张守文:区域协调发展的经济法理论拓展

选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2022-02-06 14:36:14

进入专题: 区域协调发展     经济法     差异化     均等化     竞争合作  

张守文  

   内容提要:我国在建设现代化国家的新发展阶段,针对区域发展差距过大等发展失衡问题,需要切实推进区域协调发展。鉴于经济法是突出的“发展促进法”,有必要运用经济法的原理和理论,对区域协调发展的基本问题展开解析,这既有助于揭示区域发展贯穿的差异化与均等化两条主线,明晰区域协调的问题和目标,从而提炼“差异均衡发展理论”,也有助于发现区域空间的复杂性和特殊价值,从而拓展经济法的“多元空间理论”,还有助于通过对区域财税竞争与财税合作问题的整合研究,阐明影响区域协调的主要问题及其解决路径,从而提炼“财税竞合理论”。上述三类理论,既是从经济法维度对区域协调发展理论的扩充,也是从区域协调发展视角对经济法理论的拓展,其中贯穿的“发展—区域—协调”主线,体现了“目标—问题—手段”的内在关联。只有加强相关价值引领,才能构建促进区域协调发展的良法,丰富区域发展的法治理论,完善和拓展经济法理论,并由此推进“发展法学”的发展。

  

   关 键 词:区域协调发展  经济法  差异化  均等化  竞争合作  regional coordinated development  the economic law  differentiation  equalization  competition and cooperation

  

  

   一、问题的提出

   基于区域发展不平衡、不协调的现实,我国在20世纪末就提出要“坚持区域协调发展”,并逐步确立了区域协调发展战略。①尽管如此,区域发展差距仍在持续扩大,已严重影响现代化经济体系建设和高质量发展。因此,在建设现代化国家的新发展阶段,我们需要落实新发展理念,构建新发展格局,尤其需要切实推进区域的协调发展,并加强相应的法治保障,这是当前亟待解决的重大现实问题。

   从既往研究看,经济学界对区域协调发展问题研究较多,②法学界则更关注区域法治问题,但对如何运用法律手段促进区域协调发展问题关注较少。由于区域协调发展是典型的“发展问题”,而经济法则是重要的“发展促进法”,因此,有必要从经济法的视角,分析区域发展失衡的法律原因,探讨缩小区域发展差距的经济法路径,从而提炼区域协调发展的相关理论,并由此拓展经济法理论,为指导和促进区域协调发展及相关法治建设提供理论支撑。

   “区域—协调—发展”,既是相互关联的三个方面,又是经济法研究需重点关注的三大问题。其中,“区域”作为一种地域或空间,会影响经济法的适用,关乎经济法空间理论的拓展;“协调”作为理念或手段,既可体现为经济法领域普遍存在的协调思想,③又可体现为经济法上重要的调制手段,由此应思考如何运用经济法的调制手段,解决区域发展不协调的问题;“发展”作为价值或目标,既可体现为经济法促进和保障发展的“内在功用价值”,又可体现为推动经济社会良性运行和协调发展的目标。因此,促进区域协调发展,体现了经济法的重要功能与调整目标的统一。

   从区域协调发展的角度看,在“区域—协调—发展”三者关系中,“发展”是目标,“区域”是对特定发展领域或发展空间的限定,而“协调”则是手段。三者之间的关系可进一步表述为:为了实现协调发展的目标,需要在特定的区域空间,综合运用相关协调手段来缩小区域发展差距,从而促进区域的均衡发展。基于上述三者的内在关联,可以确立“发展—区域—协调”的分析框架,并从经济法视角分析区域协调发展的法律促进和保障问题,④以推动区域协调发展战略的有效实施。

   有鉴于此,基于上述分析框架,本文拟着重运用经济法的原理和理论,首先从“发展”的角度,讨论区域发展的差异化与均等化,以明晰区域协调需解决的问题和改进目标,并提炼“差异均衡发展理论”。其次,将通过分析“区域”空间的多元性和复杂性,强调区域协调发展的多重特殊价值及其与经济法调整的关联,从而提炼和拓展经济法的“多元空间理论”。最后,将探讨对区域协调发展有重要影响的财税竞争与财税合作问题,并在“财税竞争理论”的基础上,进一步提炼“财税竞合理论”,以揭示在制度层面需关注的协调问题。

