王宏哲:党和国家监督:体系、要素与融合

选择字号:   本文共阅读 1035 次 更新时间:2022-06-17 09:29

进入专题: 党内监督   国家监督   监督体系   监督要素  

王宏哲  

内容提要:监督是一个实践性的、后果主义的政法命题。监督实践引导了监督理论。党和国家的监督实践经历了从要素监督到体系监督、从一元体系监督到二元体系监督的集成发展。解析监督主体、监督对象、监督事项、监督方式方法和监督者监督等的标准和问题,从要素视角,对“党和国家监督体系”大系统进行解构,进而指出:“党和国家监督体系”的效能,依赖于“党内监督体系”和“国家监督体系”两个子系统融合程度。党的领导和党内监督的主导地位决定了融合目标;提高党内监督体系各要素的法治化程度和加强国家监督体系各要素的政治正确性,是两个子系统融合的方向。监督要素和监督系统的融合,同时从形式和实质两个层面展开。


关 键 词:党内监督  国家监督  监督体系  监督要素  融合



“监督体系作为我国政治体制的关键组成部分,为中国共产党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高提供了制度保障,因而健全监督体系是完善和发展社会主义制度以及推进国家治理现代化的着力点。”[1]为此,我们有必要从体系的视角,以监督要素为入口,以党内监督和国家监督的融合为目标,检视党和国家监督体系存在的问题,为更好地完善社会主义法治监督体系提供些许理论支持。


一、党和国家监督的体系属性


监督首先是一个实践性的政治命题,其次才是一个规范性的法律命题。监督结果,而非监督规范,是判断监督及其体系成败的标准;良好的监督不是来自单个的具体监督行为,而是由所有监督行为集成而来的综合效果。党和国家监督体系的认知与建构思维是后果主义的和系统论的。


(一)监督之“体系”辨识


“监督体系”是指由监督主体,依据监督规范,利用多种监督方式,对监督对象的用权行为进行检查、督促和惩罚而形成的监督权(利)运行系统。


监督之“体系”具有如下特征:其一,监督要素及其构成的多元化。监督体系由多个监督要素整合而成,每个监督要素内部又有多个组成部分。监督要素及其构成的多元化,在形式上,导致了监督体系结构的复杂性;在结果上,加大了监督效能合力生成的难度。在我国,由于党和国家属于两种类别的政治组织体,党内监督体系和国家监督体系在要素上各自独立,自成体系,这不仅增强了监督体系要素构成的复杂性,而且,也加大了两个监督体系集成为更高级的监督统一体并产生更大监督合力的难度。其二,监督体系的建构性。监督体系是党和国家有目的、有计划的顶层设计的结果。监督体系的建构与完善不是源自空想,而是对腐败等权力失范行为的回应,这是监督体系政治性和实践性的体现,也决定了监督及其体系化理论整体上落后于实践。监督体系相比较于立法、行政和司法等政治体系而言,是后果主义的,而不是规范主义的,其实践特色甚于其理论构想。其三,监督体系形态的结构性。尽管关于我国监督体系的研究存在着“六大监督”说[2](P22-28)、“七大监督”说[3],但依监督要素之性质与地位,可清晰地看到我国监督体系内部呈现出一个明显的“金字塔结构”①:处于监督顶部的、充当引领性监督角色的是党的监督,处于监督中部的是国家监督,处于监督底部的是社会监督。党的监督是政治权力性监督,国家监督是法律权力性监督,社会监督(群众与媒体为代表)是法律权利性监督(群众监督具有政治权利监督和法律权利监督的双重属性,但其实现方式和外在特征决定了其属于法律权利性监督)。由于权利具有受(党和国家)权力保护,且其行使具有可放弃之特点,使得社会监督在理论上是正当性最强,但实践中却是监督力量最脆弱的一种监督方式。我国监督体系结构呈现出“党政权力监督体系强,社会权力监督体系弱”现象[4]。


