张守文:区域协调发展的经济法理论拓展

选择字号:   本文共阅读 820 次 更新时间:2022-02-06 14:36

进入专题: 区域协调发展   经济法   差异化   均等化   竞争合作  

张守文  

内容提要:我国在建设现代化国家的新发展阶段,针对区域发展差距过大等发展失衡问题,需要切实推进区域协调发展。鉴于经济法是突出的“发展促进法”,有必要运用经济法的原理和理论,对区域协调发展的基本问题展开解析,这既有助于揭示区域发展贯穿的差异化与均等化两条主线,明晰区域协调的问题和目标,从而提炼“差异均衡发展理论”,也有助于发现区域空间的复杂性和特殊价值,从而拓展经济法的“多元空间理论”,还有助于通过对区域财税竞争与财税合作问题的整合研究,阐明影响区域协调的主要问题及其解决路径,从而提炼“财税竞合理论”。上述三类理论,既是从经济法维度对区域协调发展理论的扩充,也是从区域协调发展视角对经济法理论的拓展,其中贯穿的“发展—区域—协调”主线,体现了“目标—问题—手段”的内在关联。只有加强相关价值引领,才能构建促进区域协调发展的良法,丰富区域发展的法治理论,完善和拓展经济法理论,并由此推进“发展法学”的发展。


关 键 词:区域协调发展  经济法  差异化  均等化  竞争合作  regional coordinated development  the economic law  differentiation  equalization  competition and cooperation



一、问题的提出

基于区域发展不平衡、不协调的现实,我国在20世纪末就提出要“坚持区域协调发展”,并逐步确立了区域协调发展战略。①尽管如此,区域发展差距仍在持续扩大,已严重影响现代化经济体系建设和高质量发展。因此,在建设现代化国家的新发展阶段,我们需要落实新发展理念,构建新发展格局,尤其需要切实推进区域的协调发展,并加强相应的法治保障,这是当前亟待解决的重大现实问题。

从既往研究看,经济学界对区域协调发展问题研究较多,②法学界则更关注区域法治问题,但对如何运用法律手段促进区域协调发展问题关注较少。由于区域协调发展是典型的“发展问题”,而经济法则是重要的“发展促进法”,因此,有必要从经济法的视角,分析区域发展失衡的法律原因,探讨缩小区域发展差距的经济法路径,从而提炼区域协调发展的相关理论,并由此拓展经济法理论,为指导和促进区域协调发展及相关法治建设提供理论支撑。

“区域—协调—发展”,既是相互关联的三个方面,又是经济法研究需重点关注的三大问题。其中,“区域”作为一种地域或空间,会影响经济法的适用,关乎经济法空间理论的拓展;“协调”作为理念或手段,既可体现为经济法领域普遍存在的协调思想,③又可体现为经济法上重要的调制手段,由此应思考如何运用经济法的调制手段,解决区域发展不协调的问题;“发展”作为价值或目标,既可体现为经济法促进和保障发展的“内在功用价值”,又可体现为推动经济社会良性运行和协调发展的目标。因此,促进区域协调发展,体现了经济法的重要功能与调整目标的统一。

从区域协调发展的角度看,在“区域—协调—发展”三者关系中,“发展”是目标,“区域”是对特定发展领域或发展空间的限定,而“协调”则是手段。三者之间的关系可进一步表述为:为了实现协调发展的目标,需要在特定的区域空间,综合运用相关协调手段来缩小区域发展差距,从而促进区域的均衡发展。基于上述三者的内在关联,可以确立“发展—区域—协调”的分析框架,并从经济法视角分析区域协调发展的法律促进和保障问题,④以推动区域协调发展战略的有效实施。

有鉴于此,基于上述分析框架,本文拟着重运用经济法的原理和理论,首先从“发展”的角度,讨论区域发展的差异化与均等化,以明晰区域协调需解决的问题和改进目标,并提炼“差异均衡发展理论”。其次,将通过分析“区域”空间的多元性和复杂性,强调区域协调发展的多重特殊价值及其与经济法调整的关联,从而提炼和拓展经济法的“多元空间理论”。最后,将探讨对区域协调发展有重要影响的财税竞争与财税合作问题,并在“财税竞争理论”的基础上,进一步提炼“财税竞合理论”,以揭示在制度层面需关注的协调问题。

在三类理论探讨中贯穿的“发展—区域—协调”的逻辑主线,体现了“目标—问题—手段”的内在关联。基于上述关联,本文也试图强调:推进区域协调发展不仅要体现新发展理念,还应体现经济法的效率与公平、自由与秩序、安全与发展等重要价值;只有在上述价值的引领下,才能构建促进区域协调发展的“良法”,并丰富区域发展的法治理论,完善和拓展经济法理论,进一步推进“发展法学”研究。

二、“差异均衡发展理论”:区域协调的问题与目标

研究区域协调发展,首先需要分析其存在的问题及其成因,并据此明确解决问题的路径和目标。由于区域问题非常复杂,涉及不同层面和维度,因此,既要从全国层面的宏观视角审视区域协调发展,又要关注各类区域之间的外部关系和内部关系,⑤以及贯穿其间的错综复杂的纵向关系和横向关系。

从内外关系的角度,对区域协调发展可作广义和狭义的区分。⑥狭义的区域协调发展,强调基于不同区域之间的发展差异而进行协调,关注各区域之间的外部关系。广义的区域协调发展还包括“区域协同发展”。⑦区域协同发展更关注特定区域内部关系的协调,重视区域的一体化。例如,京津冀协同发展、长三角经济一体化,主要涉及京津冀或长三角区域内部的协同或一体化问题。鉴于区域协调发展问题非常复杂,为了使讨论更为聚焦,本文仅关注狭义的区域协调发展,着重从经济法的视角,揭示区域发展过程中贯穿的差异化与均等化两条主线,并在此基础上,探讨如何运用经济法手段进行相关协调,从而促进区域的均衡发展,并推动经济法理论的拓展。

