梁洪霞:备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开

选择字号:   本文共阅读 627 次 更新时间:2022-09-29 00:23

进入专题: 备案审查   事前预防   事后纠错   四重纠错机制  

梁洪霞  

摘要:  备案审查制度的快速发展,促使我们从反向视角观察审查结论存疑甚至出错的可能性,进而构建预防和纠错制度以保证备案审查质量。鉴于预防机制改良的过程性、长期性及其内部性,在宪制框架下增设纠错程序,集中优势资源处理存疑个案,有利于提升制度效能、监督刚性和审查质量,充分贯彻法制统一的宪法目标,因此实行事前预防与事后纠错的双轨模式更符合中国实际。在目前地方立法实践的基础上,应有效解决个别监督与全面监督、柔性监督与刚性监督、内部监督与外部监督的矛盾症结,充分考虑审查建议人、审查要求人、审查移送人、制定机关的利益需求,分别在启动、审查、柔性处理和刚性处理等四个阶段构建不同类型的纠错机制,并合理设计提起主体、提起条件、纠错机关、纠错对象及其他具体的纠错程序,实现公正与效率的统一。

关键词:  备案审查 事前预防 事后纠错 四重纠错机制


备案审查制度是极具中国特色的对规范性文件进行事后审查的立法监督制度。目前,备案审查年度报告实行规范化发布,备案审查典型案例被批量公开,违反合宪性、政治性、合法性与适当性标准的法规、司法解释等规范性文件陆续被修改、废止,备案审查制度已经取得显著成效。但是,“如果备案审查结论出错了怎么办?如果出错,会有什么样的影响?出错之后,我们又有什么样的机制、架构或者程序去矫正”。[1]“备案审查对于规范性文件有错必究,但各类备案审查主体的备审结论本身同样存在错误的可能,如何预防和纠错,是一个现实问题。”[2]因此,在备案审查制度快速发展的同时,更应该冷静地思考备案审查出错的可能性并构建合理的预防和纠错机制,做到防微杜渐,确保备案审查工作的稳步实施和法制体系的和谐统一。[3]


一、备案审查出错的可能性及其后果


(一)备案审查结论引发的出错讨论


目前备案审查机关主要通过加强制度建设、能力建设、理论研究等措施保证备案审查质量,积极预防备案审查出错,但从已经公开的备案审查案例来看,审查建议提起人、学者、社会公众对其中一些备案审查结论存有疑虑,甚至认为备案审查结论错误,引发了舆论关注。例如,2017年全国人大常委会法工委备案审查工作报告公开了“潘洪斌案”,备案审查工作机构认为该案涉及的《杭州市交通安全管理条例》关于扣留非机动车并强制托运回原籍的规定与法律的规定不一致。[4]但有学者认为该案所涉杭州的规定并没有违反《行政强制法》,因为地方性法规有权设定“扣押财物”这种行政强制措施,也不属于扩大了上位法《道路交通安全法》第89条之“非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的,可以扣留其非机动车”中的“扣留”规定。实际上,该案应该考虑“托运回原籍”等措施是否符合比例原则。[5]又如,2020年备案审查工作报告公开了“民航发展基金案”,[6]提出建议的政协委员朱征夫认为征收民航发展基金有违宪嫌疑。备案审查机构认为征收民航发展基金不属于《宪法》第13条第3款规定的对私有财产的征收或者征用,不存在与宪法抵触的问题,但与《预算法》关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的条款不符。有学者认为,该备案审查结论意义重大,但其未能全面澄清政府性基金预算收入的法律要件,未能充分暴露《预算法》第9条第1款的潜在问题,其不足之处也非常明显。[7]并且该案是否涉及合宪性问题还有待进一步研究。备案审查机构认为《宪法》第13条第3款规定的征收有补偿要求,而民航发展基金的本质是政府收费,不具有可补偿性,因此不属于《宪法》第13条管辖。[8]然而,《宪法》第13条第3款可看作对公民权利限制的一种示例性规定,即宪法只是“例举”了针对某项基本权利的若干典型的限制方式,但并不意味着该项基本权利不能被用来防御其他方式的限制。[9]因此不能根据《宪法》第13条第3款的权利限制内容推出我国宪法上私有财产权的保护范围局限于征收且补偿的动产或不动产这一结论,即该案中“征收民航发展基金”仍可能受到《宪法》第13条第1款和第2款的保护,用来抵御下位法对该项征收行为造成的公民财产权限制,因此存在合宪性疑虑。再如,2021年备案审查工作报告公开了“强制婚检案”,有公民提出国务院《婚姻登记条例》不需提供婚前医学检查证明材料与《母婴保健法》关于结婚登记应当持有婚前医学检查证明的规定不一致。备案审查机构认为,婚前医学检查事实上已经成为公民的自愿行为,《民法典》也没有将患有相关疾病规定为禁止结婚的情形,其已与国务院有关部门沟通,拟推动根据民法典精神适时统筹修改完善有关法律法规制度。[10]换言之,备案审查隐含作出了《婚姻登记条例》不存在合法性问题的结论。不过,审查建议人坚持认为:“贸然以婚姻自由的名义,彻底废止母婴保健法及其实施办法所建立的强制婚检制度是不妥当的。”[11]持有恢复婚检观点的社会公众也不在少数。[12]除了备案审查年度工作报告以及其他媒介有意识、有计划地公开部分典型案例外,[13]大量的备案审查案例并没有公开,审查结论仅反馈给审查建议人或函告制定机关,制度运行带有一定的封闭性,不能受到社会的全面监督,因此无法准确评估备案审查结论可能出错的具体数量。根据笔者的走访调研,对审查结论不服的情况也占一定的比例。


(二)备案审查结论可能出错的原因


首先,现有备案审查能力不足,难以对每个规范性文件做全面细致深入地审查。例如从审查主体和人员来看,备案审查力量还较为薄弱,与审查任务相比,人少案多,存在“小马拉大车”的状况。[14]以人大系统为例,截至2019年底,全国人大常委会法工委法规备案审查室有13人,地方上平均每个省3.3人,平均每个市2人左右,平均每个县1人左右。[15]工作人员承担的备案审查工作包括主动审查、被动审查、专项审查、移送审查以及监督备案审查结果落实情况等,任务十分繁重。[16]工作强度和人员数量之间的落差给备案审查工作的精准化带来了难度。同时,在备案审查“全覆盖”的趋势下,各级各类规范性文件数量庞大且内容复杂,而审查工作兼具专业性、政策性、法律性,对审查机关的能力要求极高。比如,有些规范性文件关注度高、牵涉面广、内容敏感,审查难度较大;有些文件则关系到中央与地方的权限划分,需要对其自主性和创新度进行合理界定;有些地方备案审查机关难以摆脱地方保护主义,不敢或不愿“得罪”当地实权部门;有些文件所涉内容专业性很强,审查机关在面对制定机关时显得底气不足。[17]虽然备案审查机关正通过借助外脑和增强内功两个层面加强能力建设,如设立备案审查专家委员会、委托专业机构进行专题研究、开展专项培训、推进备案审查信息化建设等,但总体来看,它们在人员配备、组织建设和专业能力等方面,依然与备案审查实践需求之间存在一定的差距。[18]