(二)监督体系的进化历程


“监督体系”的名称和内涵随着党和国家监督实践的不断发展,经历了从“党内监督体系”,到“法律监督体系”,再到“党和国家监督体系”的“螺旋上升式”发展过程。


一是党内监督体系的形成。社会主义监督的原生场景是党内。经过不断探索,在新中国成立以前,中国共产党就建立起了较为成熟的党内监督体系,这是党和国家监督体系的“一元化”时期。在民主革命时期,党的各项工作都在探索中成长,党的监督是零散的,比如在反思党的组织问题的时候,就总结道:“没有设立有系统的监督来保证这种(政治)路线的巩固。”[5]“1927年前后,党的自身建设逐渐步入正轨,党建系统逐步完善,党内监督的相关制度也逐步充实与完备起来,作为党内监督主体的专门监督机构得以初步建立。”[6]1928年7月,党的六大选举产生了以刘少奇为书记的中央审查委员会。随着党的不断壮大,党内监督体系更加丰富,以党的中央和各级组织为基础,以纪律检查委员会为专责机构的、以党纪为规范的党内监督体系日渐成熟。1945年,党的七大在修改党章时,恢复了五大党章中党的“监察机关”的制度,不仅确定了“中央监察委员会,由中央全体会议选举之,各地方党的监察委员,由各地方党委全体会议选举,并由上级组织批准之”,也将监察机关的领导体制改为“党的监察委员会,在各该级党的委员会指导下进行工作”,确立了党的监察委员会在党委的领导下统一行使党内监督权、党委通过专门监督机构行使党内监督权的党内监督工作体制。这一模式一直延续至今,也深刻影响了国家监察体制的设立。党领导人民建立新中国后,党内监督体系与国家监督体系同时得到发展和完善,形成了党和国家监督的“二元体系”。改革开放以前,党内监督走过一段曲折道路,无论是监督主体、监督规范,还是监督方式都没有得到应有的发展。1978年以后,党内法规建设迅速发展,党内监督机构日渐完善,监督手段与方式也愈加丰富,形成了较为成熟的党内监督体系。这一体系在党的十八大以后被进一步健全和完善。“党内监督体系”作为一个规范概念出现得较晚。2016年10月27日党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》的第九条规定:“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。”


二是法律监督体系的建立。党内监督体系的场域是党内,法律监督体系的场域是国家。我国法律监督及其体系化建设始于党的十一届三中全会,其不仅是对改革开放前的党和国家监督难题的一种解决方案,更是对社会主义民主政治的一种回归。在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的指引下,法律监督体系全面建立。在监督主体上,确立了人大作为法律监督体系的核心主体地位,1982年宪法将检察机关确定为“国家法律监督机关”,在行政系统内部建立了行政监察机构,各级审判机关也发挥了审判监督职能,同时,行政与司法机关以及司法机关之间形成“分工合作,相互制约”的监督关系;在法律监督规范上,制定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《行政监察法》《行政复议法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律,以及《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》《检察人员纪律处分条例》《公职人员政务处分暂行规定》《事业单位工作人员处分暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等法纪规范;在法律监督范围上,公务员、法官、检察官等监督对象的工作行为全部纳入监督范围,检察机关有权进行法纪监督、经济监督、侦查监督、审判监督、监所监督等。


三是党和国家监督体系的建立。在新时代,以习近平同志为核心的党中央以反腐败为出发点,对党内监督体系和法律监督体系进行反思,将“依法治国”从“重法律规范”建设提升到“重法治实效”建设的高度,提出了建设“中国特色社会主义法治体系”的伟大工程,“严密的法治监督体系”成为其中的关键组成部分。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,提出中国特色社会主义法治监督体系之建构,指出:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”而真正标志着党和国家监督体系成熟的标志是国家监察体制的确立。2018年3月通过修改宪法,在立法权、执法权和司法权外,将监察权作为“第四种权力”[7],创新性地确立了“一府一委两院”的国家机构制度;在党中央统一领导下,坚持党的纪律检查机关与国家监察机关“合署办公”;2020年6月通过了《公职人员政务处分法》(简称《政务处分法》),打通纪律规范与法律规范之间“沟通通道”[8],实现监督规范的“纪律法律化”。从党的十八届四中全会确立的“法治监督体系”到党的十九大及十九届四中全会确立的“党和国家监督体系”的发展可以看出,“监督体系”这一概念在其内涵基本不变的情况下,其名称和定位越来越成熟和精准,是习近平新时代中国特色社会主义理论对我国社会主义监督体系的重大发展!


