特点进行主体性、经济基础、上层建筑视角的再探究。

首先,主权国家是当代国际关系中的主要行为体,同样也是国际碳治权竞争的主体。在马克思主义理论的认识框架下,国家是全球经济基础的组成单元,全球经济基础是在一定发展阶段中全球生产力所决定的生产关系总和,国际权力作为上层建筑的表现形式,受全球经济基础变化制约并产生反作用。虽然,作为一种新型权力的碳治权理念源于科学家个人研究与非政府组织发起的社会治理运动,但只有随着世界各国日益认识到应对气候变化的紧迫性,并在国家层面采取一系列措施发展绿色经济,推动产业转型并产生新的产业链和价值链时,碳治权才在“经济基础”要素支撑层面获得了真正意义的建立。目前,全球三大经济体欧盟、美国和中国作为全球低碳治理的主导性行为主体,在全球发挥“碳治理”关键作用的同时,就其战略诉求目标不同,也会在“碳治理”政策领域出现明显的差异。例如,欧盟作为全球“碳治理”领域的领导者角色,其在低碳产业投资、绿色能源转型、碳交易机制建设方面具有领先优势,不仅搭建了全球最完备的碳治理体系,同时还拥有全球规模最大的跨国性碳交易金融市场。美国的“碳治理”则在整体上体现出鲜明的“技术导向型”特征,拜登政府的绿色新政中将“新能源科技创新与应用”作为首要内容。美国能源部(DOE)提供的资金,分别用于碳捕获、利用与储存(CCUS)等前沿技术研发与市场推广。而中国作为参与全球“碳治理”最大的发展中国家,已然逐渐从被动的防范者转换为主动的引领者。在“碳治理”实践方面,中国对内充分践行绿色发展理念,提出切合本国国情的“双碳”治理目标。在“碳治理”对外合作上,中国在全球气候谈判和表决上发挥重要作用并推动了《巴黎协定》的生效,同时,中国还为广大发展中国家提供碳减排的资金和技术支持等。

其次,主权国家通过发展绿色产业强化自身经济基础,从而扩大绿色经济规模、进而提升和优化碳治权。以绿色产业为基础的低碳经济发展水平,决定了国家未来在国际碳治权竞争中的优势地位。当下推动经济发展绿色转型既是一种国际社会共识,同时也是全球经济新增长点和新产业发展的需要。低碳经济发展在不同国家呈现出不同的特征,“技术导向型”成为发达国家的优选。例如,美国能源部宣布将提供高达4亿美元的资金用于一系列绿色基础研究,包括高级科学计算研究、基础能源科学和生物和环境研究。德国拟在氢能源投资上的三大旗舰项目“H2Giga”“H2Mare”“TransHyDE”,该项目计划投资7亿欧元以解决发展氢能经济过程中的技术障碍。同时,德国工程和数字移动公司FEV牵头的“Longrun”项目,将通过多达3300万欧元的投资,侧重于为长途运输技术提供更为低能耗的发动机系统,降低欧洲运输业的能耗。作为发展中国家的中国,基于自身产业结构特点和约束,更多地选择新能源发展与旧有产业降碳改造同时并行路径来实现低碳经济。因此,从本质上看,低碳经济发展水平本身是国家产业结构和技术发展水平的耦合体,产业与技术不断融合带动着全球生产网络的结构性变化,改造着全球经济基础,并同时传递和带动国家生产性权力的扩张。而未来谁在绿色产业掌握了主动权和领导地位,谁就会在政治、经济等各方面获得全球的主导权。

