田飞龙:历史决议的治理之要:党内法规的体系化和普遍化

选择字号:   本文共阅读 829 次 更新时间:2022-12-09 23:56

进入专题: 历史决议   党内法规   全面依法治国  

田飞龙 (进入专栏)  

【摘要】在中国共产党的政治传统中,历史决议是对路线、形势与任务的权威判断和政治规定,是百年党史中新的政治时代启幕和进展的精神里程碑。2021年党的十九届六中全会决议被称为“第三个历史决议”,是习近平新时代与民族复兴新议程的标志性政治文件。习近平新时代承续了毛泽东时代的政治创制和邓小平时代的经济创制,立足民族复兴的全新历史方位和时代使命,提出了面向第二个百年目标的系统规划,是一种哲学综合与历史综合。在历史决议的综合体系中,党内法规体系既是全面依法治国的重要组成部分,也是全面从严治党的主要制度方法,更是全过程人民民主的保障要素,是党的领导理性化、制度化与程序化的合逻辑展开。党内法规从既往的不完整、政策化的形态逐步转型为体系化和法规化的形态,并与国家法律体系之间进行积极的法理沟通和制度衔接互动。2018年修宪以来的国家体制呈现出“党政依法融合”的规范取向,对党内法规体系与国家法律体系的二元规范之深度衔接与整合提出了更高的法治要求。党内法规体系的理论建设和制度建设回应并初步完成了上述法治要求,在2021年形成了“比较完善的党内法规体系”。但这并不意味着党内法规体系化与普遍化命题的完全破解与相应理论、制度进程的终结。在面向第二个百年目标的民族复兴进程中,党内法规必须在法理学与宪法学层面建立真正系统完备的理论体系,并调适和形成更为完整的制度体系,才能有机融贯地成为全面依法治国的有机一环,并作为中国执政经验与政党文明的制度名片为自身国民和外部世界所理解与认同。

【关键词】历史决议;党内法规;全面依法治国;体系化;普遍化


引言:历史决议与治理现代化

在中国特色社会主义法治理论与治理现代化体系中,党的领导是一个全面而至上的政治原则,被普遍理解为中国现代国家建构、民族复兴与现代化事业的最关键领导力量。中国共产党是中国革命、建设与改革全过程的全面领导力量,在过往百年的历史进程中不仅取得了各方面的重大成就,而且积累了大量的制度与政策经验。在国家法律体系中,党的领导虽一直保持着高位性,但在具体法律规范上较少出现,并由此形成了党内法规体系和国家法律体系的二元性。这种二元性不同于西方政党轮替体制下的政权组织形式和治理模式,而是一种中国特色的人民民主的国家治理模式。党的领导与人民主权的有机结合,即“中国人民在中国共产党领导下”,成为中国宪法秩序中的具体主权秩序,而寻求二者之间的和谐法权联系与制度连接,是中国法治体系的最大工程。

在中国具体的宪法秩序下,国家权力的组织原理和公民权利的保护原理都不可能脱离对党的领导的规范性理解和制度化表达。这是其作为一种实践性政治力量的生命力和行动优势所在。就党的领导与规范性的国家法律体系的连接和互动而言,一种“比较完善的党内法规体系”是不可或缺的。党内法规体系作为党的领导的理性化与规范化的主要载体、成果和依据,既是改革开放四十余年国家总体法治精神和法治经验逐步引导的结果,也是自身追求合宪性、合法性与合理性的结果,代表了党在治国理政规律探索和体系建构层面的大胆思考与突破。将党的自身治理与国家法律治理作为一个有机整体加以思考和建构,显示了党的政治成熟和对法治根本原理的理解和运用。就党的领导的“法规化”以及党内法规的“法治化”进程而言,关键的历史节点有四个:其一,2014年党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将“党内法规体系”作为中国特色法治体系的重要组成部分,这标志着从政治决断和宪制法理层面,党内法规获得了正名和身份,并结构性地开启了党内法规的体系化和普遍化进程;其二,2018年宪法修正案将党的领导写入宪法总则第1条,予之明确为“中国特色社会主义最本质的特征”,从而为党内法规制度建设提供了前所未有的宪法空间;其三,2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”,具体提出了“十一个坚持”,而“坚持党对全面依法治国的领导”居于首位,党的领导在全面依法治国体系中具有核心和领导性地位,而党内法规是党治国理政的重要方式;其四,2021年11月,党的十九届六中全会作出的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》全面总结百年建党的历史经验和制度成就,在第四部分“开创中国特色社会主义新时代”中涉及国家治理的有关段落凸显了党的领导与党内法规体系的规范正当性与强大的治理功能。

在百年未有之大变局的内外挑战下,在民族复兴与第二个百年目标的进程中,中国国家治理与法治体系的自主性、规范性与制度合理性,亦即作为“中国之治”的要素和要义,成为一个重大的国际性社会科学课题。解析“中国之治”,需要多学科与多维度的真正科学的理论研究与理论建构,其中围绕党的六中全会历史决议之“党内法规体系”的治理规范与功能的聚焦阐释是一个关键的理论线索。2021年7月,中共中央法规局发布《中国共产党党内法规体系》权威文件,对百年党史中的党内法规之概念、规范、功能与体系进行系统完整的梳理和建构,并对未来的“党内法规体系”进行规划与展望,其结尾的理论定位中提出:“形成比较完善的党内法规体系,是中国共产党为什么能的一条重要经验,是马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的一个重要表现,是我们坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的一个重要依据。”党内法规体系是中国之治的“重要经验”、“重要表现”和“重要依据”。在此意义上,党内法规构成了党的六中全会历史决议的治理之要,其体系化与普遍化的既有基础和发展前景是中国国家治理体系特色和优势的集中体现。本文即拟对党的六中全会决议中的党内法规定位加以聚焦阐释和论述,在此基础上对党内法规的体系化与普遍化问题进行理论检讨和辨析,最终回到一个完整的国家治理体系的范畴内讨论党内法规与国家法律的协调治理问题,以对民族复兴和新时代的“中国之治”的体系性探讨作出必要的智识贡献。

一、党内法规的概念化及其在第一、第二个历史决议中的体现

在中国共产党的百年历史上,具有“历史决议”地位和作用的一共有三份文件:一是《关于若干历史问题的决议》(1945年4月20日);二是《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(1981年6月27日);三是《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(2021年11月11日)。重视历史经验在国家规范治理与实践进程中的巨大作用,既是中国古典治理体系中“以史为鉴”之学术与政治传统的体现,也是中国共产党自身坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的体现。马克思主义普遍原理在与中国革命、改革与建设的具体实际相结合的过程中,就其方法论自觉和历史方法的政治运用而言,早已形成具体的政治治理传统。