(三)监督体系的特征


一是党的领导。党的领导是政治领导,它是监督体系社会主义政治属性的根本保证,只有坚持党的领导才能保证中国特色的监督体系是社会主义性质的监督体系;党的领导是全面领导,它保证了社会主义监督体系在范围上是宽广的、监督对象是全面的,这使得社会主义监督体系对公权力的规范是周延的;党的领导是强有力的领导,它保证了社会主义监督体系的实施结果是有效的,是彻底的,党领导人民通过人民的力量和专门机关的力量,保证监督理念和监督规范得到真正的实现;党的领导是法治化领导,1938年10月毛泽东在党的六届六中全会所作的政治报告中指出,“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”,习近平把党领导的规范化提高到更高的层次,即把党规建设纳入社会主义法治体系建设中,将党和国家的法治化建设统一在一起,也将监督的体系化和法治化融为一体。


二是党的监督和国家监督的高度统一。社会主义监督经历了从简单监督到体系监督,体系监督从单一体系监督(党内监督)到二元体系监督,监督从党内监督扩展到国家监督,形成“党政二元监督体制”[9],然后,再实现“一体监督”的体系化监督目的,这正是国家治理体系和治理能力现代化发展进程在我国政治监督领域内的体现。党和国家一体监督表现为:监督规范的统一,即国家法律和党内法规统一在宪法之下,使得党的执政和国家行政统一在宪法之下,两个规范体系相互融合,逐渐形成强有力的规范合力;监督机关的统一,在党的十八大之后的监督体制改革中,一个重大成果就是国家监察体系的建设,其中党的纪律检查机关和国家监察机关在“合署”基础上实现彻底的“一体办公”是一个重要的实践成果;监督对象的统一,由于党是通过政治和组织等方式领导国家,这使得党员和公职人员身份必然容易叠合在一起,党的监督和国家监督是从不同视角对同一个人的监督,这种监督对象的统一使得社会主义监督将政治监督和法律监督也会统一在特定对象身上。


三是监察的主导性。监察在党和国家的监督体系中居于核心地位,这是由党和国家权力运行的民主集中制所决定的。党的监察体系比国家监察体系更早建立,也更为成熟。我国监察经历了行政监察和国家监察两个阶段。在监察权被宪法确定,监察体制被逐步建立后,国家监察和党的监察呈现出日渐同构的趋势,这使得监察权成为一个可联通党和国家的政治权力。党和国家监察权的主导性来自其专责性,无论是党内,还是国家,其监察机构都是党章和宪法赋权的专门监督机构,并被授予较高的地位和广泛的权力,使监察机关可专业地、权威地且高效地从事纪律检查和法律监督。监察的主导性决定了党和国家监察机关在反腐领域承担着绝对重要的角色。


四是监督体系的法治性。“法治”是一个政治概念,而不是狭义的法律概念,其依赖的规范除了法律外,还包括纪律在内的其他规范。法治化是政治监督现代化的应有之义。监督体系的法治化来源于监督的法治化。监督的法治化表现为:监督规范的法治化,即纪律和法律是公开的、统一的、系统化的、权威的等;监督行为的法治化,即监督机关,特别是监察机关的执纪执法活动是规范的,不仅按照授权行使权力,也严格按照预设的程序进行监督;各个监督主体之间的关系是法治的,如专责机关与日常行政机关在监督活动中的关系是被规定了的,党的监督机关与国家监督机关之间,监督机关与媒体、群众等监督主体之间的关系和监督活动也是有章可循、有法可依的等。监督体系的法治化意味着监督的体系化和法治化,其分别指向监督体系的法治化和法治监督的体系化两个向度。监督体系的法治化不仅意味着监督体系内部各要素的法治化,比如监督规范的法治化、监督方式的法治化、监督程序的法治化,也意味着党的监督和国家监督这两个子系统各自的法治化,特别是党的监督的法治化;而法治监督的体系化则意味着党和国家的监督必须是内在统一的,监督体系不存在内在冲突,也没有漏洞,使得党和国家的监督形成一张网,严密地对权力运行能做到及时、权威的监督。这种内在统一是党和国家“一体监督”理念的体现。


二、监督体系要素:标准与补足


“党和国家监督体系和监督能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成,对国家治理现代化发挥重要的监察、督促作用。”[10]要建成权威、高效和严密的中国特色社会主义法治监督体系,必须用分析的和解构的方法,从系统要素入手,审视党和国家监督体系的一般标准及其存在的问题。


(一)监督规范


监督规范解决的是“依据什么来监督”的问题。无规范无监督。以党章为统领的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系是社会主义法治监督体系的规范基础。在党内法规体系中,以《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》为核心构成了党内监督的主干规范;在国家法律体系中,以《监察法》《公职人员政务处分法》《刑法》等为核心,构筑起法律监督规范体系。监督规范建设有两个基本标准,即“完备的”和“精细的”:前者是监督规范的量的标准,能保证党和国家监督是“有法可依”的,后者是质的保证,能从根本上保证党和国家的监督规范是“良法”。党内监督规范体系的完备程度高于国家法律监督规范体系,而法律监督规范体系的精细程度高于党内监督规范体系。


