张震:依宪完善行政区划调整标准体系及其构建

选择字号:   本文共阅读 2523 次 更新时间:2023-05-24 20:24

进入专题: 行政区划   幅度体系   梯度体系   向度体系  

张震  

 

摘要: 完善行政区划调整标准体系,应运用法治思维、坚持宪法依据。以行政区划调整的概念、目的、原则等为基础,行政区划调整标准体系在内容上,既包括依事项而论的调整横向的幅度体系,也包括依级别而论的调整纵向的梯度体系,还包括依因素而论的调整衡量的向度体系。行政区划调整应坚持有效性、体系性、类型化、依宪性要求,以系统性法治思维在根本法意义上融入国家重大发展战略,融入国家治理现代化的体系,实现新时代在经济、政治、文化、社会等方面的特定国家目的。

关键词: 宪法;行政区划调整;幅度体系;梯度体系;向度体系

 

2022年6月22日,中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开,其中一项主题是“加强和改进行政区划工作”。会议强调,“要坚持行政区划保持总体稳定,做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。要完善行政区划调整标准体系,加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接,依法加强行政区划管理”。[1]会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》,将其作为全面和系统指导新时代行政区划工作的纲领性文件,为行政区划调整确立了行动指南和根本遵循。该文件提出,要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导,行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。可见,行政区划设置和调整工作已经进入中央顶层设计的层面,可谓兹事体大;关于如何调整行政区划,会议强调“要完善行政区划调整标准体系”;特别是把“依法加强行政区划管理”作为会议强调内容的收笔之句。因此,行政区划调整作为中央全面深化改革委员会所做出的一项重要决议,应当坚持习近平总书记所指出的,凡属重大改革要于法有据。[2]

一、行政区划调整应当坚持宪法依据

宪法作为国家根本大法,是治国安邦的总章程,是治国理政的总章程。[3]具体到行政区划调整而言,为何要坚持宪法依据,其基本逻辑如下。一是,行政区划调整属于国家治理的范畴,宪法是国家治理的根本法依据。纳入中央全面深化改革委员会会议议题的行政区划调整,无疑是立足于更好推进国家治理现代化的重要举措。党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。[4]关于如何实现治理现代化,党的十八届四中全会明确指出其必然要求是全面推进依法治国,而坚持依法治国首先要坚持依宪治国。[5]因此,作为制度现代化的国家治理现代化的核心在于通过法律治理实现现代化,而作为根本法的宪法及其实践是国家治理体系的内在组成部分。[6]宪法既是治国安邦的总章程和治国理政的总遵循,也是加强国家制度和国家治理体系建设的总依据和总规范。[7]在包括行政区划调整在内的完善国家治理的制度体系和基本结构上,宪法均是重要资源。[8]二是,行政区划调整目的在于实现特定国家目标,国家目标是宪法规定的最重要内容之一。现行宪法通过五次修改,明确将“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”作为国家最终的发展目标。为了实现该总体目标,需要确立具体化的任务和阶段性的目标。在完善国家治理的视域下,行政区划调整对于国家在经济、政治、文化乃至社会、生态文明上的特定目标具有重要的实践推进意义。三是,行政区划调整事关央地关系,而央地关系是宪法的重要调整对象。众所周知,行政区划是在国家结构形式确定的前提下央地关系的具体体现,因此行政区划调整要以央地关系理论为基础。事实上,央地关系是各国宪法普遍的重要调整对象,我国现行宪法在总纲、国家机构、国家标志等章节条款中均较多地涉及这项内容。

在宪法文本中,行政区划是不可或缺的内容。行政区划体制作为一个国家政治制度的重要内容之一,一般情况下各国宪法均会对之作出规范。[9]具体到中国,1954年宪法从根本上奠定了我国行政区划的法律基础。[10]我国1982年宪法基本恢复了1954年宪法中行政区划的内容,并对后者有所发展。我国《宪法》第三十条规定:“中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”除此之外,《宪法》第三十一条规定了特别行政区的设立问题,第六十二条、第八十九条和第一百零七条还规定了设置行政区划的职权与程序等。

行政区划制度不仅有明确的宪法条文加以规范,而且是我国通用的宪法学教科书中的一项重要内容。例如,马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》一书在第四章“国家性质和国家形式”第二节“国家形式”中专门写了“行政区划”。[11]又如,普通高等教育“十一五”国家级规划教材《宪法》一书在第二编“宪法基本制度”第十三章“国家形式”第二节“我国是单一制的国家结构形式”中专门讲了“行政区划”。[12]再如,全国高等教育自学考试指定教材《宪法学》一书第五章“国家结构形式”第三节名为“行政区划”。[13]此外,许崇德教授主编的《宪法》一书第四章“国家形式”第二节“国家结构形式”也提及了“我国的行政区划”。[14]

宪法轨道上的行政区划调整应以国家结构形式理论为基础。在国家结构形式确定的前提下,中央对地方的纵向管理必然涉及央地关系理论,而中央领导下的地方之间又会涉及区域协调发展理论。这三个理论共同构成行政区划调整的宪法理论体系依据。

第一,以国家结构形式理论为主线。国家结构形式是指国家按照一定原则划分国家内部区域,调整国家整体与组成部分、中央与地方之间相互关系的总体形式。近现代国家主要采用单一制和联邦制两种国家结构形式。[15]我国《宪法》于文本上并没有直接规定我国采用单一制,但是学术界普遍认为我国属于统一的、多民族的单一制国家。[16]因此,行政区划及其调整应当符合单一制国家的特点及其要求。我国《宪法》第六十二条规定,全国人民代表大会有权“批准省、自治区和直辖市的建置”,有权“决定特别行政区的设立及其制度”;第八十九条规定,国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。以上规定充分说明,行政区划调整本质上属于中央事权。但是,中国的单一制又有鲜明的特点。民族区域自治地方、特别行政区等区划的设立足以说明,看待中国的单一制绝对不能用简单化的思维,我国单一制的复杂性、发展性一定会对行政区划及其调整产生具体的影响。

