【摘要】在中国共产党的政治传统中，历史决议是对路线、形势与任务的权威判断和政治规定，是百年党史中新的政治时代启幕和进展的精神里程碑。2021年党的十九届六中全会决议被称为“第三个历史决议”，是习近平新时代与民族复兴新议程的标志性政治文件。习近平新时代承续了毛泽东时代的政治创制和邓小平时代的经济创制，立足民族复兴的全新历史方位和时代使命，提出了面向第二个百年目标的系统规划，是一种哲学综合与历史综合。在历史决议的综合体系中，党内法规体系既是全面依法治国的重要组成部分，也是全面从严治党的主要制度方法，更是全过程人民民主的保障要素，是党的领导理性化、制度化与程序化的合逻辑展开。党内法规从既往的不完整、政策化的形态逐步转型为体系化和法规化的形态，并与国家法律体系之间进行积极的法理沟通和制度衔接互动。2018年修宪以来的国家体制呈现出“党政依法融合”的规范取向，对党内法规体系与国家法律体系的二元规范之深度衔接与整合提出了更高的法治要求。党内法规体系的理论建设和制度建设回应并初步完成了上述法治要求，在2021年形成了“比较完善的党内法规体系”。但这并不意味着党内法规体系化与普遍化命题的完全破解与相应理论、制度进程的终结。在面向第二个百年目标的民族复兴进程中，党内法规必须在法理学与宪法学层面建立真正系统完备的理论体系，并调适和形成更为完整的制度体系，才能有机融贯地成为全面依法治国的有机一环，并作为中国执政经验与政党文明的制度名片为自身国民和外部世界所理解与认同。

　　 【关键词】历史决议；党内法规；全面依法治国；体系化；普遍化

　　 引言：历史决议与治理现代化

　　 在中国特色社会主义法治理论与治理现代化体系中，党的领导是一个全面而至上的政治原则，被普遍理解为中国现代国家建构、民族复兴与现代化事业的最关键领导力量。中国共产党是中国革命、建设与改革全过程的全面领导力量，在过往百年的历史进程中不仅取得了各方面的重大成就，而且积累了大量的制度与政策经验。在国家法律体系中，党的领导虽一直保持着高位性，但在具体法律规范上较少出现，并由此形成了党内法规体系和国家法律体系的二元性。这种二元性不同于西方政党轮替体制下的政权组织形式和治理模式，而是一种中国特色的人民民主的国家治理模式。党的领导与人民主权的有机结合，即“中国人民在中国共产党领导下”，成为中国宪法秩序中的具体主权秩序，而寻求二者之间的和谐法权联系与制度连接，是中国法治体系的最大工程。

　　 在中国具体的宪法秩序下，国家权力的组织原理和公民权利的保护原理都不可能脱离对党的领导的规范性理解和制度化表达。这是其作为一种实践性政治力量的生命力和行动优势所在。就党的领导与规范性的国家法律体系的连接和互动而言，一种“比较完善的党内法规体系”是不可或缺的。党内法规体系作为党的领导的理性化与规范化的主要载体、成果和依据，既是改革开放四十余年国家总体法治精神和法治经验逐步引导的结果，也是自身追求合宪性、合法性与合理性的结果，代表了党在治国理政规律探索和体系建构层面的大胆思考与突破。将党的自身治理与国家法律治理作为一个有机整体加以思考和建构，显示了党的政治成熟和对法治根本原理的理解和运用。就党的领导的“法规化”以及党内法规的“法治化”进程而言，关键的历史节点有四个：其一，2014年党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“党内法规体系”作为中国特色法治体系的重要组成部分，这标志着从政治决断和宪制法理层面，党内法规获得了正名和身份，并结构性地开启了党内法规的体系化和普遍化进程；其二，2018年宪法修正案将党的领导写入宪法总则第1条，予之明确为“中国特色社会主义最本质的特征”，从而为党内法规制度建设提供了前所未有的宪法空间；其三，2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”，具体提出了“十一个坚持”，而“坚持党对全面依法治国的领导”居于首位，党的领导在全面依法治国体系中具有核心和领导性地位，而党内法规是党治国理政的重要方式；其四，2021年11月，党的十九届六中全会作出的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》全面总结百年建党的历史经验和制度成就，在第四部分“开创中国特色社会主义新时代”中涉及国家治理的有关段落凸显了党的领导与党内法规体系的规范正当性与强大的治理功能。

　　 在百年未有之大变局的内外挑战下，在民族复兴与第二个百年目标的进程中，中国国家治理与法治体系的自主性、规范性与制度合理性，亦即作为“中国之治”的要素和要义，成为一个重大的国际性社会科学课题。解析“中国之治”，需要多学科与多维度的真正科学的理论研究与理论建构，其中围绕党的六中全会历史决议之“党内法规体系”的治理规范与功能的聚焦阐释是一个关键的理论线索。2021年7月，中共中央法规局发布《中国共产党党内法规体系》权威文件，对百年党史中的党内法规之概念、规范、功能与体系进行系统完整的梳理和建构，并对未来的“党内法规体系”进行规划与展望，其结尾的理论定位中提出：“形成比较完善的党内法规体系，是中国共产党为什么能的一条重要经验，是马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的一个重要表现，是我们坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的一个重要依据。”党内法规体系是中国之治的“重要经验”、“重要表现”和“重要依据”。在此意义上，党内法规构成了党的六中全会历史决议的治理之要，其体系化与普遍化的既有基础和发展前景是中国国家治理体系特色和优势的集中体现。本文即拟对党的六中全会决议中的党内法规定位加以聚焦阐释和论述，在此基础上对党内法规的体系化与普遍化问题进行理论检讨和辨析，最终回到一个完整的国家治理体系的范畴内讨论党内法规与国家法律的协调治理问题，以对民族复兴和新时代的“中国之治”的体系性探讨作出必要的智识贡献。

