张守文:区域协同发展的经济法解析与促进

选择字号:   本文共阅读 1555 次 更新时间:2022-10-07 14:27

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张守文  

【摘要】在国家区域协调发展的总体战略中,区域协同发展具有重要地位,其基本目标和重要路径,是在“区域差异化”的基础上,推进“区域一体化”。由于区域协同是典型的“发展问题”,而经济法是重要的“发展促进法”,因而应通过经济法的调整实现对区域协同发展的有效促进。为此,有必要基于“差异化—一体化”的分析框架,从经济法的视角,解析区域协同发展涉及的纵横关系以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”;在此基础上,应结合区域协同规划的制定,以及市场一体化、产业一体化和制度一体化等“重点领域”的问题,探讨如何运用经济法的相关制度促进区域协同发展,并揭示其中涉及的法治问题。这既有助于促进区域经济和整体经济的发展,推动区域经济法治建设,也有助于丰富区域协同发展理论,完善相关经济法理论,并推进“发展法学”的发展。


【关键词】区域发展;区域协同;经济法;一体化;发展促进


一、问题的提出


在建设现代化国家的新发展阶段,要有效构建新发展格局,实现高质量发展,尤其需要推进区域的协调发展。为此,我国在努力缩小区域发展差距的同时,也力图通过推动重要区域的一体化,打造新的经济增长极,以带动整体经济发展。在新的历史时期,如何推进区域的协同发展,并对其加强法律的促进和保障,已成为亟待解决的重要现实问题。[1]


我国自改革开放以来,逐渐将“区域的差异化”与“区域的一体化”作为推动区域发展的两条基本路径,强调要“针对不同地区实际制定差别化政策,同时更加注重区域一体化发展”。[2]上述贯穿区域发展的两条主线的现实表现是:一方面,我国对一些特殊区域,如早期的经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、各类新区、海关监管的特殊区域等,实施差异化的政策和法律安排,以使这些区域能够在“制度差异”下得到率先发展;另一方面,基于区域非均衡发展带来的突出问题,我国更加注重促进区域的一体化。[3]诸如京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略的落实,都是区域一体化的重要实践。


上述区域发展的两条主线密切相关,对于推进区域协同有重要影响。一方面,区域差异化是区域一体化的前提,只有存在区域差异,才需要通过区域一体化实现优势互补;另一方面,国家推进特定区域的一体化,也有助于弥补该区域内部的差异。当然,从更高层次上看,国家着力推进某些区域的一体化,相对于未纳入一体化战略的区域,同样是一种差异化安排,需要在全国层面关注区域均等化发展问题。由于区域的差异化与一体化同时存在,交织并行,贯穿于区域协同发展的全过程,因此,有必要在“差异化—一体化”的分析框架下,分析区域协同发展存在的法律问题,并探究如何运用相应的法律制度,推动区域的协同发展,进而带动国家全域的整体发展。


在法律制度的运用方面,区域协同发展与经济法的促进和保障密切相关。一方面,区域协同发展是典型的发展问题,而经济法则是重要的“发展促进法”,应通过经济法的具体制度安排,有效促进区域的协同发展;另一方面,区域协同发展的核心是相关权力、权利和利益的分配,而经济法则是典型的“分配法”,应通过发展规划、财税、金融、产业、市场竞争等诸多经济法制度,切实保障区域一体化中的利益分配,以实现区域发展的“协同效应”。


基于上述考虑,本文拟基于“差异化—一体化”的分析框架,对区域协同发展问题进行经济法解析,并强调应在法治轨道上,实现对区域协同发展的经济法促进。为此,本文将先从理论上界定区域协同及其发展目标,并分析区域协同涉及的“重要关系”。在此基础上,将结合区域协同的“重点领域”,探讨相关的经济法促进及其涉及的法治问题,以期有助于促进区域经济法治建设,[4]丰富区域协同发展理论,并推进经济法理论的拓展和“发展法学”的发展。[5]




二、区域协同发展的经济法理论解析


区域协同发展包含的“区域—协同—发展”三个方面,都与经济法存在紧密关联。其中,“区域”涉及经济法的主体和适用空间;“协同”涉及经济法的调整手段,且与其相关价值紧密相关;而“发展”则直接涉及经济法的调整目标。据此,可以从经济法视角解析区域协同发展的基本问题,并为实现经济法对区域协同的有效促进奠定基础。