(一)差异化的问题与均等化的目标

我国改革开放的过程在空间上是分区渐次推进的过程,从经济特区到其他各类特殊经济区域,从沿海开放到沿江、沿边开放,从局部开放到整体开放,体现了梯度分明的差异化发展战略,由此使各类区域在原有“自然—历史差异”的基础上,又增加了“政策—法律差异”。上述差异化发展战略,加大了区域发展差距或发展差异。⑧从经济法的视角看,国家和地方层面的诸多差异化制度安排,正是导致区域发展失衡的重要原因。

如同分配差距过大易造成两极分化一样,较大的区域发展差距同样会导致区域分化,并可能衍生诸多经济问题、社会问题乃至政治问题。因此,必须基于我国现存的区域发展失衡问题,对区域开发和区域竞争等行为加强法律规制,并运用有效的协调手段,推进各个区域的相对均衡发展,从而确保不同区域的人民能够享受到大体相同的基本公共物品,实现基本公共服务的均等化。⑨

要解决上述区域失衡问题,尤其需要运用经济法加强调控和规制。依据经济法的差异性原理和均衡性原理,针对区域发展的差异化所带来的发展差距过大等问题,应运用多种经济法手段进行逆向调节,以不断缩小各区域不应有的发展差异,保障各区域在基本公共服务等方面的均等化,从而实现区域的协调、均衡发展。⑩因此,基于区域发展的现实差异与均衡发展的理想目标,可以将区域发展的差异化与均等化结合起来,并由此提炼“差异均衡发展理论”。

差异均衡发展理论强调,差异化与均等化是贯穿我国区域发展的两条主线,它们体现了区域发展存在的问题、解决路径和改进目标,由此可以明晰推进区域协调发展的基础和方向。正因为区域发展差异及其导致的发展失衡会带来诸多负面影响,才需要运用经济法上的宏观调控和市场规制手段(即调制手段),对欠发达区域发展进行倾斜性的促进和保障,从而实现“实质意义的均等化”,确保区域发展的实质公平和相对均衡。

上述的差异化和均等化两条主线之所以交织并行,是因为它们体现了区域发展方面的不同价值。例如,区域发展的差异化,往往是通过赋予相关区域更大的自主权来促进其发展,主要体现自由价值和效率价值;而区域发展的均等化,则关注不同区域资源占有的均等和发展能力的公平,以及全国各区域的公平竞争,主要体现公平价值和秩序价值。为此,差异均衡发展理论还强调,对上述各类价值应综合考量,既要支持区域的差异化发展,又要着力推进区域的均等化发展,通过落实协调发展和共享发展的理念,做到各区域发展路径上的“先异后同”和“异中求同”,并实现差异与均衡的有机统一。

总之,推进区域协调发展,需要同时关注差异化和均等化两大方面。一方面,从发展动力、发展效率的角度,需要强调差异化;另一方面,从发展公平、发展秩序的角度,又要重视均等化。为此,国家在推进区域差异化发展的过程中,要不断解决发展差距过大等问题,动态地保障各区域基本公共服务的均等化,从而实现区域之间的相对均衡发展。而要兼顾上述两个方面,还需大量运用经济法的调制手段,不断推进经济法的制度完善。

(二)“差异均衡发展”的经济法回应

区域发展的差异化与均等化及其蕴含的重要价值,需要在经济法制度中加以体现,才能有效推动区域的“差异均衡发展”。而经济法上的相关制度安排,则有其重要的宪法基础。依据宪法规定和宪法精神,一切权力属于人民,一切发展成果亦应由人民共享;同时,各个区域有平等发展权,各个区域的人民有权利平等享有最基本的公共物品。为此,宪法要关注全国各个区域的均衡、协调发展,以实现基本公共服务的均等化。(11)

在区域差异化发展中解决均等化问题,做到“异中求同”,是国家的重要责任。为此,有的国家在宪法中强调,国家要促进各地区的平衡、协调发展。(12)我国宪法对此虽未明确规定,但基于国家的根本制度和基本制度,必然应当不断推进区域均等化发展。事实上,将差异化发展作为推动区域发展的路径,旨在发挥重点区域的引领作用,解决经济和社会发展的动力机制问题;而强调区域发展的均等化,则与共享发展理念、国家长治久安的目标相一致。因此,应将区域的均等化发展或均衡发展作为政府施政的重要目标,(13)并体现于经济法的具体调整目标中。

基于上述目标,不断推进区域协调发展或均衡发展,已成为现代国家的重要任务。在国家的各类职能中,从促进和保障区域协调发展的角度,尤其应关注宏观调控和市场规制这两大经济职能,由此更应重视经济法的调制手段的运用。事实上,经济法作为“发展促进法”,不仅有助于推动行业、产业等“条线”的发展,也有助于促进各类区域等“板块”的发展,因此,需要从“全国一盘棋”“统一大市场”的角度,综合运用经济法的各类调制手段,(14)促进各个区域的动态均衡发展。

在有效解决差异化与均等化的矛盾、促进区域的协调均衡发展方面,经济法的宏观调控手段尤为重要。特别是发展规划对推动区域协调发展具有重要引领作用,诸如财税、金融、产业、投资、进出口等手段都要与其相协调,因此,应着力制定能够有效推动区域协调发展的“好规划”。在我国的规划体系中,以发展规划为引领,区域规划、空间规划都与区域协调发展直接相关。(15)因此,在促进区域协调发展方面应重视规划手段的运用,并通过经济法领域的计划法或发展规划法保障其有效实施。

总之,从发展的维度看,区域的差异化发展是推动区域发展的重要路径,但也带来了区域发展差距过大的问题;而区域发展的均等化,则体现了对发展失衡问题的回应和发展目标的协调。差异化发展的路径和均等化发展的目标,分别对应于经济法的差异性原理和均衡性原理。上述发展路径和发展目标,需要在经济法制度层面加以回应,并通过经济法的规划、财税等各类调制手段的综合运用,不断缩小区域发展差距,推进区域之间的协调发展。