在党的建设与治理的历史过程中,党内法规具有非常凸显的规范地位和角色。1921年7月建党伊始,党的一大通过了具有党章性质的第一个纲领,这是党的历史上的第一部党内法规,在党的制度建设中具有“临时党章”的意义,确立了党的基本组织属性和行动原则。1922年7月,党的二大通过了正式的党章,这是党内法规体系中的根本大法。在建党初期和土地革命时期,党还制定了若干具体的党内法规和纪律文件,推动党的治理规范化,但“党内法规”的明确概念化尚未完成。1938年10月,毛泽东同志在扩大的党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中首次提出了“党内法规”概念,并确定了党内法规的基本规制功能:“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”毛泽东提出这一概念的基本背景和意义在于:其一,“张国焘叛党”事件暴露出党的纪律和政策缺乏规范性和完整的约束力,需予以规整和完善;其二,“四项最重要的纪律”是之前的革命领导工作中行之有效的管理经验,具体是指个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央;其三,在纪律约束之外,党的建设还必须“制定一种较详细的党内法规”,这种详细规范可以填补已有纪律规范的漏隙和不足,以其详细和严密的性质作用于党的领导过程,是党的治理规范化的重要进步;其四,党内法规治理的主要目的在于“统一各级领导机关的行动”,达成党内的基本政治团结和党的领导的权威性与统一性。作为经历党的早期革命过程各种内外斗争考验的主要领导同志,毛泽东在面对“张国焘叛党”事件之挑战以及反思检讨党内规范治理状况的条件下,提出了在党的自我治理与制度建设中具有至关重要地位的“党内法规”概念及其制度化要求。作为对毛泽东关于“党内法规”重要性与制度价值判断的直接回应,刘少奇同志在这次会议上作了《党规党法的报告》,阐述了三部重要党内法规的起草情况和具体内容,即《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》。这些党内法规主要涉及党的组织建设、行为规则与纪律规范,是党自我治理的核心规范。从此,“党内法规”的制度建设及其规范化实践就成为中国革命与治理过程的重要线索,也是百年党史和党建的重要经验。

在党的三个历史决议中,第一个决议没有直接涉及党内法规的地位与作用,但其所总结和处理的基本问题与党内法规的规范角色有着直接的相关性,也可以是说为党内法规的制度建设提供了历史经验和发展方向。该决议指出:“中国共产党自一九二一年产生以来,就以马克思列宁主义的普遍真理和中国革命的具体实践相结合为自己一切工作的指针,毛泽东同志关于中国革命的理论和实践便是此种结合的代表。”这里关于“普遍真理”和“具体实践”相结合的论断是马克思主义中国化的科学方法论,而毛泽东有关“理论和实践”的思想则是这一结合的具体代表。这就为毛泽东思想的历史地位和体系范畴提供了合法空间。第一个历史决议为中共七大的顺利召开及毛泽东思想写入党章提供了重要的政治共识和思想基础。

第二个历史决议中直接出现了“党内法规”,体现了邓小平领导改革开放过程中,对党内法规地位与作用的凸显和导向。在1978年中央工作会议闭幕会上,邓小平同志明确指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是办理案件,更重要的是维护党规党法,切实把我们的党风搞好。”与革命战争时期对“党内法规”之地位与作用的认识相比,改革开放时期国家治理进入常态化,需要从国法保障的法律体系性层面重新思考党内法规的规范性作用,邓小平同志给出了关于国法与党规关系的辩证理解和清晰定位,突出了党规党法对国法的保障作用以及党的有关机构维护党规党法的执行责任。这里的“保障作用”显然既不是“以党代政”,也不是“党政分离”,而是有机统一,是党内法规在党的自我治理和治国理政中发挥符合党的领导与国家宪法要求的规范性作用,保障党的领导的理性化、规范化与合目的性,本质上是从国家规范治理层面作出的重新定位。这里的“维护党规党法”则提出了党的有关机构严格执行党规党法及自觉维护党规党法权威性与规范性的实践要求。在吸取了革命战争时期和建国后运动式治理的有关经验教训之后,邓小平对改革开放后治理秩序的总体思考明显偏向于常态化,追求建立“以经济建设为中心”的政治经济新秩序和民主法制新常态,并以和平与发展为主导原则融入主流的世界体系。

在第二个历史决议中,有关党内法规的部分这样写道:“中央和各级纪律检查委员会的建立,《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定,各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作,提高了党的战斗力。党的舆论机关在这方面也做了许多努力。党决定废除干部领导职务实际上存在的终身制,改变权力过分集中的状况,要求在坚持革命化的前提下逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化,并在这些方面着手做了一些工作。由于调整了国务院的领导成员和实行党政分工,中央和地方政府工作得到加强。”第二个历史决议立足的是对新中国成立以来有关历史问题的政治评价,并开启了改革开放的新格局,有关制度、规范和常态治理秩序成为以上论述的主要内容。其一,党内政治生活的规范化方面以《关于党内政治生活的若干准则》为最典型的党内法规,以及其他相关党内法规共同规制党内政治生活与政治行为,这些涉及党内高层政治生活的具体制度化,在我国国家治理中有着关键作用。因为邓小平在1978年就明确指出过没有党规党法,国法就很难保障,党的领导权威需要理性和制度化展开。其二,纪律规范的机构执行与常态化治理,特别是根据已有党章和党内法规健全各级纪委机构,开展常态化的纪律检查和法规执行。其三,废除干部终身制并探索党政适度分工的改革治理体系,给国家法律及中央政府、地方政府的制度建设和法治运行留出较为稳定和规范化的空间。1982年修订的宪法循此建立了一种适应改革开放要求的“改革宪法”体制,确立了中国宪法的改革根本法秩序。国家常态化治理与中国特色法治体系由此逐步均衡良性地发展起来。其四,在改革时段的国家治理体系设计上,党内法规与国家法律既获得了各自的常态化制度建设之指导原则与空间,又逐步形成了二元规范系统之间的复杂互动关系,为“改革宪法”的特色发展和增量性发展提供了较为宽松的政治空间和制度生长点。

在第二个历史决议及1982年宪法的规范性保障和指引下,党内法规在具体数量和规范质量上均有较大的提升,与国家法律之间的规范性互动也积累了较为丰富的制度经验。这些制度性进展本身就是改革开放时代国家治理现代化与依法治国的重要内容和标志。有党内法规研究的权威学者认为:“在改革开放和社会主义现代化建设新时期......注重总结历史经验教训,把握党内法规制度建设规律,不断推进党内法规工作制度化、规范化和程序化,党内法规制度建设质量和水平得到显著提升。”这是符合第二个历史决议以来党内法规基本发展情况和治理成效的。

二、全面依法治国的重要环节:第三个历史决议中的党内法规

2021年发布的第三个历史决议,在党的领导与治理意义上有两大主要功能:一是对前两个历史决议之基本判断和历史作用的肯定与继承,确认它们“实事求是总结党的重大历史事件和重要经验教训,在重大历史关头统一了全党思想和行动,对推进党和人民事业发挥了重要引领作用,其基本论述和结论至今仍然适用”;二是在习近平新时代的全新历史方位上全面系统总结建党一百年的“重大成就”和“历史经验”,提出了“习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义,是中华文化和中国精神的时代精华,实现了马克思主义中国化新的飞跃”,从而以全面继承和发展既往历史决议精神并体系性建构新时代指导思想框架的方式,同样是在民族复兴与人类命运共同体的“重大历史关头”统一了全党思想和行动,从而确保了三个历史决议内在精神与治理功能层面的连续性、一致性和创新发展属性。