其次,现有备案审查制度设计存在不合理之处,难以保证备案审查的质量。第一,我国备案审查存在规避审查、同级审查、自我审查等情况,其公正性堪忧。根据备案审查工作的相关规定,针对政府工作部门制定的规范性文件,备案审查机关只有同级政府,而不包括本级人大。政府和所属部门关系密切,且审查活动不受外部主体监督,因此不少地方政府为了规避人大的审查,一些原计划由政府发布的文件改由政府工作部门发文,以便让政府自身成为备案审查机关,避免文件被人大审查撤销。还有一些政府为了规避更高级别的备案审查机关监督,就要求下级政府代其发文,使自己成为监督者。[19]规避审查现象反映了我国备案审查主体能力建设不足、威慑力不强以及制定主体维护部门利益的倾向。[20]此外,由于政府的备案审查工作实际上是由政府法制部门负责的,必然会出现政府工作部门制定的规范性文件受同级别的司法部(厅、局)审查的“同级审查”现象。此种审查的程序比较简单,审查主体单一且同制定部门属于同级单位,因而权威性较低。[21]并且,司法行政部门的规范性文件由谁审查、如何防止自体审查的非公正性等问题,立法也没有作出明确的规定。[22]第二,我国备案审查普遍实行抽象审查,即由审查机关通过书面审的方式确定规范性文件是否抵触上位法,但仅凭书面材料难以真实准确地反映客观事实,审查结论由此可能产生一定的偏差。[23]第三,由于制度设计对情况复杂性预估不足,我国存在多头备案审查、多重立法监督的现象。不同的立法监督系统与分散的备案审查机关对文件的审查标准规定得不一致,其审查工作的精细程度也存在差异,加之各个审查主体在审查时缺少有效的沟通协商机制,在审查后又缺乏紧密的报备衔接机制,极易导致审查结论冲突,从而加剧社会公众对备案审查结论出错的担忧。[24]


(三)备案审查结论出错的后果


备案审查结论的正确性与可接受性直接决定备案审查制度的成败。备案审查结论一旦出错,将产生如下严重后果。一是,损害备案审查机关的权威。一旦备案审查机关的审查结论被确认为错误或不恰当,将与社会公众的法治期待相差甚远、与国家的法治建设目标相悖,将给人大、政府等监督机关的权威造成无法估量的损害,并会影响到今后备案审查制度的发展。二是,破坏国家的法制统一。备案审查的主要目的就是维护法制统一、消除法律规范冲突,如果备案审查结论出错,将会给法制统一带来新的困难与障碍,进而破坏宪法和法律的权威。三是,影响公民、法人或其他组织的合法权益。规范性文件一般涉及公民的权利和义务,如果审查结论出现错误,有可能减损公民权利或增加其义务,也可能因审查结论的溯及力影响到依据既有规范所形成的法秩序,进而影响到公民对法治环境的预期。四是,引发社会矛盾,影响社会稳定。法律的功能之一就是调节社会关系、维护正常的社会秩序,当备案审查没有很好地处理公民个人利益和社会公共利益的关系时,就很可能激发潜在的社会矛盾,从而导致社会不稳定。五是,阻碍党中央政令的施行。备案审查工作必须贯彻政治性审查标准,以保证规范性文件符合党中央的决策部署,一旦备案审查机关错误理解了党中央的重大决策内容或者国家重大改革方向,那么备案审查的结果反而阻碍了中央政令的推行,甚至影响到党中央的权威。


综上所述,我国备案审查制度还处于初期发展阶段,在我们以正向视角完善备案审查运作机制的同时,还应不断从反向视角及时审视该制度实施过程中出现的弊病和漏洞,并对可能出错的备案审查结论构建适宜的纠错机制,做到防患于未然,确保备案审查工作高质量地推进。


二、设立备案审查纠错机制的理论与实践逻辑


为了提升备案审查结论的准确率,理论上有事前预防和事后纠错两条路径可供选择。事前预防是指,在备案审查结论作出前采取的提升备案审查结论质量、避免事后对结论存疑的所有措施,包含完善备案审查机构、人员、程序以及对结论的充分说理等,其内容多且范围广,体现在备案审查的各阶段与各环节之中。事后纠错是指,在备案审查结论作出后,由特定主体启动的要求重新复核的程序,是备案审查结论作出后的补救措施,也是对备案审查的再监督。在预防和纠错的制度配比上,设置事前的错误预防和阻却机制是首选和重点,[25]是保证备案审查质量的关键,“有助于从根源上化解审查结论存疑的风险”,[26]也有利于维护备案审查机关的权威。但是,事前预防机制仅限于备案审查机关的自我调节和能力提升,归根结底是一种内部解决机制,可能存在运行动力不足的缺陷。与之不同,事后的纠错机制是对已经审查终结的备案审查再次提出质疑,某种程度上能够缓解事前预防机制所面临的困境。因此,在我国的宪制框架下,除了依靠事前预防机制,还有必要增设事后纠错机制,最终实现事前预防和事后纠错相辅相成、相互促进。


(一)基于备案审查事后纠错的宪法依据和价值定位


备案审查是保障宪法和法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手,意义十分重大,应以全面依法治国的大局观来谋划相关工作。随着备案审查工作的全面推开,备案审查结论存疑甚至出错的风险是客观存在的,在制度上不应忽视,而增设事后纠错程序有利于公平公正地复核备案审查结论。备案审查事后纠错的本质就是对法律规范冲突的再审查,也是对备案审查机关的再监督,其目标就是维护国家法制统一,符合宪法原理和宪法规范。一方面,我国《宪法》第5条第2款明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,法制统一“是一个复合性的原则集合,源于并从属于法治原则,且与平等原则和单一制原则相交叠”,“其中,立法是首要环节,法制统一首先要求立法统一,然后才谈得上法律的统一实施”。[27]备案审查事后纠错的目标定位从属于备案审查制度的整体部署,致力于维护社会主义法制统一,以避免备案审查机关“一锤定音”所导致的偏颇与误判,同时也是尊重和维护制定机关立法权和制规权的必然要求。另一方面,我国《宪法》第2条明确了人民代表大会制度的内涵和原则,即坚持以人民为中心,因此国家机构间的监督关系横向上奉行人大监督其他国家机关,纵向上遵循上级监督下级的原则,且人大行权归根结底需要接受人民的监督。备案审查事后纠错制度是对备案审查机关的再监督,它并没有违背人大制度的基本要求。人大、政府等机关一般具有立法机关和备案审查机关的双重角色,既然作为立法机关可能出现立法错误,那么作为监督机关也可能会犯错,从而违背人民对立法质量的诉求,因此对备案审查纠错结果的再纠错不是对人大或政府等备案审查机关的否定,也不会陷入无止境的循环权力监督中。相反,它是对人大制度中监督原理的合理运用,是对民主立法的终极追求。