三、多元空间理论:区域的复杂性与经济法的因应

上述区域发展的差异化与均等化,都要落实在具体的“区域”上,而区域则通常被理解为一种“空间”,其类型复杂多样。因此,有必要从经济法的视角分析区域的诸多类型及其特殊价值,并在此基础上提炼经济法的多元空间理论。

(一)复杂的区域类型与经济法调整

基于促进和保障经济发展的需要,经济法领域立法应关注区域的多种类型、多种层次,以及由此形成的复杂的法律适用空间。从国家的区域发展战略看,以下区域类型非常重要,需要在经济法上作出特别的制度安排:

第一,具有基础地位的“四大板块”。西部、东北、中部、东部四大板块,是制定和实施区域发展战略的基础,对于全面实现区域协调发展尤为重要。为此,国家先后出台鼓励性的政策措施,并通过财税、产业、规划等经济法制度的差异化安排,推进上述四大板块的发展。但近年来,我国区域发展的不平衡、不协调问题更趋复杂,不仅要重视东西向度的四大板块,而且要关注南北向度的北方与南方两大区域。(16)如何解决上述区域发展失衡问题,直接关系到国家未来的整体现代化。

第二,具有引领地位的重点区域。京津冀、长三角、粤港澳等区域,在全国经济版图中具有引领地位。为此,国家已确立京津冀协同发展、长三角经济一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展(横跨东中西三大板块)等区域发展战略,(17)并且,每个区域都有其战略定位和发展目标,其中涉及大量经济法问题。

第三,具有制度创新意义的特殊区域。诸如近年来国家力推的各类新区、自由贸易试验区、海南自由贸易港,以及历史上的经济特区等,都涉及政策和法律上的制度创新,尤其需要在财税、金融、产业、规划等经济法制度中作出特殊安排。(18)

第四,具有政治、社会意义的特殊区域。诸如革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区,以及特别行政区、首都等,均具有“超经济”的政治、社会意义,需要在经济法的财政转移支付、税收优惠、金融扶持等方面作出专门制度安排。

除了上述具有特殊价值的区域以外,从国家的区域发展战略与经济法调整相结合的角度,立法还需要关注一般意义上的区域类型。例如,发达地区与欠发达地区、城市与乡村等,构成了普遍存在的“区域二元结构”,与其相应的经济法理论回应和制度完善,会直接推动经济法的理论发展和制度变迁。

上述区域类型仅是举例,意在强调区域类型的多元和复杂。针对多目标、多层次的区域,需要国家实施差异化的制度安排,以推动相关区域发展,并带动整体经济、法律制度的现代化;但同时,如果差异化制度安排失当,又会加剧区域的发展失衡。因此,在区域发展过程中,应有效运用经济法的各类调制手段,不断缩小区域之间的发展差距,促进区域的发展更加协调,以实现均等化的发展目标。

推动各类区域的协调发展,需要持续推进工业化、城镇化和信息化,这是解决区域发展失衡问题,实现国家现代化的重要路径。(19)例如,推进城镇化有助于解决城乡二元结构问题,缓解区域发展失衡,因此,应稳步推进城镇化和城市群建设,发挥其多种积极效应,带动相关区域的发展。目前,各个区域的竞争主要在相关中心城市或城市群之间展开,(20)这在京津冀、长三角、粤港澳等重点区域体现得尤为明显。

在传统的发展理论中,现代化理论、“中心-边缘”理论或“中心—外围”理论、依附理论等曾产生过较大影响,如果对其进行理论拓展,则同样有助于分析城乡二元结构,以及相关区域竞争等问题,解释欠发达地区的发展问题。我国的区域发展尤其应避免乡村或中小城市被边缘化,防止其发展的“内卷化”。(21)为此,国家一方面应从经济、社会维度,推进乡村振兴、区域协调等重要发展战略,另一方面,应从法治的维度,综合运用财税法、金融法、产业法、发展规划法等经济法制度,切实缩小区域的发展差距,以免相关区域发展的边缘化或内卷化影响均等化目标的实现。

在我国的各类区域中,无论是城市与乡村、发达地区与欠发达地区,还是四大板块或两大区域(南方北方),以及其他依据制度安排建立的特殊区域,其发展能力、发展差距和发展失衡问题,都会影响国家治理和现代化目标的实现。因此,作为对上述传统发展理论的拓展,还应基于国家治理的特殊性,关注行政区划对区域发展的重要影响。(22)事实上,我国的行政区划不仅与相关考评机制、地方官员晋升、区域竞争相互勾连,还与区域的发展规划以及财税、产业等制度安排密切相关;在推进区域协调发展方面,打破行政区划对区域协调发展的不当制约,已成为一个不容回避的重要问题。(23)

为此,在推进区域的协调发展方面,应适当突破“行政区划”的限制,关注基于经济目的而形成的“经济区划”。(24)由于区域协调需要考虑经济效率和各区域的比较优势,因此,国家在考核标准、发展规划等方面,应强调一个区域与相关区域的协调发展,以促进更大区域的整体发展。这有助于在国家治理或区域治理层面解决经济发展的动力机制问题,优化基于复杂区域的经济法调整规则,并由此拓展经济法的空间理论。

(二)经济法空间理论的拓展

区域是经济法适用的重要空间。由于区域纷繁多样,按不同标准划分的不同层次、类型的区域,构成了经济法适用的复杂空间。因此,有效解决区际冲突,保障区域的协调发展,在复杂的区域体系中构建良好的空间秩序,是经济法需要解决的重要问题,其研究直接影响经济法空间理论的提炼和拓展。(25)

基于现实存在的多元复杂空间,经济法的适用范围既包括“无差别适用”的全部领域,也包括“有差别适用”的个别区域。此外,在域外适用的情况下,相关域外区域也是经济法适用的空间。经济法适用范围呈现的多层次的空间结构,具有复杂性、多元性、多层次性的特点,由此使经济法适用的空间体系与传统法存在突出不同。