第二,以央地关系理论为纵线。单一制国家的央地关系,多是以国家权力集中在中央、地方权力来自中央的授予为主要特征和表现。作为现代社会主义国家,中国的国家治理模式虽有根本性创新,但在央地关系上依然呈现出一定的历史延续性,中央作为国家运行主导者的角色和地方作为中央执行机构的性质均未发生变化。有学者指出,1949年以后中国的央地关系发展可以分为三个时期:一是1949年至1979年,实行中央独享制并不断做出调整;二是1980年至1993年,实行地方独享制;三是1994年至今,实行中央地方共享制。[17]也有学者指出,在2013年至今的全面深化改革时期,央地关系的制度化和法治化最终表现为如何把握中央和地方在“分权”和“集权”上的平衡,归根结底还是要在维护中央统一权威和地方有效治理之间进行调整。[18]党的十八大以来,在维护中央权威、保障“中央集中统一领导”的基础上发挥“两个积极性”成为央地关系调整的主要基调。[19]具体到央地事权划分的语境中,宏观的“中央积极性”又可被逻辑解构为成百上千应当“充分发挥”的“地方积极性”。[20]因此,只有基于合理的央地关系的理论,才能更好地进行行政区划的设置和调整。为此,必须充分理解我国《宪法》第三条第四款所规定的“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的内涵。在充分把握该规定的历史背景及发展脉络的前提下,中央的统一领导是为了更好发挥地方的主动性、积极性,同时,地方的主动性、积极性的发挥也是为了更好贯彻中央的领导,而更好平衡两者关系的关键在于充分诠释宪法的制度内涵、坚持法治思维,注重实践效能。具体而言,有以下事项需要明确。一是,坚持中央的集中统一领导。根据《宪法》第三十条、第三十一条、第六十二条、第八十九条、第一百零七条等条文的规定,行政区划本质上属于中央层面的权力,依级别高低和事项大小,从全国人大到国务院再到地方政府(主要是省级政府)依次进行了授权。二是,充分发挥地方的主动性、积极性。依据《宪法》第三条的规定,我国的央地关系在理论和实践中,强调单一制语境下中央的授权和决定权,但须兼顾地方的主动性、积极性也是被明确要求的。在行政区划设置和调整的过程中,地方层面的意志、利益和行为也属于重要的因素。如果说,中央是授权者和最后的决定者,地方就是其中非常重要的一环,也是事实上的推动者和具体的实施者。因此,在行政区划事务中,理想的央地关系的基本定位为,中央是最终的决定者,地方是主动的参与者。需要注意的是,在我国,单一制下的央地关系在不同事务领域呈现出多样性。[21]有学者指出,对中央与地方关系的研究不必过度强调命令和遵从的作用,而应注意到中央与地方合作的可能性。[22]笔者主张,在中央与地方之间,应通过试行中央适度、有效的授权机制,充分提升地方的主动性、积极性和治理效能。[23]

第三,以区域协调发展理论为横线。事实上,央地关系自然会延伸出中央领导下的地方之间的关系。关于地方之间的关系,毛泽东在《论十大关系》中曾经指出:“省市和省市之间的关系,也是一种地方和地方的关系,也要处理得好。我们历来的原则,就是提倡顾全大局,互助互让。”[24]近年来,区域协调发展成为地方之间关系的最核心内容。党的二十大报告明确指出,要“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”。[25]笔者认为,区域协调发展在宪法上有明确的根本制度、国家任务、发展理念和职权职责的依据,并以宪法上的整体发展、实质平等、权力配置和权利保障为理论体系支撑。为推动区域协调发展战略更好地实施,依据宪法的规范与理论,应当坚持整体性、平衡性、针对性、效能性等原则,并以破解行政壁垒等难题为突破口,在地方政府之间探索相互关系的法理内涵,为地方合作提供制度依据。[26]

总而言之,行政区划调整需要坚持法治思维,并将其上升到根本法层面,坚持宪法制度和理论依据,用宪法和法律的思维、知识结构、方法等形成的理论体系为行政区划调整提供法学知识意义上的学理标准。

二、行政区划及其调整的概念、目的及原则

当前,为加强和改进行政区划工作,进行合理的行政区划调整,有必要先厘清相关概念。这包括,在确定行政区划的概念及其实质的前提下,明晰为什么进行行政区划调整以及如何调整。它们彼此之间构成一个关于行政区划调整的从“是什么”到“为什么”再到“怎么做”的递进体系。

第一,行政区划的概念及其实质是什么。权威的宪法学教科书认为,所谓行政区划,是行政区域划分的简称,是指统治阶级为便于政治统治和行政管理,把全国的领土划分为大小不同、层次不同的部分,并设立相应的地方国家机关进行管理。行政区划是国家结构形式在地理上的表现。一个国家只有进行合理的领土划分,才能实现有效的管理,实现国家的目的。[27]上述概念基本上是国内宪法学教科书上关于行政区划的通说。在笔者看来,行政区划的实质是,以国家统治权力为基础,为实现特定的国家目的而进行的区划建制与调整的国家治理行为。这里面至少包含三个要素。一是,行政区划基于国家的统治权,即行政区划属于典型的国家行为,也就是涉及国家根本制度的维护和国家主权的运用,并由国家承担法律后果的政治行为。[28]二是,行政区划要实现特定的国家目的。2018年修宪后,“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”成为二十一世纪中叶以前我国发展的目标。在上述总体国家目标之下,又分为具体的国家目的,即在领域上指向经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”,在结果上包含富强、民主、文明、和谐、美丽等价值目标。当前,行政区划调整应当服务于为在二十一世纪中叶前建成现代化强国、实现民族复兴的国家目标而进行的政治性资源整合的目的。这种政治性资源的整合依赖于纵向的央地关系理论及实践的发展、横向的国家权力之间分工合作制约关系和地方之间协调发展关系的深化、中国共产党在宪法上的领导权的具体实现。三是,行政区划属于国家的治理行为。如前所述,治理现代化是新时代治国理政的新路,推进和实现治理现代化的必然要求是全面推进依法治国。国家治理的现代化、法治化对行政区划调整的具体要求是,在理念、内容及方式上实现从管理到治理的转变。它具体包括:实现公众的积极参与,重视区域协调发展;[29]推进城乡统筹治理,合理规制行政区经济,促进现代权利观念对行政区划的影响;[30]确保行政区划调整的法治化;等等。