就党内法规在新时代国家治理体系与法治体系中的地位与作用而言,这个历史决议有着前所未有的清晰定位和规范性建构:一是党内法规体系是全面依法治国“五大体系”之一,是中国特色法治体系的重要组成部分;二是依规治党必须形成比较完善的党内法规体系。

(一)党内法规体系:全面依法治国的构成要素

全面依法治国是一场国家治理革命,其最具革命性的表现就在于从实质性规范和真正的体系性层面“实事求是”地面对中国治理体系中的规范现象及其作用方式,将党内法规接纳为全面依法治国的构成要素。全面依法治国的法理精髓在于其“全面性”,这种全面性是辩证和多元的:一方面指向“党的全面领导”的法治化要求,与领导权之全面性在理性上相适应的就是治理方式的全面法治化,党的领导越加强,党内法规与国家法律的法治调整功能也就需要同步加强,才能形成内在协调的国家治理秩序;另一方面则指向依法治国从形式到实质的法理更新和治理功能的深化,法治不能局限于西方式的形式法治和司法治理,而是融贯性的全过程治理,是人民民主与依法治国的全过程定位及其实现。

第三个历史决议在“全面依法治国”部分清晰地确认和强化了关于党内法规体系属于全面依法治国体系的规范定位和功能设置:“党的十八届四中全会和中央全面依法治国工作会议专题研究全面依法治国问题,就科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作出顶层设计和重大部署,统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设。”这一规范定位的法理含义在于:其一,“党内法规”从党自身的规范系统演变为全面依法治国的有机环节,是从党的十八届四中全会《决定》开始的,2014年的这一决定是中国法治理论和法治体系回归自主性和完整逻辑的关键政策文件,也标志着“党内法规”之法治身份与法治化发展的清晰定位;其二,“党内法规”作为全面依法治国的构成要素,必须从中国宪法秩序的内在原理与体系出发加以阐释和系统化,其理论证成与规范化指导难以从西方法治模式中获得充足与相称的理论资源和制度资源,这也标志着中国宪法理论必须回归自身规范和经验,移植主义的法律思想和制度进程出现了重大的结构转型,中国法获得了自主生命和理论自觉;其三,2020年的中央全面依法治国工作会议及其有关决定最终确立了法治的全过程(即科学立法、严格执法、公正司法和全面守法)顶层设计和重大部署,从而实际上形成了“全面依法治国”与“全过程人民民主”在我国民主法治领域的精神共通性和规范协调性,党内法规就属于其中一环;其四,全面依法治国在中国法律框架下被合理分解为五大体系——法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系,其中前四大体系侧重国家法律层面的立法、执法、司法与守法的内在连贯性和规范统一,而党内法规体系相对自成一体,作为全面依法治国体系中的独特元素;其五,全面依法治国的五大体系在历史决议中仍然只是一个描述性的整体和一个规范性的框架,其来源于党规和国法各自形成的二元规范系统,又是基于2014年党的十八届四中全会《决定》带来的、专属于中国法自身的二元规范体系性整合的面向和指向,而作为全面依法治国的独特元素,党内法规体系之制度建设既有对国家法原理和经验的学习、移植与转化,也有基于自身法规属性、价值取向与调整方式的自主性建构,二者共同受制于1982年宪法的整体秩序,但有着分别的规范群落、功能指向和互动法则。

由此来看,全面依法治国就属于中国法律真正的体系性框架,其对党内法规的规范身份与体系性地位的接纳、包容和安顿,是党的领导法治化与国家法律整全化的相向而行,也是真正能够贯通中国法治自身原理与自身经验的完整法理定位和制度体系设置。党内法规体系作为全面依法治国五大体系之要素,受到国家法一般精神和党的领导之规范精神的塑造与指引,从而呈现出前所未有的规范再定位和制度体系建构的结构化图景与前景。

(二)党内法规体系的“自成体系”

就党内法规与国家法律的各自体系而言,国家法律的体系性及其合宪性、合法性控制机制是相对清晰和成熟的,宪法和立法法提供了具体明确的制度框架,但党内法规的体系性及其规范审查问题却有着自身特点和自成体系的特色。就党内法规的体系化而言,党的十八大以来的基本制度建设思路是借鉴国家法的成熟经验,制定“党内立法法”来规制和调整党内法规的制定、解释、执行和备案审查:一是《中国共产党党内法规制定条例》(2012/2019);二是《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(2012/2019)。

“党内立法法”的主要目标是建立真正理性化和规范化的党内法规体系。从2013年起党中央领导展开了大规模的党内法规制定、修订和清理工作,力图首先打扫好“党内法规”的屋子,再与国家法律之间进行规范性互动和对接。2013年,党中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》。2016年12月,党中央召开第一次全国党内法规工作会议,提出了到建党100周年(2021年)时形成比较完善的党内法规体系。2018年,党中央发布《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022)》,就“比较完善的党内法规体系”进行条目确认和任务分解。在此期间,全国各高校与省委纷纷成立党内法规研究专职机构,开展党内法规的专题化研究及其学理体系和制度体系的精细化建构。

在2021年建党100周年之际,习近平总书记宣布“比较完善的党内法规体系”之既定目标完成。但党内法规制度体系的基本形成并不等同于党内法规体系的完备或终结,只是在适应现阶段的意义上“比较完善”,其体系与内涵仍有与时俱进和协调发展的余地与空间。在第三个历史决议中,有关党内法规的“自成体系”是这样表述的:“党坚持依规治党,严格遵守党章,形成比较完善的党内法规体系,严格制度执行,党的建设科学化、制度化、规范化水平明显提高。”

这一自成体系的定位,其法理内涵在于:其一,作为全面依法治国的组成部分,党内法规体系承载的具体法治任务是“依规治党”,推动党的自我治理及治国理政行为的规范化和制度化,其本质要求是党的领导的理性化与体系化;其二,在党内法规体系范畴内,党章是根本法则,统领支配具体的党内法规,其规范性地位相当于国家法律体系中的宪法,而党章并不取代宪法,党的一切活动需要在宪法和法律范围内进行,“宪法至上”是党的领导本身承认和维护的最重要法治原则;其三,党内法规制度建设的主要目标是“形成比较完善的党内法规体系”,这个“比较完善”属于不确定的法律概念,是需要根据国家治理和党的自我治理的动态加以具体明确化的,这就确保了党内法规体系的开放性和发展性,确保了党内法规体系与国家法律体系既有共同又有区分地协调发展;其四,党内法规体系既要推进制度建设,又要推进制度执行,实现规则的权威化和实效化,不能使党内法规流于形式或遭到规避,为此需要在完善党内法规体系的同时深化制度执行体系与法规效果评估等机制建设,形成全过程的党内法规运行体系;其五,党内法规体系的治理功能被设定为“党的建设科学化、制度化、规范化”,这表明党内法规体系属于党的建设的重要制度方法,是党的建设自我矫正和规范化的重要依托。

