秦天宝:论新时代的中国环境权概念

选择字号:   本文共阅读 5459 次 更新时间:2022-05-18 23:58

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秦天宝  


【摘要】中国特色社会主义进入了新时代,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会主要矛盾。这一时代背景和理论基础催生了以新时代环境权概念为核心的环境法治理论创新。与起源于西方法律理论和社会运动的传统环境权概念相比,新时代环境权以满足人民日益增长的优美生态环境需要为目标,具有新的理论内涵。新时代环境权以人民美好生活为价值根基,展现中国发展新一代人权和建设优美生态环境的全新立场,彰显中国所坚持的包括绿色发展在内的新发展理念,是一项内生于我国环境法治实践的新型权利。新时代环境权概念的诞生不仅代表着我国环境法治理论的新发展,还能在国际层面引领环境权概念的演进方向,为环境保护国际合作贡献新的中国智慧。

【关键字】新时代;新概念;环境权;环境法治;人民美好生活需


引 言

2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上明确宣布:“中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”。根据习近平总书记提出的定义,新时代的“新”体现在,“这是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代”等五个方面。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代,人民对美好生活的需要呈现出高标准且多层次的特征。“美好”意味着当前的发展并不是要解决从无到有的问题,而是要解决从不平衡不充分的发展到平衡充分的发展的问题。“生活”则意味着人民的需要不仅包括物质需要与文化需要,还包括在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要。面对人民对法治和环境提出的更高标准的需要,环境法学界应当提炼总结新的概念和法理,为新时代生态环境保护实践提供科学有效的理论支持和规范支持。

环境权既是环境法学的基石,也是新时代环境法学理论创新的关键命题。“良好生态环境是最普惠的民生福祉。”习近平总书记既精准地概括出生态环境保护与保障人权之间的关系,也点明了环境权的人权属性。事实上,作为一种人权,环境权早在二十世纪六十年代就初现端倪,我国环境法学家蔡守秋教授在1982年前后就对环境权展开研究。经过几十年的发展,尽管环境权已经得到较为广泛的承认,但肇始于西方环保运动的环境权仍属于西方法律理论在我国环境法学方面的延伸,本质上是我国环境法学对当时的环境问题作出的被动回应。诞生于这种理论与实践的环境权既不能正确解读中国现实或回答中国问题,也不能体现当代中国的法治道路、法治精神和社会发展规律,更无法保障政府提供优质生态产品,以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

面对高标准的现实需要和落后的环境权理论之间的错位,环境法学界迫切需要从我国基本国情出发,不断总结我国法治和环境保护实践的经验,提出适应新时代发展要求的环境权新概念。事实上,在对待生态环境保护的问题上,我国体现出了与西方国家截然不同的世界观,即保护生态环境绝非机械或被动地回应既有的环境问题,而是能动且积极地预防环境问题,改善环境质量,营造美好环境。这一世界观决定了我国始终坚持着“在发展中保护,在保护中发展”的方法论,而未走西方国家“先污染后治理”的老路。因此,滥觞于我国生态环境保护实践并以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的新时代环境权必将具有新的理论内涵和价值根基,能够体现新的中国立场和发展理念,为新时代环境法学理论创新提供全新的基石。

一、新时代环境权具有新的理论内涵

作为新时代的中国环境法学新概念,环境权的“新”首先体现在理论内涵方面。新时代环境权产生于新的时代背景,受到新的思想理论的指导,从而具备了不同于以往任何“环境权”及类似概念的定义。同时,新的定义又决定了新时代环境权是一种独立的新型权利,而不是任何既有权利在环境方面的简单演绎。

(一)新时代环境权产生于新的时代背景

新时代中国环境法学理论创新应当坚持中国特色社会主义法治理论发展的基本原则和方法路径,其中包括“符合中国实际”以及“从我国基本国情出发”。因此,作为新时代环境法学理论的基石,环境权概念的形成也应当立足于我国的实际情况,而不能单纯照搬西方的环境权概念。

在西方,环境权诞生于对抗环境问题的社会运动之中,成为多数国家应对环境不公的法律手段。这表明了西方环境权是在人与自然相对立的认识中产生的,其目的是应对日益严重的环境危机。这种被动触发的危机应对式的西方环境权理论只能发挥有限的作用,其功能只能限于保证环境无害于人类。