归根结底,备案审查的事后纠错机制需要在正义与效率之间权衡,将眸光往返流转于立法质量与制度成本之间。首先,从实践层面来看,自2000年《立法法》正式确立备案审查制度以来,其已实施二十余年,但正式在法治化轨道上公开运行的时间却不长。受中央政策推动且适应时代需求,备案审查的发展已进入快车道,而该制度的运行尚处于探索阶段,因此,为避免快速粗放式发展所带来的弊病,及时纠正可能出现的错误以保障备案审查的顺利开展,利用事后纠错制度来为快速发展把握好节奏,不断回眸并重新审视规范性文件的公平正义,适当地牺牲效率是可行的。“如果把效率绝对化,不考虑公平,就可能导致收入悬殊、两级分化,造成社会不稳,影响以至于从根本上损害效率。”[28]因此,备案审查事后纠错制度是在保证法制统一目标下对备案审查制度的一种修正和补充,其现实意义特别重大。其次,事后纠错制度的全面铺开,貌似为可能的争议设置了一个全面的审查流程,这是否会导致过多的制度成本、申请复核的井喷式增加、纠错效果的异向发展等制度弊端,也需要详细论证。然而,个别备案审查结论目前已经引起一定的社会质疑却是客观事实。因此建立事后纠错制度后,可以根据备案审查制度的发展水平、相关主体提请复核的数量,适时调整备案审查纠错制度启动的条件和标准,以之控制纠错力度,保障制度运行平稳有效,达成正义与效率的有效平衡。


(二)囿于预防出错机制改良的过程性和长期性


社会公众对备案审查结论的负面评价与现有备案审查预防机制的不完善密切相关,但短时间内可能无法弥补众多制度与能力上的缺陷。目前备案审查工作已暴露出一些问题,尤其是地方各级人大和政府存在组织机构不健全、人员配备不足、专业素质不高、在调研审查不全面、说理论证不充分、公开反馈不到位等情况,由此造成审查提起人(包括审查建议人和审查要求人)和制定机关对审查结论存在诸多疑问,不利于备案审查制度的长远发展。例如,在调研审查环节中,要求制定机关说明情况、反馈意见,并征求政府、有关专门委员会、常委会工作机构以及其他国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家、利益相关方的意见,有时还要召开联合审查会议、进行实地调研等。在此过程中,审查机关会视情况采取座谈会、听证会、论证会以及委托第三方研究等多种方式。但在实践中,由于审查研究应采取何种方式并没有法律的明文规定,也没有强制性要求,加之案多人少以及审查人员自身能力的不足,由建议人、制定机关以及相关利益方参加的听证程序使用得较少,审查机关很难对每个规范性文件进行充分、细致的审查,针对疑难个案也很难给出专业性的结论。然而,备案审查制度的完善不可能一蹴而就,人员的齐备和素质的提升、备案审查机制本身的健全、改革发展进程中敏感疑难的立法问题的解决等,都有待时间和经验的积累。全国人大常委会法工委自2017年以来公布的每一份备案审查工作报告,都对当年加强备案审查制度和能力建设的情况进行了总结,并对来年的备案审查制度和能力建设、理论研究等工作做了具体安排,尽管侧重点有所区别,但主旨意图非常清晰与统一。例如2021年备案审查工作报告在“2022年工作安排”中继续提出“不断提高备案审查工作质量,进一步加强对地方人大的联系指导,进一步加强备案审查理论研究”等要求。由此观之,目前我国的备案审查还处在逐步完善的初级阶段,制度改良具有过程性和长期性特征,依靠制度运行本身来保证备案审查结论不出错、无存疑,还存在巨大的困难。


(三)鉴于纠错机制的外部性、能动性和效能性等优势考虑


备案审查事后纠错机制是对备案审查机关作出的最终结论不服,在原机构和程序之外另设机制进行复核,与事前纠错机制相比,具有外部性的特点,更彰显出监督刚性,能进一步保证备案审查质量,消除社会疑虑。事前预防机制需要充分发挥备案审查机构自身的主观能动性,但在缺乏外力制约的情况下可能产生动力不足的问题。相反,事后纠错机制依靠利益相关方提起,实体上有利益驱动,程序上有时效和步骤约束,因此具有较强的外部监督力度,对备案审查机关将产生一定的震慑力,某种程度上会克服事前预防机制可能产生的懈怠和不足。况且,在事后纠错机制中,为了达到纠错效果,一般不会由原来的审查机构或按照原来的审查程序来进行纠错,否则就违反了“任何人不能做自己案件的法官”的程序正义要求,那么,新机构或新程序就必然会提升审查的强度和质量,保证审查结论的公正性。


备案审查事后纠错机制有利于纠错机关集中优势资源处理存疑个案,更能提升制度效能。目前备案审查结论存疑或出错的案例,与全部备案审查的数量相比,也许比例并不大,因而“纠错机制出场的概率微乎其微”。[29]但恰恰是这小部分存疑案件,引发了社会争议以及制定机关、审查提起人的质疑和不满。那么,通过设立事后纠错程序,允许制定机关或审查提起人对存有疑虑的审查结论申请复核,由纠错机关经初步筛查、识别错案后受理并再次审查,能够集中优势资源解决那一小部分备案审查存疑或出错案件的问题,防止错误结论进一步向社会公开,某种程度上也是一种“预防”机制,其“性价比”更加突出。因此,与全面提升备案审查制度和能力建设的长期性、渐进性相比,设立事后纠错机制具有成本小、速度快、效益高的优势,是对预防机制的有益补充和保障。


(四)出于对审查建议人权益及制定机关责任的合理关切


公民、法人或其他组织作为备案审查建议人,从行使监督权或保护自身实体权益的目的来说,应该享有提出纠错的权利。我国《立法法》《监督法》等法律规定了被动审查的二元启动模式,即特定的国家机关可以提出审查要求,而公民、法人或其他组织以及其他国家机关可以提出审查建议。[30]其中,公民、法人或其他组织向备案审查机关提出审查建议,具有监督权和救济权的双重属性,符合人民主权逻辑和公民权利逻辑。[31]一方面,提出审查建议是公民行使监督权的具体方式。公民作为国家权力的监督者,享有监督国家机关正确行使职权的宪法权利。我国《宪法》第41条规定,公民享有对国家机关和国家工作人员进行批评、建议、申诉、控告、检举的权利。该项权利可以从公民监督权、政治权利或参政权的角度加以定性。[32]公民对规范性文件提出备案审查建议,就是在行使对国家机关及其工作人员立法行为的监督权。如果公民提出的审查建议没有被受理、被驳回或改变,那么公民基于监督权的行使效果,应当享有提出异议的权利。如果从公民监督备案审查机关的角度而言,人大、政府行使备案审查职权也需要接受人民监督,那么赋予审查建议人纠错请求权也符合监督国家机关正确行使职权的宪法意旨。另一方面,有些公民、法人或其他组织本身就是规范性文件所涉及的利害关系人,甚至是案件的当事人,因此提出审查建议关乎公民自身的合法权益。“公民、组织对规范性文件提出审查建议,往往是认为合法权利受到侵犯。”[33]例如在“潘洪斌案”“夫妻共同债务规定案”“为调查计生违法做亲子鉴定案”“逾期未缴纳停车费并处罚款规定案”等案例中,备案审查建议人就是受到规范性文件影响的行政相对人或利害关系人,甚至是已提起诉讼的案件当事人,那么备案审查结果就直接影响公民的财产权、人身权等合法权益,可能通过再审、行政行为撤销或在审案件的备案审查结果溯及而维护其受损权益。[34]除了备案审查建议人的权益已经受到规范性文件的影响外,还有很多案件是公民基于预期权益可能受到规范性文件影响而提起的,那么这种情况下的备案审查结果对审查建议人的影响指向将来的某时,但仍然与审查建议人权益密切相关。可见,审查建议人基于监督权、自身已经或预计受到侵害的合法权益,有权对备案审查机关作出的审查结论提出再次复核的请求,以进一步核实规范性文件是否正确,保证备案审查结论准确无误。