   在三类理论探讨中贯穿的“发展—区域—协调”的逻辑主线,体现了“目标—问题—手段”的内在关联。基于上述关联,本文也试图强调:推进区域协调发展不仅要体现新发展理念,还应体现经济法的效率与公平、自由与秩序、安全与发展等重要价值;只有在上述价值的引领下,才能构建促进区域协调发展的“良法”,并丰富区域发展的法治理论,完善和拓展经济法理论,进一步推进“发展法学”研究。

   二、“差异均衡发展理论”:区域协调的问题与目标

   研究区域协调发展,首先需要分析其存在的问题及其成因,并据此明确解决问题的路径和目标。由于区域问题非常复杂,涉及不同层面和维度,因此,既要从全国层面的宏观视角审视区域协调发展,又要关注各类区域之间的外部关系和内部关系,⑤以及贯穿其间的错综复杂的纵向关系和横向关系。

   从内外关系的角度,对区域协调发展可作广义和狭义的区分。⑥狭义的区域协调发展,强调基于不同区域之间的发展差异而进行协调,关注各区域之间的外部关系。广义的区域协调发展还包括“区域协同发展”。⑦区域协同发展更关注特定区域内部关系的协调,重视区域的一体化。例如,京津冀协同发展、长三角经济一体化,主要涉及京津冀或长三角区域内部的协同或一体化问题。鉴于区域协调发展问题非常复杂,为了使讨论更为聚焦,本文仅关注狭义的区域协调发展,着重从经济法的视角,揭示区域发展过程中贯穿的差异化与均等化两条主线,并在此基础上,探讨如何运用经济法手段进行相关协调,从而促进区域的均衡发展,并推动经济法理论的拓展。

   (一)差异化的问题与均等化的目标

   我国改革开放的过程在空间上是分区渐次推进的过程,从经济特区到其他各类特殊经济区域,从沿海开放到沿江、沿边开放,从局部开放到整体开放,体现了梯度分明的差异化发展战略,由此使各类区域在原有“自然—历史差异”的基础上,又增加了“政策—法律差异”。上述差异化发展战略,加大了区域发展差距或发展差异。⑧从经济法的视角看,国家和地方层面的诸多差异化制度安排,正是导致区域发展失衡的重要原因。

   如同分配差距过大易造成两极分化一样,较大的区域发展差距同样会导致区域分化,并可能衍生诸多经济问题、社会问题乃至政治问题。因此,必须基于我国现存的区域发展失衡问题,对区域开发和区域竞争等行为加强法律规制,并运用有效的协调手段,推进各个区域的相对均衡发展,从而确保不同区域的人民能够享受到大体相同的基本公共物品,实现基本公共服务的均等化。⑨

   要解决上述区域失衡问题,尤其需要运用经济法加强调控和规制。依据经济法的差异性原理和均衡性原理,针对区域发展的差异化所带来的发展差距过大等问题,应运用多种经济法手段进行逆向调节,以不断缩小各区域不应有的发展差异,保障各区域在基本公共服务等方面的均等化,从而实现区域的协调、均衡发展。⑩因此,基于区域发展的现实差异与均衡发展的理想目标,可以将区域发展的差异化与均等化结合起来,并由此提炼“差异均衡发展理论”。

   差异均衡发展理论强调,差异化与均等化是贯穿我国区域发展的两条主线,它们体现了区域发展存在的问题、解决路径和改进目标,由此可以明晰推进区域协调发展的基础和方向。正因为区域发展差异及其导致的发展失衡会带来诸多负面影响,才需要运用经济法上的宏观调控和市场规制手段(即调制手段),对欠发达区域发展进行倾斜性的促进和保障,从而实现“实质意义的均等化”,确保区域发展的实质公平和相对均衡。