最后,碳治权以其制度性和观念性权力特征反作用于经济基础,进一步拉动全球绿色产业与低碳经济的产业规模。碳治权作为一种 “上层建筑”存在,其权力的外溢效应,推动了作为“经济基础”的低碳经济产业蓬勃发展。根据美国商务部下属的国际贸易署统计,可再生能源行业是全球经济中最具活力、变化最快和变革性最强的行业之一,已经成为美国和世界各国经济增长的新驱动力。在清洁能源发电行业,根据国际能源署(IEA)统计,全球用于清洁能源发电技术和发电系统效率的投资连续六年持续增长,2021年已达到7500亿美元。而作为绿色环保行业代表的光伏产业,尽管面临全球新冠疫情蔓延带来的供应链不稳定等不利因素影响,但根据欧洲光伏产业协会预计,2022年欧盟的光伏市场增长率将达到16%,新增光伏发电量将首次突破3000万千瓦。必须要看到的是,目前,光伏行业、电池行业、新能源汽车行业等新型产业已经开始出现了绿色产业集群效应,促进全球和区域经济总量的增长。除了绿色产业集群效应外,国际贸易产品绿色化也催生了低碳经济的蓬勃发展,绿色能源产品已经成为国际贸易新的增长点。根据欧盟统计局的数据显示,与2015年相比,2020年欧盟太阳能电池板、液体生物燃料和风力涡轮机的进口额均显著增加,增幅分别为250%、60%和330%,进口总额达到112亿欧元。中国和欧盟分别是全球绿色能源产品的最大进口来源地和出口目的地。

综上所述,“碳治权”作为一种新型权力的构建,本质上体现了经济基础与上层建筑的互动作用,其权力的产生和建构通过上层建筑推动,并通过经济基础本身的重构变化而获得强化。而这个互动过程带来的影响是,一方面,拥有稳固“经济基础”支撑的碳治权作用直接映射到了全球公共治理层面上,塑造着国家在全球“碳治理”中的主导权和话语权;而另一方面,随着全球“碳治理”格局的逐步形成并推动全球经济结构的低碳化,不仅给世界各国带来新的发展机遇和挑战,其间还必然伴随着大国间对碳治权主导性掌控的持续博弈。

三、碳治权建构中大国博弈新场域与产业竞争

联合国确定的“共同但有区别责任”原则具有双重性内涵,决定了在“碳治理”中发达国家和发展中国家之间的张力一直存在,进而也决定了国际碳治权领域中国家间竞争与博弈的必然性,而这一点在大国之间显得尤为突出与明显,并表现在新场域确立与新产业的竞争中。

(一)大国博弈的新场域进一步确立

从横向来看,国家间权力竞争表现为各种联系之间的关系作用与影响,而从纵向来看则表现为不同的场域,包括新场域的竞争确立。而碳治权的构建与竞逐在这个方面并不会例外。

1.规则博弈。

规则和标准是全球气候治理制度体系的重要支撑。发达国家和发展中国家之间一直存在着历史性碳排放责任、碳排放配额的标准设定之争。随着世界各国碳中和进程的进一步深入,碳治权的国际博弈日趋激烈,有关规则和标准的竞争已经脱离了原有单纯的碳减排讨论框架,进一步延伸到了产业领域并形成了额外的规则标准。2021年德国内阁通过了《企业供应链尽职调查法(草案)》,围绕“环境保护”和“人权保护”两大主题,督促企业及其供应链上的每个环节承担应尽职务。紧接着欧盟也通过了《供应链法》草案,同样以环境保护和人权保护为重点,该法案已经成为欧洲《2020绿色新政》实施过程中的一项重要举措。结合法国已经通过的“企业责任警戒法”(loi sur le devoir de vigilance)来看,上自欧盟委员会下至欧盟各成员国已经形成了一套较为完善的关联企业供应链的环境问题审查标准,并覆盖企业供应链上的所有环节。目前许多发展中国家仍然处于全球价值链的下游,从事技术含量较低和污染排放较大的活动,发展中国家的企业作为全球供应链组成部分极易受到欧盟相关环境标准的影响,从而失去产业竞争优势以及向全球价值链上游攀升的机会。而对中国这样的制造业大国来说,作为全球和亚洲区域价值链的核心和枢纽,也同样将受到以发达国家的供应链政策调整所带来的冲击和影响。因此,发达国家通过自设规则的 “应用权”和“解释权”,可以“环境合规”为由对一个主权国家的出口和供应链体系进行实质性的打击。这种由发达国家主导的国际碳治权的规则设定,已经将“碳治理”本身扩大到国家战略竞争,其背后嵌入了国际政治经济权力等多重属性博弈。