如果制定机关对备案审查结论存疑,那么基于“权责一致”原理,理应赋予制定机关不服备案审查结论的纠错请求权,因为规范性文件是否存在违宪、违法或不适当等情况而需要修改、废止,将直接关系到制定机关的社会评价及其主要领导人的切身利益。首先,备案审查机关确认制定机关立法错误就是对制定机关行使职权的否定,必然会给制定机关带来负面的影响和评价,关系到制定机关及其主要责任人的社会声誉。其次,制定机关将因立法错误承担一定的法律责任,如果造成公民权益损害还可能引起国家赔偿。关于立法者是否应该为立法错误承担法律责任,学界存在争议,各国的法律规定也不尽一致。具体到由谁承担立法责任、承担什么样的责任,亦无共识与规范。对于依据错误立法作出行政行为或司法裁判的,可通过复议、诉讼等途径追究相应机关的法律责任,甚至引起行政赔偿或司法赔偿。有学者提出,当立法造成特定公民权利损害时应给予立法赔偿,今后还应将其纳入《国家赔偿法》。[35]最后,立法错误可能导致立法机关及其主要责任人受到党纪处分。全国人大常委会法工委的首份备案审查工作报告就提到了“祁连山自然保护区立法案”,该案中《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正,部分规定始终与国务院制定的《自然保护区条例》不一致,实施后造成对生态环境的严重破坏。最终中共中央办公厅、国务院办公厅发出通报,责成甘肃省委和省政府向党中央作深刻检查,对负责立法工作的部分领导进行了党内严重警告、撤销行政职务等处分。[36]对“立法放水”事件的严肃处理,至少表明立法错误引起重大损失的,有重大过错的领导要接受党纪处分。由上可见,由于备案审查结论会导致制定机关及其主要领导人、其他国家机关承担相关法律责任或党纪责任,因此赋予制定机关提出异议的纠错请求权,既是对国家机关依法行使职权的尊重,也是对其承担法律责任或党纪责任的审慎对待。这样也更有利于国家机构间相互配合、相互合作,共同推进备案审查工作远大目标的实现。


三、地方立法中备案审查纠错制度的创新性规定及启示


(一)现行地方立法“试水”的实证分析


遍查有关备案审查的立法可以发现,中央层面并未设立任何形式的事后纠错制度,但地方上通过法规或规章做了创新性规定,且各地的纠错制度呈现出不同的样态(见表1)。地方立法的创新性规定为备案审查事后纠错制度的进一步推广提供了借鉴和参考。虽然相关实践资料和数据匮乏,尚不能精确评估纠错制度的利弊,但已有规定至少表明某些地方已经意识到备案审查结果出现错误的可能性,并力求避免错误的发生,且事后纠错制度的立法最终经过了集体审议和民主通过,具有一定的正当性和可行性。通过对地方立法中事后纠错规定的统计分析,可以从制度覆盖面、制度运行模式、制度构成要素等方面,大致勾勒出事后纠错的整体面貌和主体框架。


第一,制度覆盖面考察。在地方立法中,目前已有五个省份规定了纠错程序,按照设立时间先后顺序分别为浙江、重庆、吉林、新疆、贵州。从数量上看,制度的覆盖面较窄。最早设立纠错制度的省级区域是内蒙古,其于2004年针对行政规范性文件,在柔性和刚性处理阶段都规定了纠错程序,但2012年全部废除。[37]浙江省在2000年制定的《浙江省行政规范性文件备案审查规定》中设置了柔性和刚性处理阶段的纠错程序,但2010年删除了对刚性审查决定的纠错程序,保留了柔性处理阶段纠错机制,2019年修订时予以维持。[38]出现废止或调整现象的真正原因还有待考证,但似乎表明该制度没有继续存在的必要,其为纠错制度存在的可行性提供了反面例证。制度覆盖面窄的现状从侧面反映出,绝大部分省份也许没有意识到备案审查有出错的可能性,或者处于观望等待状态,抑或认为不需要纠错制度,这给纠错制度的普遍化设立提出了实证难题。


第二,制度运行模式考察。目前人大和政府的备案审查系统均存在事后纠错制度。按照备案审查制度的具体运作情况,其先后经过启动、审查、柔性处理和刚性处理等四个阶段:启动阶段即备案审查的开启,对进入审查机关的申请进行筛选,如果不符合条件则会作出不予启动的决定;审查阶段则针对受理的规范性文件广泛征求意见、调研,最后作出审查报告,提出是否需要纠正;柔性处理阶段主要针对需要纠错的规范性文件,优先采取与制定机关沟通协商等方式,鼓励制定机关自行修改或废止;刚性处理阶段是在制定机关拒绝的情况下,由备案审查机关撤销规范性文件。根据现行地方立法,纠错制度主要设置在启动阶段、审查阶段和柔性处理阶段,而在刚性处理阶段曾经设置但后来被废止。[39]从路径选择来看,有些省份仅选择某一阶段设置纠错环节,有些则选择几个阶段安排纠错的机会。那么,究竟是实行全面纠错还是选取个别阶段进行纠错,涉及立法者的纠错理念以及制度成本和效率问题,也需要进一步讨论。


第三,制度构成要素考察。备案审查事后纠错制度具体由提起主体、提起条件、纠错对象、纠错主体等四要素构成。其一,提起主体。制定机关和审查提起人在备案审查的不同阶段被授予提出异议的权利。一般情况下,制定机关在柔性处理阶段有纠错请求权,而审查提起人对备案审查最终结论有纠错请求权。其二,提起条件。提起条件一般包括提起方式、提起时效和实体标准等三个方面。提起方式一般是要求采取书面提出异议或申请复核的方式,但有些省份允许审查提起人再次提出审查建议或审查要求,实质上是接受其对备案审查结论不服而提起的“再审请求”,这类似于一种“变形”的纠错提起方式,可以纳入纠错的制度框架。各地对提起时效的规定也有所差别,以15日或30日居多,有些还没有作出规定。实体标准即对“出错”的判断和识别,目前立法并没有详细要求,仅重庆市要求审查建议人再次提出建议需要新的理由。其三,纠错对象。纠错针对的是备案审查的最终处理结论,但在柔性处理阶段称为书面审查意见或政府审查机构作出的审查结论。其四,纠错主体。对柔性处理阶段的书面审查意见不服,政府和人大系统均由原备案审查机构进行复核,各地的区别仅在于人大系统是否还要经主任会议通过。但是对最终备案审查处理决定不服时,各地规定的纠错机关差异较大,具体有三种情况:一是由原备案审查机构纠错;二是由上一级政府法制部门纠错;三是对政府备案审查结论不服,由同级人大常委会进行跨系统纠错。可见,目前我国五个省份实行的纠错制度在微观层面存在主体、时效、方式、条件等方面的差异,这些差异性规定既显示了纠错机制运作的多样化,同时也反映了实践中纠错制度的复杂性。如何在我国的宪制框架下,根据理论和实践选择最佳方案,也是需要着力解决的问题。