第二,何谓行政区划的调整。学术界关于行政区划调整的概念,有多种观点。有学者指出,行政区划调整是一个内容广泛的概念,包括行政建制、行政区域隶属关系和行政级别的变更以及行政治所的迁移等。[31]有学者认为,行政区划调整涵盖行政区的设立和撤销、变更隶属关系或行政区域的界线、变更人民政府驻地、变更行政区划名称等多种形式。[32]有学者主张,行政区划调整主要涉及行政等级变更、领域幅员调整、区划类型更替等三种类型。[33]有学者发现,自改革开放以来,中国行政区划调整主要可以分为市制设置调整、市辖区行政区划调整、县以下行政区划调整以及依靠多种手段变相进行的区划范围调整。[34]在笔者看来,行政区划的调整实质上可以分为两大类,即区划建制和区划变更。行政区划调整中的区划建制,包括设立、合并、析出等,其中设立包括设立新的省、自治区、直辖市、特别行政区、撤地设市、撤县设区、撤县设市、撤乡设镇等。另外,撤销在某种意义上也是一种特殊的建制类型。行政区划调整中的区划变更,包括区域界线的变更、政府驻地的变更、区划名称的变更等。行政区划调整的目的,是为了解决行政区划工作中不适应国家治理、不符合人民要求的具体问题,既有表层问题,也有深层问题。其中的表层问题,包括区划设置的规模、数量、层级等不尽科学合理。例如,同为省级行政区域,各省、自治区、直辖市在面积和人口上是非常不均衡的;又如,有的地市或者区县规模太小,稀释了行政区划的应有功能,等等。其中的深层问题,是指现有的行政区划的表层问题背后所涉及的有关国家治理现代化、国家目的的实现等在内的理念、内容、方式、程序等多层次和多维度问题。例如,对行政区划的调整要分类型、分层次,不能一概而论,看似相近的问题,但背后的因素不同,调整的机理也就不同,决策者须着眼于行政区划调整对国家治理和国家目的等的实现。

第三,行政区划如何调整。为了解决行政区划中的问题,有必要调整行政区划,而科学合理地调整行政区划和使其发挥相应的功能,关键在于妥善确定行政区划调整的标准体系。如何依据行政区划调整的标准体系进行区划调整,前提就是确立行政区划调整的原则。行政区划调整的原则与行政区划的原则既有联系又有区别。通用的宪法学教科书认为,行政区划的原则主要包括:便于人民群众行使国家权力,有利于各民族之间团结,有利于经济社会发展和国防建设,尊重历史沿革和文化传统。[35]另有教科书认为,其还应包括:照顾地理环境和自然资源,行政区划和经济区划、国土规划尽可能地协调统一,兼顾行政效率和地方自主权的实现等。[36]行政区划的原则所对应的是行政区域划分的应然和理想的状态,而行政区划调整的原则针对的是行政区划在实践中存在的问题。因此,必须坚持如下几个要求:一是非必要不调整,任何调整一定要存在足够的合法与合理的理由,要尊重历史和文化传统;二是坚持问题导向,任何调整均是为了解决行政区划中的问题,绝不能为了调整而调整;三是实行一类一策,针对不同的事项、不同的地方层级,应当分类型采取不同的调整方式;四是采取综合考量,行政区划与国家治理、国家目的等密切相关,行政区划的调整应当放在国家治理现代化的体系中综合考量多种因素,不能只见树木、不见森林,应当坚持体系论、系统论的思维。

综上所述,宪法上行政区划的概念及其实质决定了行政区划调整的目的及原则。行政区划调整属于国家治理体系的范畴,目标在于实现一定时期内国家在经济、政治、文化乃至社会、生态文明上的特定目的,最终服务于建设社会主义现代化强国,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。可使用的理论工具包括宪法上的单一制国家结构形式理论、单一制前提下的纵向的央地关系理论和横向的区域协调发展理论等。在此基础上,必须形成一个明确的标准,进而体系化地进行合法、合理、合目的性的区划调整,并使之不断完善。该标准既要直接服务于调整的不同事项,包括行政区划建制和变更等;也要面向不同的行政区划级别设置的具体优化;还要考虑多种因素,包括国家发展的目的实现、人民美好生活的不断满足等。因此,完善行政区划调整标准体系在内容上,既包括依事项而论的调整横向的幅度体系,也包括依级别而论的调整纵向的梯度体系,还包括依因素而论的调整衡量的向度体系。以上三个体系纵横交错,且相互作用。我们应当综合考量它们的作用和影响,用以构建较为完善的行政区划调整标准体系。

