周平:当代中国民族问题治理演进的逻辑分析

选择字号:   本文共阅读 282 次 更新时间:2022-08-30 01:07:22

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周平  

   摘要:近年来,作为国家治理重要部分的民族问题治理,尤其是其中的民族政策的制定和实践,受到学界越来越多的关注。其间,屡有论者对民族问题治理的一贯性提出诟病。然而,这样的看法既不客观也不准确。从国家治理的大格局来看,为调整国内民族关系而进行的民族问题治理,只是国家治理的一个部分,其政策问题的选择、政策意图的确定、政策方案的制订、具体政策的实施,皆受到国家治理的目标、任务的根本制约。回溯当代中国民族问题治理的发展过程可以看到,民族治理在新中国成立初期围绕建立新的国家而实施,发展道路探索时期出现了波折,改革开放时期在实现快速发展中推进,民族复兴时期为中华民族伟大复兴而创造条件。因此,民族问题治理总是围绕着国家治理而展开,并服从和服务于国家治理目标的实现。民族问题治理的合理性和正当性,皆源自于国家治理的需要。国家治理的大逻辑制约着民族问题治理的小逻辑。民族问题的治理总是随着国家治理的调整而变化,进而形成自己的演进逻辑。

  

   关键词:多民族国家;国家治理;民族问题治理;民族政策;民族工作

  

  

   一、引 言

  

  

   自中华人民共和国成立,中国共产党成为掌握全国政权的执政党,党处理国内民族问题的理论、政策和实践就被纳入国家治理的总体框架中,成为国家治理体系中的民族问题治理。党处理国内民族问题的一系列基本原则,如民族平等、民族团结等,也都体现在国家民族问题治理的实践之中。民族问题治理因其在国家治理中的地位和作用而备受关注,也引起了诸多的研究,尤其是对在其中扮演关键角色的民族政策的研究。其间,不时有论者提出当代中国民族政策是否具有一贯性的问题,进而进行诟病甚至提出批评。这样的观点蕴涵着建立一种恒定不变的民族政策的主张,以及塑造以某种意识形态原则为基础的政治正确的期待。然而,这样一种将民族政策或民族问题治理绝对化,进而将其视为独立存在的观点和努力,既不符合我国民族治理的发展规律,更不切合我国民族治理的实际。

  

   新中国成立以来,党和国家坚持走中国特色解决民族问题的道路,将马克思主义基本原理与中国实际相结合,在针对性地解决国内民族关系中存在的问题和矛盾的实践中,根据具体情况的变化而进行必要的调整和改进,不同时期所形成的治理取向和政策有所不同,同一政策在不同历史时期实施的过程中也会有不同的侧重点。之所以如此,原因在于,应对和解决国内民族关系中的问题和矛盾的民族问题治理,是在国家治理的总体框架中展开的,是国家治理的一个部分,受着国家治理框架的根本制约。不断推进的国家治理,则为民族问题治理的演进持续提供动力。民族问题治理在不同历史时期的治理取向、政策和方式的合理性和正当性,由不同时期国家治理的目标、任务和基本方针所赋予,并体现出不以人的主观偏好为转移的规律性。新中国成立以来的民族问题治理走过了70多年的历程,对其进行历史长时段观察的条件已基本具备,将民族问题治理置于国家治理的总体格局中进行梳理,不难发现民族问题治理与国家治理间的本质性联系,进而厘清民族问题治理演变的逻辑。

  

  

   二、民族问题治理是国家治理的一部分

  

  

   新中国的成立,标志着辛亥革命开启的现代国家构建最终完成,中国成为真正意义上的民族国家,即中华民族的民族国家。执政党和中央政府高度重视国内的各个民族,承认并通过国家制度来保障其集体权利,从而将国家界定为多民族国家。对于这样的多民族国家来说,国内民族关系复杂且重要,运用国家政权的力量进行积极应对,才能保证国家的统一和稳定。因此,民族问题的治理成为了国家治理的一大要务,对国家治理具有重要的影响。