2.贸易博弈。

国家有关“碳治理”规则和政策的调整,加速了绿色贸易壁垒的形成,进而导致发达国家与发展中国家在国际贸易领域展开了新一轮博弈。有研究指出,发达国家利用其在全球价值链中的主导地位,采用碳规制迫使发展中国家参与总量减排,从而阻碍发展中国家及其产业的全球价值链升级。例如,欧盟于2021年7月向欧盟议会和欧盟理事会提交的“减碳55%”(“Fit for 55”)一揽子立法提案中,明确提出推行碳边境调节机制(CBAM)。美国方面也紧随其后也提出相应的“碳关税”相关提案,该提案将从2024年左右开始对美国的进口商品征收碳排放费。虽然,既有研究表明,碳边境调节机制这类的“碳关税”措施对减缓全球气候变化的作用非常有限,大约只能减少全球0.1%的二氧化碳排放,但却会让发展中国家和地区承担过高成本,对出口产生极其不利的影响,但这并未影响发达国家按自身利益推动“碳关税”的实施。对于“碳关税”进一步延伸的问题是,一方面,碳关税不符合《联合国气候变化框架公约》确定的“共同而有区别的责任”精神,它使得发展中国家在减碳进程中承担更高的发展成本;另一方面碳关税也违反了WTO的相关规则,包括WTO的最惠国待遇规则、国民待遇规则以及约束税率的限制。因此,附加“碳关税”的贸易政策本质上是一种单边的贸易惩罚性措施,它由发达国家主导并无原则地将减碳问题扩大到贸易领域,加大了发展中国家在减碳和发展经济之间维持平衡的难度,严重损害了发展中国家的发展权。

3.金融博弈。

碳金融作为全球经济金融发展的最新领域,每年交易规模约在万亿美元以上,不仅涉及世界各国购买和销售二氧化碳排放权的交易,同时也是一场围绕碳金融的货币主导权的“战争博弈”。在全球碳金融体系构建中,欧盟于2005年成立了世界上第一个国际碳排放交易体系——欧盟排放交易体系(EU ETS),作为全球第一个也是最大的碳金融交易市场,该交易体系覆盖了31个国家的1.1万多个发电站和工业工厂,并涵盖了航空领域。目前,国际上已经形成多个碳排放的交易市场,如ECX、Nordpool、EEX、EXAA等,基本覆盖了全球大部分国家和地区的碳交易业务。从特点看,在国际碳排放交易计价和结算货币的博弈中,欧元起步较早并且优势明显,占据了国际碳排放交易市场的主导地位。目前全球多家碳交易所分别由不同金融公司共同持股,推动了碳金融开始成为一种新型的衍生金融工具。另外,部分碳交易所将交易监管、结算功能转交给第三方管理,政府部门高度参与到国际碳交易市场之中,使得碳交易市场的主导权、规则制定权、监管权开始成为国家间博弈的重要砝码。