我国新时代环境权概念则诞生于新的时代背景,即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会主要矛盾。“人民群众对环境问题高度关注,可以说生态环境在群众生活幸福指数中的地位必然会不断凸显。”生态环境保护以环境质量“只能更好、不能变坏”为准则。这就决定了我国新时代环境权不仅要应对已然发生的环境污染和生态破坏问题,还要充分发挥主动性,即既要有助于持续改善生态环境质量,又要能满足人民日益增长的优美生态环境需要。可以说,与西方环境权概念相比,我国新时代环境权概念具有不同的诞生背景,服务于不同的现实目标,需要完成不同的历史使命,并具有完全不同的逻辑起点与逻辑终点。因此,从诞生的时代背景来看,我国新时代环境权概念是一项全新的法律概念。

(二)新时代环境权脱胎于新的思想理论

习近平法治思想是中国特色社会主义法治理论的集大成者,新时代环境法治的发展离不开习近平法治思想的引领。习近平法治思想中的生态文明法治理论既为环境法治发展和环境法学理论创新提供了思想源泉,也为作为中国环境法学新概念的环境权提供了理论指导,使得中国的环境权概念区别于西方的环境权概念。

西方的环境权概念背后的主导理论深受主客二分、二元对立认识论的影响。在二十世纪六七十年代,西方部分法学家为环境权概念提供了一些理论支持,其中影响最大的理论应当属美国学者约瑟夫·萨克斯所提出的“公共信托”理论。“公共信托”理论运用信托法的基本规则制约政府的环境开发利用行为,并借此构建一种“可在法律上予以执行的公众对环境质量的权利理论”。“公共信托”理论虽然为赋予公民环境权及相应的诉权提供了依据,但是,它将各种环境要素视为“财产”,并借用了“信托”这一传统的财产法概念。“公共信托”理论所呈现的人与自然的关系在本质上是以人为主体、以环境为客体的支配与被支配的关系。在二元对立认识论和“公共信托”理论的影响下,西方所谓环境权及其类似概念在定义上都难以逃脱对立性的桎梏。例如,英国学者汉考克就将环境权定义为“有权使环境不受有毒污染的自由以及有权拥有自然资源”。1992年的联合国环境与发展会议将环境权定义为“享受良好权利并进行支配的权利”。上述定义都体现出环境权浓厚的财产法色彩和支配权特性。

习近平法治思想中的生态文明法治理论则对人与自然的关系具有不同于西方理论的全新认识。生态文明法治理论的哲学渊源包括马克思主义自然观和中国传统的“天人”哲学。马克思主义自然观认识到人类与其它生命整体地存在于大自然中,受到自然规律的制约。中国传统的“天人”哲学则与西方的主客二分、二元对立认识论截然相反,它主张“天人合一”,并就此孕育出尊重自然且与自然和谐共生的生态智慧。在此基础上,生态文明法治理论创造性地提出“生命共同体”命题。“生命共同体”命题不仅体现在习近平总书记提出的“山水林田湖草是生命共同体”的论断之中,还体现在他对人与自然关系的论述之中,即“人与自然是生命共同体。生态环境没有替代品,用之不觉,失之难存”。因此,“生命共同体”命题所展现的是一种主体与客体相融合的哲学认识论,该命题强调人与自然的互惠共存、和谐相处,而非人对自然单向的所有、支配与索取。在生态文明法治理论的指导下,中国新时代环境权概念既不以规定人对自然要素的所有权与支配权为核心内容,也不将自然界定位为人所享有的财产,而是重在反映人生活于自然之中的事实,强调人与自然是生命共同体的理念,并服务于不断改善环境质量、促进人与自然和谐共生的目标。因此,在思想理论层面,中国新时代环境权与西方传统的环境权是两个截然不同的概念。

(三)新时代环境权具有新的定义内容

在习近平生态文明思想的引领下,新时代环境权的定义不能在以人与人之间的权利义务关系为内容的传统法律关系中寻找,而要在“生命共同体”命题所构建起的“人—环境—人”这一三角关系中探索。在“人—环境—人”的三角关系之下,人对环境所享有的权利并不是要体现人对环境的占有与支配,而是要承认人与自然和谐共生的生活方式以及人享有高质量环境的权利的正当性。同时,在新时代,为满足人民日益增长的优美生态环境需要,环境权的定义应当明确体现出对优美生态环境的追求,而不能只为了保证环境质量达标。综上所述,新时代环境权应当被定义为,公民享有优美生态环境及在其中生活的权利。

新时代环境权的定义显然不同于西方传统的环境权概念。从内涵上看,新时代环境权反映的是人对整体的生态环境所享有的权利,而非对具体的环境要素所享有的权利的总和。这就区别于那些试图通过列举具体的环境要素来定义环境权的观点。从外延上看,新时代环境权所追求的是“优美的环境”,其可具体化为清洁的空气、洁净的水、干净的土壤、充足的日照、安宁的声环境等。这种对环境质量提出高要求的外延使得新时代环境权又区别于那些为保障人的生命权、健康权而提出的“不受有毒污染的自由”等的定义。综上所述,以“公民享有优美生态环境及在其中生活的权利”为基本定义的新时代环境权有别于西方传统的环境权概念。