(一)对区域协同及其发展目标的理论界定


对区域、区域协同等基本范畴作出界定,是区域协同发展研究首先需要解决的问题。基于经济法与上述范畴的紧密关联,从经济法的视角审视区域、区域协同的特殊性,并对其作出界定,更有助于明晰区域协同发展的目标和价值,揭示在区域协同发展中贯穿的“重要关系”和涉及的“重点领域”,从而发现并回应在区域协同方面存在的突出法治问题,以保障经济法促进区域协同发展的有效性和合法性。


1. 对 “区域”与“区域协同”的界定


区域经济学的理论认为,区域是一个内部统一的、整合社会、经济、自然等要素的特定化的载体,是存在多样化联系的空间。[6]而从经济法的空间理论看,区域不仅是地理空间和经济空间,也是经济法形成和发展的空间,还是经济法实施的空间,其中涉及大量复杂社会关系的法律调整。


其实,区域与经济法存在多维度的紧密关联。中国经济法的产生和发展,尤其与特殊经济区域的形成和发展密切相关。正是有关特殊经济区域的诸多制度安排,有力地推动了经济法制度的生成和发展,并使其在更大的空间得到有效实施;与此同时,在各类区域普遍存在的政府与市场、中央与地方等重要关系,也离不开经济法的调整,并且,其法律实效会影响区域的有效发展。此外,依法建立的各类特殊区域,或其他享有特定发展权的区域,在经济法上不仅具有空间意义,还会具有主体资格,[7]这对于区域协同发展尤为重要。据此,应在不同参照系中对区域作出界定,即区域既可能是承载多种主体及其活动的“空间”,也可能被视为“单一主体”或“复合主体”,因此,既要在“空间—主体”的转换中理解区域的复杂性,又要看到区域可能构成一种“空间—主体”组合。上述对区域的多重理解,会影响经济法空间理论和主体理论的拓展。


基于上述对区域的界定,应在不同维度上加强区域协调和区域协同。从总体上看,对区域协调存在着狭义和广义两种理解。[8]其中,狭义的区域协调,是强调基于区域发展的不协调或失衡,应通过一定手段,缩小不同区域的发展差距,促进其发展更加和谐,因而更重视独立区域之间的“外部关系”。而广义的区域协调则包括区域协同。所谓区域协同,是强调各个区域通过协作来实现一定的共同目标,因而需要协调相关区域的“内部关系”,实现“区域的一体化”。可见,广义的协调,是将协同(即通过协作实现共同目标)也视为一种协调。


上述对区域的外部协调与内部协同的区分,更有助于厘清区域发展所涉及的内外问题和努力方向。其中,区域的外部协调体现了协调发展理念,以及经济法上的公平价值和协调思想,需要运用经济法的调控和规制手段,实现不同区域的协调均衡发展;[9]而区域的内部协同则强调通过一体化的安排,将交易成本“内部化”,以实现优势互补,它体现了经济法上的效率价值和对经济性的追求。


2. 区域协同发展目标的确立


从协同论的角度看,不同区域之间不仅存在竞争关系,也存在合作关系或称“共生关系”。区域协同应基于区域的差异性,探寻相互之间的互补性,并进而实现一体化。因此,在“差异化—一体化”的分析框架下,区域协同强调“通过相关区域的协作实现共同的发展目标”,即力求使存在差异的不同区域,可以通过优势互补、错位发展,不断提升一体化水平,从而降低发展成本,提升发展效率,进而从单个区域的独自发展变成多个区域的共同发展,在合作中实现“共生”和“共荣”。上述不同区域在某些领域的一体化,有助于形成“时间、空间和功能上的有序结构”,是一种更高层次、更高质量的发展,是经济社会更高发展阶段的体现。可见,区域一体化既是区域协同的目标,也是其必经路径或基本手段,其对整体化、系统化的追求,与经济法对整体利益的关注,以及经济法领域的系统思想或整体主义方法是内在一致的。[10]