三、行政区划调整的横向标准:依事项而论的幅度体系

所谓行政区划调整的横向标准,是指不以行政区划的级别而依事项类型的不同来确定的调整标准。作为横向调整标准的幅度体系,其直接服务于通过行政区划的优化更好地推进国家治理体系的现代化、更好实现国家发展的具体目标,是宪法上单一制国家结构形式理论下行政区划制度的具体体现。如前所述,行政区划的调整大体上可以分为两种类型,即区划建制和区划变更。区划建制和区划变更的标准不同,并且,它们同属于区划建制的不同具体类型和同属于区划变更的不同具体类型,其标准也不尽相同。可以把不同的行政区划调整类型所具有的标准分为不同的具体事项,有些区划调整需要具备全部的事项,而有些区划调整只需要具备其中一部分事项即可,但是这些不同事项之间具有内在的联系,有针对性地服务于行政区划调整的不同类型,共同形成一个范围不同的幅度体系。例如,行政区划的设立一定比其他类型的调整需要更多的条件和要求,因此其所形成的调整幅度一定大于其他类型,以此类推,就会形成不同的幅度体系。

(一)区划建制的调整标准体系

如前所述,区划建制可分为设立、撤销、合并、析出等几种类型,其中撤销是伴随着设立、合并等所出现的伴生区划类型。显然,以上几种类型的调整标准所涉及的事项是不完全相同的。设立所需条件应当达到最大幅度的标准,而对合并和析出的要求可以适当宽松。具体见图1。

图1 区划建制调整标准的构成

那么,如何确立行政区划建制调整的事项并形成体系性标准呢?笔者认为,将我国现行宪法已确认的经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体布局作为调整标准比较合适。一则,它们能够契合行政区划调整的目的与原则要求;二则,这个标准体系非常全面,符合国家发展的基本要求,也契合行政区划及其调整的实质,即通过以行政区划调整为手段的国家治理,达成既定的国家目的;三则,党的十八大以来,“五位一体”的总体布局在各方面已经非常成熟,具有行政区划调整类推适用的现实基础;四则,它们比较容易被公众理解与接受,且具有可操作性和量化分析可能性。具体而言,经济上的标准是指,通过行政区划调整能够明显地、可持续性地、高质量地提升某地及周边地区的经济发展水平;政治上的标准是指,高度契合国家发展的总体战略,具有特殊的政治意义;文化上的标准是指,充分尊重历史文化传统,有利于国家文化软实力的提升;社会上的标准是指,尊重民意,有利于社会和谐,有利于社会建设;生态文明上的标准是指,尊重生态和自然地理条件,有利于生态文明建设,有利于实现绿色发展。以上这些标准,不仅是行政区划调整的启动标准,而且应当成为行政区划调整后评估的标准。

从行政区划建制的实践来看,行政区划调整中的设立必须符合上述全部标准。在此,可以重庆直辖和海南设省为例。先看重庆直辖。从经济上看,当初重庆直辖一个很重要的因素,就是发挥长江上游中心城市的作用,带动周边地区的发展。[37]重庆直辖25年来,人均GDP以及城乡居民可支配性收入从1997年的全国排名20多位,增长为全国第10位左右,主要经济指标,不管是纵向对比,还是在各省、自治区、直辖市之间横向对比,均取得了明显进步。[38]重庆对周边地区的带动作用也日益明显,近期由国家规划的重庆都市圈,成为中西部第一个跨省域的都市圈,将四川省广安市也全域纳入重庆主城新区一体化发展。[39]从政治上看,重庆直辖服务于西部大开发和长江经济带的国家战略。从文化上看,原重庆市及周边的地区,均属于巴渝文化圈,文化依存度高。从社会上看,原重庆市与周边地区联系紧密,邻近民众对重庆的认同感强,区域社会和谐度高。从生态文明上看,重庆直辖有利于三峡库区的整体协调发展,有利于生态大保护。再来看海南设省。从经济上看,海南的海域广阔,资源丰富,在开发建设、吸引外资、发展旅游业等方面都具有重要的经济战略地位。30多年来,海南省的GDP总量已从1988年的77亿元发展到2021年的6475.20亿元,涨幅高达8409.35%。[40]从政治上看,对于更好实现国家战略、巩固国防以及海南的地方政权建设等都具有十分重要的意义。从文化上看,对岛内汉族、黎族、苗族等多民族文化交流融合起到更好的推动作用。从社会上看,很大程度上提升了海南的社会治理水平。从生态文明上看,有利于更好维护优良的生态环境。

行政区划的合并和析出应当与上述标准完全不抵触,并且符合若干标准所预期的功能。以安徽省合肥与巢湖的合并为例,它对合肥和巢湖乃至安徽的经济社会发展,以及充分发挥合肥的省会功能,产生了突出的效果。[41]又如,通过对山东省济南、莱芜两市进行合并,两地产业布局全盘谋划、系统设计、统筹考虑,推动了生产力布局再调整,也进一步激发了动力和潜能,为济南市乃至山东省高质量发展打开了新局面。[42]

(二)区划变更的调整标准体系

区划变更主要包括区域界线变更、政府驻地变更以及区划名称变更。第一,区域界线变更是区划建制包括设立、合并、析出所产生的必然结果。其中,合并所导致的区域界线变更,相对比较简单,基本上就是原有的行政区划相加,并不涉及合并地方以外的行政区划调整。因设立和析出所导致的区域界线变更,首先,应当服从国家发展的目的及国家治理的要求,也就是服从国家发展的战略布局;其次,应当充分考虑自然和资源、地理等条件;再次,应当充分考虑经济社会发展的平衡和可持续性;最后,应当充分重视社情民意。第二,对于政府驻地变更,除了维护特殊的国家利益外,还需要考虑到地方发展的需要,但为了综合考虑权力行使的规范性和效果性,政府驻地变更的决定,应认定为属于重大决策,在内部程序上必须有充分的论证,包括论证实体标准和程序标准的科学设置,同时应当及时全面地告知民众。第三,对于区划名称变更,也应给予重视。区划更名中对于决策本身的拘束性应当高于裁量性,同时坚持以不更名为原则、更名为例外。实践中确需更名的,必须坚持比例原则,从正当性、适当性、必要性、均衡性等方面充分进行论证,并对区划调整权进行全面规范。在区划更名中,历史文化传统、民众意愿应当占据更大的考量比重。