(四)新时代环境权是一种新的权利类型

保障环境权对实现生存权、健康权、发展权等人权具有重要意义,环境质量的改善与上述人权的实现之间的密切联系已被学界所承认。鉴于环境问题对人类生存权所具有的威胁,有学者提出,人类对环境所享有的权利实际上就是生存权的一部分内容;另有学者看到了环境问题对人的身心健康的影响,认为应当将环境权纳入健康权的保护范围,将其以环境健康权或环境人格权的形式规定于法规范之中;还有学者提出“环境发展权”的概念,将享有良好质量的环境的权利视为发展权的一种类型。通过既有人权来解释环境权的做法也出现在一些国际场合中。例如,在表决联合国人权理事会第48/13号决议《关于享有清洁、健康和可持续环境的人权》时,德国代表即运用法律解释的方法,试图从经济、社会和文化权利中推导出“享有清洁、健康和可持续环境”的权利。

前述观点都试图将环境权解释为既有人权的一种具体类型。它们虽注意到环境权与其他人权之间的共通性,但都未将环境权视为一项独立的人权,故无法适应新时代环境法治建设的要求。首先,生存权、健康权等人权的客体为人的生命、生理和心理的健康等利益,而新时代环境权所表达的是人对良好质量的环境的利益,其权利内涵直接指向环境本身。而且,新时代环境权还蕴含着人民对更高质量的环境的追求,要求政府提供“优质生态产品”以满足“人民日益增长的优美生态环境需要”,这是仅以满足生存条件和保障身心健康为目的的生存权和健康权所无法涵盖的内容。与新时代环境权相比,发展权的客体通常指向“经济、社会、文化和政治”,并未明确包含“环境”。其次,我们若将“环境”等要素纳入发展权的客体范围,不断扩大发展权的内涵与外延,将发展权塑造为“超级权利”,则只会备受批评,并有害于发展权自身的体系建构。另外,现实中环境保护与经济发展之间经常出现冲突,故不宜将新时代环境权解释为发展权的一种具体类型。最后,由于当前人民的美好生活需要同时涵盖了经济、社会、文化、法治、环境等诸多要素,因此,将新时代环境权解释为一种经济权利或社会权利的做法不仅存在混淆概念内涵的问题,还不符合我国的现实国情。鉴于新时代环境权诞生于新的社会背景,既具有新的思想理论支撑,又具有独特的概念内涵,其权利功能无法被既有人权所涵盖,因此,新时代环境权应当被视为一项不同于生存权、健康权、发展权等传统人权的新型权利。

二、新时代环境权具有新的价值根基

中国特色社会主义法治的根本价值在于“以人民为中心”“以人民为主体”,力图满足人民对美好生活的向往。新时代环境权概念作为环境法治的重要内容,同样立足于“人民美好生活”这一新的价值根基之上。

(一)作为新时代法治价值根基的人民美好生活

习近平总书记强调:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”人民所需要的“美好生活”是一个动静结合且内涵丰富的概念。从动态发展的眼光来看,在不同时期,由于受经济、社会等因素的影响,人民对美好生活的需要呈现出不同的形态。例如,在新中国成立初期,经受了百年屈辱的中国人民迫切希望“站起来”,以先进的工业生产、良好的经济状况和丰富的文化生活改变以往积贫积弱的局面,故1956年召开的中国共产党第八次全国代表大会指出,国内的主要矛盾“已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾,已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。到改革开放初期,党的十一届六中全会指出,我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。当时,人民对美好生活的需要就具体体现为物质上和经济上的需要,人民迫切希望“富起来”,以过上物质充裕的生活。进入新时代,我国全面建成了小康社会,历史性地打赢脱贫攻坚战,人民的物质文化生活得到极大保障。然而,我国尚存在“发展不平衡不充分”“生态环境保护任重道远”“国家治理体系和治理能力有待加强”等问题。在此基础上,新时代人民对美好生活的需要集中呈现为在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要。