  

   就其本质而言,这样的民族问题治理是国家治理的一部分。尽管这是一个十分重要和不可或缺的部分,但却不是一种独立和孤立的存在,其存在和发展的根本依据来源于国家治理的总体格局。因此,民族问题治理不能根据主观设置的原则进行,更不能任意而为,而必然受到国家治理的整体格局以及其他部分的深刻影响,必须服从和服务于国家治理的总体目标。忽略了这样的根本性联系,就无法对民族问题的治理形成准确的认知,更遑论把握民族问题治理,尤其是其中的民族政策演进的逻辑。

  

   中国的多民族国家性质,由历史上众多民族群体共居于一个统一的国家政治体系的状况演变而来,因而可以将历史上中央政权对族际关系问题的处理纳入民族问题治理的框架中进行描述和分析。当代中国的民族问题治理与历史上的民族问题治理连贯起来,便形成了一个完整的民族问题治理的演进过程。在漫长的王朝国家时期,中央政权重视民族问题的治理,却未能将中央的权力深入到基层,也未能实现对边缘性区域的直接统治,而是采取了羁縻、土司制等间接方式对其进行统治,因而其民族问题的治理便停留在了宏观层面。辛亥革命终结了王朝国家的历史并开启民族国家构建的进程,国家治理的完整体制逐步建立,并将民族问题的治理纳入其中。随着国家政权深入到基层和边疆多民族地区,民族问题治理便逐渐涉及中观乃至微观层面。中华人民共和国成立后,民族问题治理被全面纳入国家治理中,并同时在宏观、中观和微观层面上展开,从而全面凸显民族问题治理与国家治理的本质联系。

  

   国家治理是一个多维度概念,可以从不同的角度对其进行分析和界定,总体来讲,国家治理本质上是运用国家权力或国家力量去解决国家面临的各种突出问题的行动和过程。显然,国家治理要面对或解决的问题是多样的,但从总体上看,可大致划分为两个基本方面:一方面是国家政权和国家体制的自我维持,即国家维持,包括维护政权的稳固、制度的稳定、国家的统一、领土主权的完整;另一方面是国家政治共同体的全面发展,即国家发展,包括国家框架内经济总量的增加、社会和文化的发展、综合国力的提升、人民福祉的增强。当然,国家治理要面对的这两个方面的问题并不是截然分开和各自孤立存在的,而是在相互结合、相互影响中形成有机统一的。在国家治理实践中,承担国家治理责任的执政党或执政者、中央政权,总是依据所秉持的意识形态和对当前形势所做的判断,决定或提出国家治理的大政方针、基本政策,形成一套完整的治理策略,积极应对各种突出的问题,从而履行国家治理的职责,并根据形势的变化而对其进行调整。

  

   作为国家治理之组成部分的民族问题治理,针对的是国内的民族关系领域。民族问题治理也大致可以分为两个部分:首先是根据多民族国家统一和稳定的要求,主动调整、处理和构建国内的民族关系。在这其中,维护国家的统一总是处于首要的位置,从而构成了多民族国家民族问题治理的第一命题。其次是根据国家治理的具体目标和任务,主动应对国内民族关系中的各个具体问题,使民族关系的演变处于有序并与国家治理相适应的状态。当然,民族问题治理第一命题和对各种问题的应对,对民族关系的调整,以及合理的民族关系的构建,都受制于国家治理的总体要求和进程,都要服从和服务于国家治理的目标和任务。从这个意义上看,民族问题的治理就是按照国家治理的总体要求去解决或处理国内民族关系中突出问题的行为及其过程,不论是民族政策和民族工作,都不是自成一体并完全按照自身逻辑演进的,而要服从和服务于国家治理的总体目标和进程。

  