(二)对建构统一的备案审查事后纠错机制的启示


地方创设备案审查事后纠错制度,旨在提升备案审查的质量,虽然相关立法数量有限,但仍可管窥事后纠错制度的问题与对策。以下,通过三组监督概念来分析事后纠错制度的设计理念和矛盾症结,以期为今后的制度建构提供借鉴。


1.个别监督与全面监督


目前地方立法普遍设立启动、审查与柔性处理阶段的监督,过去曾经出现刚性处理阶段监督,因此四阶段纠错都已有具体实践,但各地只选择其中某阶段进行纠错,从未实行全面监督模式。那么,是否每个阶段都要设置事后纠错制度,应当根据实践作周密论证。首先,备案审查事后纠错是对备案审查最终结论进行监督,防止结论错误影响备案审查质量,因此只要备案审查机关在某阶段能作出最终结论,理论上均有设立事后纠错制度的必要性。备案审查最终结论有三种类型:一是提出审查建议不符合启动条件而不予受理(启动阶段);二是规范性文件不需纠错而终止审查(审查、处理阶段);三是规范性文件需要纠错而作出撤销、修改或废止的决定或意见(柔性、刚性处理阶段)。根据备案审查四阶段的观察,每一阶段都可能作出最终结论,因此在四阶段全面创设纠错程序的理由较为充分。其次,在四阶段设立纠错制度的全面监督模式,并不会造成系统性地增加工作量的不良后果。若按直观感受来讲,四阶段全面监督也许过度耗费制度成本,可能造成原有备案审查程序被人为割裂、延宕迟缓,因此全面监督设想可能过于理想化。但实践中,四阶段事后纠错程序的启动依赖于适格的申请主体,且有一定的条件限制,那么所有阶段的审查结论都受到质疑并成功启动纠错程序的几率极低。并且,如果某一阶段的事后纠错决定维持了原审查结论,则审查终止,后续程序将不再进行,因此对全面纠错引起的制度负累之担忧完全没有必要。


2.柔性监督与刚性监督


与启动阶段筛选案件和审查阶段排除部分不需纠正的案件相比,处理阶段的工作难度更高、争议更大,因此处理阶段系事后纠错的重要环节。我国备案审查制度采取“柔性处理优先、刚性处理居后”的“先礼后兵”原则,因此处理阶段可划分为柔性处理和刚性处理两个阶段。备案审查制度实施至今,我国还未动用过刚性的处理方式,因此柔性处理阶段在事实上具有终局性,而刚性处理阶段则起到保障性和震慑性作用。由于柔性处理方式适用的普遍性,我国设立事后纠错制度的五个省份一致选择了在柔性处理阶段设置申请复核制度,而未考虑刚性处理阶段的纠错,先前浙江和内蒙古曾经设置,最后可能由于实践中作用不大而予以废止。由此,产生两种相互对立的观点:一是刚性处理实践中不予适用,因此没有必要设置刚性监督,二是柔性处理奉行“沟通协商”而不搞对抗,因此不适宜设置柔性监督。笔者认为上述观点均有失偏颇。一方面,刚性监督有其必要性。在柔性处理失灵时,备案审查机关要保留撤销、改变的刚性处理权力。刚性纠错方式如同“核武器”,一般情况下备而不用,只有当穷尽其他手段而问题仍无法解决时才予以启用。[41]鉴于刚性处理手段有较强的杀伤性,那么针对刚性处理结论设置纠错程序便能起到给“核武器”加装“安全阀”的作用。另一方面,柔性监督也有其合理性。柔性处理阶段强调制定机关和审查机关之间的不断磨合以达成共识,制定机关也会提出反对意见与审查机构协商,但两者之间的地位并不平等,作为监督者的审查机关居于主导地位,可使用督促、约谈、通报等“柔中带刚”的方式予以施压,并将刚性处理措施作为后续措施,因此有些制定机关迫于审查机关权威或碍于同僚之间的“情面”,明明有保留意见也对之服从与配合。因此,具有中国特色的柔性处理方式也会遭遇困境,有时难以获得制定机关的真心信服,那么设置针对柔性处理结论的纠错机制,能够为部分制定机关争取抗辩的机会,以避免审查结论出错,为事实上具有最终性的柔性处理阶段把好质量关。


3.内部监督与外部监督


以监督主体是否为本系统内机关为标准,监督方式可以分为内部监督和外部监督。从目前地方立法来看,事后纠错绝大多数情况下都是由原机构进行的自我监督,涵盖了人大和政府对启动、审查、柔性处理阶段的纠错,内蒙古曾经设立的刚性处理纠错程序也是由原机关负责实施。除此之外,有几个特殊规定:一是吉林省规定,对政府法制部门作出的柔性处理决定由上一级政府法制部门纠错;二是重庆市规定,对政府法制工作机构的审查结论由同级人大常委会的备案审查工作机构进行纠错;三是人大系统内的纠错还出现了原机构审查后再由主任会议通过的程序。由此可知,目前的事后纠错机制倾向于在原系统内实行内部监督,且以原机构自我监督为主,极少数情况下考虑上级纠错或增设人大主任会议通过程序,而外部监督仅发生在个别省份实行的人大对政府进行跨系统纠错的场景中。在备案审查事后纠错制度中,内部监督尤其是自我监督具有情况熟、效率高、成本低的特点,但其公正性会遭受质疑,而外部监督更具公正性,但成本高、效率低,且可能遭遇专业性难题。并且,根据我国的人民代表大会制度,我国实行人大监督其他国家机关的体制,因此人大系统的备案审查结论只能由人大实行内部监督,仅政府系统需考虑是否由人大进行外部监督的问题。笔者认为,选择内部监督或外部监督问题的关键就是由谁做纠错机关,它需要综合考虑我国的宪制结构、备案审查不同阶段的审查结论特色、我国备案审查制度的发展水平以及内外部监督的利弊等情况。我国备案审查工作才刚刚起步,机构和人员的配备还不充足,因此应以低成本为策略充分运用已有资源,而不宜增加成本另设外部监督机制去纠正极少数可能出错的结论。可见,强化内部监督是较为稳妥的方案。在此基础上,还应考虑审查的公正与质量,因此建议在系统内由原机构另行组成审查小组进行复核纠错,在得出初步复核结论后,再由其他程序对该结论进行“把关”,人大系统须再由主任会议或委员长会议通过,政府系统则再由政府常务会议通过。在纠错程序进行过程中,对于争议较大、内容复杂的案件,还可以向上级机关申请复核,或者由政府向同级人大常委会申请复核。值得注意的是,上述程序仅针对备案审查启动、审查和柔性处理阶段,刚性处理阶段则需要另行安排,因为备案审查结论在前三个阶段均由备案审查机关内负责该具体事务的机构作出,而刚性处理阶段由备案审查机关作出。考虑到刚性处理阶段的错误发生率低且涉及的案件重大,人大系统由上级人大常委会纠错、政府系统由同级人大常委会纠错较为适宜。