当前,人民对美好生活的需要具体体现在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明五个方面。第一,物质需要是每个人最基本的需要。人只有在物质生活得到保障的前提下,才能追求更高层次的需求,因此,美好生活首先以充分的物质条件为基础。第二,保障人民当家作主的权利是实现美好生活的基本保证。中外历史都表明,在专制的封建时代,人民的诉求根本难以得到统治阶级的回应,人民还要时刻防备统治阶级对他们实行剥削。因此,在政治文明不发达的国家中,人民无法享有充分的政治权利,根本没有所谓“美好生活”。第三,在物质生活和政治权利都得到充分的保障之后,人民则开始追求精神上的富足。因此,习近平总书记指出:“满足人民过上美好生活的新期待,必须提供丰富的精神食粮。”第四,人民的美好生活需要除了与物质条件、政治文明和精神食粮相关之外,其能否得到充分实现还会受到社会文明程度的影响。良好的社会秩序、先进的社会治理能力和强大的社会保障体系均有助于实现人民的美好生活需要。第五,人民的美好生活需要还对生态环境质量提出了要求。“你挣到了钱,但空气、饮用水都不合格,哪有什么幸福可言。”因此,美好生活的内涵还应当包括拥有优美的生态环境。综上所述,作为法治价值根基的人民美好生活是一个不断发展、内涵丰富、覆盖面广的概念,它能够多方面指引包括环境法治理论在内的中国特色社会主义法治理论的创新与发展。

(二)新时代环境权体现人民美好生活价值

人民美好生活作为法治的价值根基,并非一句空洞的口号,而是需要法律体系提供相应的制度与规范支持,使人民美好生活需要能够落到实处。在新时代法律体系中,贯彻美好生活价值,满足人民美好生活需要集中体现在对第四代人权即“美好生活权”的规范构建与制度保障之中。美好生活权是指“人人追求美好生活的权利”,它以人民美好生活需要为载体,具体体现为在政治、经济、文化、社会、环境等多方面的权利。美好生活权所具有的强大的复合性和包容性决定了仅保障某单一种类的人权并无法满足人民美好生活需要,人民所享有的美好生活权应当通过全面保障各类人权来实现。新时代环境权以人民有权享有优美的生态环境为主要内容,体现了对高质量且可持续的生态环境的追求,本质上契合了人民美好生活需要和美好生活权的基本要义。因此,新时代环境权是人民所享有的美好生活权在生态环境领域的具体呈现,是美好生活权的一种具体表现形式。

保障新时代环境权的实现有助于人民实现美好生活权,进而满足人民对美好生活的需要,体现并贯彻美好生活的价值。对每一个体来说,在基本层面,环境权的实现保证了个体的生命、健康、财产免于受到恶劣环境的影响,这为美好生活的实现奠定了基础;在更高层面,新时代环境权的实现意味着环境质量的不断改善,从而使个体能够享受到清洁的空气、洁净的水、充足的日照、优美的风景等高质量的环境要素所带来的精神愉悦。比如,以国家公园为主体的自然保护地的建设为个体提供了亲近自然和感受自然的公共场所。上述内容都是美好生活在生态环境领域的具体呈现。对国家而言,若每个人都能充分享受到新时代环境权所带来的生态福利,则意味着人民对优美生态环境的需要得到了满足。若新时代环境权能够得到完全实现,则表明以新时代环境权为核心的生态环境保护法律体系能够发挥真正的作用,从而在法治层面大力推动我国生态文明建设的进程。综上所述,一方面,新时代环境权作为美好生活权在环境法领域的具体呈现,其本身即具备能够满足人民美好生活需要的基因,并立足于人民美好生活这一价值根基之上;另一方面,新时代环境权的实现能够保障人民获得优质的生态产品,推进生态文明建设,在个人和国家两个层面满足人民美好生活需要,使美好生活价值真正得到贯彻落实。

(三)新时代环境权引领人类共同的价值取向

新时代环境权不仅能在国家层面贯彻美好生活价值,满足人民美好生活需要,还能在国际层面回应人类对生态环境保护的关切,体现人类命运共同体理念,并在相当程度上引领环境权概念的发展。

环境问题并非完全是一个国家内部的问题。当下,全球性环境问题层出不穷,全人类都面临着气候变化等全球性环境问题的威胁。在人类命运共同体理念下,应对环境问题、实现可持续发展、贯彻生态文明理念等都需要全人类的共同合作。对此,习近平主席在出席第七十届联合国大会一般性辩论时指出:“建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行,共谋全球生态文明建设之路,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识,坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路。”建设“一个山清水秀、清洁美丽的世界”不仅是全人类的共同愿望,而且符合全人类的根本利益诉求,与人类所追求的和平、发展、公平、正义、民主、自由等共同价值保持一致。

在保护环境、尊重自然成为全人类共同的诉求的背景下,国际社会正在不断推进环境权法制化工作。例如,1972年颁布的《人类环境宣言》声明,人类拥有在能够保证人的尊严与幸福的环境中自由、平等和舒适生活的基本权利。1992年召开的联合国环境与发展大会通过了《里约宣言》,该宣言将环境权确定为一项基本人权。2021年,联合国人权理事会在一系列特别报告的推动下通过了第48/13号决议《关于享有清洁、健康和可持续环境的人权》,该决议不仅承认了人对良好质量的环境所享有的权利是一项人权,还明确了保护环境权对实现生存权、健康权等人权的重要意义。在上述法律文件的推动下,联合国大会有望表决通过一份全球性的承认并保护环境权的国际宣言,各国之间甚至有望达成一份国际公约,从而使得环境权在国际法上具备更强的法律效力。

