杨团:中国社会政策演进·焦点与建构

选择字号:   本文共阅读 2834 次 更新时间:2007-03-05 00:41:44

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杨团  

  

  摘要:

  中国社会政策体系,尚属发育中未成形的阶段。中国社会政策发育的环境,是由基本国情和社会发展的新迹象培育的。尽管迄今社会政策在社会保障与就业、公共卫生和医疗服务、住房、教育、社会福利与老年人服务、反贫困等领域发挥了一定的作用,但是存在着城乡就业结构性失衡、阶层结构畸形,贫富差距不断扩大和社会公共资源分配结构不公等结构性社会问题。2005年间民众围绕重大问题的自发争论,反映了对于政府分配资源方式的不满和对政府调整权力、承担责任的期待。争论的焦点在于社会政策价值观的缺失。它带来的社会代价广泛而深远,其渊源一是迷信市场,二是迷信政府。建构中国的社会政策,需要高度重视社会政策对社会发展的制衡作用,充分认识政府在社会政策中的主导作用;进行社会政策战略性框架设计,建构社会政策的元政策;加强政府自身的社会政策能力建设和组织和支持社会力量进行创新研究,同时,也需要公众自觉地为追求社会公平承担社会责任。

  

  导 言

  

  本文所言的社会政策,是指以社会公平为核心价值,以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的,以政府和其他公共机构为主角,主要运用立法(立法倡导)或者制定行事规则的制度化手段,推动各类资源尤其是公共资源的合理配置,通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式,调整社会现行的生产与分配关系。换言之,社会政策是以推动更适当地生产和分配社会公共产品为手段来制衡私人物品的生产和分配。此点不仅区分了社会政策与单纯经济政策的分野,同时也划分了传统的分配型社会政策与蕴含生产力因素的新型社会政策。社会政策的选择、决定与执行无一不与因私人物品生产和分配过分强大而引发的社会系统与结构的变迁有关。其实,社会政策并非是针对具体社会问题予以解决的良方,而是直接关系社会变迁大局的元政策体系。只有在社会转型期,社会政策才展示其时代重大政治抉择的本色。

  科学哲学家波普尔在解释人类文明发展进程时,曾创造出世界3的概念。他把物质的客观世界称为世界1,主观的精神世界称为世界2,由精神或生物创造出来但又独立于世界1和世界2的客观结构叫做世界3。世界3乃是观念、艺术、哲学、语言、伦理、制度——简言之,整个文化遗产。以波普尔的观点来考察社会政策,我们说,社会政策正是人类创造出来的世界3的一个重要组成部分。社会政策自有它的独立的观念、伦理和制度趋向,而且因不同的文化和资源禀赋、不同的社会结构而不同。社会结构因时代而变迁,构成一个国家和民族的国情或区情的文化和资源禀赋因国家和民族而不同,因此可以说,社会政策因不同的国家、不同的社会时代而不同。

  中国今天的社会政策体系,尚属发育过程中尚未成形的阶段,这是中国社会正处于激烈变革时代,社会结构、社会系统尚在变迁中的必然结果。计划体制时代的那种由中央政府直接管理和控制的政策体系基本瓦解之后,需要新的政策体系来替代。时代变了,政策体系必得跟着变。所以,考察中国当下的社会政策,不能将其作为一种稳定的政策形态,而要始终关注其连续不断的演进过程。

  本文试图在回顾社会政策发育的环境,面对的结构性问题和基本内容的基础上,重点讨论当前社会争论的焦点,并提出社会政策建构的当务之急。

  

  中国社会政策发育的客观环境

  

  可以从两方面来看中国社会政策发育的环境。一是中国的基本国情,一是社会发展的新迹象。前者构成了社会的基本架构,具有结构性变动的特征,后者是由社会的一些鲜活的要素构成的,具有因社会失范或者突发事件所导致的疾速变化的特征。

  

  一、中国的基本国情

  

  1、特定的资源禀赋——高度紧张的人地关系

  中国具有其它国家所没有的特定的人口资源禀赋。中国的人口基数之大是在前工业社会就奠定了的。迄今,中国的人口是美国的4.5倍,日本的10倍,是原欧盟15个国家总人口的3.3倍。而且,由于人口惯性的作用,在近20年中,中国人口还将继续增长。

