梁洪霞:备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开

选择字号:   本文共阅读 93 次 更新时间:2022-09-29 00:23:19

进入专题: 备案审查   事前预防   事后纠错   四重纠错机制  

梁洪霞  

   摘要:  备案审查制度的快速发展,促使我们从反向视角观察审查结论存疑甚至出错的可能性,进而构建预防和纠错制度以保证备案审查质量。鉴于预防机制改良的过程性、长期性及其内部性,在宪制框架下增设纠错程序,集中优势资源处理存疑个案,有利于提升制度效能、监督刚性和审查质量,充分贯彻法制统一的宪法目标,因此实行事前预防与事后纠错的双轨模式更符合中国实际。在目前地方立法实践的基础上,应有效解决个别监督与全面监督、柔性监督与刚性监督、内部监督与外部监督的矛盾症结,充分考虑审查建议人、审查要求人、审查移送人、制定机关的利益需求,分别在启动、审查、柔性处理和刚性处理等四个阶段构建不同类型的纠错机制,并合理设计提起主体、提起条件、纠错机关、纠错对象及其他具体的纠错程序,实现公正与效率的统一。

   关键词:  备案审查 事前预防 事后纠错 四重纠错机制

  

   备案审查制度是极具中国特色的对规范性文件进行事后审查的立法监督制度。目前,备案审查年度报告实行规范化发布,备案审查典型案例被批量公开,违反合宪性、政治性、合法性与适当性标准的法规、司法解释等规范性文件陆续被修改、废止,备案审查制度已经取得显著成效。但是,“如果备案审查结论出错了怎么办?如果出错,会有什么样的影响?出错之后,我们又有什么样的机制、架构或者程序去矫正”。[1]“备案审查对于规范性文件有错必究,但各类备案审查主体的备审结论本身同样存在错误的可能,如何预防和纠错,是一个现实问题。”[2]因此,在备案审查制度快速发展的同时,更应该冷静地思考备案审查出错的可能性并构建合理的预防和纠错机制,做到防微杜渐,确保备案审查工作的稳步实施和法制体系的和谐统一。[3]

  

   一、备案审查出错的可能性及其后果

  

   (一)备案审查结论引发的出错讨论

  

   目前备案审查机关主要通过加强制度建设、能力建设、理论研究等措施保证备案审查质量,积极预防备案审查出错,但从已经公开的备案审查案例来看,审查建议提起人、学者、社会公众对其中一些备案审查结论存有疑虑,甚至认为备案审查结论错误,引发了舆论关注。例如,2017年全国人大常委会法工委备案审查工作报告公开了“潘洪斌案”,备案审查工作机构认为该案涉及的《杭州市交通安全管理条例》关于扣留非机动车并强制托运回原籍的规定与法律的规定不一致。[4]但有学者认为该案所涉杭州的规定并没有违反《行政强制法》,因为地方性法规有权设定“扣押财物”这种行政强制措施,也不属于扩大了上位法《道路交通安全法》第89条之“非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的,可以扣留其非机动车”中的“扣留”规定。实际上,该案应该考虑“托运回原籍”等措施是否符合比例原则。[5]又如,2020年备案审查工作报告公开了“民航发展基金案”,[6]提出建议的政协委员朱征夫认为征收民航发展基金有违宪嫌疑。备案审查机构认为征收民航发展基金不属于《宪法》第13条第3款规定的对私有财产的征收或者征用,不存在与宪法抵触的问题,但与《预算法》关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的条款不符。有学者认为,该备案审查结论意义重大,但其未能全面澄清政府性基金预算收入的法律要件,未能充分暴露《预算法》第9条第1款的潜在问题,其不足之处也非常明显。[7]并且该案是否涉及合宪性问题还有待进一步研究。备案审查机构认为《宪法》第13条第3款规定的征收有补偿要求,而民航发展基金的本质是政府收费,不具有可补偿性,因此不属于《宪法》第13条管辖。[8]然而,《宪法》第13条第3款可看作对公民权利限制的一种示例性规定,即宪法只是“例举”了针对某项基本权利的若干典型的限制方式,但并不意味着该项基本权利不能被用来防御其他方式的限制。[9]因此不能根据《宪法》第13条第3款的权利限制内容推出我国宪法上私有财产权的保护范围局限于征收且补偿的动产或不动产这一结论,即该案中“征收民航发展基金”仍可能受到《宪法》第13条第1款和第2款的保护,用来抵御下位法对该项征收行为造成的公民财产权限制,因此存在合宪性疑虑。再如,2021年备案审查工作报告公开了“强制婚检案”,有公民提出国务院《婚姻登记条例》不需提供婚前医学检查证明材料与《母婴保健法》关于结婚登记应当持有婚前医学检查证明的规定不一致。备案审查机构认为,婚前医学检查事实上已经成为公民的自愿行为,《民法典》也没有将患有相关疾病规定为禁止结婚的情形,其已与国务院有关部门沟通,拟推动根据民法典精神适时统筹修改完善有关法律法规制度。[10]换言之,备案审查隐含作出了《婚姻登记条例》不存在合法性问题的结论。不过,审查建议人坚持认为:“贸然以婚姻自由的名义,彻底废止母婴保健法及其实施办法所建立的强制婚检制度是不妥当的。”[11]持有恢复婚检观点的社会公众也不在少数。[12]除了备案审查年度工作报告以及其他媒介有意识、有计划地公开部分典型案例外,[13]大量的备案审查案例并没有公开,审查结论仅反馈给审查建议人或函告制定机关,制度运行带有一定的封闭性,不能受到社会的全面监督,因此无法准确评估备案审查结论可能出错的具体数量。根据笔者的走访调研,对审查结论不服的情况也占一定的比例。

