张守文:区域协同发展的经济法解析与促进

选择字号:   本文共阅读 157 次 更新时间:2022-10-07 14:27:36

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张守文  

   【摘要】在国家区域协调发展的总体战略中,区域协同发展具有重要地位,其基本目标和重要路径,是在“区域差异化”的基础上,推进“区域一体化”。由于区域协同是典型的“发展问题”,而经济法是重要的“发展促进法”,因而应通过经济法的调整实现对区域协同发展的有效促进。为此,有必要基于“差异化—一体化”的分析框架,从经济法的视角,解析区域协同发展涉及的纵横关系以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”;在此基础上,应结合区域协同规划的制定,以及市场一体化、产业一体化和制度一体化等“重点领域”的问题,探讨如何运用经济法的相关制度促进区域协同发展,并揭示其中涉及的法治问题。这既有助于促进区域经济和整体经济的发展,推动区域经济法治建设,也有助于丰富区域协同发展理论,完善相关经济法理论,并推进“发展法学”的发展。

  

   【关键词】区域发展;区域协同;经济法;一体化;发展促进

  

   一、问题的提出

  

   在建设现代化国家的新发展阶段,要有效构建新发展格局,实现高质量发展,尤其需要推进区域的协调发展。为此,我国在努力缩小区域发展差距的同时,也力图通过推动重要区域的一体化,打造新的经济增长极,以带动整体经济发展。在新的历史时期,如何推进区域的协同发展,并对其加强法律的促进和保障,已成为亟待解决的重要现实问题。[1]

  

   我国自改革开放以来,逐渐将“区域的差异化”与“区域的一体化”作为推动区域发展的两条基本路径,强调要“针对不同地区实际制定差别化政策,同时更加注重区域一体化发展”。[2]上述贯穿区域发展的两条主线的现实表现是:一方面,我国对一些特殊区域,如早期的经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、各类新区、海关监管的特殊区域等,实施差异化的政策和法律安排,以使这些区域能够在“制度差异”下得到率先发展;另一方面,基于区域非均衡发展带来的突出问题,我国更加注重促进区域的一体化。[3]诸如京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略的落实,都是区域一体化的重要实践。

  

   上述区域发展的两条主线密切相关,对于推进区域协同有重要影响。一方面,区域差异化是区域一体化的前提,只有存在区域差异,才需要通过区域一体化实现优势互补;另一方面,国家推进特定区域的一体化,也有助于弥补该区域内部的差异。当然,从更高层次上看,国家着力推进某些区域的一体化,相对于未纳入一体化战略的区域,同样是一种差异化安排,需要在全国层面关注区域均等化发展问题。由于区域的差异化与一体化同时存在,交织并行,贯穿于区域协同发展的全过程,因此,有必要在“差异化—一体化”的分析框架下,分析区域协同发展存在的法律问题,并探究如何运用相应的法律制度,推动区域的协同发展,进而带动国家全域的整体发展。

  

   在法律制度的运用方面,区域协同发展与经济法的促进和保障密切相关。一方面,区域协同发展是典型的发展问题,而经济法则是重要的“发展促进法”,应通过经济法的具体制度安排,有效促进区域的协同发展;另一方面,区域协同发展的核心是相关权力、权利和利益的分配,而经济法则是典型的“分配法”,应通过发展规划、财税、金融、产业、市场竞争等诸多经济法制度,切实保障区域一体化中的利益分配,以实现区域发展的“协同效应”。

  

   基于上述考虑,本文拟基于“差异化—一体化”的分析框架,对区域协同发展问题进行经济法解析,并强调应在法治轨道上,实现对区域协同发展的经济法促进。为此,本文将先从理论上界定区域协同及其发展目标,并分析区域协同涉及的“重要关系”。在此基础上,将结合区域协同的“重点领域”,探讨相关的经济法促进及其涉及的法治问题,以期有助于促进区域经济法治建设,[4]丰富区域协同发展理论,并推进经济法理论的拓展和“发展法学”的发展。[5]

  

  

  

   二、区域协同发展的经济法理论解析

  

   区域协同发展包含的“区域—协同—发展”三个方面,都与经济法存在紧密关联。其中,“区域”涉及经济法的主体和适用空间;“协同”涉及经济法的调整手段,且与其相关价值紧密相关;而“发展”则直接涉及经济法的调整目标。据此,可以从经济法视角解析区域协同发展的基本问题,并为实现经济法对区域协同的有效促进奠定基础。

  

   (一)对区域协同及其发展目标的理论界定

  

   对区域、区域协同等基本范畴作出界定,是区域协同发展研究首先需要解决的问题。基于经济法与上述范畴的紧密关联,从经济法的视角审视区域、区域协同的特殊性,并对其作出界定,更有助于明晰区域协同发展的目标和价值,揭示在区域协同发展中贯穿的“重要关系”和涉及的“重点领域”,从而发现并回应在区域协同方面存在的突出法治问题,以保障经济法促进区域协同发展的有效性和合法性。

  

   1. 对 “区域”与“区域协同”的界定

  

   区域经济学的理论认为,区域是一个内部统一的、整合社会、经济、自然等要素的特定化的载体,是存在多样化联系的空间。[6]而从经济法的空间理论看,区域不仅是地理空间和经济空间,也是经济法形成和发展的空间,还是经济法实施的空间,其中涉及大量复杂社会关系的法律调整。

  