我国新时代环境权概念显然顺应了国际环境法治的发展趋势。相比之下,我国新时代环境权概念不仅体现了国际法中的环境权的基本内容,还在一定程度上超越了国际法中的环境权概念。与西方传统的环境权概念一样,国际法中的环境权概念仍以保障人的生存权和健康权为主要功能,其目的更多地在于营造无害的生态环境,以满足人基本生存和发展的需要。然而,我国新时代环境权概念在营造无害的生态环境的基础上,更多地表达了对优美环境的追求,其目的并非仅限于满足人们的基本生活需要,而是指向标准更高、内涵更丰富、外延更广泛的美好生活。因此,我国新时代环境权概念不仅实现了对国际法中的环境权概念的继承与发展,而且在满足人民美好生活需要这一面向上能够引领未来国际法中的环境权概念的演进方向。

三、新时代环境权体现新的中国立场

新时代环境权的诞生展现了中国对待环境权的全新立场,它既展现出新时代中国人权保障的基本方向,也体现出新时代中国生态环境法治的最新理论成果。

(一)中国对人权保障的立场

中国共产党以马克思主义为理论指导。在马克思和恩格斯的观点中,有许多涉及人权保障的内容。马克思主义的理论构想就是要建成一个物质生活极大丰富、人民不受阶级压迫、人民自由得到充分实现的美好社会。在马克思主义的理论指引下,中国共产党自成立之日起,“就高举起‘争民主、争人权’的旗帜,鲜明宣示了救国救民、争取人权的主张” 。《宪法》第33条第3款明确规定“国家尊重和保障人权”,以效力位阶最高的法律形式表明了我国对人权保障的坚定立场。

新中国成立以来,中国共产党始终代表着最广大人民群众的根本利益,始终保障中国人民的生存权、发展权等基本人权,逐步探索出一条适合中国国情的人权保障之路。生存权是最基本的人权。我国拥有世界上最多的人口,因此,无论是在社会主义建设时期,还是在改革开放时期,党中央都积极采取措施以解决人民的温饱问题,落实人民的生存权。党的十八大以来,我国历史性地解决了绝对贫困的问题,真正保障了全民的生存权益,为人权事业的后续发展奠定了坚实的基础。发展是人类永恒的主题。在保障人民生存权的基础上,我国亦采取了一系列措施以保障人民充分实现各项发展权利,例如,我国政府在经济、文化、社会等领域制定了一系列专项行动计划,有力保障了人民在劳动、教育、文化等方面所享有的发展机会。此外,党中央高度关注人民政治权利的实现问题。习近平总书记指出:“我们一定要发展社会主义民主,切实保障和不断发展工人阶级和广大劳动群众的民主权利。”基于这样的要求,我国不断完善相关法律制度,以保障人民群众的选举权和被选举权,不断完善民意表达机制,将人民当家作主落到实处。

进入新时代,我国不仅充分保障了人民群众所享有的基本人权,还立足于人权法治实践和基本国情,实现人权理论的创新发展。在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为社会主要矛盾之际,我国的人权保障理论与人权保障实践并未止步于解决人民温饱和衣食住行等基本问题,而是正努力回应人民在民主、法治、公平、正义、安全、尊严、环境、发展等方面的需要。我国正努力探索以美好生活权为引领的第四代人权理论,为全球的人权保障事业贡献中国智慧。

(二)中国对环境保护的立场

新中国成立以来,我国对环境保护的立场大致经历了三个阶段,即从保护环境以发展经济为目的的阶段到环境保护与经济发展相协调的阶段,再深化到经济发展与环境保护相协调的阶段。

新中国成立初期,受基本国情的影响,中国共产党的环境保护观念的形成主要与保障农业生产相关。在此阶段,我国保护环境的主要目的在于,开发利用自然资源并服务于经济发展,因此,涉及生态环境的法律法规以规定自然资源所有权等为主要内容。例如,1954年《宪法》第6条第2款规定:“矿藏,水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”在改革开放时期,受国内环境问题及国际环境保护合作活动的影响,我国认识到了生态环境的独立价值,并开始积极推动环境保护法制化工作。在这一时期,“环境保护”被写入了《宪法》,我国第一部《环境保护法》也得以出台。然而,受制于国家和社会对经济发展的迫切需求,环境保护工作仍然在一定程度上让位于经济发展。比如,1989年《环境保护法》第4条规定:“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