  

   (二)备案审查结论可能出错的原因

  

   首先,现有备案审查能力不足,难以对每个规范性文件做全面细致深入地审查。例如从审查主体和人员来看,备案审查力量还较为薄弱,与审查任务相比,人少案多,存在“小马拉大车”的状况。[14]以人大系统为例,截至2019年底,全国人大常委会法工委法规备案审查室有13人,地方上平均每个省3.3人,平均每个市2人左右,平均每个县1人左右。[15]工作人员承担的备案审查工作包括主动审查、被动审查、专项审查、移送审查以及监督备案审查结果落实情况等,任务十分繁重。[16]工作强度和人员数量之间的落差给备案审查工作的精准化带来了难度。同时,在备案审查“全覆盖”的趋势下,各级各类规范性文件数量庞大且内容复杂,而审查工作兼具专业性、政策性、法律性,对审查机关的能力要求极高。比如,有些规范性文件关注度高、牵涉面广、内容敏感,审查难度较大;有些文件则关系到中央与地方的权限划分,需要对其自主性和创新度进行合理界定;有些地方备案审查机关难以摆脱地方保护主义,不敢或不愿“得罪”当地实权部门;有些文件所涉内容专业性很强,审查机关在面对制定机关时显得底气不足。[17]虽然备案审查机关正通过借助外脑和增强内功两个层面加强能力建设,如设立备案审查专家委员会、委托专业机构进行专题研究、开展专项培训、推进备案审查信息化建设等,但总体来看,它们在人员配备、组织建设和专业能力等方面,依然与备案审查实践需求之间存在一定的差距。[18]

  