四、行政区划调整的纵向标准:依级别而论的梯度体系

依级别而论的纵向的行政区划调整,主要是指在国家结构形式单一制前提下,以央地关系理论等为依据,通过对不同级别的行政区划的调整,以优化行政区划来实现国家特定目的。依据不同的调整标准,形成了一个难度不等的梯度体系。级别越高,梯度越高,意味着调整的难度也越大。具体见图2。

图2不同层级区划的调整标准

依据我国《宪法》第三十条的规定,我国行政区划的调整,依级别而论,主要包括以下类型。

(一)关于省、自治区、直辖市一级的调整

按照现行宪法的规定,省、自治区、直辖市在除了特别行政区以外的普通行政区域中,是地方行政区划的最高一级。上世纪五十年代初期,省一级行政区划的调整是相当频繁的,全国最多的时候有50多个省级地方,其中包括14个直辖市。[43]1954年以后省级行政区划趋于平稳,近70年来,只有为数不多的几次调整。例如,1958年直辖市天津被划归为河北省辖市,1967年再次恢复天津直辖市,1988年海南设省,1997年设置重庆直辖市。[44]上世纪五十年代初期的省级区划的频繁调整,与国家

当时特定的政治、经济、社会形势等密切相关,并非区划常态。近70年来,省级行政区划只有屈指可数的几次调整,充分说明了省、自治区、直辖市不宜频繁变动。省级行政区划是我国自元朝之后一直存在的一级行政区划,属于非常稳定的区划类型,其历史、经济、政治意义以及对人民生活的影响等均非常突出。作为地方最高一级的行政区划,频繁的变动会影响国家发展战略在地方的实施,并增加治理成本,也会带动其他相应级别行政区划的连锁但并非必然合理的调整,甚至影响央地之间的合理化稳定关系。因此,省级行政区划的调整,标准更高、难度更大,在调整标准的纵向梯度体系中,处于最高层级。具体而言,一是,省级行政区划的调整,应当全面契合国家发展的战略目标,遵循经济、政治、文化、社会、生态文明等多方面的指标体系,且遵守全部的正向要求;二是,省级行政区划的调整,对于央地关系等的影响要做全面评估;三是,省级行政区划的调整,一定要区分轻重缓急,绝对不能为了调整而调整,且不能仅因地方需求而启动调整,我国宪法上单一制国家结构形式的要求就是任何地方利益要服从国家目的和国家治理的要求;四是,省级行政区划的调整,也要区分省、自治区、直辖市的不同类型,不能一概而论。事实上,省、自治区、直辖市的人口、地域、功能、地位等存在较大差异,其行政区划调整的考量因素、启动条件、变动幅度等,应根据各自的实际情况予以确定,在此,笔者以直辖市为例加以说明。直辖市调整的灵活度理论上高于省,但是任何新直辖市的设立条件,应当高于或至少不低于现有直辖市设立的标准。特别需要指出的是,直辖市所辖区县的级别往往相当于省、自治区的地级市层级,所以绝对不能忽视这种区县的级别提高所带来的财政和管理的成本。

(二)关于设区的市一级的调整

根据我国《宪法》第三十条的规定,较大的市分为区县。实践中,有文件专门规定国务院批准的较大的市。[45]自1983年实行市管县制度改革以来,一般而言,设区的市主要指地级市。[46]截至2020年12月31日,我国共有333个地级单位,293个地级市,[47]此外,还有15个副省级市。[48]副省级市除了级别上高于一般地级市,其他区别并不大,因此笔者于本文中把副省级城市一并纳入设区的市进行探讨。从设区的市或者主要是地级市的历史渊源来看,大概可以分为五种情形。第一种是上世纪五十年代以来,由规模较大的城市转而形成的设区的市,这些市一般都是省会市或省内规模较大的市,市管县制度改革一般是从这些市开始的。第二种是历史上从郡、州、府等相当于地级市的层级建制一直延续而来。上世纪五十年代初期多在此设地区或专区,随着市管县制度的推广,因撤地设市而形成众多地级市,例如河南省南阳市等。第三种是因矿产资源、特殊工业布局而设立的地级市,如河南省平顶山市、甘肃省嘉峪关市等。第四种是在市管县制度改革中,因原有地区太大而析出或拆分新合的地级市,如四川省广元市等。第五种是改革开放以来随着经济快速增长等因素而设立的地市级,这类市往往直接从县一级区划发展而来,这类市在广东省等经济发达地区比较多见,如东莞市等。设区的市以及市管县制度,是从历史上的郡县制延续而来,历史可谓悠久,但如果从中国于二十世纪二十年代才开始设立现代意义的市来看,市的历史似乎又很短。上世纪五十年代以来,市的区划调整的活跃度确实也非常高,因此,关于设区的市一级的行政区划调整不能一概而论。[49]第一种类型的市应当更充分地发挥一定范围内中心城市的功能和作用,可以适当扩大城市的规模、地域及人口;第二种类型的市应以稳定整体规模为主,基于城市化程度的提高和城市功能提升的需要,可以在所辖区县范围内进行合理的、趋向于城市化的区划调整;第三种类型的市随着矿产资源的枯竭或生态文明建设的需要以及新的工业产业布局的调整,必须逐步调整其区划,包括实施与相邻地市的整合、所辖区县的撤并、扩权强县的改革等;第四种类型的市应当尽量加强经济发展的力度,更多地平衡新管辖的县的利益,有条件的地方可以尽量多设市辖区,以加快其城市化进程;第五种类型的市比较特殊,往往没有市辖区,实际上由地级市直接管理镇街,减少了区一级的建制,这对于降低管理成本、提高管理效率是有利的,可以维持现状。

