张震:区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议

选择字号:   本文共阅读 74 次 更新时间:2022-05-26 15:52:25

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张震  

   摘要:  研究区域协调发展应具宪法视野。区域协调发展在宪法上有明确的根本制度、国家任务、发展理念和职权职责的依据,并以宪法上的整体发展、实质平等、权力配置和权利保障为理论体系支撑。为推动区域协调发展战略更好实施,依据宪法的规范与理论,应该坚持整体性、平衡性、针对性、效能性等几项原则;以破解行政区难题为突破口,在中央与地方之间,通过试行中央适度、有效授权机制,充分提升地方的主动性、积极性治理效能;在地方与地方之间,探索相互关系的法理内涵,为地方合作提供制度依据。

   关键词:  区域协调发展;宪法规范;宪法理论;制度完善建议

  

   一、问题的提出:研究区域协调发展需具宪法视野

  

   中华人民共和国成立以来,我国一直重视区域协调发展。1956年,毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出:“沿海的工业基地必须充分利用,但是,为了平衡工业发展布局,内地工业必须大力发展。”[1]1988年,邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想,指出:“沿海地区要对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。”[2]从20世纪90年代开始,我国提出了一系列区域协调发展战略。2003年10月14日,党的十六届三中全会提出“统筹区域发展”。2006年10月11日,党的十六届六中全会再次提出,落实区域发展总体战略,促进区域协调发展。

  

   党的十八大以来,中央把促进区域协调发展摆在更加重要的位置。2015年10月29日,党的十八届五中全会首次把“协调”上升为五大新发展理念之一。2017年10月18日,党的十九大报告正式将我国区域发展的战略部署由“区域发展总体战略”调整提升为“区域协调发展战略”,提出要建立更加有效的区域协调发展新机制,进一步扩展了区域协调发展的内涵。2018年11月29日,《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出,实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。

  

   关于区域协调发展,多年来,学术界多个学科展开了研究,并取得了较多成果。就法学界的研究而言,根据中国知网的搜索,截至2021年12月4日,共有37篇期刊论文,其中核心期刊18篇,法学核心期刊5篇。从具体学科划分看,主要是经济法学和立法学等学科的学者们在耕耘。学者们的研究偏重从经济法等的视角进行理论研究或比较宏大的整体性分析。[3]笔者认为,从研究命题上看,区域协调发展并非某个单一学科可以独自完成的;从研究内容上看,理论路径固然重要,但是更应该把重心放在制度完善上,因为区域协调发展本身就是一个以结果和实施为导向的命题。为此,可以从宪法视角切入提出制度完善建议,既可以提升区域协调发展研究的理论整合度,又可以在学者们研究的基础上,以根本法为依据,强化促进区域协调发展的制度针对性。

  

   其一,宪法作为国家根本法,调整和规定国家具有根本性的问题。斯大林曾说:“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法,而且仅仅是根本法。” [4]权威的教科书认为,宪法的内容涉及国家的政治、经济、文化、社会、生态、对外交往等各方面的重大原则性问题和根本性问题。[5]即国家具有根本性的问题自然成为宪法的调整对象,也应该成为宪法学的研究对象。党的十八大以来,区域协调发展已经上升为国家重大战略,事关国家发展大局。各区域之间发展水平上的较大差异势必影响到国家发展的整体质量,影响到全体人民平等充分享受发展成果。2018年修宪后,包括协调在内的“贯彻新发展理念”被写进宪法,而且被认为是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”的主要手段和基础,无疑区域协调发展战略已经属于国家最具根本性的问题之一,已经上升为宪法调整的对象和规定的内容。

  

   其二,宪法对法律的依据性,不仅是在法律制定时对宪法条文和规范的体现,也包括为部门法解决具体问题提供思维和理论体系上的支持。体系思维乃是法学界最基本的思维方式,也是法学实现其学科使命的基本致力方向。[6]“在体系中向我们呈现的应该是(法的)整体内容,而不是直接的个别内容。”[7]围绕区域协调发展的研究,需要在前期成果的基础上,具有更加宏观的视野,站在国家发展、民族复兴和公民美好生活的高度,从国家权力运行和公民权利保障之间的基本关系上思考,这就需要从根本法角度,对多个法学学科的思维、知识和理论进行融合,单一部门法在研究时,会存在规范和理论上的不足恰,因而需要宪法整合不同部门法的规范与理论资源,提出制度完善的建议。

  

   二、区域协调发展的宪法规范依据

  

   区域协调发展战略,立足国家宏观大局,宪法规范的政治性、最高性、原则性等特点与其宏大的目标性具有非常高的契合度。《宪法》序言作为宪法的重要组成部分,与条文一起构成宪法整体,具有最高法律效力。[8]现行《宪法》序言和正文为区域协调发展战略体系性提供了较为充分的宪法规范依据。其中根本制度和根本任务依据,更反映立宪的原意;发展理念作为依据则体现了修宪后宪法内涵所产生的与时俱进的发展变化;宪法上的职权职责为区域协调发展中的权力运行提供了基本依据。

  

   (一)根本制度依据

  

