荆超:平衡国家安全与人权:欧洲人权法院适用适当性原则的分析模式及其运用实践

选择字号:   本文共阅读 771 次 更新时间:2022-05-31 09:38:00

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荆超  

   内容提要:欧洲人权法院判决在平衡人权保障与公共利益的分析上常被批评缺乏清晰性、一致性。为权衡国家安全与人权保障,欧洲人权法院需要审查国家安全措施是否适当,即能否达到缔约国所欲达到的目的。考察欧洲人权法院国家安全判例中对适当性原则的审查,可以将其司法实践总结为两种分析模式:“人权保障优先”模式和“国家安全优先”模式。两种模式下欧洲人权法院的审查标准以及重点考量因素是不同的。欧洲人权法院在国家安全案件中对适当性问题的审查具有一致性与可预测性。

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   一、引言

  

   对于国家安全与人权关系的理解,有的国家着眼于二者的冲突与对立,有的则将重点置于二者一致与互动之处。虽然各自有着不同的解读,国家在处理二者关系时的目的却是相同的:国家安全与人权的平衡。但是,何谓平衡?如何达到平衡?

   国家安全与人权二者平衡与否,其核心考虑不在于法律条文中涉及维护国家安全的例外条款的数量多少,也不在于政府为国家安全而干涉个人自由的范围大小、手段多寡或是程度深浅。这些考虑过于看重表面所呈现出的情况的比较,实际上是将平衡简单地理解为“正义女神”手中天平的持平状态,一端减少,抑或另一端增加所造成的天平的倾斜,即意味着当前状态的失衡。相反,这些此消彼长的变化更大程度上是平衡后所呈现出的结果,而非国家安全与人权进行平衡的过程。平衡国家安全与人权保障,在抽象层面应当是二者所承载的价值或利益的比较,在实践层面则应当是对以前者为理由干涉后者的正当性的评价。欧洲人权法院在判例中对缔约国国家安全举措的审查和分析,典型地反映了这一平衡过程。

   比例原则经常被司法机关用于对政府的政策和措施的实质性审查,通常认为其至少包含以下三项“子原则”:适当性、必要性以及狭义合比例性。①其中,适当性原则要求政府证明举措能够促进其目的的达成,即举措与目的间具有相关性。②比例原则最初由德国联邦宪法法院进行了系统性的适用与发展,③随后又被引入了国际人权领域,④这当然也包括了欧洲人权法院的司法实践。虽然欧洲人权法院对比例原则的应用有其独特性,⑤但毫无疑问的是,它纳入了对适当性原则的考察。

   欧洲人权法院审理的案件中,时常遇到缔约国以保护国家安全为由对权利行使施加限制的情况。所涉及的权利包括《保障人权与基本自由公约》(以下简称《欧洲人权公约》)第8条(私生活和家庭生活受到尊重的权利)、第10条(表达自由)、第11条(集会与结社自由),以及第四议定书第2条(迁徙自由)等;规定这些权利的条文明确将“国家安全”作为权利限制的正当理由之一。⑥此外,也有案件涉及《欧洲人权公约》第5条(人身自由与安全权)和第6条(公正审判权);⑦虽然“国家安全”没有出现在相应的条文中,但这并不影响缔约国在实践中出于保护国家安全的考虑而对这些权利进行限制。在这些国家安全案例中,欧洲人权法院需要平衡当事国保护国家安全的需求与其保护人权的义务。为此,欧洲人权法院通常会对缔约国保护国家安全措施的“适当性”进行审查,分析措施与目的之间的因果关系。

   现有研究很少专门分析欧洲人权法院处理国家安全与人权之间冲突的模式。⑧与此间接相关的研究大致可以分为两类:一类以综合性分析为主,总结了在涉及《欧洲人权公约》第8-11条权利的案件中,欧洲人权法院如何运用比例原则判断当事国的措施是否是“必需的”;⑨另一类研究则关注某一具体人权问题,分析政府干涉相应权利的合法条件与范围。⑩这些研究没有将国家安全与人权的关系问题作为讨论的中心。因此,本文将重点放在欧洲人权法院平衡国家安全与人权的实践上,分析适当性原则在其中发挥的作用。与此相关,目前已有不少学者讨论了比例原则在欧洲人权法院判例中的应用,(11)这其中有关适当性原则的分析为本文提供了重要的研究基础。