事实上,在国际层面和国内层面,都存在区域一体化的大量实践。例如,国际层面的区域一体化在“二战”以后迅速发展,形成了多个不同层次的同盟,如欧盟、东盟等。相关国家和地区之间推进区域一体化的目的,是实现“整体大于部分之和”的系统价值和协同效应。基于同样的目的,国内层面的区域一体化在许多国家也备受重视。按照区域经济学中的“增长极理论”等区域非均衡发展理论,[11]一国推进重要区域的协同发展,实现区域一体化,有助于形成重要的经济增长极,并由此带动全国经济发展。随着我国对经济与社会高质量发展的强调,国家推进区域协同已不仅限于打造经济的增长极,还会关注其在政治、社会发展等方面的多重意义,并力图使相关区域成为某个方面的“先行示范区”。


区域协同发展所追求的区域一体化目标,与经济法的基本原理是内在一致的。例如,基于区域发展的现实差异,运用经济法的调整手段,推进区域一体化,体现了经济法的差异性原理;而将区域一体化的目标,定位为推动一些重要区域的动态均衡和共同发展,则体现了经济法的均衡性原理。此外,依据上述两类原理,区域一体化应综合体现经济法的效率、公平、秩序等基本价值。例如,推进区域一体化有助于提升效率,但也要注意保障公平,既包括参与一体化的各个区域之间的公平,也包括推进一体化的区域与未实行一体化区域之间的公平;同时,区域一体化还应有助于形成区域的良好空间秩序,并维护整体经济的运行秩序,体现秩序价值的要求。从上述的基本原理和基本价值的维度,有助于揭示推进区域一体化的必要性及其可能存在的法治问题。


总之,从经济法的视角看,区域、区域协同均有其特殊性,涉及经济法上的空间与主体之间的复杂联系;区域协同的重要路径和目标,是推进和实现区域的一体化。只有有效推进区域协同发展,才能在全国范围推动经济与社会的良性运行和协调发展,更好地实现经济法的调整目标。区域协同发展目标与经济法调整目标的内在一致性,有助于经济法在促进区域协同发展方面发挥重要作用。


(二)区域协同中的“重要关系”


在我国的区域协同发展实践中,存在着多层次的“区域一体化”。例如,在地方层面,在一些省内的不同区域之间、市县之间、甚至区县内部,都有推进区域协同发展的实践。在国家层面的发展战略中,当前着力推进一体化的区域,包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区等,主要集中在东部地区,且普遍位于“胡焕庸线”(“黑河—腾冲”一线)以东的地区。这虽有其地理、历史、经济等方面的原因,但也会形成此线东部与西部突出的发展差距,并影响区域的协调发展。[12]上述区域的一体化备受重视,与其在国家整体经济发展中的重要地位和引领作用直接相关。为了有效促进上述各类区域的协同发展,应从经济法的视角,解析在区域协同实践中涉及的纵向关系、横向关系,以及区域与政府、区域与城市的关系等“重要关系”,这尤其有助于在“关系—体制—制度”框架下完善促进区域协同发展的体制和具体制度。[13]


1. 区域协同发展所涉及的“纵横关系”


在推进重点区域协同发展的过程中,国家在政策和法律上的相关优惠制度安排,对区域协同发展有重要的促进作用,其中涉及中央与地方的纵向关系。同时,相关区域基于优势互补的需要,也会推进产业、市场等多方协同,并形成相关的制度化安排,由此会形成区域之间的横向关系。对上述的纵向关系和横向关系,需要从经济法的分权理论或体制法的角度展开研究。特别是区域之间的横向协同,因其有别于市场主体之间的横向关系,更需要从经济法乃至整体公法的视角展开探讨。


基于“差异化—一体化”的分析框架,各个区域本来是存在竞争关系的“异体”,只是为了实现协同、共生的理念和目标,才需要通过一体化的制度实践,在某些方面逐渐形成“同体”或“共同体”,因此,各个区域的横向协同关系尤为重要。依据“管理—协作”经济法理论,[14]这些区域之间存在的具有管理因素的(或称公法意义上的)协作关系,需要由经济法调整。此外,从“异体”到“同体”不可能一蹴而就,区域一体化历来是一种趋势或动态的过程,因此,各个区域之间的竞争与合作关系会同时存在,[15]对于区域的横向关系中普遍存在的“竞合关系”,尤其需要经济法的综合调整。