在中国特色社会主义法律体系中,《刑法》《行政监察法》等对反腐败和职务犯罪等监督规范做了全面而细致的规定,而新时代制定的《监察法》和《公职人员政务处分法》,使得我国拥有了与党和国家治理体系现代化相匹配的监督法律规范体系。党内监督规范体系的建设不同于国家法律监督规范体系之处在于其没有任何可借鉴的规范蓝本,这就使得党内监督规范的建设必定是探索的和高度试错的。国家法律监督规范体系是党内监督规范体系最可借鉴的规范。可从完备性和精细化两个维度,通过规范比较,来考量国家法律监督规范体系与党内监督规范体系之间相互的借鉴方式和借鉴程度。


(二)监督主体


监督主体回答“谁来监督”问题。依理论,监督主体是“所有人”(所有党员和人民),而从实践视角,有权监督主体分为两类:“有权力的”和“有权利的”;监督对前者而言,是一种权力和责任,是不能放弃的,而对后者来说,则是可以放弃的,且不用承担政治的和法律的责任。党的纪律检查机关和国家监察机关的主体职责和定位就是监督,而且是监察式监督。同时,每一个权力机关的上级(党的组织,国家立法、司法和执法机构等)无论从业务角度,还是从内部纪律角度,都有权对下级机关或工作人员进行监督,但监督仅是其工作的一部分。三种监督主体的建设标准各不相同。专责监督主体要求“合法”“权威”和“廉洁”,上级监督主体要求“及时”与“尽责”,而群众监督、媒体监督等监督主体的要求是“主动”和“严肃”。


法治化是党的纪律监察机关在新时代要认真回答的重要问题,比如内部监督问题、监督执纪工作的效率、监督和审理工作如何制衡、执纪监督工作的公开化等。2020年12月25日修订的《中国共产党党员权利保障条例》对党员的“党内监督权利”做了更为细致的规定,同时也用专门章节规定了“保障措施”。如何将党员的监督权利从“纸上”转变为党员的具体行动,需要继续细化和全面考虑制度设计等。要推进人大监督制度的理论和实践创新,让人大监督更为刚性,监督更为具体,强化事前和事中监督的比例,创新人大代表联系人民的方式,提高人大代表监督的积极性等。需要在监察法规制定、内部监督、监察官地位、监察权与司法权的相互关系等方面做进一步细化工作。要进一步提高群众监督信息的质量;通过提供公共律师服务等,帮助群众通过合法方式表达监督诉求。发挥新媒体监督的优势,但同时要加强对自媒体等管理,保证社会舆论监督不被利用,同时,又能发挥监督作用。


(三)监督对象


“监督客体指监督的对象,又称被监督者”[11],它解决“监督谁”的问题。根据监督原理,监督对象是有权者,即任何受托行使党和国家权力的人或组织。任何有权者都应该受到监督,不管其行使的是党赋予的政治性权力,还是国家赋予的法律性权力,还是自治组织委托的自治性权力,或者是企业、事业单位内部权力。《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》规定了党内监督对象是所有党组织和党员。《监察法》和《公职人员政务处分法》对监督对象做了最全面的规定,包括广义的公务员(财政供养的、在党和国家机关工作的人员以及参公管理人员);法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员等。监督对象的建设标准是“所有有权者”。通过监察体制改革,基本上解决了党和国家监督体系中的监督对象全覆盖问题。


以监督对象是否拥有关键权力为标准,党内监督和国家监督均将监督对象分为一般监督对象和重点监督对象。尽管一切党组织和党员都是监督对象,但由于绝大多数党员并不担任党和国家领导职务,不是“有权人”,因而一般党员和党组织的监督就是“弱监督”,而对“关键少数”的监督则是严格的,因为监督的本义决定了监督对象主要是掌握具体权力的组织和人。《中国共产党党内监督条例》第六条规定:“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”特别是“中央政治局处在党和国家政治生活最高层,是‘关键少数’中的关键少数。”[12],应该以更高的标准要求自己,并受到监督。


《监察法》以“最大公约数”思维,将行使公共权力(党的权力、国家权力、社会公共权力、企业管理权力和自治权力)所有的“有权人”作为监督对象,实现监督的“全覆盖”。监察法对公职人员的定义使得国家监督对象实现了统一,使得监督对象范围最大化。这是完善党和国家监督体系的一个重大成果,是党和国家监督体系各个要素建设中融合成功的又一个典范。