   经常有批评指出欧洲人权法院的判例缺乏一致性与连贯性。为解决欧洲人权法院审查标准的不可预测性问题,学者大多依据欧洲人权法院的“自由裁量余地”(Margin of Appreciation)理论来解释其判决所体现的不同分析模式。“自由裁量余地”指的是,“缔约国在实施国际人权条约以及判断其国内现实情势时所享有的自由”(12)。依据此理论,欧洲人权法院对涉及不同权利或主题的案件,采取或严格或宽松的审查标准。(13)然而,这一理论只是粗略地将赋予缔约国的自由裁量范围区分为“较大”和“较小”,却未能明确指出在两种情况下法院应当如何具体审查政府措施的适当性。举例来说,欧洲人权法院在案件中赋予缔约国较大的自由裁量余地是否意味着其将直接采纳当事国对于措施有效性问题的主张?抑或是,当事国在此情况下需要提供实质性证据支持这一主张?当赋予国家较小的自由裁量余地时,欧洲人权法院会采用严格的审查标准,那所谓的“严格审查标准”在具体案件中是如何体现的?应当说,“自由裁量余地”理论区分出了两种不同的审查标准,但是没有详细阐明二者在实践上的具体差异。

   的确有学者在研究中分析并提出了欧洲人权法院适用不同审查标准在实践中的具体体现。例如,扬涅克·杰拉茨教授(Janneke Gerards)总结了实践中自由裁量余地所能够影响的因素;(14)乔纳斯·克里斯托弗森教授(Jonas Christoffersen)则将关注重点放在证据规则方面。(15)这些研究都是在归纳和总结欧洲人权法院实践中的审查标准,尝试发掘并理解其判例的一致性所在。本文在这些研究的基础上,针对欧洲人权法院的国家安全判例,归纳和总结其所遵循的两种分析模式。

   本文的研究问题是欧洲人权法院如何在涉及国家安全的案件中适用适当性原则。考虑到此类案件数量较多,文章所研究的判例范围主要限于大法庭(Grand Chamber)与分庭(Chamber)作出的判决,(16)所涉及的权利包括《欧洲人权公约》第5条(人身自由与安全权)、第6条(公正审判权)、第8条(私生活和家庭生活受到尊重的权利)、第10条(表达自由)、第11条(集会与结社自由),以及第四议定书第2条(迁徙自由)。所选案例可分为两大类:第一类属于近期作出的判决,涉及的是欧洲人权法院2013年11月1日后的案例,(17)这类案例主要通过其案件数据库“HUDOC”收集;(18)第二类是有影响力的判决,指的是欧洲人权法院或前欧洲人权委员会作出的、对后续相似案件有指导意义的判决或决定,这类案件主要是通过学者的相关研究以及第一类案例中欧洲人权法院对之前判例的援引收集的。(19)

   本文主要从两部分展开讨论。首先,从类型化的角度总结欧洲人权法院在所选判例中审查适当性原则的分析模式。根据涉及权利的性质和重要性的不同,本文认为欧洲人权法院在判例中确立了两种审查标准,分别偏重对人权的保护和偏重对国家安全的保护。其次,归纳了两种分析模式在实践中所应用的案件类型。继而,将分析角度具体到个案层面,重点归纳欧洲人权法院如何根据具体案情“矫正”相应审查标准对人权或国家安全的偏向。这一部分还总结了国家安全判例中法院认为不符合适当性原则的情形。

  

   二、审查适当性原则:两种分析模式

  

   《欧洲人权公约》第8、10、11条以及第四议定书第2条规定,国家对权利的限制应当“以在民主社会中保障国家安全所必要者为限”。这是欧洲人权法院在审理中适用比例原则的法律基础。(20)此外,《欧洲人权公约》第5条和第6条的条文虽然没有类似的表述,但从其实践来看,欧洲人权法院有时也会适用比例原则审查国家的相应措施是否符合公约规定。