例如,传统的刑法、民法,更强调法律在各区域的统一适用,因而其适用空间相对较为单一。但依据差异性原理,经济法恰恰要基于现实存在的差异,进行逆向的差异化调整,以保障实质公平。因此,对于现实存在的各类不同层次、不同类型的区域,经济法的调整更要注意区别对待。

可见,与传统法的适用空间相对较为统一和单一不同,经济法作为现代法,面对各类区域的存在,其适用空间较为多元,既存在统一的适用空间,也存在多层次的分散空间。多元空间使经济法的适用更为复杂,会带来经济法治方面的诸多问题,需要融入公平、秩序、正义、安全等基本价值,才能有效调整相关复杂关系。事实上,区域作为一种空间,承载着地方政府以及相关市场主体等多种主体,因此,推进区域的协调发展,尤其要处理好政府与市场、中央与地方等基本关系,(26)以及相关主体之间的竞争关系。而对上述各类关系的调整,正是经济法的基本任务,需要经济法制度的积极回应。

审视经济法的制度回应,可以发现区域发展与经济法的紧密联系和交互影响:一方面,各类特殊区域的形成,往往与改革开放直接关联,同时,在相关区域改革中进行的“制度试点”,会影响经济法制度的生成和发展;(27)另一方面,在日益强调法治的背景下,许多区域的特殊性恰恰源于相关经济法制度的差异化安排,即经济法制度决定了相关区域的特殊地位。因此,既要看到不同区域发展对经济法制度形成的推动,也要看到经济法制度安排对区域差异形成的影响。

基于上述区域空间的多元性和复杂性,以及区域发展与经济法之间的紧密关联,可以对经济法的空间理论作进一步拓展。即经济法适用的空间,不仅包括传统法适用的空间,也包括纷繁复杂的区域空间;上述多元空间既是政府和市场主体从事经济活动的空间,也是经济法有效适用的空间;各类区域的空间划分以及相关经济法的适用,会影响区域之间的协调发展,并影响现代化经济体系建设以及经济法的运行实效。(28)基于上述复杂的空间体系,经济法需要作出差异化的制度安排,从而通过调制手段的有效运用,缩小相关发展差距,实现各区域的协调发展。

此外,由于区域是一个与经济和法律均密切相关的空间和地理概念,因此,还可以从经济地理学和法律地理学的角度拓展经济法的空间理论。例如,从法律地理学的角度看,需要处理好空间、社会与法律的关系。事实上,一定的区域首先是“自然空间”或“物理空间”,政府和市场主体等各类主体的经济活动都在其中发生,并形成大量复杂的社会关系,由此使区域空间亦成为“社会空间”。同时,上述社会关系需要经济法调整,涉及经济法的适用,因而区域空间也是一种“法律空间”。可见,各类区域的存在,使自然空间、社会空间以及法律空间紧密关联。(29)而经济法在特定区域的有效适用,则不仅涉及法律空间的扩展,也会使自然空间的某些要素发生改变,并影响社会空间中的相关社会关系,由此会影响区域的协调发展。因此,经济法的空间理论,不仅涉及经济法适用空间或管辖权行使的问题,而且涉及自然与社会、经济、法律之间的复杂关联,(30)影响各类区域发展的均衡和协调。

依循上述关联,需要关注区域的自然空间,考察自然因素对经济主体交易行为和竞争行为的影响;在此基础上,还需要关注制度因素,特别是相关经济法对社会空间的影响,揭示制度因素对自然因素不足的补缺功能。基于自然空间、社会空间和法律空间存在的复杂交互影响,应运用经济法的调制手段,形成更高层次的空间秩序,从而实现经济与社会的良性运行和协调发展,这是拓展经济法的空间理论应着重关注的重要问题。

总之,区域空间是推动区域的差异化与均等化、实现经济法调整目标的具体“场域”。从政策和法律的视角看,区域是一个复杂的概念,在经济法领域存在着多层次、多类型的区域体系,只有界定各类区域的目标和价值,才能基于相关区域的发展差距,依据经济法展开有效协调。同时,在推进区域协调发展的过程中,发现自然(地理)空间、社会(经济)空间与法律(制度)空间之间的交互影响,(31)明晰经济法适用空间的复杂性及其与传统法的不同,并由此进一步拓展经济法的空间理论,(32)不仅有助于解决经济法的复杂适用问题,而且有助于分析各类区域存在的不协调问题,揭示社会经济因素和法律制度因素对区域发展失衡的影响,从而更有针对性地运用经济法的调制手段,推进相关区域或空间的协调发展,实现现代化的发展目标。(33)

四、财税竞合理论:区域协调的手段与路径

前文依循“发展—区域—协调”的主线,从发展的视角,分析了区域协调发展存在的问题和需要实现的目标;从区域的视角,揭示了区域空间的多元性和复杂性,以及社会经济、法律制度等因素对区域发展的综合影响。在此基础上,针对前述区域协调发展的目标,需要讨论如何运用相关手段促进区域发展。考虑到在促进区域协调发展的财税、金融、产业、规划等手段中,财税手段与其他调控手段均直接相关,且运用最为普遍,作用最为显著,因此,下文将着重通过分析财税手段的运用,探讨推进区域协调发展的具体路径,并提炼相关理论。

从现实情况看,财税手段的运用既可能推动区域的经济发展,也可能拉大区域之间的发展差距。基于其积极的促进作用,各类区域都重视通过正式的或非正式的财税制度安排,进行招商引资,发展相关产业,推动经济发展,由此使财税手段成为区域竞争的重要工具。(34)由于普遍而激烈的财税竞争,往往可能体现为不公平、不正当的竞争,加剧区域发展的不平衡、不协调,拉大区域的发展差距,因此,针对财税竞争的消极作用,国家应从差异化和均等化相结合的视角,运用财税制度进行逆向调节,(35)并强化区域之间的财税合作,方有助于推进区域协调发展。鉴于上述的财税竞争与财税合作,分别是区域差异化与均等化的具体体现,有必要将两个方面整合为“财税竞合”,并据此提炼“财税竞合理论”。