  中国至今还是一个农业人口大国。农业人口7.84亿,占总人口的比重达60.91%[1]。而中国的耕地总面积不到20亿亩。截至2002年,中国人口已增加到13亿,人均耕地减少到约1.2亩,劳均4.1亩。而且,由于人口分布不平衡,有1/3的省市人均耕地不足1亩,有666个县低于联合国确立的0.8亩的警戒线,463个县低于人均0.5亩的危险线。[2]中国农村的土地正在逐渐丧失其作为生产资料的功能,而蜕变为对农民的“最后的保障”。人地关系的紧张使中国农村产生了大量的剩余劳动力,专家们估计在2亿左右。其中,乡镇企业吸纳了将近1.2亿,大约有将近5000万已经向城市或者已经城市化的富裕地区(如珠江三角洲地区、长江三角洲地区)流动。

  中国的社会结构最显著的特征是城乡二元结构。计划体制下的政策维护和强化了城乡二元体制。自改革以来,人为分野城乡社会的一系列政策发生改变,1亿多农村劳动力从农村走向城市,形成超大规模的长期的人口流动潮,同时,以农为生的小农户高度分散化,农业在多重挤压下濒临破产。

  2、人口结构高度老化和快速老化

  自1982年至2004年,中国人口年平均增长率为1.47%0,60岁以上老年人口的增长率为3.2%0。目前,我国60岁以上人口已达到1.34亿,超过总人口的10%,占世界老年人口的20%,亚洲老年人口的50%。其中65岁以上人口1.1亿,占总人口的8.5%。目前全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,全国农村人口老龄化速度快于城市,农村老龄化问题更为突出。

  先期进入老龄化的国家,人均收入在年1万美元左右,而中国在进入的当年即2000年人均收入不足1000美元,目前才达到1200美元。是名副其实的未富先老。而且老龄化的速度还在加快。目前80岁以上的高龄老人已经达到1475万人,每年还以5.1%的速度持续上升,快于60岁以上老人则增长速度2.25个百分点,预计到2050年,将达到8800万人。[3]

  3、区域差别显著,发展极不平衡

  中国的基本特征之一是地区差异显著,发展极不平衡。第一世界是上海、北京、深圳等高收入地区,人口约占中国总人口不足3%。1999年上海和北京人均GDP已经分别达到高收入国家收入水平的63.5%和40.9%[4] 2005年,北京市的人均收入已达4700美元。第二世界是大中城市和沿海地区上中等收入地区。天津、广东、浙江、江苏、福建、辽宁等六省市人口占总人口比重的21.8%。人均GDP为世界中等收入国家的平均水平。第三世界包括河北,东北、华北中部部分地区,人口占26%,人均GDP低于下中等收入国家平均水平,第四世界是中西部贫困地区、少数民族地区、农村地区、边远地区和低收入地区,占一半人口,排名在世界第140之后。[5]

  

  二、社会发展的新迹象

  

  1、自2003年抗击非典以来,中国改革进入了一个以社会政策带动发展的新历史时期

  2003年,中国共产党在十六届三中全会提出坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的科学发展观,坚持“五个统筹”(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放),全面建设小康社会。十六届四中全会又提出建设和谐社会。2005年,十六届五中全会又提出了建设社会主义新农村的历史任务。

  2、一些迹象表明,非政府非营利组织正在掀起一个发展浪潮

  2004年,基金会管理条例由国务院公布并执行。该条例首次提出基金会分为公募与非公募两类,私人可以依法成立基金会,外国基金会可依法在中国设立机构等款。

  2004年16届4中全会将慈善事业写进了中央文件,11月,中华慈善大会在京召开。同年,民政部首次召开了全国发展农村专业经济协会会议,提出“以民为本,服务‘三农’,积极推动农村专业经济协会的发展”这些迹象表明,中国政府以促进社会和新发展为主题,正在采取行动放开一些领域的非政府非营利组织。

  3、一些迹象表明,政府孕育着重大改革。

  改革以来,各类社会问题大规模地累积,社会发展需要政府起到中流砥柱的作用。不仅仅是经济发展,更是和谐社会的建设需要政府进行体制转轨和职能转型。政府体制和职能转变已经成为制衡社会发展进程的主要瓶颈。如何从经济建设型政府转变为公共服务型政府?这是新的社会发展阶段对政府的基本要求。它需要重新界定政府部门的社会责任。