第三个历史决议中有关党内法规的定位与论述给出的国家治理经验在于:通过党内法规的体系性导入,特别是通过党内法规对国家法律的规范原理的模仿借鉴以及对党的自我治理经验的整合与体系化,实现党的建设更准确和稳定地守护初心,承担使命,激励行动,沟通人民,从而深度推进和实现党与国家的治理体系和治理能力现代化,为全面依法治国体系作出关键性和示范性支撑。

三、党内法规的体系化、主要动因与价值承载

“比较完善的党内法规体系”,这是建党一百周年的重大政治经验和制度成果。党内法规的体系是从党内法规概念化及其革命、建设、改革的治理任务的复杂化过程中逐步思考和建构起来的,是党的建设系统化成果的重要面向。在第三个历史决议的政治肯定与治理功能设定的基础上,我们需要对党内法规体系进行具体的科学描述和理论检讨,呈现其在全面依法治国体系中的共性与个性。同样,作为全面依法治国体系内的规范类别,党内法规有着不同于一般国家法律的法哲学基础和价值取向,不能完全用国家法的法理逻辑套用到党内法规的制度建设和制度评价之上。党内法规与国家法律之间存在共享的规范原理,也存在各自保持个性发展与相互启发关系的辩证协调性质。

党内法规与国家法律关系整体上需要符合“党政依法融合”的新时代国家治理哲学和指导思想,既不是“以党代政”,也不是“以政代党”,而是党政各自依据法治原理和规范个性实现有序发展和有机协调。在建立健全全面依法治国体系过程中,党内法规的法治共性和规范个性需要予以科学判别、尊重和建构,以符合我国宪法整体的秩序原理和规范导向。

(一)建党一百周年的党内法规体系:一个规范概述

“比较完善”具体是一种怎样的规范完善状态?党内法规形成了怎样的内在层级和规范类别?2012年以来的“党内立法法”及有关党内法规的制定规划与系统清理,最终于2021年7月1日交出了一份制度建设的具体答卷。

根据中共中央办公厅法规局的权威统计,截至2021年7月1日,党内法规体系的具体规范情况如下:其一,党内法规总数为3615部,涵盖中央党内法规(211部)、中央部门党内法规(163部)和地方党内法规(3241部),形成了依据党章和党内法规制定计划而完成的法规体系;其二,党内法规根据其制定主体与重要性分为7类,分别是党章(1部)、准则(3部)、条例(43部)、规定(850部)、办法(2034部)、规则(75部)、细则(609部);其三,党内法规体系定性为“1+4”的框架体系,具体包括“1”为党章,作为根本法规,“4”为具体法规,即党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规;其四,党内法规体系建设“只有进行时、没有完成时”,党内法规制度建设必须与时俱进,在新的历史起点上继续完善建构。

从建党一百周年的党内法规体系建设情况来看,我们可以得出如下基本结论:

第一,党内法规的自主体系基本形成。无论是从法规数量,还是法规类别来看,党内法规已经基本完整覆盖党的组织、领导、自身建设与监督保障的主要领域,对党的执政能力的主要环节进行了较为完整的法规调整和理性重塑。尽管党内法规制度建设“只有进行时,没有完成时”,但就其“质”的层面而言已经清晰呈现,其“量”的积累或调整还有空间。比之于2011年全国人大常委会宣布“中国特色社会主义法律体系”基本形成,党内法规体系是重要的发展和补充,与国家法律体系构成完整的全面依法治国体系。

第二,党内法规体系的内在层级与规范审查模式基本成熟。党内法规体系内部规则繁多,制定主体不一,但经过2012年“党内立法法”之规范性整理和归类,以及第一、第二个党内法规制定五年规划的指导,已经形成了较为完整和成熟的内在规范层级系统,即根据法规名称分类的7类法规(党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则)和根据调整领域分类的“1+4”框架(党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规)。同时,与党内法规制定相适应的是,党内法规与规范性文件备案审查机制的建立健全。要确保党内法规的合党章性、合宪性与合法性,就必须进行制定中的规范审查和制定后的备案审查,确保法规内在逻辑和规范性的统一以及与国家法律的兼容性,并进一步对党内法规和国家法律的联动审查机制进行制度化探索。

第三,党内法规具有自身的规范品质和功能自觉。党内法规的规范品质分为法规条文的形式规范性以及实质价值性。在形式规范性层面,党内法规兼具政策性与规则性,既往的党内法规偏重于政策性表述,规则性不够凸显,规则细化与程序化不足,其形式规范性品质不够深化,党的十八大以来的党内法规建设注重借鉴国家法律的规范性表述技术和体例技术,新制定或新修订的党内法规的规则性品质得到有效提升,细则化和程序化水准得到有效保障。在实质价值性层面,党内法规确立了自身的价值基础和价值导向,以先进性政党和真理性政党的规范标准进行法规体系的价值奠基,凸显了从党组织到党员的义务优先、贤能治理、真理代表等规范价值基准,有别于国家法范畴的权利本位、程序正义和形式代表的法价值基础。从党内法规的功能自觉来看,党内法规既是全面依法治国的重要组成部分,也是全面从严治党的主要制度手段,增强党的代表性、领导力和战斗力是其基本功能指向。中共中央办公厅法规局在《中国共产党党内法规体系》(2021年7月)中明确肯定了党内法规的规范品质和功能基调,即“强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能”。如果现代性的本质就是理性化,那么党内法规体系的基本定型就是中国共产党作为领导核心与先进性组织理性化的关键标志。

(二)党内法规体系化的主要动因与价值承载

党内法规长期游离于法学与法治建设的理论视野之外,作为党建和党的政策研究的对象。党的十八大以来,在全面依法治国和全面从严治党的全新治理哲学视野下,党内法规开始进入中国特色的“大法治”范畴。2012年,“党内立法法”标志着党内法规制度建设对标国家立法法模式的正式启幕,两个党的法规制定五年规划(2013/2017)具体落实了党内法规制度建设的条目和进程,而2014年,党的十八届四中全会《决定》将党内法规纳入中国特色法治体系范畴,则标志着党内法规体系化进入新阶段。

党内法规体系化是作为全面依法治国系统工程的重点环节加以建设和定型,其法理论意义既在于对既有党内法规的内在清理和系统化,更在于从中国法的整体规范层面重新定位和构造完整的规范类别与规范间关系。尽管党内法规与国家法律之“规范双轨制”的紧密互动尚未达到法理和制度程序上的有机统一,但党内法规借助国家法律体系一般格式而展开的“自成体系”的规范构造运动及其系统化成果,却成功完成了“依规治党”的原则确认和基本法规配置,从而在党建指导思想与治理方法层面初步实现了法治思维与法治方式的完整覆盖与协调治理,这在党的建设与治理历史上是一次显著的制度革命。

党内法规何以走出不完整、不系统的“政策化”阶段而逐步转型为完整、系统的“法规化”阶段?其主要动因何在?有什么样的制度价值和文明价值?我们这里可加以简要探讨和总结,作为对党内法规体系之于中国政治文明体系的一种理论证成。