(四)监督事项


监督事项形式表现为“事情”,实则为“行为”。《中国共产党纪律处分条例》在分则部分,将党员的违纪行为分为六大类。《监察法》将监察事项概括为三大类(职务道德行为、职务违法行为和职务犯罪行为)。《公职人员政务处分法》将监督行为统一定性为“违法行为”。比对《中国共产党纪律处分条例》规定的“违纪行为”与《公职人员政务处分法》规定的“违法行为”,会发现:其一,违纪行为数量远大于违法行为,《中国共产党纪律处分条例》中关于违纪行为的条目有九十五条,而《公职人员政务处分法》中的违法行为条目只有十三条。其二,两种行为大量叠合,特别是违法行为基本被涵盖在违纪行为之中,如《公职人员政务处分法》第二十八条规定的违法行为来自《中国共产党纪律处分条例》中的违反政治纪律的行为,《公职人员政务处分法》第三十三条、第三十四条、第三十五条和第三十六条来自《中国共产党纪律处分条例》中的违反廉洁纪律的行为等。其三,党内监督对象行为体系远成熟于国家监察对象行为体系,这主要是由于党内监督早于国家监察监督,而国家监察监督体系刚刚建立,其规定的违法行为是对行政监察体系时期各个不同监督对象行为的总结。


职务犯罪行为是国家法律监督事项。在我国刑法中,关于职务犯罪主要有三种罪名,分别是:贪污贿赂犯罪(刑法第八章)、渎职犯罪(刑法第九章)和侵犯公民人身权利民主权利的犯罪,其中,贪污贿赂犯罪共十五个条文和十二个罪名,渎职罪共用了二十三条规定了三十四个罪名,侵犯公民人身权利民主权利的犯罪共七个罪名。


比较规定监督对象行为的三个主要规范性文件,由于刑法和充当“党内刑法”的《中国共产党纪律处分条例》规定的都是最严重的失范行为,而这些失范行为对党和国家的生存秩序造成威胁,所以,党和国家都对其进行了长时间的、系统而细致的建设,使得二者规范的行为及其体系都比较成熟。而最需要完善和改进的则是《公职人员政务处分法》规定的一般职务违法行为,比如事业单位和国有企业中的管理者,尤其是有可能腐败的一般人员的行为,都应纳入监督监察的行为范围;法院和检察院中的辅助人员的行为也是司法“微腐败”的体现,需要进行规范等。


(五)监督方式方法


监督方式是指“如何监督”,主要指监督程序、监督工作方式方法等。监督的法治化是新时代监督体系建设的基本标准。依形式法治,监督的法治化至少包括以下具体标准:监督是一般性的(所有人一视同仁地被监督);监督行为和程序是尽可能公开的;监督行为坚持非溯及既往原则;监督者的行为是标准的(非任意的);不同监督主体之间的监督行为与结果不能相互矛盾(如党的监督与国家监督之间、专责监督与机关监督之间、上级监督与下级监督之间等);对监督对象的要求不能脱离基本党性和人性(即对监督对象的要求必须是适当的);对监督对象的要求和标准是稳定的(不能随意变动);监督者必须先严格遵守监督标准等。


在监督方式方法上,依据以人为监督重点和以事为监督重点的不同,产生了综合式和单项式两种监督方式方法体系。同时,由于党的纪律检查和国家监察在实践上的高度统一,使得党的监督方式方法和国家监督方式方法呈现出金字塔形排列关系。其中党的综合式监督监察方式方法和国家综合式监督监察方式方法高度叠合,而在单项式监督监察方式方法方面,二者又有各自不同。


“纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督”是从纪检监督实践者视角,对党和国家综合式监督方式的概括。“派驻监督”和“巡察监督”中的“监督”一词是狭义的,而“纪律监督”和“监察监督”中的“监督”一词是广义的。依监督类别而言,“纪律”和“监察”是党内和国家监督体制的特质。而“派驻”和“巡察”则是典型的监督方式。就具体监督方法而言,在党内日常监督方式中,有通过信访、举报等方式征集监督线索、谈话函询、民主生活会、廉政档案、专项监督检查、纪检检查建议等方法;在国家监察监督方面,有调查措施和其他监察方法、思想政治教育、监察建议、警示等丰富的监察方法;在派驻监督方面,有受理信访举报、开展廉政约谈、实施定期研判、开展重点检查、监督问题整改等方法;在巡察监督方面,有常规巡察、针对性专项巡察、机动式巡察、开展巡察“回头看”等方法。