  近两年,中共中央、国务院提出的口号明显与前不同,“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”,“以人为本的科学发展观”、“五个统筹”、“和谐社会”,都蕴含着社会政策价值观的改变。

  4、无论城乡,社区治理与社区建设成为社会发展的主题

  由于去工业化的影响和实行市场体制,城市人对于自己的社区身份认同感越来越强。社区在社会管理中的地位越来越突出。社会福利与社会保障日益社区化。农村社区本来具有天然的凝聚力,市场经济对农村社区发展既有正效应也有负效应。一些自办工业的“超级村庄”凝聚力在加强,而大多数农村由于农民的原子化状态凝聚力不断降低。

  

  中国社会政策面对的结构性社会问题

  

  在基本国情制衡和社会发展新迹象的影响下,形成了一系列结构性的社会问题。主要有三:

  

  一、 城市化演进中的城乡就业结构性失衡

  

  就业问题是中国头号社会问题,这不仅仅是因为规模大——劳动力规模占总人口的70%,有5亿多人,劳动力总量总是供大于求,过剩的劳动力仅农村就有3亿人,因此就业压力将长期存在;更是因为城乡就业格局失衡——只能一边倒——乡村不断向城市转移过剩的农村劳动力,超出了与经济增长相平衡的城市化进程的需要;就业人口大规模流动——就业市场化,在企业之间、地区之间、城乡之间的人口流动加速,供求矛盾显性化,失业已经成为社会经济生活的常态,国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史。

  随着全球化市场的竞争加剧,近年来随着国际竞争加剧,我国就业格局发生了明显变化,非正规经济部门中就业的比例越来越高,城镇下岗职工和转移到城镇就业的农民,都加入了这个劳动大军。非正规部门就业,大量属于微型企业和自雇人员,基本上不签订劳动合同,难以形成稳定的劳动关系。这些人工资水平低,分配很随意,大都没有任何福利保障。可以说,所有在非正规部门就业的人员,都属于就业竞争市场中的弱势群体。由于农民中的过剩人口都属于这个群体,因此数量极为庞大。

  

  二、社会阶层结构畸形,贫富差距不断扩大

  

  最近20多年来,中国的社会结构发生很大的变化,工人、农民中的大多数人处于艰难挣扎的底层,成为游离于社会主流之外的边缘人群或者处于社会下层地位的贫困群体,而且这个群体还在持续扩大。按照目前的发展趋势,他们在未来很难有希望进入社会的中上层。这些人包括农村的几亿农民、进了城的1亿多农民工,再加上城市里的几千万下岗、失业和非正规就业的职工,有专家估计,至少占到总人口的70%。这么多的人口处于社会的底层,这个社会的结构显然是畸形化的。

  畸形的社会阶层结构导致社会问题错综复杂,贫困差距不断扩大。

  据1997年世界银行发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出:中国80年代初期反映居民收入差距的基尼系数是0.28,到1995年是0.38,到90年代末为0.458。这一数据除了比撒哈拉非洲国家、拉丁美洲国家稍好外,贫富悬殊要比发达国家、东亚其它国家和地区以及前苏联东欧国家都大。

  2003年中国人民大学和香港科技大学一项联合研究的成果表明,目前中国的基尼系数为0.53—0.54之间。

  在贫富差距扩大的同时,贫困人口的总量仍旧很大。截至2004年底,全国农村尚未解决温饱的贫困人口为2610万,却有近5000万人口刚刚越过温饱标准,如果按照低收入新定标准,即人均年收入低于924元,目前至少还有8000多万人口也属贫困人口,如果按照世界上公认的人均1天1美元以下的标准,我国目前还有2.1亿贫困人口。

  

  三、社会公共资源分配结构不公

  

  不仅是收入等经济性资源分配不公,公共事业、人的地位关系等社会公共资源出现了更大规模的分配不公,公共事业尤其是教育、卫生、社会福利事业,由于经营过度市场化,损害了公众利益特别是穷人的利益。

  目前中国每年医疗费用的上涨幅度达14%。至少有50%以上的农民看不起病(点击此处阅读下一页)

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