第一,反腐败的规范集中与权力整合的功能需要。在中国治理秩序中,由于党的领导的宪制重要性和根本性,党组织与党员干部掌握最主要的治理权力,反腐败就成为国家法治的核心任务之一,但常规的国家反腐制度和司法机制难以完整覆盖和有效遏制严重腐败行为。在反腐败的政权保卫战中,执政者深切感受到党内反腐与国家反腐进行制度沟通与整合的重要性及紧迫性。同时,缺乏完整性和规范性的党内法规及其反腐机制,不仅可能偏离反腐的初衷和治理要求,而且可能造成冤假错案及反腐失焦和错位。为形成覆盖党员干部的完整的反腐法网和规制体系,党内法规按照国家法律的严谨规范性加以自我清理和体系化,以及建立健全党内法规与国家法律的衔接互动机制,就成为新时代反腐制度化的必由之路。党的十八大以来的国家监察制度改革以及纪委、监委合署办公机制,典范展现了党内法规与国家法律在共同承担反腐败法治任务上的体系性整合,也为“党政依法融合”提供了先行经验。

第二,党的领导权制度化与合法化的理性要求。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征(写入2018年宪法修正案),也是中国宪法根本法的首要原则。我国宪法秩序在基本精神结构上表现为党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。与人民当家做主指向的人民代表大会制度及全过程人民民主,以及依法治国指向的立法法范畴的国家法律体系相比,党的领导的制度化与合法化的进展和系统化相对显得滞后和不成比例。要做到上述三者的“有机统一”,就必须对党的领导的制度化与合法化进行提速和规范转化,党内法规体系就成为承担这一使命的主要抓手和依靠。法律是客观规则,我国的人民民主及依法治国在改革开放40年来均有了体系性的进步,党的领导综合运用各种政策方法实现了科学领导和理性领导,但其丰富的政策经验和制度惯例需要予以规则上的系统整理和体系建构,党内法规体系从党的建设与治理的理性逻辑上回应和回答了这一要求。国家权力“有法可依”,党的领导权力“有规可依”,党与国家的关系不仅在宪法层面予以规范确认,更在党内法规与国家法律的具体规则层面进行了细则化规定和调整,这是全面依法治国系统工程的制度特色和结构增量。

第三,全面依法治国与中国法自主性的合逻辑展开。在改革开放的法治道路探索中,依法治国的“全面性”内涵及其制度展开是非常晚近的,对法治的理论聚焦和制度建设长期限定在国家法范畴,这种理论处理和制度化的方式造成中国国家治理体系的结构限缩和功能抑制,也隔离了党内法规与国家法律应有的规范联系和体系性互动。依法治国的“全面性”法理自觉和制度行动主要是从党的十八大之后展开的,执政党通过对法治建设与党的建设的理论检讨,以政治决断的意志和开放性展开了法治系统的重新构造,将党内法规体系予以规范性接纳并投入极大的国家制度建设资源进行法规清理和大规模的法规制定,这才有了在2021年建党百年时刻“比较完善的党内法规体系”的形成。党内法规体系补上了既往单纯聚焦于国家法律体系的依法治国的体系性缺陷,实现了依法治国的“全面性”法理确认和制度扩展。全面依法治国对党内法规体系的接纳与正名,形成了一个真正回到自身文化精神与历史大地的中国法体系。中国法的自主性不再受制于法律东方主义、法律移植主义、法律现代化的“全盘西化论”的百余年精神挫折及或明或暗的“自我东方化”的非主体性法治思维,而以文化自信和制度自信的主体性立足点重新定位和调适中国法的体系与方向。如果没有党内法规体系,或者即便存在也不赋予在中国法体系中的任何规范性地位,党的领导权与国家公权力的法治运行仍然还是单纯的双轨制和两张皮,中国的依法治国就既不“全面”,也不“自主”,更难以称为“中国”。

第四,中国执政经验和政党文明自我合法化与对外互鉴交流的客观需要。作为后发现代化国家,对西方现代化到底是全盘模仿还是选择性吸收?自身文明和政治道路到底是特殊的还是具有普遍性?中国特色社会主义到底能不能走出一条中国式现代化道路,从而既摆脱“历史终结论”的阴霾,又能够为广大第三世界国家提供不同的现代化道路启示和选择?中国特色社会主义的科学方法论按照党的十九届六中全会决议的概括确认为“两个结合”,即马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合。“两个结合”将中国文化的规范性地位和真理性内涵予以明确,使得中国特色社会主义进一步奠基和落实于中国自身的文明基础之上,从而对20世纪革命理论内涵的文化激进主义予以规范性限定和改造,使21世纪的中国特色社会主义更加切合民族复兴与人类命运共同体建构的哲学需要和制度建设需要。“两个结合”下的中国执政经验与政党文明不仅可以获得马克思主义普遍真理的滋养与合法性支持,更可以获得中华优秀传统文化的智慧资源与合法性加持,并将马克思主义与中华优秀传统文化进行深度和有机的理论结合,构成理解和建构21世纪中国特色社会主义及中国系统化现代文明体系的完备哲学基础和价值指引。在西方民主民粹化与逆全球化的冲击下,在俄乌战争对世界秩序的重构条件下,在美国与西方霸权主义和长臂管辖的非法制裁横行的威胁下,全球化与现代化发展的不确定性与高风险性陡增,世界越来越多的国家和地区对中国的现代化道路和治理文明表现出学习和借鉴的政治关注和知识兴趣。在中国提出“一带一路”倡议及人类命运共同体愿景的背景下,其执政经验和政党文明必然引起“一带一路”沿线国家的高度关注和持续兴趣。党内法规体系作为中国执政经验与政党文明“理性浓缩”的结晶,是中国共产党自我合法化及对外互鉴交流的重要载体和依据,也是作为一种可普遍化的党建经验及执政责任制模式的学习对象。在中国文明传统中,与外人交往之道不是西方式的传教士宣教模式,不是资本主义的“坚船利炮”模式与殖民主义体系,更不是美国式民主全球化的霸权逻辑与“颜色革命”机制,而是“修文德以来之”的文明自我证明与互鉴交流模式。党内法规体系可以作为中国与其他国家或地区进行政治文明互鉴交流的活生生的制度样本和实践素材。在《中国共产党党内法规体系》的权威文件中,中共中央办公厅法规局正确指出了党内法规体系对执政文明的解释与建构价值,即“形成比较完善的党内法规体系……是马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的一个重要表现”。党内法规体系就是中国共产党执政文明中的重要“文德”载体,来者学习和借鉴的未必是社会主义完整体制,但党内法规体系中可普遍化的执政经验和政党文明要素,可以给来者提供不同于西方式政治现代化模式的新的道路指向。由此,党内法规体系承载着解释和说明中国模式作为人类政治文明新形态的重要使命和责任。