4.技术博弈。

低碳技术是世界各国公认的解决气候问题的根本之策。《联合国气候变化框架公约》等国际文件都设定了发达国家向发展中国家提供技术和资金援助的规定。虽然发达国家也在国际气候谈判中多次做出承诺,为发展中国家提供资金和转让低碳技术,但是由于发达国家与发展中国家长期在碳排放权力、碳排放额度等方面存在矛盾,并且,发达国家出于保护国家利益的战略诉求,其向发展中国家提供资金和转让技术的主观意愿并不明显,使得低碳技术转让问题迟迟无法获得发展。例如,全球环境基金(Global Environment Facility/GEF)是全球环境无害技术转让的主要公共资金来源。其自1991年成立以来,已经在全球168个发展中国家中支持超过200个技术转让项目,平均每个发展中国家1.2个项目。但对于中国、印度、巴西等大型发展中国家,GEF资金支持的技术转让项目数量还不到10个。因此,就技术项目转让的总量而言,发达国家低碳技术转让远远无法满足发展中国家的需求。因此,客观现实是,一方面,发达国家缺乏主动提供低碳技术支持的意愿,同时又试图通过设立碳减排新标准等方式来遏制发展中国家的发展;另一方面,发展中国家在进行低碳治理的同时需要保障本国利益,也不得不对发达国家的相关措施实施相应的反制,碳治理与国家利益的悖论进一步造就了全球低碳技术博弈格局的形成。

(二)新产业的创建与竞争

全球大国的碳治权博弈必然波及产业端。随着全球“碳治理”进程推动的低碳产业飞速发展,低碳产业作为“经济基础”已经成为全球经济增长的新引擎,新能源汽车已经成为世界主要工业国的全新经济增长点。而围绕新产业的创建与竞争就此展开。

1.稀有资源竞争加剧。

新能源汽车的技术核心主要包括电池、电机和电控技术。作为电池关键原材料的稀有金属锂资源供需不平衡,推动了中美欧三方企业在这一领域的竞争加速。从全球锂资源的供给端来看,目前全球锂矿主要产地主要分布在南美智利、阿根廷、玻利维亚的“锂三角”高原地区。从需求端分析,随着中美欧三方纷纷对锂电池产能进行规划和布局,全球对锂矿资源的需求也将持续扩大。有研究机构预计如果需要达到2030年中国锂电池产能目标,那么全球锂矿供给至少要达到88万吨,而全球锂矿的供应能力则存在巨大的不确定性。欧盟为了保证自身的“战略自主”于2018年启动了一项电池行动计划,预计到2030年,大约需要锂矿资源约65万吨。美国能源部则估计到2025年,美国锂电池产能占全球锂电池产能的9%,保守估计需要锂矿19万吨。因此,保守计算仅用于新能源汽车的锂电池一项,2030年中美欧三方的锂需求量将至少达到170万吨以上。对此,中美欧企业未来都会在第三国争取锂矿资源,势必将引起全球大国在域外国家的激烈竞争。同样,镍资源作为一种战略性资源需求也会快速上升。与锂资源相似的是,镍矿需求国与资源国呈现严重分离的态势。由于全球稀有资源市场供给和需求的不对称性,使得以锂矿和镍矿为代表的稀有资源跃升为全球战略性金属资源。而稀有矿产资源作为高技术产业关键原材料的战略意义不断凸显,加上地缘政治不稳定性加剧等因素,以中美欧为代表的主要工业国必将在稀有矿产资源领域展开激烈的大国竞争博弈。

2.技术迭代竞争加快。

电池作为新能源汽车的核心部件,其研发和技术水平决定了企业在新能源汽车市场竞争力。必须要看到,现阶段的大国地缘政治经济博弈具有一种典型的技术嵌入属性,其本质是博弈方都在争夺新兴技术开发和应用领域的全球领导者地位,以确保国家在未来国际竞争中的领先优势。新能源汽车作为国家间竞争的全新场域,所有企业也将围绕科技制高点展开的竞争。而从全球领先电动汽车电池制造商角度来看,当下全球市场份额排名前三位的宁德时代(中国)、LG(韩国)和松下(日本)占据了电动汽车电池制造市场近 70% 的份额,亚洲正在迅速成为电池领域创新的温床。德国和美国等传统汽车制造强国为了减少对亚洲电池制造的依赖,也正在加速进行技术研发。例如美国电池制造商Quantum Scape近期发布了最新一代的电池技术,据称其研发的固态电池比现在的锂电池续航高出80%。美国锂电池初创企业Sila Nanotechnologies宣布将研发用于电芯的硅基化学材料,旨在提升新能源车辆的续航表现。而欧盟于2021年初批准通过了“欧洲电池创新项目”(European Battery Innovation),该项目将提供29亿欧元支持12个欧盟成员国在新能源汽车电池领域的研究和创新。德国大众公司则计划到2030年,在欧洲投资建立6家电池工厂,加大对电池技术创新的研发力度,以应对来自特斯拉和中国电池制造商的竞争。因此,围绕电池产业链的技术竞争不仅是企业间的竞争,其背后还嵌入了国家间技术力量的博弈。