另外,在区域协同涉及的纵横关系中,还应关注区域的“主体”地位。以往的经济法主体理论,通常着重关注单一性质的主体,如作为调制主体的政府,作为调制受体的市场主体等,即使作为类概念的消费者、纳税人、经营者等,也都是单一性质的。但区域则与上述主体不同:一方面,在区域协同发展方面,一个区域与中央或其他区域存在着纵向或横向关系,它同样是一个重要“主体”;另一方面,区域作为地理空间或经济空间,会有政府、市场主体等多种不同性质的主体汇聚于此,[16]从而使区域成为承载多种主体的重要“载体”,并使众多主体成为具有区域一致性的“复合主体”。[17]基于对区域的多重理解,需要在区域协同涉及的“纵横关系”中把握其主体地位。


2. 区域与政府的关系


区域协同离不开政府主体的主导,尤其需要地方政府的主动参与。事实上,区域相当于是国家的“微缩”,区域协同发展既需要不同层级政府的积极作为,也需要发挥市场的作用,因而同样要处理好区域内外的政府与市场的关系,并在全国范围确立区域发展的定位和方向,有的区域协同还要考虑在世界范围的影响。[18]


如前所述,区域是一个复杂的概念,它既可能是包括地方政府、市场主体在内的诸多主体活动的“空间”,也可能是与其他区域存在竞争关系和共生关系的“主体”。而在实施区域协同行为时,其实是由政府作为其代表的,在这个意义上,区域又往往被等同于地方政府,由此会形成国家与区域、中央政府与地方政府、区域与地方政府之间的关系,[19]并可能具体体现为财政、金融、计划等多个领域的分权关系,这些重要关系需要经济法的有效调整,同时,经济法的调整应与宪法保持一致。[20]


3. 区域与城市的关系


区域发展不仅需要政府的推动,也需要中心城市的带动,毕竟城市是产业集聚和市场交易的中心。目前,我国已将推进城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化作为实现现代化的重要路径,尤其重视通过城市的规模扩展和产业结构优化,带动各个区域乃至整体经济的发展,因此,在区域协同发展进程中,城市或城市群的价值远比过去重要,尤其需要加强区域内各类城市功能之间的协调,以此推进产业的互补和市场的统一,从而使区域内的城市群真正成为协同共生的生态系统,并在城市的协同演进中不断推进整个区域的良性发展。[21]


城市是区域的核心。研究区域协同问题,一方面,需要从经济空间的角度,重视城市在区域发展中的地位;另一方面,应基于城市在经济社会发展中的中心地位,将区域协同与乡村振兴等发展战略结合起来,系统解决城乡二元结构问题。对上述问题的研究,既可运用“现代化理论”“中心—外围”理论等传统发展理论,也要将协调、开放、共享等发展理念融入其中,这更有助于深化经济法学的发展理论和“发展法学”研究。[22]


总之,从经济法理论的角度看,区域、区域协同均有其特殊的经济法意义,研究区域问题有助于丰富经济法的空间理论、主体理论;同时,区域协同不同于狭义的区域协调,它更关注区域之间的相互协助与合作,并以实现区域一体化为共同目标,这与经济法的基本原理和基本价值具有内在一致性,因此,应充分肯定推动区域协同发展的必要性和重要价值。


此外,区域作为非常复杂的空间,承载着多元主体及其相互间的复杂关系。对于区域协同涉及的纵横关系,以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”,尤其需加强经济法调整并推进相关理论研究。在厘清区域协同发展的目标和“重要关系”的基础上,还应进一步明晰区域协同的“重点领域”,以有效运用经济法的手段,促进区域的协同发展。