   如此看来,民族问题治理与国家治理之间存在着一种内在的根本逻辑联系:首先,民族问题的治理是国家治理的一部分,国家治理的总体格局、基本方略、基本路径和基本政策,乃至于一定时期国家治理的主要方面,都对民族问题治理具有基础性影响;其次,民族问题的治理总是服从和服务于国家治理的主要目标、主要任务和主要过程。这就表明,国家治理较之于民族问题治理,其发展和演变的规律具有底层逻辑或大逻辑的意义;民族问题治理较之于国家治理,其发展和演变规律只具表层逻辑或小逻辑的意义。国家治理的大逻辑制约着民族问题治理的小逻辑。因此,仅仅从民族问题治理本身或民族政策本身出发,是无法进行自我说明的,即无法对自身合理性和正当性做出有效的解释。只有国家治理才能为民族问题的治理提供根本说明或解释。

  

   与此相适应,对不同时期民族问题治理的成效或绩效的评价,也要以国家治理的目标、任务和进程为根本依据,看它是否或在何种程度上支持了国家治理及其目标的实现,或者说,是否有利于国家治理目标的实现。如果民族问题的治理不支持国家治理目标的实现,甚至与之相悖,就会失去逻辑上的合理性和伦理上的正当性。某种或某些应对或处理民族问题的设想、措施或创新的尝试,如果与国家治理的要求相悖,那么,无论如何进行论证和包装,也不会在国家治理中找到合理性和正当性。

  

   新中国成立70多年来,在历史发展的不同阶段,国家面临的形势和任务有所不同,国家治理的思维、着眼点、取向和路径也不尽相同,因而在国家治理实践中形成的方略、政策和措施有所不同,从而显现出不同的阶段性特征。不同时期的国家治理对民族问题治理的诉求有所不同,从而对民族问题治理形成不同的期待、诉求和规制。民族问题的治理实施,从总体上说,就是回应国家治理对民族问题治理的期待或诉求,并不具有独立于国家治理要求的自身追求,因而在不同历史时期的目标、任务、价值取向、政策意图和方式也各不相同、各有特点,甚至会出现前后相继的两个时期民族问题治理的目标、任务和内涵大相径庭的情况。在这方面,最为典型的便是改革开放时期的民族问题治理与前一阶段的民族问题治理大相径庭。因此,不同时期的民族问题治理具有不同的阶段性特征。

  

   当代中国在国家治理总体框架下展开的民族问题治理,不同阶段的内容连结起来而成为的过程,便构成了当代民族问题治理的演进过程。将民族问题治理置于国家治理的进程中观察和分析,民族问题治理(尤其是民族政策)随着国家治理的发展而不断变化的特征就更加具体,民族问题治理的底层逻辑就可以得到深刻揭示。

  

  

   三、新中国成立初期的民族问题治理

  

  

   新中国的成立,不仅以全新的国家形态即民族国家取代历史上延续了数千年的王朝国家,也以人民民主的政权替代了历史上长期存在的剥削阶级政权,是一个建立全新国家的伟大创举。如费正清所说:“中国共产党接管中国和新的全国性政权的建立,是一个伟大的创造性成就。”

  

新中国一成立,便面临着极其复杂和困难的内外形势。旧的国家政权被推翻却尚未根除,新的政权和社会政治秩序的全面建立尚需时日,整个国家具有典型的革命后社会的特征。经过长期战争的国家积贫积弱,完全的统一还未实现,可谓山河破碎、经济凋敝、民生艰难,毛泽东在《论十大关系》中将其描述为“一穷二白”。同时,新中国还面临着帝国主义的包围和遏制,尤其是美国在朝鲜半岛挑起的战火的严重威胁,国际环境复杂而险恶。在这样的形势面前,执掌全国政权的中国共产党在准确把握形势的基础上,积极应对形势带来的挑战,明确了国家治理的目标和任务,并采取了有效的手段去解决面临的各种问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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