在国家监督体系中,人大的监督方式主要有:审议和听取“一府一委两院”的专项工作报告;审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查和撤职案的审议和决定等。但在实践中,人大监督的广度和深度稍显不足;常委会听取和审议“两院”专项工作报告至今还成为空白;应加强对各级监察委员会专项报告的审议;人代会对“两院”工作报告的审议时间紧,导致审议程度较浅;对重大问题和专项工作监督的主动性不足;询问和质询制度设计需要完善等。法院和检察院通过司法活动,以审判和检察工作开展监督工作。在监察体制改制后,将检察院原有的反贪和渎职防范等职能划转给了监察委,使得检察院的监督职能更多地聚焦在“法律监督”上。


政治协商民主作为重要的政治监督,其主要监督方式有协商会议、视察调研、建议案、提案、反映社情民意信息等。经过70年的探索,政协民主监督的方式方法比较丰富和成熟。提高政协民主协商监督的质量是完善政协民主协商的重要目标,提高政协委员参政议政的积极性是强化政协民主监督的基础。


群众监督的主要方式方法包括:批评、建议、申诉、控告和检举等。在新时代,通过“12345”政府热线和互联网小程序,已经让群众有了更及时、更便捷的监督方式,各级纪检监察部门的网站、信箱等也在群众监督信息征集方面起到了很好的作用。如何改善“群众监督、民主监督方面多局限于法律文件,抽象化、书面化多于具体化、实践化”[13]的困境,引导群众理性监督、合法监督,如何调动群众监督的积极性依然是需要研究和关注的问题。舆论监督则通过大众传播媒介方式进行监督。利用互联网传播的优势,自媒体监督逐渐代替了传统媒体。通过快速传播方式,让监督事项迅速进入人们视野,并被广泛引起关注,如“于欢案”对审判机关的监督、耍官威“掌掴”市政府秘书长案对“耍官威”现象的监督等,都是舆论监督良好效果的体现。自媒体监督中的信息的真实性是监督成效的关键,如何加强对自媒体的监管,使其既能发挥优势,又不走向监督的反面,是新时代舆论监督遇到的重要命题。


(六)对监督者监督


现代监督体系中存在的关键问题是“如何监督监督者”,其中内涵了“谁来监督监督者”“如何监督监督者”“如何监督最高权力”等。对监督者监督的建设标准有:更高更严的监督标准、针对最高权力的特殊监督机制、监督者内部有良好的制衡机制、强化党的全会对党的纪律检查委员会的监督、强化各级人大对监察委员会的监督、建立党的全会和各级人大对监督者监督以及监督保密之间的良好关系等。


对监督者的监督主要体现为对两类主体的监督,一是各级领导者,二是作为专责机关的党的纪律检查部门和国家监察部门的工作者。各级领导不仅“位高权重”,同时,也承担着监督者的职责。自党的十八大以后,党的监督体系建设的重点是加强对党的各级领导干部的监督。党中央制定了《中国共产党党内监督条例》,地方各级党委制定了专门监督党委领导班子的规章制度;强化了组织监督、监督学习、日常报告等制度,使得对“关键少数”的监督日常化、实时化;强化了上级纪委和同级纪委对党委常委会成员的监督,并且建立以上级纪委监督为主的体制,使得长期存在的“灯下黑”现象得到了根本改变。公开是解决权力监督的基本原则,增强“三重一大”和“党委前置”制度设计中的公开程度;继续强化对“关键少数”八小时以外生活的监督,减少其被“围猎”的机会;用好巡视巡察监督方式,可定期不定期开展专门针对“关键少数”的专项检查等。


《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《监察法》都对纪律检查和国家监察机关和人员的监督制度、体系等作了设计。从党的监督和人大监督、外部监督、内部监督等方面加强对纪检监察机关的监督。不断增强监督工作的公开性,如公开信访举报承办权、案件检查权、案件定性量纪权等,实行处理结果公开,主动接受社会监督,问责监督失职行为;设立内部专门的监督机构(干部监督室),加强内部监督;强化监督权力内部运行的制约和监督,使得决策权、执行权、监督权等既相互制约又相互协调,对监督权的行使情况实施“再监督”和“再检查”。如果说司法机关是国家法律权威维护的最后一道屏障的话,纪检监察机关就是党和国家监督体系的最后一个“踏板”。必须以更高的标准、更及时的监督,确保任何时候纪检监察机关是廉洁的、高效的。要确立纪检监察工作人员的法律地位,减少他们“以案谋私”、办“关系案”和“人情案”、为监督对象通风报信等机会。


三、促进党和国家监督体系的深度融合


党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出,要“健全党和国家监督体系”,表明党内监督体系和国家监督体系分别存在且需要继续完善,也表明需要继续深化两个监督体系的融合;党的十九大报告把党和国家监督体系建设目标确定为“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”,实现党内监督体系和国家监督体系在形式上和程序上的“贯通融合”。