(三)关于县、自治县、不设区的市、市辖区一级的调整

县、自治县、不设区的市、市辖区均属于县一级建制,当然此处所讲的不设区的市指的是县级市,而非前述的特殊的不设区的地级市。近年来,似乎存在一种加快县改市、县改区的潮流。从某种意义上讲,这体现了各地城市化的迫切诉求。但从长远计,更应规范县改市和县改区的标准。一是,要注意到县是2000多年以来我国最为稳定的地方区划,务必不可忽略县存在这么多年的历史意义。二是,提高县改市和县改区的标准,进一步区分县改市和县改区的标准,比如县改区不能距离市区过远,而且应当建立县改市、县改区的后评估机制,为今后的县改市、县改区提供标准和参照。三是,加快人口、地域和经济规模过小的区县的撤并,降低管理的各种资源成本,激发新的经济潜力和发展活力。

(四)关于乡镇一级的调整

乡镇一级在我国是最基层的行政区划建制,整体数量庞大,在行政区划纵向调整的梯度体系中,层级最低,调整难度最小,近年来的调整非常频繁。乡镇一级政权的国家机构设置并不完备,往往不能健全地行使国家权力。随着经济社会快速发展、交通条件的持续改善,以及城市化进程的不断加快,可以加快乡镇撤并,并实现由乡镇建制向街道建制的改变。当然,不能一概而论,各地的具体调整要根据实际情况进行。

五、行政区划调整的衡量标准:依因素而论的向度体系

在行政区划调整中,依事项而论的横向的调整标准和依级别而论的纵向的调整标准形成了一个十字交叉轴,纵横标准交互作用。除此以外,在实际调整中,还需要充分考量一些因素,形成一个依因素而论的向度体系,它们形成行政区划调整标准的闭环,围绕着横向标准和纵向标准形成的十字交叉轴。从宪法视域观察,国家和公民是宪法关系中最核心的内容。[50]因此,行政区划调整中依衡量因素标准而形成的向度体系,也主要围绕国家和公民两个层面展开。

(一)国家向度的展开

在行政区划调整中,考量标准中的国家向度,是指以历史向度为背景、以发展向度为主线的有机结合。

我国1982年宪法序言开篇的第一句话为“中国是世界上历史最悠久的国家之一”,紧接着表述的是“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”。这充分说明了在宪法视域下的中国必然是历史上的中国和现代的中国的合体。[51]行政区划本身也是一种重要的物质和文化资源。作为国家政治结构在空间上的投影,其拥有着空间、权力、行政、政策和要素等多重资源属性,是一类潜在的人文社会资源。[52]在行政区划的调整标准中,既要通过调整行政区划来顺应和推动经济社会发展,也要充分考虑我国特定的历史与国情,既包括两千多年来的中央集权史、民族融合史,也包括一百多年来的中国近代史,特别是改革开放史,还包括基于特定历史的多民族的因素、港澳台地区的特殊因素等,这些均要统筹考量。

中国五千多年的历史,本质上是一部发展史。现行宪法既立足国家历史,更突出发展向度。2018年修宪以后,我国现行宪法序言中规定的“社会主义现代化强国”和“中华民族伟大复兴”等成为本世纪中叶前后国家发展的最终任务和目标。正如党的二十大报告所指出的,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务,没有坚实的物质技术基础,就不可能全面建成社会主义现代化强国。[53]通过对行政区划进行适当调整,构建政区幅员合理、层级设置科学、权力运作高效的行政区划格局,是贯彻和落实现行宪法规定的国家发展目标任务的有力举措,也是促进国家空间治理体系和治理能力现代化的必由之路。具体而言,行政区划调整在国家发展向度的衡量因素主要包括“三个关系”。一是发展与治理的关系。从确立改革开放至党的十八大之前,行政区划调整的主要目标始终带有浓厚的“强发展”色彩,即服务于国家的经济发展和现代化建设;党的十八大以来,行政区划调整工作在继续服务于国家和区域经济发展的同时,日益发挥深入推进国家治理、政府治理、社会治理现代化的基础性作用。例如,在各地撤县(市)设区的可行性论证报告中,已不再单纯强调撤县(市)设区对于推动区域经济发展的作用,还更加关注对于优化基层治理和提升公共服务供给效能的积极影响。[54]概言之,行政区划调整应兼顾发展与治理两个面向的因素。二是调整与稳定的关系。中央全面深化改革委员会第二十六次会议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》特别强调了行政区划保持总体稳定的重要性。在当前国家经济社会发展稳中有进的形势下保持行政区划总体稳定,首先要坚持省级行政区划基本保持稳定,这是维护中央权威和国家政治秩序的“压舱石”,同时在新发展理念指导下,推动新型城镇化进程,要以基层政区作为适时调整行政区划的主战场。三是扩张与收缩的关系。基于产业和人口向优势区域集中的客观经济规律,改革开放40多年来,通过早期的撤地设市、地市合并以及近年来盛行的撤县设市、撤县(市)设区,人口和资源迅速向大城市聚集,大中小城市共同快速发展的格局早已打破,悄然进入了以区域性大城市为中心的现代都市圈扩张阶段。然而,大城市的政区单体规模不能无限扩张,否则难以有效统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需求;并且,人口和资源在城乡和不同区域之间持续非均衡流动显然也不利于经济社会的可持续发展。目前,因行政区划调整后中小城市普遍“收缩”导致的产业空心化和人才短缺问题已引起多方面关注。在我国进入城镇化发展新阶段的时代背景下,行政区划调整工作中应妥善处理好城市型政区扩张与收缩的关系,通过不断优化大中小城市行政区划设置,促进人口和资源在都市圈和城市群中有序和便利地流动。