3.国家科技能力综合作用显现。

汽车核心芯片的研制也是支撑新能源汽车产业发展的关键。目前中国汽车产业进口芯片占有率达到90%,关键系统芯片全部为国外制造。对汽车芯片这一关键节点的掌控,已经成为影响新能源汽车产业竞争力提升的关键因素。芯片制造需要众多的行业支撑,包括硅片、电子特种气体、高精度光刻胶等。目前,半导体硅片长期被日本信越、日本胜高(SUMCO)等少数寡头企业垄断,同时,欧洲企业也在继续进行新的相关技术研发。如德国博世公司斥资1.5亿欧元扩建其在德国和马来西亚的车间,着手研发功率密度更高的第二代碳化硅芯片,博世公司还计划在马来西亚建设一个新的自动化半导体测试中心,用于开发和测试用于芯片制造的新型半导体。面对新能源汽车未来所需要的800V电压以上的充电技术,碳化硅(SiC)作为芯片器件生产的新型关键材料价值凸显。目前,美国Wolfspeed公司(原Cree公司)的三代半导体碳化硅衬底几乎控制着全球80%以上的产能。意法半导体(STMicroelectronics)公司成功制造出全球首批8英寸(200mm)碳化硅晶圆片,该技术可实现更小和更高效的电力电子设备,同时降低功耗和生产成本。因此,就新能源汽车的产业链的创建与竞争而言,其本身已经不再是简单的传统汽车产业升级,其间夹杂着国家综合科技能力的运用与作用。随着颠覆性技术不断出现,半导体芯片制造摩尔定律即将面临物理极限,这必将带来更加激烈的产业与国家间综合技术能力竞争,进而影响到国家在全球新能源汽车产业中的市场份额、产业地位,包括国家综合科技能力推动的颠覆性技术路径变革。

4.国家产业政策介入。

国家产业政策介入推动了新能源汽车产业的激烈竞争。在中美博弈的大背景下,美国政府持续通过出台产业政策对中国关键制造业领域进行打压和制裁。拜登上台之后于2021年2月24日签署了《美国供应链行政令》(Executive Order on America’s Supply Chains),以期通过降低对中国供应链的依赖来降低对中国产业链的需求。拜登政府的供应链韧性战略也充分体现在了新能源汽车领域。2022年美国总统拜登签署《2022年通胀削减法案》,具体到电动汽车等新能源产业领域,美国政府计划在未来10年拨付3750亿美元,投入到新能源汽车购车补贴、二手车退税、清洁能源制造业抵免税收。为了推动美国新能源汽车制造获得优势,该法案规定将为购买电动汽车新车消费者提供最高每辆7500美元的补贴。与此同时,为了让美国新能源汽车供应链摆脱对外国的依赖,该法案还加码了“美国制造”内容,法案要求获得补贴的电动汽车必须在北美组装,电池中的材料必须来自美国或与美国有自由贸易协定(FTA)的国家,2023年以后电池产自其他国家的电动汽车将无法获得补贴。因此,从美国产业政策实施中可以看出,新法案出台旨在削弱中国在全球新能源汽车供应链中的地位,意在从原材料采购、电池配套到整车制造等产业链的各个环节都实现“去中国化”,并在美国本土和“可靠联盟”建立一套完整的新能源电动汽车产业链。