   其实,区域与经济法存在多维度的紧密关联。中国经济法的产生和发展,尤其与特殊经济区域的形成和发展密切相关。正是有关特殊经济区域的诸多制度安排,有力地推动了经济法制度的生成和发展,并使其在更大的空间得到有效实施;与此同时,在各类区域普遍存在的政府与市场、中央与地方等重要关系,也离不开经济法的调整,并且,其法律实效会影响区域的有效发展。此外,依法建立的各类特殊区域,或其他享有特定发展权的区域,在经济法上不仅具有空间意义,还会具有主体资格,[7]这对于区域协同发展尤为重要。据此,应在不同参照系中对区域作出界定,即区域既可能是承载多种主体及其活动的“空间”,也可能被视为“单一主体”或“复合主体”,因此,既要在“空间—主体”的转换中理解区域的复杂性,又要看到区域可能构成一种“空间—主体”组合。上述对区域的多重理解,会影响经济法空间理论和主体理论的拓展。

  

   基于上述对区域的界定,应在不同维度上加强区域协调和区域协同。从总体上看,对区域协调存在着狭义和广义两种理解。[8]其中,狭义的区域协调,是强调基于区域发展的不协调或失衡,应通过一定手段,缩小不同区域的发展差距,促进其发展更加和谐,因而更重视独立区域之间的“外部关系”。而广义的区域协调则包括区域协同。所谓区域协同,是强调各个区域通过协作来实现一定的共同目标,因而需要协调相关区域的“内部关系”,实现“区域的一体化”。可见,广义的协调,是将协同(即通过协作实现共同目标)也视为一种协调。

  

   上述对区域的外部协调与内部协同的区分,更有助于厘清区域发展所涉及的内外问题和努力方向。其中,区域的外部协调体现了协调发展理念,以及经济法上的公平价值和协调思想,需要运用经济法的调控和规制手段,实现不同区域的协调均衡发展;[9]而区域的内部协同则强调通过一体化的安排,将交易成本“内部化”,以实现优势互补,它体现了经济法上的效率价值和对经济性的追求。

  

   2. 区域协同发展目标的确立

  

   从协同论的角度看,不同区域之间不仅存在竞争关系,也存在合作关系或称“共生关系”。区域协同应基于区域的差异性,探寻相互之间的互补性,并进而实现一体化。因此,在“差异化—一体化”的分析框架下,区域协同强调“通过相关区域的协作实现共同的发展目标”,即力求使存在差异的不同区域,可以通过优势互补、错位发展,不断提升一体化水平,从而降低发展成本,提升发展效率,进而从单个区域的独自发展变成多个区域的共同发展,在合作中实现“共生”和“共荣”。上述不同区域在某些领域的一体化,有助于形成“时间、空间和功能上的有序结构”,是一种更高层次、更高质量的发展,是经济社会更高发展阶段的体现。可见,区域一体化既是区域协同的目标,也是其必经路径或基本手段,其对整体化、系统化的追求,与经济法对整体利益的关注,以及经济法领域的系统思想或整体主义方法是内在一致的。[10]

  

   事实上,在国际层面和国内层面,都存在区域一体化的大量实践。例如,国际层面的区域一体化在“二战”以后迅速发展,形成了多个不同层次的同盟,如欧盟、东盟等。相关国家和地区之间推进区域一体化的目的,是实现“整体大于部分之和”的系统价值和协同效应。基于同样的目的,国内层面的区域一体化在许多国家也备受重视。按照区域经济学中的“增长极理论”等区域非均衡发展理论,[11]一国推进重要区域的协同发展,实现区域一体化,有助于形成重要的经济增长极,并由此带动全国经济发展。随着我国对经济与社会高质量发展的强调,国家推进区域协同已不仅限于打造经济的增长极,还会关注其在政治、社会发展等方面的多重意义,并力图使相关区域成为某个方面的“先行示范区”。

  

   区域协同发展所追求的区域一体化目标,与经济法的基本原理是内在一致的。例如,基于区域发展的现实差异,运用经济法的调整手段,推进区域一体化,体现了经济法的差异性原理;而将区域一体化的目标,定位为推动一些重要区域的动态均衡和共同发展,则体现了经济法的均衡性原理。此外,依据上述两类原理,区域一体化应综合体现经济法的效率、公平、秩序等基本价值。例如,推进区域一体化有助于提升效率,但也要注意保障公平,既包括参与一体化的各个区域之间的公平,也包括推进一体化的区域与未实行一体化区域之间的公平;同时,区域一体化还应有助于形成区域的良好空间秩序,并维护整体经济的运行秩序,体现秩序价值的要求。从上述的基本原理和基本价值的维度,有助于揭示推进区域一体化的必要性及其可能存在的法治问题。

  

   总之,从经济法的视角看,区域、区域协同均有其特殊性,涉及经济法上的空间与主体之间的复杂联系;区域协同的重要路径和目标,是推进和实现区域的一体化。只有有效推进区域协同发展,才能在全国范围推动经济与社会的良性运行和协调发展,更好地实现经济法的调整目标。区域协同发展目标与经济法调整目标的内在一致性,有助于经济法在促进区域协同发展方面发挥重要作用。

  

   (二)区域协同中的“重要关系”

  

在我国的区域协同发展实践中,存在着多层次的“区域一体化”。例如,在地方层面,在一些省内的不同区域之间、市县之间、甚至区县内部,都有推进区域协同发展的实践。在国家层面的发展战略中,当前着力推进一体化的区域,包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区等,主要集中在东部地区,且普遍位于“胡焕庸线”(“黑河—腾冲”一线)以东的地区。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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