(一)财税竞争及其价值引领

在财税竞合的两个方面中,财税竞争通常最受关注。在国际竞争和区际竞争中,财税手段历来被广泛运用。国家和地方为推进区域发展而作出的财税制度安排,尤其应强调相关财税手段的依法正当运用,以防止和避免恶性财税竞争。这是推进区域协调发展需着力解决的重要问题。

从既往推动区域协调发展的实践看,我国曾采取多种财税调控手段,以增强相关区域的财税竞争优势。例如,为了推进西部大开发,国家明确在西部地区对相关企业实行15%的所得税优惠,这在当时相当于企业所得税的减半征收;(36)为了促进东北振兴,国家实施增值税的扩围改革试点,着力降低相关行业的增值税税负。(37)此外,东部地区能够率先发展,在很大程度上亦得益于大量财税优惠制度的实施。

其实,我国的整体改革开放也都始于区域试点及相关财税手段的运用。东部地区率先设立的经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等,都与财税制度的倾斜安排相关。例如,改革开放初期颁行的《外商投资企业所得税法》《外国企业所得税法》等,都涉及较多的财税优惠,由此确立了东部地区的制度优势和竞争优势,并使该区域获益良多,这也是形成“四大板块”区域发展差距的重要原因。

除了国家层面的立法外,各个区域也不断通过特殊财税制度安排,采取低税竞争、财政补贴等方式,形成其“税收负担洼地”和“财政支持高地”,从而构建财税竞争优势。而无论是低税竞争还是财政补贴(广义上还包括土地手段,压低地价其实是变相的财政补贴),都会加大政府财政压力,并最终转化为纳税人负担,影响区域的可持续发展。因此,对于直接或变相降低公共物品价格的方式展开的财税竞争行为,立法必须关注其公平性或正当性,并对其进行有效的经济法规制。(38)

针对财税竞争等导致的区域发展失衡问题,国家或地方的财税立法或政策制定,都应体现相关重要价值的引领,以使财税制度更具有合理性和合法性,并通过增进财税合作,促进区域发展失衡问题的解决;同时,还应通过财税制度的差异化安排进行逆向调节,在具体的转移支付、税收优惠等方面,体现“填平原则”的要求。即削平财政支持高地,填平税收负担洼地,从而使财税制度更有助于促进公平竞争,推动区域的协调发展。

在上述财税制度安排中,尤其应当强化效率、公平、秩序、发展等重要价值的引领。例如,区域发展要以经济增长为基础,因此,各类财税制度均应充分体现效率价值,既要促进市场对资源的有效配置,又要提升政府的行政效率。此外,财税制度还要体现公平价值。一方面,国家层面应考虑对某个区域的特殊制度安排是否构成对其他区域的不公,是否有助于保障各个区域的均衡发展;另一方面,区域层面应考虑其具体财税措施对各类市场主体是否公平,是否会影响公平竞争的市场秩序。只有国家的财税制度对各个区域做到公平对待,从而保障区域发展的实质公平,同时,各个区域的财税制度又不影响市场主体的税负公平,才可能真正促进各区域、各类市场主体的公平竞争,推动区域的协调发展。

另外,财税竞争涉及的“财税”和“竞争”两个方面,都与秩序价值直接相关。其中,财税手段主要涉及分配秩序,强调在各区域之间以及各类相关主体之间的公平分配;区域竞争主要涉及竞争秩序,应强调推进各个区域的良性、有序竞争。只有有效规制财税竞争,充分发挥其积极作用,尽量避免其负面影响,才能在整体上充分体现发展价值、发展理念并实现发展目标。(39)

可见,财税制度以及相关的财税竞争,涉及效率、公平、秩序等多种价值,关乎分配正义与发展正义,因而应结合区域的发展差异,将上述各类价值融入具体财税制度中。例如,考虑到各区域存在的差异性,国家在税收立法方面会更多地赋予地方自主权,使其可在法定税率的幅度之内,自行确定本地区所适用的税率;(40)同时,在转移支付方面,可结合地方的特殊性作出差异化的制度安排。这些安排会更有助于缩小区域的发展差距,保障区域发展的实质公平。(41)上述价值都需要在财税法乃至整体经济法的制度完善中加以落实。

(二)从“财税竞争”到“财税竞合”的理论拓展

财税竞争理论与区域差异化发展直接相关,对于其涉及的竞争手段、规制原理等问题,还需要进一步的理论阐释。在此基础上,为了实现均等化发展的目标,还应加强逆向的财税调控,增进不同区域的财税合作,由此需要对财税竞争理论作进一步拓展,并构建“财税竞合理论”。

1.财税竞争的理论阐释

首先,从财税竞争的主体和行为看,依据经济法的利益主体假设和博弈行为假设,区域(或地方)不仅是一种空间,而且是具有自身利益的经济主体,同样会为谋求自身利益而从事博弈行为,这是对前述区域的扩展理解。作为区域的代表,地方政府为了推进相关区域的发展,会在公共物品的提供方面展开低价竞争,由此使财税竞争行为非常普遍,尤其是各种类型的税收优惠或税式支出、财政补贴等行为,早已成为地方政府进行财税竞争的基本形态和基本手段。

其次,从财税竞争行为的规制原理看,传统竞争法主要规制市场主体的竞争行为。不过在我国的竞争法制度中,地方政府也会因从事行政垄断行为而受到规制。由此扩展到区域发展领域,我们也可以将地方政府及其代表的区域作为一般的、常态化的竞争主体看待。只不过与市场主体竞争的目的和手段不同,地方政府进行财税竞争的目的是获取区域竞争优势。市场主体竞争和地方政府的财税竞争二者在竞争原理上具有相通性。从保障区域公平竞争,以及对区域财税制度进行公平竞争审查的角度,国家同样需要对财税竞争行为进行经济法规制。