四、党内法规的法哲学检讨与普遍化命题

中国政治文明和中国法的当代精神的要害在一个“全”字,这是完整、系统、整合、协调及精确规范化的意涵,确保所有公权元素和所有值得保护的个体及其利益均获得规则性覆盖、义务性确认和权利性保障。这是在追求一个系统而完备的理性国家和理性法秩序。完整的中国治理秩序涵盖党的领导、人民当家作主和依法治国,这是中国制度文明的“三位一体”,而在新时代的路线和方针下,这三个要素分别进行了“全面性”的重新编码与整合,形成了与党的领导对应的全面从严治党、与人民当家做主对应的全过程人民民主以及与依法治国对应的全面依法治国。党内法规体系贯穿其中,既是全面依法治国的组成部分,也是全面从严治党的制度方法,更是全过程人民民主的保障元素。可以说,经由党的十八大以来党内法规的体系性建构以及党的十九届六中全会历史决议的政治定位和规范确认,党内法规体系已经成为中国政治文明的制度名片,也成为中国执政经验和政党文明的有机元素。

党内法规体系要成为一种可普遍化以及有机融入全面依法治国体系的规范体系,除了“自成体系”的内在理性化之外,还需要在法哲学基础上加以清晰化探讨,并对党内法规的“普遍化命题”予以延伸思考。

(一)党内法规的法哲学检讨:代表制与合法性

尽管党内法规和国家法律都共享着规范的形式及程序,且党内法规对国家法律的原理和制度样式有着相当程序的模仿和借鉴,但党内法规的基本精神和法哲学基础与国家法律毕竟有别。尽管党内法规体系是全面依法治国体系的重要组成部分,但却与国家法律体系之间存在着客观的差异性和需予尊重的价值和实践层面的区分。若不能准确理解和定位党内法规和国家法律的异同,就可能在党内法规制度建设与国家法治进程中犯下简单混同和逻辑错位的严重失误,从而对全面依法治国的内在逻辑与制度效能造成难以估量的损害。为此,笔者拟从以下层面检讨党内法规的法哲学基础,对党内法规与国家法律的异同加以规范性辨析。

第一,党内法规的规范性源头在于中国宪法上的“双重代表制”。党内法规作为全面依法治国的一种内在规范现象,不同于社会组织的自治章程或社会软法,也不同于西方式政党的内部管理制度,更不同于西方宪制秩序下调控政党选举和政治竞争秩序的政党法,而是内嵌在国家整体权力秩序内部的特定规范体系。党内法规的规范源头在于中国宪法上的“双重代表制”,即党的领导代表制和人大民主代表制。党的领导不是孤立的宪制原则或权力原则,而是人民主权的一种实证形式,通过党对人民的领导和代表来加以实现。这是一种真理类型的实质代表制,不同于选举民主的形式代表制。中国人民是在中国革命历史过程中选择和接受党的领导的,并在党的领导下行使制宪权,建立新中国及其宪法秩序。而党内法规是宪法上党的领导代表制的规范成果,其合法性取决于党的领导的宪制合法性。如果没有党的领导的宪法规范连接功能,党内法规就不可能具有在全面依法治国体系中的规范性地位。而人民主权的另一个肉身是人民代表大会制度,体现的是人民主权的形式代表机制。党内法规与国家法律分别对应上述的“双重代表制”,其终极合法性都连接到人民主权的宪法至上性。人民主权是根本法源头,而党的领导与人大民主是双重代表机制。

第二,党内法规的合法性区分为形式合法性与实质合法性。只有中国共产党的党内法规才具有全面依法治国体系中的规范性地位,这是由中国共产党作为法定执政党的宪法地位所决定的。党内法规就其合法性的基础而言,存在形式合法性与实质合法性的区分。形式合法性的逻辑链条是中国宪法在序言及总纲中确立了中国共产党领导的宪法地位,即法定执政党;基于执政党的宪法地位,党内法规对执政党行为的调整及其在国家治理上的规范效果,就得以合法化;党内法规必须同时具备合党章性、合宪性与合法性,才能符合党的领导的宪法地位与规范正确性。从实质合法性来看,党内法规必须确认和维护党的领导的规范真理性和实践正确性,也就是说党内法规不能仅仅满足于形式合法性,还必须积极符合社会主义的真理教义及党领导国家与现代化建设的实践正确性,在真理符合性和实践正确性上持续寻求理论进步和实践进步,这样才能确保执政权法定化的实质标准和先进性要求。鉴于党内法规需要形式上符合党章、宪法和法律以及实质上符合社会主义真理及历史实践的检验标准,党内法规的美德、义务与先进性要求就必然高于国家法律,其纪律惩戒和进步性规范也必然是高标准的。换言之,党内法规的实质合法性塑造党的领导的灵魂,而其形式合法性塑造党的领导的一般规范性,二者之叠加整合才能构成完整而科学的党的领导体系。

第三,党内法规的法价值取向是义务优先、护卫者伦理、群众路线基础上的人民精英代表的整合形式。党内法规要调整和塑造先进党组织和先进党员,其规范整体在法价值取向上锚定于义务优先,而不是权利本位,这是党内法规与国家法律最本质的法价值差异。尽管党内法规体系中也存在党员权利的有关规范,包括党员的民主权利和救济权利,但这些权利规范在整体党内法规范畴不占主导地位,也不是党内法规体系的重心所在。而且这些权利规范趋向于保障党员的积极权利,确保党员参与党组织活动与决策的平等权利和人格尊严,不同于国家法律意义上侧重消极自由权的有关权利规范。义务优先原则确立了全党的美德共同体属性和追求先进性与公共服务性的政治本质。在公共危机与内外斗争中,共产党员的责任优先甚至牺牲优先,就是来源于这里的义务优先原则。党员义务优先所保障的目标有两个:一是党员共同体的权威性和团结性;二是国家法律层面公民群体(群众)权利本位的承载与实现。这种义务优先的契约论基础是党员的入党宣誓,其誓词内容和伦理基准决定了加入中国共产党不是为了谋求个人权利或利益,而是为人民服务,为共产主义事业而奋斗牺牲。这种宣誓程序是一种义务的圣礼,是党员道德人格的检验和升华,是党员原有公民权利的合理让渡和党员义务的合理加载,从而构成对党员行为正当性的规范约束。当然,一切党内法规对党员的权利限制和义务加载都不得与党章规定的公共政治目的相悖,也不得不成比例地损害党员个人的基本权利。与义务优先原则相适应的是党员的护卫者伦理的确立,即党组织和党员在党内法规中的权利义务配置,根本目的在于塑造党组织的公共服务能力和党员的护卫者伦理。护卫者伦理在哲学上来源于柏拉图的理想城邦理论,但却可以一般化建构为对美德共同体成员的道德要求。卢梭的美德共和国范畴内的公民也分享和吸纳了这一护卫者伦理传统。党员伦理本质上就是立足共同体本位的护卫者伦理,而全党最高领袖则秉有“哲学王”的真理政治意涵和责任伦理。党内法规建构的党组织和党员群体的日常化功能就是为人民服务,而具体的执行路线则是群众路线基础上的人民精英代表。这种精英代表是秉有真理内涵并代表人民利益的公共理性的代表,而不是其他社会制度下脱离人民群众的特权代表或阶级代表。群众路线是党的领导中的民主工作方法和科学方法论,但不是民粹主义和大众主义的庸俗化,而是真理与历史、代表与人民的具体结合。党内法规对党组织与党员的塑造和建构,就是要形成一支来自人民、服务人民并坚持正确道路的先进性、领导型先锋队伍。党内法规的整体法价值取向就是上述义务优先、护卫者伦理与群众路线基础上的人民精英代表的整合形式。依此价值坐标而检验和调整党内法规体系的内在规范架构,就可获得规则上稳健而实施效果上合乎目的的全面从严治党的善治目标。