   现行《宪法》第1条明确规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”有学者认为,我国《宪法》第1条的“社会主义国家”条款是“解析新中国成立以及立宪合法性的根基所在,是现行宪法的灵魂条款,也是解开现行宪法价值体系和规范内涵的命门”。[9]“社会主义”的理论发展经过了几个阶段,它并非一个孤立的概念,包含着从经济制度到政治制度、法律制度、文化制度等在内的一系列制度构成的体系。[10]“社会主义”四字在我国宪法文本中,共出现50处,其中序言23处,第一章“总纲”出现26处,第二章“公民的基本权利和义务”出现1处。大体而言,“社会主义”在我国宪法文本中的含义包括作为国家性质、作为国家根本制度、作为国家目标、作为经济制度、作为文化制度与精神文明、作为民主与法制建设等多个方面。[11]可以讲,我国宪法建构了包括基本原则、基本制度与基本国策在内的完整的社会主义规范体系。[12]基于社会主义在我国宪法中的规范地位,我国的各项制度及政策,均应以社会主义为根本制度依据。

  

   社会主义作为区域协调发展战略的根本制度依据,主要体现在对发展的平衡性与共享性的要求。第一,就平衡发展而言,现行宪法明确了要用好“宏观调控”等手段,同时“充分发挥地方的主动性、积极性”也意味着鼓励各个地方均要主动、积极发展。第二,就共享发展成果而言,现行宪法明确了在经济、文化等领域的诸多具体目标和措辞,如宪法文本中多次使用类似“全国人民......共同......”的表述,意味着全国人民应在经济、文化等多个方面共享发展所带来的成果。第三,实现共同富裕是体现平衡性与共享性要求的核心目标。以公有制为主体的基本经济制度决定了社会主义市场经济发展最终是为了实现共同富裕。立足我国的历史、文化和宪法发展,我国宪法规范所确立的社会主义原则有一个中国表达,即共同富裕。近年来,共同富裕的目标有逐渐从“富裕”维度向“共同”维度部分回调的趋势,公平、包容、责任、扶助弱者将被摆在更为重要的位置上。[13]共同富裕不仅强调人与人个体之间发展成果的共享,也强调不同地域之间发展水平的一致。

  

   (二)根本任务依据

  

   现行《宪法》明确规定了国家的根本任务,即“沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。”同时明确规定了现代化建设任务的最终目标,即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”有学者认为,国家根本任务乃是立宪者在新时期做出的重要宪法决定,它与宪法的其他根本性内容共同奠定了我国现行法秩序的基础。为了避免对国家根本任务形成孤立化或绝对化的理解,实有必要将之纳入我国宪法的整体脉络中予以界定。[14]

  

   2018年修宪之后,对于现代化的理解,不仅仅指工业农业国防科技的现代化,还强调推进国家治理体系和治理能力的现代化。第一,就工业农业国防科技的现代化而言,在新时代的主要矛盾是不平衡不充分的发展,近年来,相对城乡之间的差别,地域之间发展的不平衡有更加突出的趋势,而地域发展的不平衡性及其长期存在,一定会影响充分发展目标的实现。第二,就推进国家治理体系和治理能力现代化而言,要求全面运用法治方式和法治思维,形成国家治理现代化的制度体系,并将我国在国家治理中的制度优势转化为治理效能。进入新时代,我国国家治理的最大优势,就是用法治的方式集中力量办大事。在经过了先富的阶段以后,如何通过法治方式助力实现共同富裕,从而真正建成现代化强国,实现民族伟大复兴,区域协调发展就是其中关键大事。综上,现行宪法上规定的国家的根本任务,即现代化建设,为区域协调发展战略提供了双层目标性的规范依据。

  

   (三)发展理念依据

  

   党的十八届五中全会所确定的“创新、协调、绿色、开放、共享”等五大新发展理念,被以“贯彻新发展理念”的表述明确写入《宪法》。五大新发展理念,既是一个具有内在紧密逻辑联系的整体,又有各自明确的要求。“协调”发展的理念,要求经济社会的协调发展,不同产业的同步发展,在增强国家硬实力的同时,注重提升软实力,推动物质文明和精神文明协调发展,等等。有学者指出,关于发展的道德哲学就是如何通过“协调”的价值引导与价值理想使个体与整体、个体与个体、整体与整体之间的关系处于有机的平衡之中。[15]

  

   协调发展理念强调事物的组成部分之间相互协调,以形成部分与部分、部分与整体的最佳效率,下好全国一盘棋,协调发展是制胜要诀。[16]协调发展主要解决的是发展不平衡问题,在上述诸多“协调”的内涵中,区域协调发展是重要一环,在坚持中央统一领导下,应该充分发挥地方的主动性、积极性,缩小地域之间发展差距,建立更加有效的区域协调发展新机制,共享发展成果,实现区域整体平衡发展。

  

   (四)职权职责依据

  

   宪法是规定最高国家机关及其履行职能的程序,规定最高国家机关的相互关系和职权的各种原则的总和。[17]我国现行《宪法》确立的国家机构体系,纵向看,既包括中央机构,也包括地方机构;横向看,既包括权力机关、行政机关、军事机关、监察机关、审判机关、检察机关,也包括民族自治机关。根据权责相统一原则,现行《宪法》在规定国家机构职权的同时,也指向了对应的职责。

  

区域协调发展战略,既涉及中央国家机构的职权职责,也涉及地方国家机构的职权职责。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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