再次,从财税竞争的现实基础看,中国的地方政府或者相关区域各有其独立的经济利益,都会力求通过增进比较优势或竞争优势,来推动本区域的发展。这种区域竞争或地方政府竞争,客观上推动了中国的经济增长,对此学界已有大量研究。(42)从经济法的角度看,由于存在多层次政府和不同层级的公共物品,财税分权尤为重要,需要赋予地方政府一定的财税自主权和立法权。相对于金融领域,地方政府在财税方面的自主权更大,可能会滥用权力实施财税竞争,因此,对于地方政府缺少法律依据而展开的财税竞争行为,尤其要加强经济法规制。

最后,从财税竞争的理论渊源看,财税竞争涉及“财税”和“竞争”两个方面,需要整合财税法与竞争法的理论展开分析。相对说来,财税法学界对财税竞争问题研究较多,竞争法学界对财税问题关注较少。学术界需要在公平竞争审查等方面展开财税法与竞争法的交叉研究。(43)从理论拓展的角度,我们可以将区域或地方政府作为类似于市场主体的竞争主体对待,并将财税手段理解为广义的价格手段,这样,就可以同时运用财税法和竞争法的相关原理,深化财税法与竞争法的交叉研究,从而进一步丰富财税竞争理论。

2.财税竞合理论的拓展

研究区域协调发展问题,不仅要关注财税竞争,而且应重视财税合作。事实上,各个区域之间不仅是竞争关系,还存在大量合作关系,其中,在财税方面的合作非常重要。例如,在中央政府对地方政府的转移支付方面,国家着力加大均衡性转移支付力度,其中暗含着不同区域之间间接的财税合作。而各个区域之间的横向转移支付,则是直接的财税合作。尤其是对口支援、对口帮扶等广义的财税合作手段,更是旨在解决区域发展的失衡问题。(44)财税合作有助于缩小区域的发展差距。无论是发达地区对欠发达地区直接的财政支持,还是先进地区对落后地区的人才、技术等方面的援助,都有助于促进区域的协调发展。因此,财税合作可以视为对财税竞争的逆向调节。

可见,在分析区域协调发展的具体路径时,既要关注财税竞争理论,又要关注财税合作理论,并在更高层次上将其整合为“财税竞合理论”。当然,这里的“竞合”有其特殊含义,更强调对竞争与合作、差异化与均等化等不同路径的整体把握。“财税竞合”有助于避免在区域协调方面厚此薄彼或顾此失彼,从而兼顾效率、公平、秩序、发展等价值,实现各类区域的相对均衡发展。

提炼财税竞合理论,是加强现代化经济体系建设,构建新发展格局,推动经济高质量发展的需要。现代化经济体系包含现代市场体系、现代产业体系、公平分配体系、区域协调发展体系等若干子体系。无论是推进统一开放、竞争有序的现代市场经济体系的形成,还是区域协调发展体系、现代产业体系以及公平分配体系的建立,都涉及财税竞合问题,尤其需要深化财税竞合理论研究,并加强现代化经济体系建设的经济法保障。(45)

中国经济以往的高速增长,往往被认为与地方竞争或区域竞争直接相关,但这些竞争更关注经济增长的数量。只有各个区域、各类市场主体的发展相对均衡、协调、可持续,才能保障经济发展的高质量。因此,未来的财税竞合理论研究,还应加入对发展质量、发展均衡的考量。此外,财税竞合也与国家治理或区域治理直接相关,对其研究尤其需要与区域法治理论结合起来,从而进一步揭示财税竞合方面存在的法治问题。对此可以分别从财税法、竞争法以及整体法治理论的角度展开研究,这样更有助于丰富区域发展的法治理论,深化整体的经济法理论研究。(46)

总之,国家在建设现代化的新发展阶段,需要构建现代化经济体系,推动各个区域协调发展。由于在区域发展差距较大、存在大量欠发达区域的情况下,很难实现国家的整体现代化。因此,应有效运用经济法的各类调制手段,解决区域财税竞争等存在的突出问题,并在财税竞合的框架下,推进区域的协调发展,促进整体经济的良性运行,从而实现国家的全面现代化。这也是经济法调整的重要目标。

五、结论

我国已开启建设现代化国家的新征程,区域发展差距过大等发展失衡问题,会影响新发展格局构建和高质量发展,因此,应切实落实区域协调发展战略。考虑到区域协调发展的目标、对象(领域)和手段至为重要,本文依循“发展—区域—协调”的分析框架,从经济法理论的视角,提出在区域协调发展方面应当关注的三类理论。即差异均衡发展理论、多元空间理论和财税竞合理论,它们分别对应区域协调发展的问题与目标、经济法适用的特殊领域以及经济法调整的重要手段。对上述理论研究的持续深化,有助于从经济法视角丰富区域协调发展理论,同时,也有助于从区域协调发展视角拓展经济法理论。

从差异均衡发展理论的角度看,我国的区域发展同时贯穿着差异化和均等化两条主线,它们交织并行。(47)其中,差异化会影响区域发展的动力和效率,而均等化则有助于保障区域发展的公平和秩序。因此,推进区域协调发展,应充分融入经济法的各类重要价值,体现差异性原理和均衡性原理的要求,在此基础上,才能有效落实发展理念,实现发展目标。

从多元空间理论的角度看,区域的多元化和复杂性,对区域协调发展具有重要影响。区域堪比一个五脏俱全的“微型国家”,其中涉及政府与市场的关系、政府之间的纵向和横向关系、市场主体之间的关系等。因此,推动区域的协调发展,需要在自然(地理)、社会(经济)和法律(制度)的多元空间中处理多重复杂关系;要重视社会经济、法律制度等因素对区域协调发展的重要影响,并运用经济法的多种制度手段展开综合调整,从而在多元空间中解决区域协调发展涉及的多种“复杂性问题”。