第四,党内法规的制度严厉性和美德内涵有着中国古典贤能政治、法家理性与天下主义的因素。“党规严于国法”,这种制度严厉性除了基于中国共产党自身的义务优先、护卫者伦理以及人民精英代表的规范理由之外,还可以从中国古典治理哲学中获得规范性资源与合法性支撑。这与党的十九届六中全会提出的马克思主义与中国优秀传统文化相结合的主张是高度吻合的。中国共产党既有作为共产党的一般性和普遍性,也有作为中国政党的国别性及其文化归属。党内法规所塑造的党员是先进性代表,是美德义务主体,这种积极的公共化人格在中国古代治理体系中可追溯到儒家“士君子”,其“修身、齐家、治国、平天下”的贤能人格可与党员的高标准人格作出积极比较与互通。从中国古代选贤与能、以民为本的贤能政治传统中,我们可以汲取支撑党内法规严厉性与美德要求的文化资源与合法性资源。此外,党内法规体系中严密的义务设置、反腐败的纪律检查制度以及对党员个人的全面约束和建构,还可从法家主义的秩序理性及共同体动员理论中获得启发和支撑。进一步来说,无论是古代贤能君子,还是当代先进党员,在天下主义、国际主义与人类命运共同体的终极使命与理想意义上具有高度的规范相通性,党内法规需要张扬一种合理会通中国古典天下主义的新国际主义作为人类命运共同体的文化与哲学基础。

第五,党内法规不能排斥党的领导的决断余地,不是以“官僚机构化”治理为终极目标。党内法规体系无疑在形式理性上具有对国家法律体系的技术性模仿和程序性对接,但这不等于党内法规体系的最终目标是类似于“法治国”的“法治党”。“法治国”在现代国家体系中具有其合理性,是按照法理官僚制的“权限主义”逻辑进行的韦伯式理性国家建构,尽管这种理性国家也不可能完全排除紧急状态权与宪法专政的制度余地。中国共产党的建党目标则是“领导党”与“法治党”的有机结合,前者确保中国共产党始终具有全面领导自身及国家并作出政治决断的正当权力和能动性,后者则确保党组织和党员日常行为的合规范性和程序化。中国共产党的领导党本质及其正当行为模式决定了党内法规不能用于排斥党的领导的正当决断余地,而是调整和规范党的决断之下有关党组织和党员如何理性及程序化实施的制度环节。中国正在进入面向第二个百年的民族复兴攻坚期,面临的内外挑战和压力前所未有,中国共产党作为宪法上的执政党及领导党,其所肩负的领导使命与其政治决断能力和完整执行能力是严格相称的。党内法规体系塑造的党的领导的法治维度需要与党的领导的决断维度有机结合,而不是导致党的领导的“权限化”、“程序化”和“官僚机构化”,这样才能对党的领导起到恰如其分的理性支撑作用而不是反方向的功能抵触和制度消耗。当然,党的领导的决断余地需要由党中央严格保留,而不能一般化覆盖到各级党组织,更不是党的个别领导。这也能够解释,为什么党内法规制定权和备案审查权在规范构造和制度设计上是偏向于为党中央保留充分权力和决断余地的,而并不是如同国家立法法范畴的权力配置和规范审查模式那样。这也进一步凸显了党内法规与国家法律在根本规范原理上的差异性,而尊重与合理转化这种差异性恰恰是党内法规体系科学化和理性化不可或缺的前提与基础。

(二)党内法规的普遍化命题

党内法规的普遍化命题是党内法规学范畴最具挑战性的新课题甚至元命题。党内法规体系作为中国特色全面依法治国体系的重要组成部分,在具备制度的国别正当性的同时,是否可以探讨一种制度普遍性呢?这种制度普遍性不仅要解决党内法规与中国自身的国家法律体系之间的规范兼容性难题,更是有着党内法规“输出”和互鉴交流的规范性期待。党内法规无疑是中国政党文明的重要构成,但它可以被外部世界吸收和模仿吗?可以在不进行社会主义革命的条件下而作为一种执政党道德与能力建设的对标方案么?如果党内法规走不出“国门”,不能为外部世界所规范性理解、认同与借鉴,其普遍性的规范品质就是可疑的,进而其合法性根基也就不可能真正巩固。这就是党内法规面向未来的普遍化命题。为什么中央在建党百年之际宣布的是“比较完善的党内法规体系”而不是一种充分完善的终结性宣言?我想这里面不仅仅是存在一个党内法规制度建设尚有余地及党内法规与国家法律衔接互动尚有空间的问题,更是由于整个党内法规学的法理学基础及其普遍化命题并未获得特别充分的理论解释和制度解决。

党的十九届六中全会决议关于党内法规的定位和期待,显示了对党内法规之法理学与制度体系继续探索和深化建构的理论节制性和规范愿景。这种宏观的理论判断和制度定位显然是符合实际、实事求是的。

那么,党内法规的普遍化命题可以怎样去继续探讨和完成呢?这是一个没有现成及确切答案的重大理论命题。以笔者对宪法理论与党内法规理论的研究和领悟来看,以下理论性维度和思考方向似乎是值得聚焦和探求的。

其一,民主代表制的古典理论及其多元化。民主合法性取决于代表理论,而代表理论又是多元和相互竞争的,党的领导代表制和人大民主代表制就是不同的,而西方的选举民主代表制也是不同的,党内法规在法理基础上到底基于何种民主代表制?它要与国家法律依赖的人大民主代表制进行怎样的法理沟通与整合,以完成中国政治合法性的终极闭环建构?没有宪法和政治理论上的前提性和基础性反思,党内法规的普遍化就难以获得真正的理论根基。