随着经济社会的快速发展,人民对生态环境质量的要求日益提高,以往的经济发展优先于环境保护的理念已经无法适应社会发展的需要。2014年修订的《环境保护法》改变了原有立场,其第4条第2款规定“经济社会发展与环境保护相协调”,明确了生态环境保护工作的重要地位。进入新时代,“生态文明”被写入了2018年《宪法》修正案,人民日益增长的美好生活需要包含了对优美生态环境的需要,保护生态环境的重要性得到进一步提升。在新时代,我国顺势强化了对生态环境保护工作的认知,既全面启动了针对大气污染、水污染、土壤污染的治理工作,又不断改善生态环境质量,加强建设以国家公园为主体的自然保护地,努力为人民提供更多的优质生态产品。我国法学界还在积极推动环境法典的编纂工作,力争以更完善的环境法治保障人民群众的环境利益。

(三)中国对环境权的立场

在我国对人权保障和环境保护的认知不断深化的情况下,新时代环境权概念的提出体现了我国对环境权的肯定与支持。

首先,我国法学界已有许多学者承认环境权,例如,我国著名法学家张文显教授认为,环境权是一项基本人权,其一般被定义为“享受良好环境并进行支配的权利”。针对新时代对人权提出的新要求,张文显教授指出,“新时代人民对美好生活的人权诉求呼唤着第四代人权”,其中,环境权正是第四代人权的集中体现之一。我国著名环境法学家蔡守秋教授一直致力于推动环境权入法,蔡守秋教授于2008年前后提出的“公民环境权”概念就与新时代环境权的定义基本一致。2011年,蔡守秋教授在对《环境保护法》提出修改意见时明确指出,环境权是一项基本人权,之后的论文也贯彻了这一观点。从张文显和蔡守秋两位教授的观点中可以看出,我国法学界已有代表性学者长期为环境权发声,指出环境权代表了未来人权理论的发展趋势,并呼吁国家应通过立法等方式加强对环境权的保护。

其次,环境权在我国法律体系中有规范依据可循。2004年《宪法》修正案在“公民基本权利与义务”一章中增加了第33条第3款 “国家尊重和保障人权”的规定,概括性地承认公民所享有的人权,并为将环境权写入《宪法》提供了法解释的空间。2018年《宪法》修正案则在序言第七自然段中将生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列,作为我国国家目标条款之一 。相应地,《宪法》第89条第1款第6项关于国务院职权的规定中也增加了“领导和管理……生态文明建设”的内容。随着生态文明被写入《宪法》,作为生态文明建设的基本原则与重要内容,保障环境权应当被理解为,其已被纳入国家目标及国务院的职权范围之中。

最后,我国承认并保护环境权的基本立场体现于各种有关环境保护和人权保护的国家政策之中,其中最具代表性的政策便是《国家人权行动计划》(以下简称《人权行动计划》)。纵观四期的《人权行动计划》可知,我国对环境权的认识已从环境权附属于经济、社会和文化权利深化到了环境权应当是一项独立的人权,其标志就是第四期《人权行动计划》(2021—2025)单设了与“经济、社会和文化权利”一章并列的一章来规定环境权利。此外,从内容上看,我国为保护环境权所采取的措施不断丰富,保护环境权的总体目标从维护公众健康发展到了满足人民的优美生态环境需要。综上所述,我国在人权保障、环境保护和环境权保护方面所采取的实际行动不仅充分体现了我国承认并保护新时代环境权的坚定立场,而且证明了我国为保护新时代环境权采取了诸多现实可行且符合国情的具体措施,并取得了显著成效。

四、新时代环境权展现新的发展理念

作为新时代中国环境法学新概念的环境权的“新”还体现在,它展现了我国当下所遵循的新发展理念。在回答新时代应当如何坚持和发展中国特色社会主义的问题时,习近平总书记指出,应当“坚持新发展理念”,“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。保护新时代环境权的各项措施能够与贯彻绿色发展理念的四个面向,即加快推动绿色低碳发展、持续改善环境质量、提升生态系统质量和稳定性、全面提高资源利用效率,相互支持,相互证立,并从整体上体现绿色发展理念的必然要求。

(一)新时代环境权与绿色低碳的发展模式相互支持

绿色低碳的发展模式本质上是对经济发展方式提出的要求,其具体内容可分为绿色清洁生产和低碳发展路径两个部分,以实现经济发展与生态环境保护相互证立且相互协调的目标。从经济发展的角度来看,贫穷不仅是实现人权的最大障碍,而且是生态环境的最大威胁。原始的生产方式和落后的社会生产力带来的只会是高消耗且高污染的粗放型经济发展模式。同时,生存权和发展权是首要的基本人权,环境权的实现必须以充分保障生存权与发展权为基础。因此,若想充分保护生态环境,则我国必须不断提升经济发展水平。