从财税竞合理论的角度看,推动区域的协调发展,需要综合运用发展规划、财税、金融、产业、竞争等领域的经济法手段。其中,各类区域普遍实施的财税竞争手段,对于推进区域差异化和均等化可能分别产生积极和消极的影响。因此,要落实协调发展和共享发展的理念,就应当在法治框架下,将区域的财税竞争与财税合作结合起来,并对其进行更高层次的经济法规制,这有助于实现区域发展的差异化与均等化的统一。

对上述三类理论的探讨,贯穿着“发展—区域—协调”的主线,体现了“目标—问题—手段”的内在关联。为了实现区域的差异化与均等化的有机统一,在区域协调发展的理论研究和制度完善方面,尤其应融入效率与公平、自由与秩序、安全与发展等多种价值。加强上述价值的引领,不仅有助于构建促进区域协调发展的“良法”,也有助于丰富区域发展的法治理论,(48)完善和拓展经济法理论,并进一步推进“发展法学”的发展。(49)

注释:

①对于区域协调发展战略形成和发展的不同阶段划分,可参见孙久文:《论新时代区域协调发展战略的发展与创新》,《国家行政学院学报》2018年第4期,第109-114页;郝寿义、倪鹏飞:《区域协调发展战略》,广东经济出版社2020年版,第44-46页。

②在20世纪80年代末90年代初,我国已有学者开始探讨区域协调发展问题,可参见张文合:《我国区域经济在非均衡条件下的协调发展》,《财经科学》1989年第4期,第19-24页;杨开忠:《我国区域经济协调发展的总体部署》,《管理世界》1993年第1期,第171-178页;刘再兴:《九十年代中国生产力布局与区域的协调发展》,《江汉论坛》1993年第2期,第20-25页,等等。

③张守文:《论经济法上的协调思想——“国家协调论”的启示》,《社会科学》2011年第1期,第88-95页。

④有关区域发展的经济法研究还相对较少,可参见徐孟洲:《论区域经济法的理论基础与制度构建》,《政治与法律》2007年第4期,第2-9页。

⑤有学者认为,区域经济的法律调整,呈现宏观调控法与中观调控法并行调整的“二元结构”。董玉明:《区域经济法律调整的二元结构解析》,《山西大学学报(哲学社会科学版)》2004年第3期,第72-74页。

⑥也有学者认为,区域协调发展在狭义上是指区域间经济发展的协调,在广义上是指区域之间和区域内部经济、社会环境等方面的协调。参见郝寿义、倪鹏飞:《区域协调发展战略》,广东经济出版社2020年版,第13页。

⑦例如,2018年11月18日发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,对区域协调即采广义理解。

⑧差异的存在构成了社会发展的动力机制,差异化发展具有多样性、复杂性、一定的对抗性等特性。参见邱耕田:《差异性原理与科学发展》,《中国社会科学》2013年第7期,第4-21页。

⑨对于基本公共服务以及均等化的界定,可参见安体富、任强:《公共服务均等化:理论、问题与对策》,《财贸经济》2007年第8期,第48-53页。

⑩我国已明确区域协调发展的三大目标,即基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。上述三大目标也可以在总体上概括为“均等化”。

(11)区域平等源自公民个人的平等权,既约束国家对不同区域公民的公权力行为,又约束不同区域政府机关间的行为。参见叶必丰:《区域经济一体化的法律治理》,《中国社会科学》2012年第8期,第107-130页。

(12)例如,《西班牙宪法》第131条规定要“平衡、协调地区和部门的发展”;第138条规定,“国家保证宪法第2条确定的团结原则的有效执行,维护西班牙领土各部分之间公正、适当的经济平衡”。《葡萄牙宪法》第90条规定“促进各部门和各地区的协调和谐发展,保障国民生产所得的产品在个人之间和地区之间的合理分配”。

(13)我国基本公共服务质量的空间差异明显,呈现从东部沿海到中、西部逐步降低的特点,基本公共服务水平与城市经济发展水平呈正相关。参见马慧强等:《我国基本公共服务空间差异格局与质量特征分析》,《经济地理》2011年第2期,第212-217页。

(14)在促进区域协调发展方面,应创新财政、税收、金融投资政策,即从“优惠性给予”转变为“促进性奖励”。参见范恒山:《国家区域发展战略的实践与走向》,《区域经济评论》2017年第1期,第5-10页。

(15)为此,应制定“多规合一”的区域发展总体规划。参见顾朝林:《论中国“多规”分立及其演化与融合问题》,《地理研究》2015年第4期,第601-613页。

(16)其实早已有学者强调应重视因所有制等因素产生的北方与南方区域发展的失衡问题。参见周民良:《经济重心、区域差距与协调发展》,《中国社会科学》2000年第2期,第42-53页。

(17)《长江经济带发展规划纲要》强调,该区域的战略定位是“生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带”,其中既涉及东中西部的区域协调发展,也涉及相关具体区域内部的协同发展。

(18)刘磊:《海南自由贸易港税收制度改革创新的思考》,《国际税收》2020年第11期,第3-8页。

(19)工业化、城镇化、信息化与农业现代化是促进城乡统筹和区域发展的现实需要,但我国在上述“四化”的发展水平、耦合度、协调度等方面均存在明显的空间差异。参见李裕瑞等:《中国“四化”协调发展的区域格局及其影响因素》,《地理学报》2014年第2期,第199-212页。

(20)有关城市群建设存在问题的讨论,可参见方创琳:《中国城市群形成发育的新格局及新趋向》,《地理科学》2011年第9期,第1025-1034页。

(21)对于内卷化尚存在不同理解,可参见黄宗智:《发展还是内卷?十八世纪英国与中国——评彭慕兰〈大分岔:欧洲,中国及现代世界经济的发展〉》,《历史研究》2002年第4期,第149-176页;刘世定、邱泽奇:《“内卷化”概念辨析》,《社会学研究》2004年第5期,第96-110页。