　　 一、党内法规的概念化及其在第一、第二个历史决议中的体现

　　 在中国共产党的百年历史上，具有“历史决议”地位和作用的一共有三份文件：一是《关于若干历史问题的决议》（1945年4月20日）；二是《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日）；三是《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（2021年11月11日）。重视历史经验在国家规范治理与实践进程中的巨大作用，既是中国古典治理体系中“以史为鉴”之学术与政治传统的体现，也是中国共产党自身坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的体现。马克思主义普遍原理在与中国革命、改革与建设的具体实际相结合的过程中，就其方法论自觉和历史方法的政治运用而言，早已形成具体的政治治理传统。

　　 在党的建设与治理的历史过程中，党内法规具有非常凸显的规范地位和角色。1921年7月建党伊始，党的一大通过了具有党章性质的第一个纲领，这是党的历史上的第一部党内法规，在党的制度建设中具有“临时党章”的意义，确立了党的基本组织属性和行动原则。1922年7月，党的二大通过了正式的党章，这是党内法规体系中的根本大法。在建党初期和土地革命时期，党还制定了若干具体的党内法规和纪律文件，推动党的治理规范化，但“党内法规”的明确概念化尚未完成。1938年10月，毛泽东同志在扩大的党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中首次提出了“党内法规”概念，并确定了党内法规的基本规制功能：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”毛泽东提出这一概念的基本背景和意义在于：其一，“张国焘叛党”事件暴露出党的纪律和政策缺乏规范性和完整的约束力，需予以规整和完善；其二，“四项最重要的纪律”是之前的革命领导工作中行之有效的管理经验，具体是指个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央；其三，在纪律约束之外，党的建设还必须“制定一种较详细的党内法规”，这种详细规范可以填补已有纪律规范的漏隙和不足，以其详细和严密的性质作用于党的领导过程，是党的治理规范化的重要进步；其四，党内法规治理的主要目的在于“统一各级领导机关的行动”，达成党内的基本政治团结和党的领导的权威性与统一性。作为经历党的早期革命过程各种内外斗争考验的主要领导同志，毛泽东在面对“张国焘叛党”事件之挑战以及反思检讨党内规范治理状况的条件下，提出了在党的自我治理与制度建设中具有至关重要地位的“党内法规”概念及其制度化要求。作为对毛泽东关于“党内法规”重要性与制度价值判断的直接回应，刘少奇同志在这次会议上作了《党规党法的报告》，阐述了三部重要党内法规的起草情况和具体内容，即《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》。这些党内法规主要涉及党的组织建设、行为规则与纪律规范，是党自我治理的核心规范。从此，“党内法规”的制度建设及其规范化实践就成为中国革命与治理过程的重要线索，也是百年党史和党建的重要经验。

　　 在党的三个历史决议中，第一个决议没有直接涉及党内法规的地位与作用，但其所总结和处理的基本问题与党内法规的规范角色有着直接的相关性，也可以是说为党内法规的制度建设提供了历史经验和发展方向。该决议指出：“中国共产党自一九二一年产生以来，就以马克思列宁主义的普遍真理和中国革命的具体实践相结合为自己一切工作的指针，毛泽东同志关于中国革命的理论和实践便是此种结合的代表。”这里关于“普遍真理”和“具体实践”相结合的论断是马克思主义中国化的科学方法论，而毛泽东有关“理论和实践”的思想则是这一结合的具体代表。这就为毛泽东思想的历史地位和体系范畴提供了合法空间。第一个历史决议为中共七大的顺利召开及毛泽东思想写入党章提供了重要的政治共识和思想基础。

　　 第二个历史决议中直接出现了“党内法规”，体现了邓小平领导改革开放过程中，对党内法规地位与作用的凸显和导向。在1978年中央工作会议闭幕会上，邓小平同志明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是办理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”与革命战争时期对“党内法规”之地位与作用的认识相比，改革开放时期国家治理进入常态化，需要从国法保障的法律体系性层面重新思考党内法规的规范性作用，邓小平同志给出了关于国法与党规关系的辩证理解和清晰定位，突出了党规党法对国法的保障作用以及党的有关机构维护党规党法的执行责任。这里的“保障作用”显然既不是“以党代政”，也不是“党政分离”，而是有机统一，是党内法规在党的自我治理和治国理政中发挥符合党的领导与国家宪法要求的规范性作用，保障党的领导的理性化、规范化与合目的性，本质上是从国家规范治理层面作出的重新定位。这里的“维护党规党法”则提出了党的有关机构严格执行党规党法及自觉维护党规党法权威性与规范性的实践要求。在吸取了革命战争时期和建国后运动式治理的有关经验教训之后，邓小平对改革开放后治理秩序的总体思考明显偏向于常态化，追求建立“以经济建设为中心”的政治经济新秩序和民主法制新常态，并以和平与发展为主导原则融入主流的世界体系。

在第二个历史决议中，有关党内法规的部分这样写道：“中央和各级纪律检查委员会的建立，《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。党的舆论机关在这方面也做了许多努力。党决定废除干部领导职务实际上存在的终身制，改变权力过分集中的状况，要求在坚持革命化的前提下逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化，并在这些方面着手做了一些工作。(点击此处阅读下一页)