王宏哲:党和国家监督:体系、要素与融合

选择字号:   本文共阅读 134 次 更新时间:2022-06-17 09:29:58

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王宏哲  

   内容提要:监督是一个实践性的、后果主义的政法命题。监督实践引导了监督理论。党和国家的监督实践经历了从要素监督到体系监督、从一元体系监督到二元体系监督的集成发展。解析监督主体、监督对象、监督事项、监督方式方法和监督者监督等的标准和问题,从要素视角,对“党和国家监督体系”大系统进行解构,进而指出:“党和国家监督体系”的效能,依赖于“党内监督体系”和“国家监督体系”两个子系统融合程度。党的领导和党内监督的主导地位决定了融合目标;提高党内监督体系各要素的法治化程度和加强国家监督体系各要素的政治正确性,是两个子系统融合的方向。监督要素和监督系统的融合,同时从形式和实质两个层面展开。

  

   关 键 词:党内监督  国家监督  监督体系  监督要素  融合

  

  

   “监督体系作为我国政治体制的关键组成部分,为中国共产党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高提供了制度保障,因而健全监督体系是完善和发展社会主义制度以及推进国家治理现代化的着力点。”[1]为此,我们有必要从体系的视角,以监督要素为入口,以党内监督和国家监督的融合为目标,检视党和国家监督体系存在的问题,为更好地完善社会主义法治监督体系提供些许理论支持。

  

   一、党和国家监督的体系属性

  

   监督首先是一个实践性的政治命题,其次才是一个规范性的法律命题。监督结果,而非监督规范,是判断监督及其体系成败的标准;良好的监督不是来自单个的具体监督行为,而是由所有监督行为集成而来的综合效果。党和国家监督体系的认知与建构思维是后果主义的和系统论的。

  

   (一)监督之“体系”辨识

  

   “监督体系”是指由监督主体,依据监督规范,利用多种监督方式,对监督对象的用权行为进行检查、督促和惩罚而形成的监督权(利)运行系统。

  

   监督之“体系”具有如下特征:其一,监督要素及其构成的多元化。监督体系由多个监督要素整合而成,每个监督要素内部又有多个组成部分。监督要素及其构成的多元化,在形式上,导致了监督体系结构的复杂性;在结果上,加大了监督效能合力生成的难度。在我国,由于党和国家属于两种类别的政治组织体,党内监督体系和国家监督体系在要素上各自独立,自成体系,这不仅增强了监督体系要素构成的复杂性,而且,也加大了两个监督体系集成为更高级的监督统一体并产生更大监督合力的难度。其二,监督体系的建构性。监督体系是党和国家有目的、有计划的顶层设计的结果。监督体系的建构与完善不是源自空想,而是对腐败等权力失范行为的回应,这是监督体系政治性和实践性的体现,也决定了监督及其体系化理论整体上落后于实践。监督体系相比较于立法、行政和司法等政治体系而言,是后果主义的,而不是规范主义的,其实践特色甚于其理论构想。其三,监督体系形态的结构性。尽管关于我国监督体系的研究存在着“六大监督”说[2](P22-28)、“七大监督”说[3],但依监督要素之性质与地位,可清晰地看到我国监督体系内部呈现出一个明显的“金字塔结构”①:处于监督顶部的、充当引领性监督角色的是党的监督,处于监督中部的是国家监督,处于监督底部的是社会监督。党的监督是政治权力性监督,国家监督是法律权力性监督,社会监督(群众与媒体为代表)是法律权利性监督(群众监督具有政治权利监督和法律权利监督的双重属性,但其实现方式和外在特征决定了其属于法律权利性监督)。由于权利具有受(党和国家)权力保护,且其行使具有可放弃之特点,使得社会监督在理论上是正当性最强,但实践中却是监督力量最脆弱的一种监督方式。我国监督体系结构呈现出“党政权力监督体系强,社会权力监督体系弱”现象[4]。

  

   (二)监督体系的进化历程

  

   “监督体系”的名称和内涵随着党和国家监督实践的不断发展,经历了从“党内监督体系”,到“法律监督体系”,再到“党和国家监督体系”的“螺旋上升式”发展过程。

  

   一是党内监督体系的形成。社会主义监督的原生场景是党内。经过不断探索,在新中国成立以前,中国共产党就建立起了较为成熟的党内监督体系,这是党和国家监督体系的“一元化”时期。在民主革命时期,党的各项工作都在探索中成长,党的监督是零散的,比如在反思党的组织问题的时候,就总结道:“没有设立有系统的监督来保证这种(政治)路线的巩固。”[5]“1927年前后,党的自身建设逐渐步入正轨,党建系统逐步完善,党内监督的相关制度也逐步充实与完备起来,作为党内监督主体的专门监督机构得以初步建立。”[6]1928年7月,党的六大选举产生了以刘少奇为书记的中央审查委员会。随着党的不断壮大,党内监督体系更加丰富,以党的中央和各级组织为基础,以纪律检查委员会为专责机构的、以党纪为规范的党内监督体系日渐成熟。1945年,党的七大在修改党章时,恢复了五大党章中党的“监察机关”的制度,不仅确定了“中央监察委员会,由中央全体会议选举之,各地方党的监察委员,由各地方党委全体会议选举,并由上级组织批准之”,也将监察机关的领导体制改为“党的监察委员会,在各该级党的委员会指导下进行工作”,确立了党的监察委员会在党委的领导下统一行使党内监督权、党委通过专门监督机构行使党内监督权的党内监督工作体制。这一模式一直延续至今,也深刻影响了国家监察体制的设立。党领导人民建立新中国后,党内监督体系与国家监督体系同时得到发展和完善,形成了党和国家监督的“二元体系”。改革开放以前,党内监督走过一段曲折道路,无论是监督主体、监督规范,还是监督方式都没有得到应有的发展。1978年以后,党内法规建设迅速发展,党内监督机构日渐完善,监督手段与方式也愈加丰富,形成了较为成熟的党内监督体系。这一体系在党的十八大以后被进一步健全和完善。“党内监督体系”作为一个规范概念出现得较晚。2016年10月27日党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》的第九条规定:“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。”