(22)需要探索区域协调发展的新机制,逐步由“行政区经济”向“经济区经济”转变。参见孙久文、张翱:《论区域协调发展视角下“行政区经济”的演变》,《区域经济评论》2020第6期,第25-29页。

(23)有学者提出应跳出行政区划调整的传统思路,加快政府职能转变。参见王健等:《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》,《中国行政管理》2004年第3期,第44-48页。

(24)对于经济区划存在诸多不同认识,可参见刘本盛:《中国经济区划问题研究》,《中国软科学》2009年第2期,第81-90页。

(25)法学研究以往对时间关注较多,目前对空间的关注开始增加。可参见谭俊:《法学研究的空间转向》,《法制与社会发展》2017年第2期,第74-86页。

(26)徐孟洲:《论区域经济法的理论基础与制度构建》,《政治与法律》2007年第4期,第2-9页。

(27)张守文:《改革开放与中国经济法的制度变迁》,《法学》2018年第8期,第19-31页。

(28)洪银兴:《建设现代化经济体系的内涵和功能研究》,《求是学刊》2019年第2期,第91-98页。

(29)有学者强调应理解区域法治现象的自然空间条件,把握区域法治现象的社会空间特征,探讨区域法治进程的空间类型转换。参见公丕祥:《空间关系:区域法治发展的方式变项》,《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第2期,第3-13页。

(30)经济法空间理论的拓展,需要关注区域空间、数字空间等多元空间的复杂问题。可参见张守文:《数字经济与经济法的理论拓展》,《地方立法研究》2021年第1期,第19-31页。

(31)除了经济地理的作用以外,政策也是导致工业集聚的重要因素。参见金煜等:《中国的地区工业集聚:经济地理、新经济地理与经济政策》,《经济研究》2006年第4期,第79-89页。

(32)有关拓展经济法空间理论的相关哲学思考,可参见黄茂钦:《经济法视域下的“时空”之辨》,《北大法律评论》2019年第1期,第19-37页。

(33)洪银兴:《现代化理论和区域率先基本现代化》,《经济学动态》2012年第3期,第4-8页;田伯平:《区域现代化与区域制度变迁》,《江海学刊》2003年第2期,第78-82页。

(34)地方政府竞争的路径,主要是财税竞争(Fiscal/Tax Competition)、制度竞争(Institutional Competition)和标尺竞争(Yardstick Competition)。参见郭栋、胡业飞:《地方政府竞争:一个文献综述》,《公共行政评论》2019年第3期,第156-173页。

(35)这种逆向调节在东部向西部的产业转移中也会存在。参见李香菊等:《区域经济协调发展与税收政策:一个新经济地理学的视角》,《税务研究》2011年第7期,第24-28页。

(36)《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发[2000]33号)强调,“对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业,在一定期限内,减按15%的税率征收企业所得税”。此后,财税部门等分别于2011年、2020年发布通知或公告,延续实施上述税收优惠政策。但也有研究认为,相对于转移支付,税收优惠对西部地区有效提升综合发展水平和经济增长速度的影响较弱。参见彭曦、陈仲常:《西部大开发政策效应评价》,《中国人口·资源与环境》2016年第3期,第136-144页。

(37)《中共中央 国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(中发[2003]11号)明确提出,对装备制造、石油化工等行业,允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣,由此我国开启了增值税扩大抵扣范围的试点,并推动了增值税制度的整体转型。

(38)为此,应加快地区基本公共服务的均等化和转移支付的法制化进程,从制度层面营造地区间协调有序的竞争关系。参见沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,《经济研究》2006年6期,第16-26页。

(39)张守文:《新发展格局与“发展型法治”的构建》,《政法论丛》2021年第1期,第3-13页。

(40)赋予地方相应的税收立法权,使其拥有相对完整的税权,具有法理上的正当性和逻辑上的自洽性。参见苗连营:《税收法定视域中的地方税收立法权》,《中国法学》2016年第4期,第159-178页。

(41)但目前我国的转移支付整体上还不具有协调地方政府间财政竞争的作用,因而还需要进行制度改进。参见李永友:《转移支付与地方政府间财政竞争》,《中国社会科学》2015年第10期,第114-133页。

(42)冯兴元:《论辖区政府间的制度竞争》,《国家行政学院学报》2001年第6期,第27-32页。

(43)由此也说明公平竞争审查制度是贯穿财税法、竞争法等各类经济法制度的重要制度。参见张守文:《公平竞争审查制度的经济法解析》,《政治与法律》2017年第11期,第2-10页。

(44)关于我国对口支援制度的发展历程,可参见钟开斌:《对口支援:起源、形成及其演化》,《甘肃行政学院学报》2013年第4期,第14-24页。

(45)张守文:《现代化经济体系建设的经济法补缺》,《现代法学》2018年第6期,第54-63页。

(46)在区域经济发展领域,需要形成软法与硬法合力共治的区域经济法治模式,这更有助于促进包容性发展。参见黄茂钦:《论区域经济发展中的软法之治——以包容性发展为视角》,《法律科学(西北政法大学学报)》2014年第4期,第59-68页。

(47)有学者认为,我国在不同时期曾分别实施区域的均衡发展、非均衡发展和协调发展三大战略。参见前引郝寿义、倪鹏飞:《区域协调发展战略》,广东经济出版社2020年版,第44页。但从我国当前推进的区域协调发展战略看,区域发展的差异化与均等化两条主线在未来会长期并行。

(48)从区域视角分析区域发展的法治问题,也有助于推进整体法治理论的发展。参见公丕祥:《法治发展的区域分析——一种方法论的讨论》,《法学》2018年第5期,第3-14页。

(49)区域协调发展问题是经济法学、发展法学的重要研究对象,对其深入研究尤其有助于推进“发展法学”的发展。相关探讨可参见张守文:《“发展法学”与法学的发展——兼论经济法理论中的发展观》,《法学杂志》2005年第3期,第2-6页。



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文章来源:本文转自《法律科学:西北政法大学学报》2021年第4期14-24,共11页,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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