其二,世界法律体系的比较分析与互鉴。党内法规体系是中国特色法治体系的重要组成部分,其他法律体系中存在类似规范吗?这是普遍性论证的一种比较法方法,如果不能寻找到,就证明党内法规只是一种中国制度特色而不是一种普遍制度,或者是其他法律体系中有类似功能需求但还未发展出成形的具体制度。当代世界主流的法律体系是大陆法律和普通法系,它们都属于西方宗教改革与民主革命之后的世俗法体系。政党在其中属于社会组织,不是国家权力机构,即便是执政党也只是将其政治代表输入国家机构,以国家法律体系为中心展开权力竞争与政策博弈,并不存在以党内法规与国家法律对接的治理体系构造问题。西方民主国家也存在政党内部的管理制度和政党法,但属于选举民主制的制度配件,与我国的党内法规是完全不同的。在伊斯兰世界,其宗教法体系与世俗国家法体系的二元体系及其制度互动,倒是与党内法规及国家法律的二元体系有形式上的某种相似性。此外,西方中世纪治理结构中的教会法与世俗国王法之间的二元体系也有一定可比性。虽然中国的党内法规是人民主权前提下党的领导的制度化产物,绝对不可能归类到什么教会法类别或传统之中,但伊斯兰宗教法和西欧中世纪教会法传统也都具有法的规范性并在国家治理中起到规范作用,也都需要处理与世俗法律体系的冲突和整合难题,从而在比较法与历史参照的意义上可以进行研究与分析,看从中是否可以获得“二元规范体系”衔接整合的共通经验与方法?实际上,根据卡尔·施米特的理论考察:“现代国家理论中的所有重要概念都是世俗化了的神学概念”,有关代表制的若干概念也不例外,西方民主代表制的诸多基础性概念确实来自于教会法体系。笔者以为这一研究路径是既往的党内法规之法理学研究中所缺乏的,专注于此或可弥补与汲取一二。

其三,“贤能民主制”的混合治理模式。贤能政治模式是解释中国传统治理和当代治理相通性的一个非常具有理论竞争力和吸引力的分析框架。钱穆先生对中国古代政治合理性的论证走的就是贤能政治的路线,而当代学者贝淡宁教授对中国当代治理模式进行了贤能政治层面的积极探索与模型化建构,提供了别开生面的社会科学解释路径。贝淡宁教授论证的不是一种纯粹形式的贤能政治,而是“高层贤能+基层民主”的贤能民主制,是一种混合宪制模式。这一点对理解和建构党内法规与国家法律的兼容体系是有重要启发性的。党内法规的贤能政治本质与国家法律的民主政治本质如果能够在法理上打通和沟通起来,中国整体的国家治理模式就容易证成体系性与合法性了,而党内法规也因此就能获得更为清晰和明确化的理论归类与规范定位。

其四,党员权利与人格的规范保护:制度现代性的底线。党内法规因其制度逻辑和政治使命而不得不设定为义务优先,但这是否意味着党员权利不重要或者党员受侵害无法正当救济?显然不是。一个再先进的组织,在现代社会条件下都不可能仅仅依据成员的加入宣誓而持续正当地苛加过度的义务负担并损及其作为公民的基本权利与人格尊严。因此,党员义务或牺牲也是有限度的,尽管这种限度相对于国家法律体系中的公民要低得多,但也是客观而正当地存在的。党内法规同样不能过度干预党员的私人生活和私人领域。因为如果党员个体无尊严,无独立人格,整个党组织也不可能真正神圣和先进,其为人民服务也不可能是道德可靠和政治可信的。某种意义上,通过党内法规合理保护党员的人格尊严、民主权利与联系群众的先进代表性,正是党的先进性和为人民服务的政治本质的最佳体现。故党内法规研究可以对党员权利清单与人格的规范保护建立一种适当的规范理论,并检讨和审视现有党内法规体系中是否存在过度设定义务负担的规范及其造成了哪些负面结果,从而加以修正和调适。这就设定了党员权利与人格保护的制度现代性底线,从而使得党内法规与一种权利的现代性逻辑能够可沟通与可兼容,防止以美德和义务的夸大和实际负担破坏党员个人独立人格及其民主权利,从而在党内造成一种与党的历史使命和为人民服务本质相悖的政治异化。这是探讨党内法规之普遍化命题不可或缺的理论维度。

其五,程序理性与案例法:党内法规的真正“经验化”和理性调适。党内法规的规范性品质与普遍化水准,既取决于法规本身制定得是否科学合理,也取决于法规实施得是否合规合理。党内法规的真正“经验化”还是需要在具体案例中加以体现,以及在具体实施程序中加以落实。因此,党内法规研究应当凸显法规实施的经验面向,通过对法规实施的程序理性的实证检验以及对法规案例法的总结评估,展现党内法规的规范品质和实施精准性。这样有助于党内法规成为可预期的、规范品质凸显的规则体系,与国家法律体系可以进行相互法理沟通及制度性衔接。笔者注意到中央纪委和国家监委共同推出了反映中央及地方层面“执纪执法”经验的指导性案例,这是非常可行的制度规范性检验方法和党内法规规范性品质保障方法。

结语:民族复兴与党内法规体系的理性建构

2021年是建党百年,习近平总书记“七一”重要讲话和党的十九届六中全会历史决议均对党内法规予以规范性确认,不仅宣布“比较完善的党内法规体系”已经形成,而且将其定位于全面依法治国的重要组成部分。中国法治理论与法治道路在国内法的一般部门受到西方法治模式的较多影响和塑造,甚至在个别领域和个别时期出现了类似“法律东方主义”的“西法激进化”和法律移植主义,这是中国整体现代化进程的曲折反复,也是西方法治文化优势和制度霸权的凌驾效应。党的十八大以来,中国法开始了回归自身文明与自主道路的全新历史进程,对依法治国领域的思想与制度路线进行了合理正当的批判性调整,提出了全面依法治国的崭新时代命题,党内法规在此脉络中获得了前所未有的规范性定位和制度建设动力。

中国法的自主性建构除了国内法一般部门的调整重构,特别是2018年修宪对新时代的规范奠基之外,还在党内法规与涉外法治领域产生了显著的增量和制度特色。因此,必须将党内法规体系的兴起,置于中国法自主性建构和民族复兴之思想成熟的大背景下予以定位和理解。党内法规体系初步形成了自身的规范层级、制定程序、备案审查程序、法规部门体系以及与之相配套的“党内法规学”,俨然成为全面依法治国之有机一环。但党内法规体系与国家法律体系之间的确切法理关系以及党内法规体系化与普遍化的若干法理难题并未完全解决。随着民族复兴进程的深化与人类命运共同体的实在化,中国道路与中国之治的系统理论及其制度方案必然成为诸多国家和地区学习与借鉴的对象,而党内法规学及党内法规体系之理论融贯性与制度严密性尚未达到成熟阶段。党内法规的规范化在形式上是林林总总的党内法规的制定与备案审查,但实质上是党内法规普遍化命题的破解与建构,这涉及到党的领导在民主代表制与制度合法性层面的真正理论证成。

因此,在民族复兴的未来进程中,党内法规不仅仅要形成“比较完善”的制度体系,更要形成“比较完善”的理论体系,必须在法理学与宪法学的基础理论层面有创新性的规范解释与体系建构。党的十九届六中全会历史决议是百年党史的第三个决议,是新时代之历史与理论展开的里程碑。党内法规属于这一新历史阶段的治理之要,其体系化与普遍化已初具规模和形态,但远未定型和终结。党内法规体系的理论成熟和制度化定型必将成为中国民族复兴与政党文明的重要指标之一。


* 2019 年度国家社会科学基金重大项目“党内法规与国家法律有机衔接问题研究”(19ZDA010)


来源:《中央社会主义学院学报》2022年第3期,第30-49页

注释略



进入 田飞龙 的专栏     进入专题: 历史决议   党内法规   全面依法治国  

本文责编:admin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/138983.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统