四、备案审查的四重纠错机制图景


备案审查的启动、审查、柔性处理和刚性处理等四阶段都应当设置事后纠错程序,并根据每一阶段的具体内容和特色设计审查提起人、审查条件等详细规范。需要指出的是,备案审查事前预防与事后纠错机制,在整个备案审查程序中并没有形成绝对的先预防、后纠错的二阶分布模式,由于纠错机制在备案审查的四阶段均可设置,预防机制与纠错机制呈现出交替推进状态,由两者“接力”保证备案审查的质量。


(一)启动阶段:审查建议人对不予启动决定申请纠错


我国目前有四种备案审查启动方式,分别为依职权审查、依申请审查、专项审查和移送审查。其中,依职权审查是备案审查机关主动审查;专项审查是一种特殊的依职权主动审查,由审查机关对重大问题或共性问题集中进行审查;移送审查是一种特殊的国家机关依申请审查,指的是国家机关经初步审查对不属于自己审查范围的文件或有问题的文件移送给有权机关的情况,而有权机关一般直接受理审查。[42]因此,依职权审查、专项审查、移送审查都不会存在审查机关不予启动而驳回的情况。在依申请审查中,存在针对提起审查要求和审查建议两种情况:法定机关提出审查要求,审查机关会直接受理,不存在不予启动的情况;公民等提出审查建议,审查机关不会直接受理,而需根据一定的筛选条件来具体审查,从而具有选择启动权。因此在启动阶段只有提出审查建议情况下需要考虑赋予审查建议人提起异议的权利。《立法法》第99条设置了对审查建议“必要时”才启动的门槛,实质上就是一种过滤筛选机制。但是这种过滤筛选标准明显较低,它关注的是审查建议形式是否合格、实体理由是否正当、案件有无新颖性、当事人是否已穷尽其他救济途径等。[43]究其原因,一是源于我国备案审查属于抽象审查,与具体审查相比,缺少对主体适格、案件成熟性等要件的限制;二是为了保障备案审查的公民参与,体现备案审查制度在反映民意、接受民主监督方面的优越性。虽然在启动阶段我国设置的筛选标准较低,实践中不予受理的比例不大,但不予启动的决定显然阻断了审查建议人要求审查规范性文件的机会,直接影响审查建议人监督权的行使与对自身合法权利的预期,因此赋予其纠错请求权具有正当性,在立法上应当明确审查机关向审查建议人回复是否受理的反馈程序。鉴于启动阶段不予受理的条件简单且明确,审查建议人提出纠错申请或者再次提出审查建议,需要针对审查结论阐述新的理由,由纠错机关决定是否受理。如前所述,在启动、审查和柔性处理阶段,相关主体应当向原审查机构申请复核,[44]审查机构须另行组成审查小组进行复核,审查结论最终要经由委员长会议或主任会议审议、政府常务会议通过。


(二)审查阶段:审查提起人或移送人对不需纠正决定申请纠错


无论以哪种启动方式进入审查阶段,如果审查机关最终认为有争议的规范性文件不需要纠错,那么就与审查建议人、审查要求人、审查移送人的诉求相悖,此时应赋予其纠错请求权。首先,在依职权审查、专项审查的方式下,由于没有审查提起人,当审查机关认定规范性文件正确而作出终止审查决定,便不存在权益受损方或意见相悖方,因此无须设置纠错程序。其次,移送审查、法定机关提出审查要求、其他国家机关提出审查建议这三种情况,都属于国家机关提出的审查,与处理公民审查建议的制度原理不同。应国家机关要求或建议启动审查程序,主要是基于国家机关之间的权力分工与合作,它们在行使职权过程中更容易发现法律规范的冲突,也都具有一定的判断规范性文件正确与否的专业能力,又都需要履行正确适用法律及维护法制统一的义务,因而产生合作与制约的关系。“人大和‘一府两院’的目标是一致的,都是围绕党和国家大局,协调一致,为人民服务。”[45]因此,如果备案审查机关认为规范性文件不存在问题而无需纠正,但提出审查请求的国家机关却坚持认为规范性文件需要纠错,那么从保证“有错必纠”的备案审查目标以及法治国家建设的目的来说,就应当赋予有关国家机关提出异议的纠错请求权。最后,作为公民身份的审查建议人,由于其享有监督权或其他合法权益,应有权对审查结论不服而提出异议。综上所述,针对审查阶段作出的规范性文件不需纠正的决定,审查提起人和审查移送人具有提起纠错的资格。况且,目前由于审查机关工作繁重,有时对规范性文件无需纠正的结论并未详细说明理由,很难让审查提起人、移送人信服,因此提起纠错也有释疑解惑的目的。审查提起人、移送人在法定期限内提起纠错申请,应采取书面形式,并针对审查结论列举正当理由,由纠错机关审查后决定是否受理。


(三)柔性处理阶段:主要由制定机关对书面审查意见申请纠错


备案审查机关无论采取哪一种启动方式,经过审查后认为规范性文件存在违宪、违法等情况均会进入到处理阶段,并首先采取柔性处理方式。柔性处理阶段一般分为沟通、协商、提出书面审查意见、督促等四个前后相接的步骤,前一阶段没有完成就不能进入下一环节。其中,备案审查机构出具的书面审查研究意见是相对正式的法律文书,即告知规范性文件存在的问题以及如何处理。由于柔性处理阶段具有事实上的最终性,书面审查意见就相当于备案审查的“最终结论”。一方面,书面审查意见的内容一般不允许制定机关再作变动。由于之前经过了充分的沟通、协商,如果再进行反复磋商与磨合,就会使备案审查程序久拖不决,影响备案审查的权威。另一方面,书面审查意见与备案审查的最终处理结果在内容上具有连贯性。《立法法》第100条第3款规定,针对制定机关不按审查意见予以修改的情况,备案审查机构应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会会议。其中,提起撤销的主体与作出书面审查意见的主体是同一个机构,并且撤销议案的“原型”就是书面审查意见。如果制定机关没有按照书面审查意见自行纠正,那么该书面审查意见后续就可能成为最终的备案审查处理结果。因此,保证书面审查意见的正确,某种程度上就是保证备案审查最终结果的正确,所以对书面审查意见增设纠错程序就十分必要。由于柔性处理结论通常否定制定机关的规范性文件,那么制定机关可能承担立法错误的责任或遭到负面评价,因此制定机关应该享有纠错请求权,在收到书面研究意见后提起,并根据书面审查意见说明理由,审查机构决定是否受理。