(二)公民向度的展开

政府只是区划治理体系的“元治理者”,但不是唯一主体。[55]行政区划及其调整,表面上看,似乎只是国家权力运行的具体事项,但是从宪法的视域看,人是宪法的第一主体,是宪法关系中的核心要素。[56]换句话说,“以人民为中心”,[57]是宪法学的基本立场。因此,行政区划的调整,应当以人民的利益为重要衡量向度。具体而言涉及以下几方面。一是公民的知情权。关于行政区划调整的信息应当合法且全面地让公民知悉。二是公民的表达权。行政区划的调整,从启动到完成再到后评估,均应充分尊重公民基于自主意愿的表达权。其至少包括三种具体情形:公民对行政区划调整形成主动意愿,且有表达意愿的渠道;公民对行政区划调整所反映出的理解度、配合度较高;在最低限度上,公民对行政区划调整没有表达反感,表示可以接受。三是公民的参与权。公民个人或集体可以提出对行政区划调整的意见或建议。这既体现为实体参与权,也体现为程序参与权。具体到实践中,公众可通过参加与行政区划调整相关的听证会、座谈会、论证会等直接参与方式,也可以通过人大代表、政协委员表达意见建议等间接参与方式,充分利用自身具有地方性知识的优势,协助做好区划调整。[58]四是公民的监督权。包括公民对行政区划调整的过程、事项、程序等进行有效的监督,以保证行政区划调整的实体与程序均合法合理。此外,行政区划调整在公民向度的衡量因素还包括是否有利于公民的全面发展。例如,在通过撤县设区等行政区划调整手段促进城镇化的实践中,出现了诸如“空城”等不利于公民自身发展的问题,故而在未来的行政区划调整中要努力实现“以人为核心”的新型城镇化。

六、结语

中央全面深化改革委员会开会专门强调“加强和改进行政区划工作”,说明行政区划设置及其调整已经上升至中央顶层设计的层面,属于国家重大问题的范畴。行政区划调整标准体系的建设是其中重中之重。为此,应当坚持如下四点要求。一是调整标准的有效性。行政区划调整标准的确立必须立足于针对性、有效性解决现有行政区划设置及调整中存在的问题。二是调整标准的类型化。我国行政区划的类型众多,行政区划调整不能一概而论,一定要区分不同的事项、不同的级别,还要考虑不同的因素等。三是调整标准的体系性。不同事项、不同级别、不同因素等之间相互关联,共同服务于行政区划调整,形成调整标准的体系。在行政区划调整中,如果不坚持体系性、系统性思维,支离破碎地适用其中一个或几个标准,就无法满足行政区划调整的要求。四是调整标准的依宪性。宪法是治国安邦的总章程、治国理政的总章程。[59]完善以宪法为核心的法律体系,需要宪法和法律交互影响、体系贯通。行政区划是宪法明确规定的一项重要制度,完善行政区划调整的标准体系,必须坚持以宪法、法律所确立的行政区划及其调整的概念、原则等为基础,进而坚持用宪法和法治思维、方法、知识结构等来构建行政区划调整的标准体系。

综上所述,只有切实依据宪法完善行政区划调整标准体系,以系统性法治思维在根本法意义上融入国家重大发展战略,融入国家治理现代化的体系,才能实现新时代特定的经济、政治、文化、社会等国家目的。

 

注释:

*本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”(项目编号:22ZDA073)的阶段性成果。

[1]《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调,加快构建数据基础制度,加强和改进行政区划工作》,https://www.12371.cn/2022/06/22/ARTI1655898918347954.shtml,2022年9月6日访问。

[2]参见习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第35页。

[3]参见习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第213页。

[4]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,https://news.12371.cn/2013/11/15/ARTI1384512952195442.shtml, 2022年9月13日访问。

[5]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,https://news.12371.cn/2014/10/28/ARTI1414492334767240.shtml, 2023年1月5日访问。

[6]参见王勇:《当代国家治理模式中宪法实践的困境与出路》,载《法商研究》2015年第3期。

[7]参见李林:《宪法是国家制度和国家治理体系的基石》,载《中国人大》2019年第24期。

[8]参见喻中:《国家治理及其宪法资源》,载《法学杂志》2015年第6期。

[9]参见田芳:《行政区划宪法条款的解读——从“省管县”体制的推行说起》,载《现代法学》2008年第4期。

[10]参见朴飞:《建国以来颁布的四部宪法中有关行政区划内容的比较研究》,载《长春理工大学学报(社会科学版)》2017年第6期。

[11]参见本书编写组:马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第126-128页。

[12]参见周叶中主编:《宪法》(第五版),高等教育出版社2020年版,第220-221页。

[13]参见魏定仁主编:《宪法学》,北京大学出版社2005年版,第178-182页。

[14]参见许崇德主编:《宪法》,中国人民大学出版社1999年版,第128-130页。

[15]参见本书编写组:马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第122-123页。

[16]参见吴家麟主编:《宪法学》,群众出版社1983年版,第257页;魏定仁主编:《宪法学》,北京大学出版社1994年版,第151页;许崇德主编:《宪法》,中国人民大学出版社1999年版,第121页;俞子清主编:《宪法学》,中国政法大学出版社2002年版,第127页;本书编写组:马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第124页;马岭:《我国单一制国家结构形式的特点》,载《河南财经政法大学学报》2017年第6期。

[17]参见张璋:《基于央地关系分析大国治理的制度逻辑》,载《中国人民大学学报》2017年第4期。

[18]参见李康:《新中国70年来经济发展模式的关键:央地关系的演进与变革》,载《经济学家》2019年第10期。

[19]参见封丽霞:《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》,载《东方法学》2020年第2期。

[20]参见郑毅:《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》,载《政治与法律》2019年第3期。

[21]参见林彦:《合作型联邦制执法检查对央地关系的形塑》,载《中外法学》2017年第4期。

[22] See Linda Chelan Li, “Central— Local Relations in the People’s Republic of China: Trends, Processes, and Impacts for Policy Implementation ”, Public Administration and Development, Vol.30, 2010, pp.177-90.

