林鸿潮:重大突发事件应对中的政治动员与法治

选择字号:   本文共阅读 152 次 更新时间:2022-06-29 08:32:19

进入专题: 重大突发事件   政治动员   制度优势   应急法治  

林鸿潮  

  

   摘要:  重大突发事件应对中的政治动员有助于促进公共部门的组织适应,极大提升应急行动效率。这是我国的制度优势,也是新冠疫情防控取得重大战略成果的重要原因之一。但是,政治动员所产生的强大“政治势能”和激起的地方绩效竞争容易诱发应急措施过度施行,扩大应急行政中公、私权两端的失衡状态,特别是造成应急行政政治化,悬置应急法治的制度框架。对于突发事件应对中的政治动员,现行法采取前置和外置于应急行政过程的设计,明显脱离实际,无法回应实践。为了保障政治动员模式之下的应急法治,应考虑将“党的领导”原则导入应急领域的重要法律,为政治动员纳入法律视野提供“接口”。在此基础上,将实施政治动员的主体限定在中央和省两个层级,以避免地方上对应急行政的过度政治“包装”。同时,通过接续法律责任追溯链条,还原“遁入”政治的应急行政活动,将其重新置于法律预设的控权框架之下。

   关键词:  重大突发事件;政治动员;制度优势;应急法治

  

   新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,对中国是一次危机,也是一次大考。[1]从2020年1月20日将新冠肺炎纳入“乙类管理、甲类防控”从而进入应急处置期开始,中国采取了最全面、最严格、最彻底的防控举措,取得了抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果。中国共产党领导下的政治动员所展现的“集中力量办大事”“全国一盘棋”“一方有难八方支援”等制度优势,是保障疫情防控成功的关键因素。“中方行动速度之快、规模之大,世所罕见,展现出中国速度、中国规模、中国效率,我们对此表示高度赞赏。这是中国制度的优势,有关经验值得其他国家借鉴。”[2]“抗疫斗争伟大实践再次证明,中国特色社会主义制度所具有的显著优势,是抵御风险挑战、提高国家治理效能的根本保证。……我国社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力,能够充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势,这次抗疫斗争有力彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性。”[3]

   政治动员作为反科层治理的典型方式之一,在应对重大突发事件的特殊情景下,有助于克服常规科层体系的某些弊端,比如缩短繁冗的决策和执行链条,打破组织边界以迅速整合资源,加大对组织成员的激励等,从而显著提高应急效率。但与之相伴的是,应急行动中的行政目标被转换成政治目标,行政话语被转换成政治话语,行政过程被转换成政治过程。[4]这使得法律为紧急权力设计的行为框架可能被“悬置”。“良好的制度不仅要经得起常态生活的挑战,也要受得住危机事件的考验。日常的治理效能是检验国家制度的标尺,非常的危难时刻更是检测国家制度的‘试剂’。”[5]正如习近平总书记所指出的那样,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作”“这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。[6]那么,在新冠疫情防控这样的重大突发事件中,如何在充分发挥政治动员特殊优势的同时实现依法治理,如何使突出体现中国特色社会主义制度优势的政治动员和作为国家治理现代化核心特征的法治兼容统一,无疑就是“考题”的核心指向之一。对这一问题的回答超越了一般意义上对具体制度成败得失的检验,意义殊深。

   一、新冠疫情防控中的政治动员及其组织社会学逻辑

   (一)新冠疫情防控中的政治动员

   “与面临紧迫任务时求助于钱袋的西方政府相比,中国政府往往求助于扩音器。”[7]这里的“扩音器”指的就是政治动员。“所谓政治动员,简单讲就是执政党或政府利用拥有的政治资源,动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标的政治运动。”[8]政治动员在新冠疫情防控中的运用,突出地表现在2020年1月20日到2月23日的应急处置期。[9]在这一个多月的时间里,各种传染病防控措施以超常规方式被密集实施,公共部门从常态下的科层制运作切换到了“集中力量办大事”的政治动员模式。通过政治动员推动应急行动的关键做法包括:

   第一,对疫情防控作出极高政治定位。实施政治动员首先要将行政目标转换为政治目标,突出强调某个行政目标具有重大政治意义,将其纳入重要政治议程,赋予全社会为实现该目标集中资源、作出奉献的正当性、迫切性。[10]2020年1月28日,中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》就用“阻击战”来形容疫情应对之急难险重。2月23日,在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上,习近平总书记连用三个“最”,将疫情定性为“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。这些“顶格”定位都在为疫情防控“政治赋能”,既在政治上宣告全社会进入了一种需要共克时艰的非常状态,激发干部队伍和人民群众的危机感和奉献精神,又为即将或者已经采取的超常规应急措施寻求政治合法性。

   第二,最高层密集作出指示、召开会议、发布文件和发表讲话。高层领导人作出指示批示和发表讲话,高层政治机关召开会议和发布文件,都是政治动员中的标志性事件。“议题发出的层级越高,其合法性承载越高。”[11]在35天的应急处置期里,根据公开报道统计,这些标志性事件多达16次。另一个值得注意的标志是,在近年来具有可比性的重大突发事件中,最高指挥机构都设在国务院,而新冠疫情防控则成立中央应对疫情工作领导小组,在中央政治局常委会的领导下开展工作,形成了“党委直接领导、部门联防联控”的应急指挥体制。[12]以往的经验表明,成立“党领导小组”对于提升政策执行的“政治势能”是极为重要的手段。