(一)融合原则与标准


党和广义政府(国家)是具有不同属性的两个政治主体,依此,产生了党内和国家两个不同的监督体系,但由于党对国家的领导,在政治实践中,这两个监督体系又融合在一起,形成一个内在统一的大监督系统。在理论上,“党和国家监督体系”就是对这个大监督系统的描述,其中,党内监督体系以政治监督为主,国家监督体系以法律监督为主。两个监督系统融合称之为“党和国家监督体系”。


两个监督系统融合的程度(功能协同程度)将决定党和国家监督体系的监督效能,进而决定了国家治理体系是否完整,以及国家治理能力现代化能否真正实现。为此,必须解决:融合原则是什么,融合标准是什么,融合的结果是什么等问题。


党内监督体系和国家监督体系的融合必须坚持如下基本原则:首先,必须坚持党的领导,这保证了两个体系是同质的,融合方向是同一的。“坚持和完善党和国家监督体系,必须紧紧抓住坚持党的领导这个‘纲’、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导这个‘魂’,深刻把握党中央精心设计的以自我监督为主体的政治考量和政治内涵,从决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上,不断强化党的全覆盖、全方位、全过程领导,始终保持坚定正确的政治方向”[14];其次,必须坚持党内监督的主导性,这是因为“党内监督在党和国家监督体系中的主导地位是由党的执政地位所决定的,党内监督如果失灵,那么其他监督也会变得无效,因此党内监督是其他各类监督发挥作用的前提基础”[15]。这种主导地位决定了两个监督体系之间的内在关系,即在体系融合时,国家监督体系(特别是国家监察制度)的融合方向是党内监督体系,国家监督体系的要素要尽可能地维护党内监督的权威性(监察法中的“留置”制度就是以法律的方式对党的监督执纪中的“双规”制度的维护,这一法律制度创新是国家监督与党内监督内在融合的典范);最后,融合的相互性。尽管党和国家监督体系以党内监督为主导,但并不意味着融合是单向的,是国家监督体系被动地“迈向”党内监督体系。党的监督是政治监督,国家监督是法律监督(尽管监察权被视为一种政治权力,但其运行方式依然是法律化的)。党内监督体系和国家监督体系的融合,内在地就是政治和法律之间的融合,当然,这种融合并不是合并,并不意味着政治替代法律,或法律替代政治,而是发挥二者各自优势,实现功能互补。对党内监督而言,在坚持其内在的社会主义属性基础上,必须借鉴法律的形式化和程序性,也就是党内监督的法治化;对国家监督而言,在坚持法治原则基础上,必须强化其监督的政治方向和政治立场。


监督体系融合分为形式标准和实质标准,其中前者指融合的法治化程度,后者则是监督效能。在形式上,“党和国家监督体系”就是“法治监督体系”,这要求无论从监督规范的体系化,还是从监督实践的运行,都必须遵循法治的基本要求,比如监督规范的规则化、系统化,监督规范的不可溯及,监督规范之间没有漏洞、空白以及不冲突等;监督过程的公开化、可监督性、可辩护性等,在这一点上,党内监督体系可以借鉴国家法律监督体系的法治化,因为我国法律监督的规范、制度和运行等都已经具有很高的法治化程度。监督效能上,以习近平总书记提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”为检验标准,不仅要关注监督体系和制度的建构,更要以监督效能为标准反观和审视现有监督制度和机制。党的十八大以来,以监督效能为导向,党和国家监督制度和体系得到极大的完善,监察体制的确立,同级党委监督难题的破解,纪委的监督以上级领导为主,巡察和派驻制度的完善,纪检监察内部监督和制约机制的确立等,使得纪检监察系统的权威得到提高、独立性增强,最终实现了“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[16]的良好局面。如何在此基础上,一方面将反腐工作进一步推向深处,做到细处,养成“不敢腐、不能腐、不想腐”的习惯,同时,又能保证立法权、行政权和司法权的效率,即实现用权和治权的实践平衡。


(二)要素融合


促进两个监督体系更紧密地融合是我国监督体系实现成效的前提条件,而监督体系的融合体现为两类监督要素之间的融合。党内监督体系和国家监督体系在主体、规范、程序等方面有明显的差别,但二者在监督对象、监督事项、监督目的等方面却是一致的。为此,在建构体系融合时,必须认识到“融合”不是“合并”,既要保持两个监督体系的各自存在,又要实现二者功能的协同与整合。