另外,保护生态环境是提高我国可持续发展水平的必要路径。保护生态环境,推进生态文明建设应当遵循“整体观”的方法论指导,而“整体发展”正是“整体观”在经济发展模式中的呈现。整体发展是对要素发展的超越。尽管整体由各个要素构成,但这并不代表我们能够将个别要素绝对化、片面化。因此,整体发展意味着作为整体有机构成的各要素之间的相互促进,而非用局部增长来掩盖其它要素发展不充分的情况。改革开放以来,我国长期强调经济发展的重要性,注重对人民物质文化需要的满足。尽管这一认知具有历史必然性和现实紧迫性,但不可否认的是,这种片面强调物质要素和文化要素发展的方式落入了以个别要素发展代替整体发展的窠臼。逐步出现的环境问题表明了前期的粗放型经济发展模式对环境要素的危害。这不仅对我国经济发展的可持续性造成了负面影响,还拉低了整体发展的质量,进而影响到人民对美好生活的期望。

新时代环境权的出现很好地契合了绿色低碳的发展模式。新时代环境权的主要作用是标示人民享有优美生态环境的正当性,以回应人民对优美生态环境的需要。人民对优美生态环境的需要作为一种“要素”又与人民对平衡且充分的发展的需要等一同构成了更为宏观的人民美好生活需要。从要素之间相互促进的角度而言,保障新时代环境权的实现既未脱离整体发展的范畴,也未掩盖或忽视发展的重要性。然而,从要素之间相互制约的角度而言,保障新时代环境权的实现对发展方式提出了更多要求,即发展应当尽可能清洁、绿色、低碳,以有助于保护和改善环境质量,实现节能减排,增进应对气候变化的国际合作等。综上所述,新时代环境权与绿色低碳发展模式之间是相互证立且相互支持的关系。

(二)新时代环境权有助于不断改善环境质量

绿色发展理念尽管落脚于“发展”,但“绿色”是其限定。因此,绿色发展理念本质上代表着一种环境友好型的发展模式,在发展经济的同时保护生态环境。改革开放以来,鉴于我国长期实行高消耗且高污染的粗放型经济发展模式,对大气、水、土壤等环境要素造成了较为严重的污染,导致雾霾、黑臭水体、有毒土壤等环境问题,因此,贯彻落实绿色发展理念必须首先治理环境污染。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中的第十一篇“推动绿色发展 促进人与自然和谐共生”为“十四五”期间治理大气、水、土壤等污染,完善相关环境资源法律和制度设定了目标。因此,贯彻绿色发展理念首先应当“补旧账”,使生态环境回归“绿色”。只有在生态环境质量达标的基础上,国家才能进一步实施绿色发展理念的相关要求。

新时代环境权的产生充分回应了绿色发展理念提出的具体要求。在目标追求上,尽管新时代环境权概念与西方传统的环境权概念存在差异,但这并不意味着新时代环境权与西方传统的环境权之间毫无联系。相反,我国新时代环境权概念之所以具有引领环境保护国际合作的可能,正是因为新时代环境权是对西方传统环境权的继承和发展,对新时代环境权的保护和落实并不排斥人民对符合质量标准且对人体无害的生态环境的需要。因此,我国保护和贯彻新时代环境权的过程是一个不断治理环境污染、预防环境问题、改善环境质量的过程。从这个角度来看,新时代环境权的实现有助于绿色发展理念的贯彻。

(三)新时代环境权有利于提升生态系统的质量和稳定性

人类发展经济所需要的各种要素均来自于生态系统,生态系统的质量和稳定性直接关系到经济发展的质量和可持续性。因此,绿色发展必须以稳定且高质量的生态系统为支撑。为提升生态系统的质量,确保其稳定性,我国陆续采取了诸多包括保护生物多样性、治理江河湖泊湿地、实施长江十年禁渔、构建以国家公园为主体的自然保护地等在内的生态保护和生态恢复措施。