   第三,通过党的组织系统进行彻底的能力动员。“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[13]“党对国家的领导体现为党对国家制度的有效运作和控制,而党对社会的领导则体现为党对社会的有效动员和整合。”[14]党领导国家,不仅通过法律程序掌握国家政权,还通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入国家治理过程。[15]党领导社会,则是在各个社会单元中设立基层组织,使其成为“战斗堡垒”。中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,要求“各级党委(党组)、各级领导班子和领导干部、基层党组织和广大党员要不忘初心、牢记使命,挺身而出、英勇奋斗、扎实工作,团结带领广大人民群众坚定不移把党中央决策部署落到实处,坚决打赢疫情防控阻击战”,就是希望通过党的组织系统发挥对国家和社会的领导作用,将整个国家和社会的能力彻底动员起来,投入疫情防控当中。[16]

   第四,以快速的奖惩鞭策、激励干部队伍。要确保政治动员的有效性,需要通过政治表扬或者政治前途的明许或暗许对动员对象进行激励,并施加政治压力对执行不力者给予惩戒。[17]中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》提出:“要在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部,把领导班子和领导干部在疫情防控斗争中的实际表现作为考察其政治素质、宗旨意识、全局观念、驾驭能力、担当精神的重要内容。对表现突出的,要表扬表彰、大胆使用;对不敢担当、作风飘浮、落实不力的,甚至弄虚作假、失职渎职的,要严肃问责。”相对于通过法律程序追究责任和更换官员,“赏不逾时、罚不迁列”的组织手段更能立竿见影。[18]这种方式在新冠疫情防控中得到充分运用,各地对一大批表现突出的干部火线提拔、破格提拔,对一批单位和个人记功,对一批获得奖励的个人火线吸收入党;与此同时,对一批履职不力的干部执行“战时纪律”,火线问责。

   在中国重大突发事件的应对中,“集中力量办大事”是非常重要的制度优势,为了发动这种举国体制而进行的政治动员长期发挥着重要作用。[19]新冠疫情防控中政治动员的力度之大、范围之广、方式之齐全、见效之迅速,达到了空前程度。但是,此次疫情防控还有一个重要背景,就是我国公共卫生应急的法律体系已经基本齐备。2003年“非典”疫情不仅紧急催生了《突发公共卫生事件应急条例》(中华人民共和国国务院令第376号,已被修改),《传染病防治法》也在2004年修订、2013年修正,2007年还出台了应急基本法《突发事件应对法》。这些法律、法规固然还存在这样那样的不足,但其针对疫情防控所储备的“武器库”基本够用。既然如此,为什么在疫情发生之后,法律所预设的这些应急机制并没有迅速自主启动,公共部门也没有自动扮演起法律所赋予的各种角色呢?恰恰是在政治动员的强大作用下,整个公共卫生应急体系才迅速运转起来,各种法定的疫情防控措施才得以高效实施。政治动员所体现的“制度优势”到底何在?政治动员高效驱动这一史无前例公共卫生应急行动的机理到底是什么?笔者认为,这可以借助组织社会学的视角获得解释。

   (二)一个组织社会学的解释视角

   在重大突发事件中,政治动员之所以有助于提升应急效率,是因为其促进了应急行动所必需的组织适应。突发事件是一个基于能力本位的概念,可以被理解为常态下其应对主体在能力上存在一定差距的危机事件。[20]事件发生后,其应对主体必须通过迅速的能力扩张来弥补这种“情境差距”,而能力扩张的过程一定会伴随着某种组织适应。[21]在常规突发事件中,既有的应急组织体系通常可以自主完成这一过程。首先,这些组织适应情景反复发生,可以被预测从而事先作出安排。其次,这些组织适应主要发生在政府内部或者政府及其预设的合作伙伴之间,政府通过运用科层权威或者行政协议就可以实现。[22]再次,这些组织改变是局部的,基本不影响政府整体上的运作方式及其与公共部门其他分支的关系,也不影响政府和社会、市场的常态互动模式。这些组织适应方式大多已为法律所确认,法律上关于应急体制的规定,大部分就是围绕着如何实现这样的组织适应而展开的,甚至预设了某些特殊组织形式。[23]但是,类似于新冠疫情这样的非常规突发事件,其应对过程对组织适应的要求绝非常规应急所能比拟。首先,此时政府内部需要作出的组织改变是剧烈的,需要打破科层制运作。科层制在常规应急中虽然可能产生功能拓展、结构扩张等组织适应现象,[24]但不会达到显著改变运行模式的程度。其次,应对非常规突发事件所要求的组织变革可能超出政府系统,涉及和其他公共机构之间的能力整合,只有能够统摄这些机构的更高政治力量才能完成。再次,非常规突发事件巨大的不确定性决定了人们很难为其预设应对方案;即使勉为其难设计了方案,也总是和真实情景相去甚远。对于不同国家来说,这种具有挑战性的组织适应过程并不总是能够在危机来临之后顺利完成。中国在新冠疫情防控中之所以较为迅速地做到了这一点,主要依靠的就是政治动员。

   关于政治动员在特殊情况下对科层制的替代或“超越”,已经有不少研究者指出。周雪光认为,政治动员是针对常规治理机制失败而产生的替代机制或者纠正机制,可以暂时叫停并替代科层制的常规过程,形成“运动式治理”,以超越科层制度的组织失败。[25]而重大灾害、危机等组织环境突变、科层制的常规机制无法应对的情形,正是政治动员启动的重要时机。[26]王浦劬和汤彬认为,政治动员一方面形成了对科层制的有效制衡,通过多种路径和渠道的监督抑制了“官僚主义”弊端滋长;另一方面也激发了人民群众的创造力和活力,尤其以中国共产党发达的组织网络为纽带,实现了治理格局中的网络化联动。[27]那么,在重大突发事件应对中,政治动员如何促使科层制组织发生变革呢?

首先,政治动员临时降低了科层组织内部的交易成本。科层组织内部是存在交易成本的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《清华法学》2022年第2期

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