   上述的差异化和均等化两条主线之所以交织并行,是因为它们体现了区域发展方面的不同价值。例如,区域发展的差异化,往往是通过赋予相关区域更大的自主权来促进其发展,主要体现自由价值和效率价值;而区域发展的均等化,则关注不同区域资源占有的均等和发展能力的公平,以及全国各区域的公平竞争,主要体现公平价值和秩序价值。为此,差异均衡发展理论还强调,对上述各类价值应综合考量,既要支持区域的差异化发展,又要着力推进区域的均等化发展,通过落实协调发展和共享发展的理念,做到各区域发展路径上的“先异后同”和“异中求同”,并实现差异与均衡的有机统一。

   总之,推进区域协调发展,需要同时关注差异化和均等化两大方面。一方面,从发展动力、发展效率的角度,需要强调差异化;另一方面,从发展公平、发展秩序的角度,又要重视均等化。为此,国家在推进区域差异化发展的过程中,要不断解决发展差距过大等问题,动态地保障各区域基本公共服务的均等化,从而实现区域之间的相对均衡发展。而要兼顾上述两个方面,还需大量运用经济法的调制手段,不断推进经济法的制度完善。

   (二)“差异均衡发展”的经济法回应

   区域发展的差异化与均等化及其蕴含的重要价值,需要在经济法制度中加以体现,才能有效推动区域的“差异均衡发展”。而经济法上的相关制度安排,则有其重要的宪法基础。依据宪法规定和宪法精神,一切权力属于人民,一切发展成果亦应由人民共享;同时,各个区域有平等发展权,各个区域的人民有权利平等享有最基本的公共物品。为此,宪法要关注全国各个区域的均衡、协调发展,以实现基本公共服务的均等化。(11)

   在区域差异化发展中解决均等化问题,做到“异中求同”,是国家的重要责任。为此,有的国家在宪法中强调,国家要促进各地区的平衡、协调发展。(12)我国宪法对此虽未明确规定,但基于国家的根本制度和基本制度,必然应当不断推进区域均等化发展。事实上,将差异化发展作为推动区域发展的路径,旨在发挥重点区域的引领作用,解决经济和社会发展的动力机制问题;而强调区域发展的均等化,则与共享发展理念、国家长治久安的目标相一致。因此,应将区域的均等化发展或均衡发展作为政府施政的重要目标,(13)并体现于经济法的具体调整目标中。

   基于上述目标,不断推进区域协调发展或均衡发展,已成为现代国家的重要任务。在国家的各类职能中,从促进和保障区域协调发展的角度,尤其应关注宏观调控和市场规制这两大经济职能,由此更应重视经济法的调制手段的运用。事实上,经济法作为“发展促进法”,不仅有助于推动行业、产业等“条线”的发展,也有助于促进各类区域等“板块”的发展,因此,需要从“全国一盘棋”“统一大市场”的角度,综合运用经济法的各类调制手段,(14)促进各个区域的动态均衡发展。

   在有效解决差异化与均等化的矛盾、促进区域的协调均衡发展方面,经济法的宏观调控手段尤为重要。特别是发展规划对推动区域协调发展具有重要引领作用,诸如财税、金融、产业、投资、进出口等手段都要与其相协调,因此,应着力制定能够有效推动区域协调发展的“好规划”。在我国的规划体系中,以发展规划为引领,区域规划、空间规划都与区域协调发展直接相关。(15)因此,在促进区域协调发展方面应重视规划手段的运用,并通过经济法领域的计划法或发展规划法保障其有效实施。

总之,从发展的维度看,区域的差异化发展是推动区域发展的重要路径,但也带来了区域发展差距过大的问题;而区域发展的均等化,则体现了对发展失衡问题的回应和发展目标的协调。差异化发展的路径和均等化发展的目标,分别对应于经济法的差异性原理和均衡性原理。上述发展路径和发展目标,需要在经济法制度层面加以回应,并通过经济法的规划、财税等各类调制手段的综合运用,不断缩小区域发展差距,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法律科学:西北政法大学学报》2021年第4期14-24,共11页

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