  

   二是法律监督体系的建立。党内监督体系的场域是党内,法律监督体系的场域是国家。我国法律监督及其体系化建设始于党的十一届三中全会,其不仅是对改革开放前的党和国家监督难题的一种解决方案,更是对社会主义民主政治的一种回归。在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的指引下,法律监督体系全面建立。在监督主体上,确立了人大作为法律监督体系的核心主体地位,1982年宪法将检察机关确定为“国家法律监督机关”,在行政系统内部建立了行政监察机构,各级审判机关也发挥了审判监督职能,同时,行政与司法机关以及司法机关之间形成“分工合作,相互制约”的监督关系;在法律监督规范上,制定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《行政监察法》《行政复议法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律,以及《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》《检察人员纪律处分条例》《公职人员政务处分暂行规定》《事业单位工作人员处分暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等法纪规范;在法律监督范围上,公务员、法官、检察官等监督对象的工作行为全部纳入监督范围,检察机关有权进行法纪监督、经济监督、侦查监督、审判监督、监所监督等。

  

   三是党和国家监督体系的建立。在新时代,以习近平同志为核心的党中央以反腐败为出发点,对党内监督体系和法律监督体系进行反思,将“依法治国”从“重法律规范”建设提升到“重法治实效”建设的高度,提出了建设“中国特色社会主义法治体系”的伟大工程,“严密的法治监督体系”成为其中的关键组成部分。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,提出中国特色社会主义法治监督体系之建构,指出:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”而真正标志着党和国家监督体系成熟的标志是国家监察体制的确立。2018年3月通过修改宪法,在立法权、执法权和司法权外,将监察权作为“第四种权力”[7],创新性地确立了“一府一委两院”的国家机构制度;在党中央统一领导下,坚持党的纪律检查机关与国家监察机关“合署办公”;2020年6月通过了《公职人员政务处分法》(简称《政务处分法》),打通纪律规范与法律规范之间“沟通通道”[8],实现监督规范的“纪律法律化”。从党的十八届四中全会确立的“法治监督体系”到党的十九大及十九届四中全会确立的“党和国家监督体系”的发展可以看出,“监督体系”这一概念在其内涵基本不变的情况下,其名称和定位越来越成熟和精准,是习近平新时代中国特色社会主义理论对我国社会主义监督体系的重大发展!

  

   (三)监督体系的特征

  

   一是党的领导。党的领导是政治领导,它是监督体系社会主义政治属性的根本保证,只有坚持党的领导才能保证中国特色的监督体系是社会主义性质的监督体系;党的领导是全面领导,它保证了社会主义监督体系在范围上是宽广的、监督对象是全面的,这使得社会主义监督体系对公权力的规范是周延的;党的领导是强有力的领导,它保证了社会主义监督体系的实施结果是有效的,是彻底的,党领导人民通过人民的力量和专门机关的力量,保证监督理念和监督规范得到真正的实现;党的领导是法治化领导,1938年10月毛泽东在党的六届六中全会所作的政治报告中指出,“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”,习近平把党领导的规范化提高到更高的层次,即把党规建设纳入社会主义法治体系建设中,将党和国家的法治化建设统一在一起,也将监督的体系化和法治化融为一体。

  

   二是党的监督和国家监督的高度统一。社会主义监督经历了从简单监督到体系监督,体系监督从单一体系监督(党内监督)到二元体系监督,监督从党内监督扩展到国家监督,形成“党政二元监督体制”[9],然后,再实现“一体监督”的体系化监督目的,这正是国家治理体系和治理能力现代化发展进程在我国政治监督领域内的体现。党和国家一体监督表现为:监督规范的统一,即国家法律和党内法规统一在宪法之下,使得党的执政和国家行政统一在宪法之下,两个规范体系相互融合,逐渐形成强有力的规范合力;监督机关的统一,在党的十八大之后的监督体制改革中,一个重大成果就是国家监察体系的建设,其中党的纪律检查机关和国家监察机关在“合署”基础上实现彻底的“一体办公”是一个重要的实践成果;监督对象的统一,由于党是通过政治和组织等方式领导国家,这使得党员和公职人员身份必然容易叠合在一起,党的监督和国家监督是从不同视角对同一个人的监督,这种监督对象的统一使得社会主义监督将政治监督和法律监督也会统一在特定对象身上。

  

三是监察的主导性。监察在党和国家的监督体系中居于核心地位,这是由党和国家权力运行的民主集中制所决定的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:治理现代化研究 2021年5期

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