   其次,现有备案审查制度设计存在不合理之处,难以保证备案审查的质量。第一,我国备案审查存在规避审查、同级审查、自我审查等情况,其公正性堪忧。根据备案审查工作的相关规定,针对政府工作部门制定的规范性文件,备案审查机关只有同级政府,而不包括本级人大。政府和所属部门关系密切,且审查活动不受外部主体监督,因此不少地方政府为了规避人大的审查,一些原计划由政府发布的文件改由政府工作部门发文,以便让政府自身成为备案审查机关,避免文件被人大审查撤销。还有一些政府为了规避更高级别的备案审查机关监督,就要求下级政府代其发文,使自己成为监督者。[19]规避审查现象反映了我国备案审查主体能力建设不足、威慑力不强以及制定主体维护部门利益的倾向。[20]此外,由于政府的备案审查工作实际上是由政府法制部门负责的,必然会出现政府工作部门制定的规范性文件受同级别的司法部(厅、局)审查的“同级审查”现象。此种审查的程序比较简单,审查主体单一且同制定部门属于同级单位,因而权威性较低。[21]并且,司法行政部门的规范性文件由谁审查、如何防止自体审查的非公正性等问题,立法也没有作出明确的规定。[22]第二,我国备案审查普遍实行抽象审查,即由审查机关通过书面审的方式确定规范性文件是否抵触上位法,但仅凭书面材料难以真实准确地反映客观事实,审查结论由此可能产生一定的偏差。[23]第三,由于制度设计对情况复杂性预估不足,我国存在多头备案审查、多重立法监督的现象。不同的立法监督系统与分散的备案审查机关对文件的审查标准规定得不一致,其审查工作的精细程度也存在差异,加之各个审查主体在审查时缺少有效的沟通协商机制,在审查后又缺乏紧密的报备衔接机制,极易导致审查结论冲突,从而加剧社会公众对备案审查结论出错的担忧。[24]

  

   (三)备案审查结论出错的后果

  

   备案审查结论的正确性与可接受性直接决定备案审查制度的成败。备案审查结论一旦出错,将产生如下严重后果。一是,损害备案审查机关的权威。一旦备案审查机关的审查结论被确认为错误或不恰当,将与社会公众的法治期待相差甚远、与国家的法治建设目标相悖,将给人大、政府等监督机关的权威造成无法估量的损害,并会影响到今后备案审查制度的发展。二是,破坏国家的法制统一。备案审查的主要目的就是维护法制统一、消除法律规范冲突,如果备案审查结论出错,将会给法制统一带来新的困难与障碍,进而破坏宪法和法律的权威。三是,影响公民、法人或其他组织的合法权益。规范性文件一般涉及公民的权利和义务,如果审查结论出现错误,有可能减损公民权利或增加其义务,也可能因审查结论的溯及力影响到依据既有规范所形成的法秩序,进而影响到公民对法治环境的预期。四是,引发社会矛盾,影响社会稳定。法律的功能之一就是调节社会关系、维护正常的社会秩序,当备案审查没有很好地处理公民个人利益和社会公共利益的关系时,就很可能激发潜在的社会矛盾,从而导致社会不稳定。五是,阻碍党中央政令的施行。备案审查工作必须贯彻政治性审查标准,以保证规范性文件符合党中央的决策部署,一旦备案审查机关错误理解了党中央的重大决策内容或者国家重大改革方向,那么备案审查的结果反而阻碍了中央政令的推行,甚至影响到党中央的权威。

  

   综上所述,我国备案审查制度还处于初期发展阶段,在我们以正向视角完善备案审查运作机制的同时,还应不断从反向视角及时审视该制度实施过程中出现的弊病和漏洞,并对可能出错的备案审查结论构建适宜的纠错机制,做到防患于未然,确保备案审查工作高质量地推进。

  

   二、设立备案审查纠错机制的理论与实践逻辑

  

为了提升备案审查结论的准确率,理论上有事前预防和事后纠错两条路径可供选择。事前预防是指,在备案审查结论作出前采取的提升备案审查结论质量、避免事后对结论存疑的所有措施,包含完善备案审查机构、人员、程序以及对结论的充分说理等,其内容多且范围广,体现在备案审查的各阶段与各环节之中。事后纠错是指,在备案审查结论作出后,由特定主体启动的要求重新复核的程序,是备案审查结论作出后的补救措施,也是对备案审查的再监督。在预防和纠错的制度配比上,设置事前的错误预防和阻却机制是首选和重点,[25]是保证备案审查质量的关键,“有助于从根源上化解审查结论存疑的风险”,[26]也有利于维护备案审查机关的权威。但是,事前预防机制仅限于备案审查机关的自我调节和能力提升,归根结底是一种内部解决机制,可能存在运行动力不足的缺陷。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 备案审查   事前预防   事后纠错   四重纠错机制  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/136822.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统