柔性处理阶段主要赋予制定机关以纠错请求权,但也不能忽视审查提起人和移送人的纠错请求权。现行地方立法没有在柔性处理阶段赋予审查提起人纠错请求权,原因可能有两个:一是柔性处理阶段准确地说,属于备案审查的内部处理阶段,并不对外公开,依靠制定机关和审查机关双方沟通协商以达成共识,并未考虑审查提起人的介入,也未设置反馈至审查提起人的程序,因此缺乏审查提起人提出异议的制度前提;二是进入处理阶段就意味着审查机构同意了审查提起人的请求,或者基本上认可了规范性文件需要纠错的主张,因此没有必要赋予审查提起人纠错请求权。笔者认为,在柔性处理阶段,出于备案审查制度的效率考虑,只赋予制定机关纠错请求权更有利于制度的顺利推进,也符合柔性处理阶段主要采取内部沟通协商的制度定位。然而,为了保证书面审查研究意见的质量,可以考虑赋予审查提起人、移送人纠错请求权。对审查提起人、移送人而言,虽然备案审查机构作出的书面审查意见已经确认争议文件存在问题,但该意见的具体内容还可能与其诉求不符。例如,备案审查机关在沟通环节可能作出规范性文件无需纠正的结论,或者在定性和处理方式上作出了不同的决定。因此,赋予审查提起人、移送人纠错请求权也有一定的合理性,但立法应当增设将书面审查研究意见反馈至审查提起人、移送人的环节,以便其及时获知书面审查意见的内容并考虑是否提起纠错。相对而言,纠错机关对审查提起人、移送人提出的纠错请求,具有更强的审查权,可以自主决定是否受理,因为纠错的目标在于确定错误性质与程度,基于审查资源的有限性可以灵活处理。


(四)刚性处理阶段:人大主导下主要由制定机关对撤销决定申请纠错


刚性处理阶段作为后备性和保障性机制,其纠错程序适用的几率并不大。首先,刚性处理方式是柔性处理方式顺利实现的有力保障,是备案审查制度的权威体现,因此也有适用的可能。“通过函询、约谈、督促等方式,法规制定机关如果还不能纠正的,法工委将按照立法法规定使出‘杀手锏’,启动撤销程序。备案审查工作只有实现有备、有审、有纠、有撤,才能真正树立起作为宪法监督制度的应有权威,也才能真正实现建立这一制度的初衷。”[46]可见,备案审查机关虽然不会经常动用刚性手段,但并不意味着这一手段永远不会使用,[47]2021年全国人大常委会法工委备案审查工作报告就提出“必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序”的工作安排。其次,在纠错机关的设置上,根据我国的人民代表大会制度,提起主体一般向有权的同级或上级人大常委会申请纠错,但全国人大常委会作为备案审查机关的除外。目前,法规、司法解释的备案审查机关是全国人大常委会,基于全国人大常委会国家权力机关和民意代表机关的身份,其作出的审查结论具有终局性,不宜对它提出异议。[48]除此之外,当政府和人大常委会同为备案审查机关时,由于人大在整个备案审查制度中的主导地位,应统一由同级或上级人大常委会做备案审查的纠错机关。虽然上级政府有层级监督职能,在理论上也可以做纠错机关,但统一由人大常委会进行纠错,更有利于发挥人大解决法律规范冲突的立法监督职能,最终达到法制统一的目的。规范性文件进入刚性处理阶段的几率极低,如果有人提出纠错申请,一般案件重大且争议较大,由人大进行纠错更有利于实现监督效果。因此,基于人大主导立法的原则,人大常委会应当享有备案审查的最终判断权,以此强化人大对于所有规范性文件的复核纠错,促进备案审查结论的公正统一,进而构建人大主导下的一体化纠错机制。最后,在刚性处理阶段,主要应赋予制定机关纠错请求权,审查提起人、移送人基于法定理由也可提出纠错请求。如果在柔性处理阶段已经进行过纠错,可以考虑在刚性处理阶段简化纠错程序,避免重复纠错。


五、结语


立法与立法后的备案审查,是建设中国特色社会主义法制体系的有机组合,缺一不可。备案审查制度是国家监督权的外化体现,是针对已有各项立法的事后监督制度。如果备案审查工作不到位,发挥不了作用,宪法和法律的实施就会打折、变形、走样,社会主义法治国家就无法建成。[49]为了保证备案审查质量,我国应坚持事前预防的主动性和重要性,以及事后纠错的救济性和补充性,两者相辅相成、相互促进。事后纠错程序的设置,并不是否定目前的备案审查工作,也不会突破现行的人民代表大会制度,因此没有必要讳疾忌医、不敢明言,应敢于直面问题,勇于自我纠错。在具体制度设计上,备案审查启动、审查、柔性处理和刚性处理等四阶段均可设置纠错程序,并根据启动方式和不同阶段审查结论的不同赋予审查建议人、审查要求人、审查移送人、制定机关提出异议的纠错请求权。纠错制度也是一把双刃剑,在保证纠错结果公正性的同时,如何通过制度设计避免可能出现的纠错泛滥与纠错机关不堪重负,也是下一步要努力探索的问题。


注释:

[1]参见于洁、熊林曼等整理:《秦前红教授主讲备案审查大讲堂第三讲“备案审查结论的存疑阻却与救济”》,载微信公众号“备案审查制度研究”2021年4月6日。

[2]郑磊、王翔:《2020年备案审查工作报告评述》,载《中国法律评论》2021年第4期。

[3]我国的备案审查已形成党委、人大、政府、军队及法院“4+1”多元体系,由于篇幅所限,加之军队、党委备案审查制度的特殊性以及法院备案审查制度还未规范化展开,本文仅讨论人大和政府的备案审查制度。

[4]参见沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》,载《中国人大》2018年第1期。

[5]参见王锴:《“潘洪斌等公民就有关规范性文件提请全国人大常委会审查”事件评议》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12518,2022年5月13日访问。

[6]沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087. shtml, 2022年2月2日访问。

[7]熊伟:《财政收入体系中的政府性基金及其法律规范路径——以民航发展基金备案审查结论为分析对象》,载《备案审查研究》2021年总第2辑。

[8]参见梁鹰:《2020年备案审查工作情况报告述评》,载《中国法律评论》2021年第2期。

[9]参见张翔:《通信权的宪法释义与审查框架》,载《比较法研究》2021年第1期。

[10]参见沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/2606f90a45b1406e9e57ff45b42 ceb1c.shtml, 2022年4月28日访问。

[11]苏州大学王健法学院课题组:《婚前医学检查制度的合法性反思及制度重构》,载《备案审查研究》2021年总第2辑。

[12]斯涵涵:《恢复强制婚检比“结婚冷静期”更现实》,http://opinion.cnnb.com.cn/system/2021/01/27/030224291.shtml, 2022年5月10日访问。

[13]我国目前向社会公开的案例渠道和数目如下:(1)全国人大常委会法工委发布的5份备案审查年度工作报告(75件);(2)全国人大常委会法工委备案审查室“备审动态”微信公众号公布的案例(17件);(3)中国人民大学“明德公法”微信公众号公布的案例(14件);(4)北京航空航天大学“备案审查制度研究”微信公众号公布的案例(25件);(5)广东人大网公布的案例(18件);(6)全国人大常委会法工委法规备案审查室编著的《规范性文件备案审查典型案例汇编》(中国民主法制出版社2020年版)公布的案例(169件)。