新中国成立以后,党内监督和国家监督在各自完善的同时,也探索相互融合的机制体制,并在很多方面已经取得了明显成效。在监督要素的融合方面,由于监督主体、监督对象和专责机构等基本都实现了融合,保证监督实践中两个监督体系之间能相互贯通融合,产生整体监督合力,特别是2018年监察体制的确立,将两个监督体系的执纪执法程序紧紧“咬合”在一起,迅速树立了纪检监察的权威,极大地提高了党和国家的监督能力。但深入思考,依然会发现两个监督体系之间仍然有需要深度融合的空间。


在监督规范融合方面已取得了巨大进步,主要体现为监察法律体系的建立。在行政监察时期,不仅国家的监督规范的严密性落后于党内监督规范,而且国家监督规范如国家监督主体一样,是分散的,并未形成监督合力。《监察法》《公职人员政务处分法》的制定,使得国家监督规范和党的监督规范之间更为相近(无论是监督规范的性质,还是种类)。党的监督规范应该加强其法治性,不仅要按照党中央统一安排继续制定监督类规范,也要提升该类规范的质量,比如以《中国共产党纪律处分条例》为借鉴对象,加强监督类党内法规的体系化建设;在强调监督理念确立和信仰教育的同时,可借鉴法律规则的逻辑模型,让监督规范更具有可操作性。《公职人员政务处分法》是国家监督规范向党内监督规范学习和借鉴的成功经验,它不仅提升了党内监督和国家监督的合法性,也让国家监督与党内监督在监察层面获得同一规范逻辑。在理论上,需要解决监督规范(党的纪律规范和国家法律规范)的融合,协调《刑法》《公职人员政务处分法》和《中国共产党纪律处分条例》之间的规范关系;解决监督事项和监督行为的融合与衔接问题(违反党纪的行为、违反公职纪律的行为、违反政务处分的行为和违反刑法的行为之间的关系)。


监督主体的融合。党的纪律检查机关和国家监察机关的“合署办公”是两个监督体系融合最直观的成果。其优点是明显的:能实现纪法有效衔接、提高纪检和监察的整体监督效能、保证党对党内监督和国家监察的统一领导等。但也存在着需要解决的问题:如何解决党的纪委的领导和保障监委的独立性;如何实现监察法规定的留置与党的纪律中规定的“双规”的衔接;如何在人员不分的基础上,保证二者的职能、权责和程序是独立的等,这些都是需要随着两个监督体系不断深入融合后,需要解决的问题。为实现监督主体之实质融合,可将党和国家专责机构完全合一,将“中国共产党纪律检查委员会”和“中华人民共和国国家监察委员会”合并成为“中央监察委员会”,在地方成立相应的地方“党和国家监察委员会”。


监督对象和事项的融合。就监督对象而言,党的监督对象是普遍的(所有党员和党组织),监督对象具有政治属性,而国家监察的监督对象是特定的,监察对象具有管理属性,但二者高度叠合。“我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%,党内监督和国家监察具有高度内在一致性和互补性。”[17]《监察法》和《公职人员政务处分法》对“公职人员”范围的确定,使得“党员”和“公职人员”作为监督对象在规范上已经被确定,并深度嵌合在一起,这一点构成党和国家监督体系融合的另一关键。需要继续细化一般党员和“关键少数”在监督上的差别和公职人员的特殊情形(国有企业、事业单位中不具有管理岗位,但却容易导致腐败的人)等。就监督事项融合而言,一方面《中国共产党纪律处分条例》分则规定的六类处分行为和《公职人员政务处分法》第三章规定的违法行为基本叠合,另一方面,党政机关、行政事业单位和国有企业均将“三重一大”事项作为监督重点。


监督方式法治化的融合。党的监督因其政治属性的原因,在监督方式方法上具有明显的内部特点,监督规范较为抽象,缺乏规则模型,监督过程公开性不够,在纪律处分中重定性而缺少定量意识,监督方式过于依赖上下级权力关系,而缺乏对监督规则的依赖等。国家法律和监察方式方法具有明显的法治化特点,这使得国家监督体系对党的监督体系在这一点上有借鉴基础。如何进一步提高党内监督体系的监督方式方法的法治化是党和国家监督体系发展的关键。比如进一步提高党内监督执纪的公开程度,探索党内执纪时被审查党员的辩护和申诉等权利机制、《中国共产党纪律处分条例》以外的其他监督规范的具体化和可操作化问题、选择性或随机性监督执纪问题的解决等。


①任建明和洪宇将这一结构称之为“三个层次的立体监督体系结构”。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自治理现代化研究 2021年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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