   (一)区分两种分析模式的理论依据

   从类型化的角度来看,欧洲人权法院依据案件所涉及权利是否蕴涵民主社会的根本要素,分别适用严格或宽松审查标准。对于欧洲国家来说,民主制度、民主社会是《欧洲人权公约》缔约国所维护的核心价值。(21)一般意义上,民主是欧洲国家一致认同的价值理念,它们普遍认为民主有助于个人基本自由的实现。(22)从法律角度来说,《欧洲人权公约》第8、10、11条以及第四议定书的第2条在允许缔约国对个人行使权利施加限制的同时,要求这种限制“以在民主社会中保障国家安全所必要者为限”。(23)

   判断相关权利是否具有民主社会的根本要素,这为在抽象层面比较国家安全与人权所承载的价值或利益提供了有说服力的“基点”。国家安全案件通常涉及可能存在冲突的两种利益:一者是国家安全,一者是《欧洲人权公约》规定的个人权利与自由。然而,正如斯塔夫罗斯·萨基拉基斯教授(Stavros Tsakyrakis)指出的,所谓“平衡”人权与公共利益只能停留在纸面,(24)在司法实践中二者无法予以量化并依此权衡得失。(25)举例而言,当一桩窃听案件需要权衡保护个人通信秘密及隐私权与侦察正在酝酿的恐怖袭击时,实际上并不存在一个“度量单位”可以直接对比二者在该案中所具有的重要性。法院不能简单地基于功利主义,直接通过计算被窃听的人数和恐怖袭击带来的伤亡人数来给出结论。更何况这其中还涉及一个重要的变量,恐怖袭击是“未来可能发生”的危险,而政府的窃听行为是“已经”对当事人隐私权产生干涉的现实。

   实际上,权衡个人权利与国家利益是通过另外一种方式实现的。杰里米·沃尔德伦教授(Jeremy Waldron)提出,权衡或平衡“并不必然体现为边沁量化式的功利主义,其也可以是一种关于为何赋予双方不同价值的说理与论证过程”(26)。换言之,欧洲人权法院对个人权利与国家安全的权衡可以体现为其在判决中将更高价值赋予其中一方的过程。(27)在此意义上,欧洲人权法院因案件所涉及的权利蕴涵民主社会的根本要素而赋予其高于国家安全的价值,适用严格的审查标准分析适当性问题,本文将相关司法实践具有的类型化特点归纳为“人权保障优先”模式;反之,对于没有直接涉及这一特性的权利,则将更高的价值赋予国家安全,适用宽松的审查标准,相应地,本文将此归纳为“国家安全优先”模式。

   (二)两种分析模式的审查标准和证明

   在“人权保障优先”与“国家安全优先”两种模式之间,欧洲人权法院司法实践的区别主要体现在两个层面:一是关于适用的标准,两个模式对政府实施的国家安全措施的有效性需要达到何种程度有着不同的要求;二是关于事实与证据层面,体现为欧洲人权法院对于缔约国所提出的证据及信息的评估与审查力度的差别。(28)基于以上两个层面的区别,法院在审理国家安全案件时,其所适用的分析模式或是偏向于保护人权,或是偏向于保护国家安全。

   1.“人权保障优先”模式的审查标准与证明

对于适当性问题,欧洲人权法院分析的是手段与目的之间的因果关系。(29)在审查标准层面,“人权保障优先”模式要求二者之间建立起较强的联系。具体而言,当相关情况满足以下两个要求时,欧洲人权法院才认可措施的适当性。首先,国家安全应当面临真实的危险。那么,该如何认定危险是否是“真实的”?国家对某一类型的潜在威胁设有“警戒线”,当潜在威胁满足一定条件时,则认定其到达了“警戒线”而成为需要采取行动消除的危险。欧洲人权法院在一些类型的案件中,对政府判断威胁达到“警戒线”需要满足的条件给出了其观点。举例来说,政治异见既可以是批评与反对政府的声音,也可以是煽动分裂的内容,这种性质的言论时常容易触碰到政府敏感的神经,进而主张其国家安全面临着威胁。在欧洲人权法院的判例中,只有在判断该言论含有煽动暴力的内容时,法院才认定被诉国家的措施是适当的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:人权研究

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