[14]参见封丽霞:《制度与能力:备案审查制度的困境与出路》,载《政治与法律》2018年第12期。

[15]参见梁鹰:《备案审查工作的现状、挑战与展望》,载《地方立法研究》2020年第4期。

[16]以全国人大常委会法工委法规备案审查室为例,该室现有13人,2020年需要对报送备案的1310件文件落实“有备必审”,同时还要对公民、组织提出的5146份建议进行审查,以及对司法部移送的58件地方性法规进行审查,另外还要实施专项审查与相关监督工作,任务繁重但人员较少。

[17]参见任亦秋、王贤祥:《论规章及规范性文件备案审查标准——以浙江省〈规章、规范性文件备案审查指引(试行)〉为例》,载《地方立法研究》2021年第2期;秦前红、李雷:《人大如何在多元备案审查体系中保持主导性》,载《政法论丛》2018年第3期。

[18]参见梁鹰:《备案审查工作的现状、挑战与展望》,载《地方立法研究》2020年第4期。

[19]参见阙福亮:《备案审查实务研究的县域视角》,载《浙江人大》2019年第5期。

[20]杨向东:《规范性文件备案审查的反规避思考》,载《备案审查研究》2021年总第1辑。

[21]参见秦文峰:《部门规章审查机制的完善须发挥人大监督作用——从全国人大常委会法工委“第二份备案审查年度报告”谈起》,载《人大研究》2019年第7期。

[22]例如,部门规章的备案审查实际是由国务院领导下的司法部处理,那么如果公民对司法部制定的规章不服,实践中就变成了司法部自我审查,有违公正原则。

[23]参见李雷:《人大备案审查结论存疑的优化机制探究》,载《法学》2021年第1期。

[24]参见梁鹰:《备案审查工作的现状、挑战与展望》,载《地方立法研究》2020年第4期。

[25]参见郑磊、王翔:《2020年备案审查工作报告评述》,载《中国法律评论》2021年第4期。

[26]李雷:《人大备案审查结论存疑的优化机制探究》,载《法学》2021年第1期。

[27]王建学:《改革型地方立法变通机制的反思与重构》,载《法学研究》2022年第3期。

[28]张文显:《法哲学范畴研究》,中国政法大学出版社2001年版,第218页。

[29]李雷:《人大备案审查结论存疑的优化机制探究》,载《法学》2021年第1期。

[30]有些省份参照《立法法》设定的审查要求和审查建议二元启动机制,赋予特定机关审查要求权,而授予其他国家机关和公民、法人、其他组织审查建议权。另一些省份则认为,享有审查要求权的主体仅限于《立法法》第99条第1款所规定的五大类国家机关,除此之外的国家机关只享有提起审查建议权,因此地方备案审查制度仅存由审查建议启动一种方式。

[31]参见焦洪昌、江溯:《论我国公民合宪性审查建议权的双重属性——以〈宪法〉第41条为分析基础》,载《政法论丛》2018年第3期;俞海涛:《立法审查建议“双轨制”的确立与完善》,载《政治与法律》2022年第3期。

[32]参见肖蔚云、魏定仁、保音胡日雅克琪编著:《宪法学概论》,北京大学出版社1982年版,第279页;韩大元、胡锦光:《中国宪法》(第2版),法律出版社2007年版,第310页;许崇德编:《中国宪法》(修订本),中国人民大学出版社1996年版,第414-416页。

[33]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《规范性文件备案审查理论与实务》,中国民主法制出版社2020年版,第93页。

[34]参见梁洪霞:《关于备案审查结果溯及力的几个基础问题——兼与王锴、孙波教授商榷》,载《法学论坛》2022年第2期。

[35]参见王元朋:《国家立法赔偿的逻辑》,载《行政法学研究》2008年第2期。

[36]新华社:《中共中央国务院就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》,http://finance.sina.com.cn/roll/2017-07-21/doc-ifyihrwk1658870.shtml, 2021年8月30日访问。

[37]2004年《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》第21条规定:“规范性文件制定机关对备案审查意见有异议的,可以向负责备案审查的政府法制工作机构申请复核;对作出的撤销决定有异议的,可以向作出该决定的机关申请复核。政府法制工作机构应当在收到复核申请之日起30日内作出书面答复。”2012年修订后,该条被废止。

[38]2000年《浙江省行政规范性文件备案审查规定》第15条规定:“备案机关的法制工作机构提出改正意见的,制定机关应当自收到通知之日起15日内自行改正,并书面答复办理结果。制定机关对备案审查意见有异议的,可以向备案机关的法制工作机构申请复核;对作出的改变或者撤销的决定有异议的,可以向作出决定的机关申请复核。接受申请的行政机关应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。”2010年《浙江省行政规范性文件管理办法》及2019年修改后的该办法都在第26条保留了对备案审查意见的复核程序,但是删除了刚性处理方式中的撤销、改变的处理决定的救济程序。

[39]已废止的《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》第21条规定,对政府在刚性处理阶段作出的撤销决定可以向原机关申请复核。

[40]《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第24条规定:“审查建议人对审查结论有异议,补充新的理由后再次提出书面审查建议的,经备案审查工作机构研究,认为确有必要重新审查的,依照本条例的有关规定启动审查程序。”

[41]参见梁鹰:《备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行〈法规、司法解释备案审查工作办法〉为中心》,载《地方立法研究》2020年第6期。

[42]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《规范性文件备案审查理论与实务》,中国民主法制出版社2020年版,第105页。

[43]备案审查实践中,有以下几种不启动审查的情形:(1)建议审查的规范性文件的相关规定已经修改或者废止的;(2)此前已就建议审查的规范性文件与制定机关作过沟通并且制定机关同意修改或废止的;(3)此前已就该规范性文件作过审查并有审查结论的;(4)建议审查的理由不明确或明显不成立的;(5)其他不宜启动审查程序的情形。参见全国人大常委会法制工作委员法规备案审查室:《规范性文件备案审查理论与实务》,中国民主法制出版社2020年版,第86页。

[44]我国的备案审查机构,在人大系统一般是人大常委会工作机构或人大专门委员会,目前主要由工作机构负责;在政府系统一般是司法行政部门,如司法部(厅、局)。

[45]李松峰:《“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》,载《法学》2019年第3期。

[46]程姝雯、王秀中:《全国人大常委会首次对违法文件发出纠正“督办函”合宪性审查已箭在弦上》,载《南方都市报》2018年2月28日,第12版。

[47]参见蒋清华:《支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》,载《中国法律评论》2019年第4期。

[48]参见李雷:《人大备案审查结论存疑的优化机制探究》,载《法学》2022年第1期;朱宁宁:《完善纠错机制做实做强备案审查》,http://m.cyol.com/gb/articles/2021-04/13/content_j3ywqSwP3.html, 2022年1月7日访问。

[49]参见梁鹰:《备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行〈法规、司法解释备案审查工作办法〉为中心》,载《地方立法研究》2020年第6期。

作者简介:梁洪霞,法学博士,西南政法大学行政法学院副教授。

文章来源:《政治与法律》2022年第9期。



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本文责编:陈冬冬
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