归纳而言,从大国对“碳治权”竞逐带来的新博弈场域和产业竞争现状看,围绕“碳治权”经济基础优势获得而进行的国际竞争已经全面展开。随着中国新能源汽车竞争力的快速提升,包括有可能实现的“弯道超车”而引发的产业全面竞争加剧,可能使得国家间政策推动的竞争加剧局面。而在这个过程中,由传统“碳治理”发展而来的“政治化”与“权力化”,使得产业政策成为了国家强化自身竞争能力的主要手段,而其本质上嵌入了“碳治理”推进中的大国碳治权博弈。

四、结论

相比于军事、经济、地缘政治等有关“硬权力”的研究,碳治权一直作为国际关系学界的边缘议题而存在。究其原因是研究者们认为气候治理在国际政治中始终作为“低级政治”和单纯的“国际公共治理”议题存在,对主权国家的国家利益、国家安全等重要议题并没有实质性的影响。但随着低碳发展逐渐成为国际社会共识,越来越多的国家将低碳产业发展转化为国家战略,无疑将加剧世界政治经济与技术的革命性变革。碳中和、经济发展和技术变革三者之间的联动性,催生了碳治权这一新型权力的强化并产生深远的影响。运用马克思主义理论视角审视全球碳治权建构与行使中的经济基础与上层建筑辩证关系,可以得到以下几个方面的启示。

首先,既有全球“碳治理”探讨对“碳治权”的认识和解释力不足,主要是源于其研究范式还是停留在传统西方国际关系理论框架之中。西方国际关系理论对“权力”的分析局限于对抽象政治权力的讨论,始终缺乏对当下以产业体现的生产性要素变化作为权力基础的认识。而马克思主义理论从经济基础与上层建筑的辩证关系出发,为全球低碳发展时代“碳治权”的形成和权力结构特点提供了新解释。必须认识到,没有以低碳产业发展为依托的“经济基础”支撑,“碳治理”概念仅能够停留在社会舆论话语空间和国际协定的文件解释层面,而大国发展通过产业政策推动低碳产业发展并同时进行碳治权竞争,其目的是为了持续强化国家经济基础,通过获得产业控制权力进而获得意识形态空间的政治话语权。

其次,碳治权起源于科学家和全球环保运动所提倡的“碳治理”理念。随着这一理念逐渐成为一种全球性政治社会共识,直接推动了全球低碳产业的飞速发展。碳治权作为一种上层建筑,一方面受到低碳经济发展规模的决定性影响;另一方面也反映着国家内部产业结构变化而反作用于全球生产体系,并决定着全球低碳产业的发展速度和发展方向。生产性权力的加强赋予了低碳领域拥有技术竞争力的国家更大的主导权,因此,大国为了获得碳治权的主导权必然在低碳领域综合运用其他权力工具进行充分博弈。因此,在权力竞争的维度上,国家除了以低碳产业的竞争作为底层依托外,低碳金融工具、低碳技术手段、低碳法律规制、包括知识领域的低碳理念和舆论塑造,也将会成为领先大国持续使用的战略竞争博弈工具。

最后,虽然务实合作仍是国际“碳治理”推进的主流,但是对碳治权主导性竞逐带来的大国竞争却是不可回避的现实问题。尽管,世界各国在国际气候谈判中已经建立了相应的对话机制和产生合作共识基础,包括处于战略竞争大国的中美之间也在气候变化领域具有相应的共识。但是,出于国家利益和战略安全的考虑,世界各国在碳治权的争夺上竞争依然会加剧。理性分析这一趋势,客观上是全球低碳产业发展而带来的产业和技术竞争,包括地缘政治冲突导致能源供应危机而产生的结果,但主观上依然还是发达国家出于本国利益和安全考量,利用“碳治理”规则制定权和主导权,推动了更多的发展中国家参与到全球“碳治理”实践而形成了新竞争博弈。而如何在全球产业低碳变革中维持和提升自身的全球价值链权力,并在实现低碳发展过程中做好治理与安全应对,这才是全球主权国家,特别是发展中国家更需要充分认识和思考的问题。

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