上述具体措施既是为了满足绿色发展理念对稳定且高质量的生态系统的需要,也是为了保障人民的新时代环境权能得到充分实现。新时代环境权所指涉的内容是人民对优美生态环境的需要。丰富的生物多样性、洁净的江河湖泊湿地、肥沃的耕地林地草地、较高的植被覆盖率以及风光优美的自然保护地等都能够为人民提供愉悦的精神享受。它们既是当前人民群众迫切需要的优美生态产品,也是人民对优美生态环境需要的具体表现形式。保障新时代环境权就是保护各类水域、土地、自然保护地、生物等,因此,我国为落实新时代环境权所采取的措施本身就具有提升生态系统的质量和稳定性的作用。可以说,这些为落实环境权而采取的措施与为贯彻绿色发展理念所采取的措施是同一方法路径在生态环境保护和绿色发展两个领域中的分别应用。因此,从有利于生态系统保护的角度来看,在贯彻绿色发展理念的过程中,新时代环境权得到了充分的保障与落实,同时,保障新时代环境权也是我国绿色发展理念在环境法治中的表达与呈现。

(四)新时代环境权的实现同样要求全面提高资源利用效率

高消耗、低产出、高污染的经济发展模式已经无法适应新时代新发展理念的需求,全面提高资源利用效率,发展高质量循环经济才是实现绿色发展的必经之路。为在自然资源开发利用活动中贯彻落实绿色发展理念,我国从生产过程的“头部”和“尾部”入手,制定有利于提高资源利用效率的政策,以促进经济发展模式转向低消耗、高产出、低污染的模式。具体而言,生产过程的“头部”即指自然资源供应端。对自然资源开发利用活动的管制措施包括加强自然资源确权登记、推进资源总量管理、控制资源利用、提高资源开发水平等。采用这些管制措施是为了从数量上合理开发和配置自然资源,从质量上防止自然资源开发利用的方式和过程对生态环境造成损害。生产过程的“尾部”则指生产废弃物处置端。我国采取的主要措施是鼓励垃圾分类回收及再利用。绝大多数的环境问题都产生于人类通过生产生活活动向自然界排放了多余的物质和能量,最为典型的环境问题便是固体废弃物对生态环境和生活环境所造成的污染,因此,垃圾资源化利用可以同时发挥出提高资源利用效率和减少环境污染的作用。总而言之,合理开发利用自然资源和提升资源循环利用水平均是提高资源利用效率、落实绿色发展理念的必要路径。

同时,为实现人民所享有的新时代环境权,国家应当全面提升资源利用效率。一方面,以合理且有序的方式开发利用自然资源是满足人民日益增长的优美生态环境需要的应有之义。与大规模的毁林开荒以扩大耕地面积相比,科学的休耕轮作制度同样可以保障农作物的产出,而后者对生态环境的损害显然更小。同时,国家科学规划自然资源开发、合理配置自然资源能够避免无序开采自然资源所带来的资源枯竭等问题,从而为满足人民美好生活需要提供必要的物质保障。另一方面,对生态环境而言,由大量未得到合理处理的生产生活垃圾所造成的固体废弃物污染始终是一种现实危害。因此,为保障人民所享有的新时代环境权,满足人民对优美生态环境的需要,国家必须落实垃圾减量化、垃圾资源化利用工作。综上所述,新时代环境权的实现与绿色发展理念的贯彻都以国家全面提升资源利用效率为必要条件。由此可见,新时代环境权的实现过程就是绿色发展理念的实践过程。

结语

不同于西方传统的环境权,新时代环境权是内生于我国社会基本国情和环境法治实践的全新概念。首先,新时代环境权概念的“新”体现在,其诞生于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会主要矛盾的时代背景中。因此,新时代环境权天然地以满足人民美好生活需要为导向,进而具备了与西方传统的环境权概念完全不同的理论内涵,即公民享有优美生态环境及在其中生活。其次,在“美好生活”成为新时代社会主义法治理论的根本价值取向的背景下,以美好生活为目标的新时代环境权具备了与西方传统的环境权不同的价值根基,即人民美好生活。这些更为先进的理论内涵与价值根基决定了新时代环境权能够具备引领环境保护国际合作的功能。再次,新时代环境权的诞生和发展意味着我国在人权保障、环境保护及环境权实现方面都采取了全新的立场,即以保障新时代环境权为核心的生态环境保护法治应当以满足人民对优美生态环境的需要为目的,从而促进以美好生活权为核心的第四代人权的实现。最后,鉴于新时代环境权在具体内涵和实现路径方面与绿色发展理念具有诸多相同之处,因此,新时代环境权的“新”还体现在,其摒弃了“先污染后治理”的发展方式,彰显了中国所坚持的以绿色发展理念为代表的新发展理念。中国环境法学界正立足于实际国情,以新时代环境权为起点和核心,总结环境法治实践经验,逐步推进以满足人民美好生活需要为目标的理论创新,为中国生态环境保护实践和环境保护国际合作贡献新的思想智慧和理论指引。


秦天宝,武汉大学环境法研究所所长、 教授、 博士生导师。



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文章来源:本文转自《法制与社会发展》2022年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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