[23]参见张震:《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》,载《法学杂志》2022年第3期。

[24]中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》(第七卷),人民出版社1999年版,第27页。

[25]习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话(2022年10月16日)》,人民出版社2022年版,第31页。

[26]参见张震:《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》,载《法学杂志》2022年第3期。

[27]参见本书编写组:马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第126页;周叶中主编:《宪法》(第五版),高等教育出版社2020年版,第220页;许崇德主编:《宪法》,中国人民大学出版社1999年版,第128页等等。

[28]参见肖登辉:《行政区划调整问题的法学思考》,载《三峡大学学报(人文社会科学版)》2005年第5期。

[29]参见李海平:《区域协调发展的国家保障义务》,载《中国社会科学》2022年第4期。

[30]参见张震:《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》,载《法学杂志》2022年第3期。

[31]参见叶林、杨宇泽:《中国城市行政区划调整的三重逻辑:一个研究述评》,载《公共行政评论》2017年第4期。

[32]参见何鉴孜:《全球范围内行政区划调整实证研究的述评——主题、理论与发现》,载《公共行政评论》2022年第4期。

[33]参见王丰龙、刘云刚:《中国行政区划调整的尺度政治》,载《地理学报》2019年第10期。

[34]李晓琳:《适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究》,载《区域经济评论》2021年第2期。

[35]参见本书编写组:马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第126页。

[36]参见周叶中主编:《宪法》(第五版),高等教育出版社2020年版,第220页。

[37]参见唐润明:《重庆:直辖之路》,载《中国档案》2008年第6期。

[38]参见《1997年国民经济和社会发展统计公报》,http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/tjgb2020/201311/t20131104_1768620.html, 2022年9月15日访问;《中国统计年鉴2021年》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm, 2022年9月19日访问;《1997年重庆市国民经济和社会发展统计公报》,http://tjj.cq.gov.cn/zwgk_233/fdzdgknr/tjxx/sjzl_55471/tjgb_55472/202002/t20200219_5274438.html, 2022年9月19日访问;《重庆统计年鉴2021年》,http://tjj.cq.gov.cn/zwgk_233/tjnj/tjnj.html?url=http://tjj.cq.gov.cn/zwgk_233/ tjnj/2021/indexch.htm, 2022年9月21日访问。

[39]参见《重庆都市圈发展规划正式出炉》,http://www.cq.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/zcjd_120614/ytdd/202208/t20220823_11029161.html, 2022年9月22日访问。

[40]参见《2022年海南省统计年鉴》,http://stats.hainan.gov.cn/tjj/wzss/search.html?searchWord=%E7%BB%9F%E8%AE%A1%E5%B9% B4%E9%89%B4&siteId=17&pageSize=10,2023年1月10日访问。

[41]参见《中共安徽省委安徽省人民政府关于撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的实施意见》,https://www.ah.gov.cn/content/ article/8115581,2022年9月23日访问。

[42]参见《我省召开新闻发布会介绍济南莱芜行政区划调整情况》,http://www.shandong.gov.cn/art/2019/1/10/art_97904_305685.html, 2023年1月10日访问。

[43]参见何立波:《建国初期中国省级行政区划的变迁》,载《党史博采》2006年第2期。

[44]参见张可云、李晨:《新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望》,载《社会科学辑刊》2021年第1期。

[45]参见李兵:《国务院批准具有立法权的“较大的市”行为研究》,载《行政法学研究》2006年第2期。

[46]参见孙学玉、伍开昌:《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》,载《中国行政管理》2004年第3期。

[47]参见《中华人民共和国行政区划统计表》(截至二〇二〇年十二月三十一日),http://202.108.98.30/statistics/2020.html, 2022年9月29日访问。

[48]参见张震:《中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线》,载《政治与法律》2015年第4期。

[49]参见张震:《中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线》,载《政治与法律》2015年第4期。

[50]参见本书编写组:马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第39页;文正邦主编:《宪法学教程》,法律出版社2005年版,第72页。

[51]参见张文显:《深刻把握坚持依宪治国、依宪执政的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑》,载《现代法学》2022年第5期。

[52]参见王开泳等:《“行政区划本身也是一种重要资源”的理论创新与应用》,载《地理研究》2019年第2期。

[53]参见习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话(2022年10月16日)》,人民出版社2022年版,第28页。

[54]参见赵聚军:《加强行政区划工作的战略性、系统性、前瞻性研究》,载《人民论坛》2022年第17期。

[55]See Louis Meuleman, Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets: The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations, Physica-Verlag Heidelberg, 2008,P.64;Bob Jessop, Capitalism and Its Future: Remarks on Regulation, Government and Governance, Review of International Political Economy, vol.4:3, p.561-581(1997).

[56]参见韩大元:《论克隆人技术的宪法界限》,载《学习与探索》2008年第2期。

[57]习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第2页。

[58]参见吴金群、巢飞:《行政区划治理何以可能——治理嵌入行政区划调整的意涵、条件及其限度》,载《治理研究》2021年第5期。

[59]习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第213页。

张震,法学博士,西南政法大学行政法学院教授。

来源:《政治与法律》2023年第3期。

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