三、区域协同的“重点领域”及其经济法促进


区域协同涉及多种主体的利益平衡,需要不断完善相关的体制和机制,为此,应充分发挥经济法作为“发展促进法”的功能,针对区域协同的“重点领域”实施有效调整。


从经济法的视角看,区域协同的“重点领域”,主要涉及区域协同发展规划和市场、产业、制度的一体化,其主要理由是:第一,在总体框架上,区域协同不仅涉及经济因素,还涉及政治、社会等诸多因素,因此,需要加强顶层设计,制定和完善相应的协同发展规划;第二,区域协同的具体领域,主要是市场一体化、产业一体化,因此,应加强统一的市场体系建设,推进区域产业优势互补,并解决好相应的利益补偿问题;第三,各类区域协同都要有制度保障,尤其应通过区域间的政府合作,建立更有效的协同体制和机制,以解决制度一体化的问题,并在此基础上持续推动区域协同发展。


上述“重点领域”都与经济法直接相关。当然,在区域一体化过程中涉及的基础设施、户籍、社保等问题,也需要加强经济法以外的其他部门法调整。基于论文主题,下面将着重讨论上述三大“重点领域”的经济法促进问题以及相关的经济法治问题,以推进影响区域协同发展的相关制度的完善。


(一)加强区域规划的协同


区域一体化首先需要加强区域统筹,制定相关区域的协同发展规划,实现区域的规划协同。目前,京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展等,都已纳入区域一体化发展的国家战略,因此,其区域协同规划都以国家层面的相关《规划纲要》为基础。其中,《京津冀协同发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,在其名称中还特别强调了“协同发展”和“区域一体化”,[23]这也体现了区域协同与区域一体化的内在关联。当然,在区域协同的具体实践中,参与一体化的各个区域还要结合实际情况深入进行规划统筹和协同。


在国家的规划体系中,区域规划体系或空间规划体系日益重要。作为区域一体化重要基础的区域规划”或“区域发展规划”,应协调区域之间的财税、产业、市场等问题,共同谋划相关区域的一体化发展。上述规划的制定和实施应遵循计划法的相关制度,并不断提升规划的质量。


我国正在着力建设现代化经济体系,而区域协调发展体系则是其重要组成部分。为了加强该体系建设,国家制定了多个区域发展战略。而区域协同发展规划的制定,则能够促进上述区域发展战略的落实,尤其有助于缓解和解决行政区划与经济区划可能存在的冲突问题。如何在区域一体化方面相应淡化行政区划,并更多从经济层面考虑区域的协同发展,是实践中仍需有效解决的重要问题。[24]


(二)市场、产业的一体化及相关利益补偿


基于区域协同规划,非常重要的是推进市场一体化和产业一体化,并解决好相关利益补偿问题。在此过程中,需要综合运用经济法的多种调整手段,尤其应加强竞争法、产业法、财税法的调整。


首先,从竞争法的角度看,区域一体化的微观基础是市场一体化,是市场的统一或经济空间的统一,[25]重点是推动金融、土地、技术、信息或数据等要素市场的一体化。[26]在推进市场一体化的过程中,应遵循竞争法的基本理念、原则和制度。


我国正在着力构建统一开放、竞争有序的现代市场体系,这既是反垄断法的基本要求,也是公平竞争审查制度的重要目标。为此,无论是区域的差异化发展,还是一体化发展,都要维护全国统一市场的公平竞争,防止出现“制度洼地”以及地方保护主义等问题。因此,竞争法乃至整个经济法所强调的公平竞争理念以及相关的制度要求,都应在推进区域市场一体化中加以体现。


尽管区域的一体化可以体现在多个方面,但经济层面的协同无疑最为基础,且区域的市场一体化更为重要。如果在参与协同的区域之间存在诸多市场壁垒,各个区域地方保护主义盛行,甚至以邻为壑,则市场一体化以及其他方面的协同就会举步维艰。因此,在推进市场一体化的过程中,要更多着力区域协同、合作,而不是区域竞争。[27]为此,一方面,在国家层面应促进城乡区域间要素自由流动,实施全国统一的市场准入负面清单制度;另一方面,在区域层面要消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制,这是打破区域壁垒,推进区域市场一体化的基础。而要实现上述目标,就应全面实施公平竞争审查制度,打破行政性垄断,清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,这对于优化营商环境,保障公平竞争的市场秩序,激发市场活力,增进区域协同的实效尤为重要。[28]


其次,从产业法的角度看,应依法加强区域的产业协同,通过产业一体化推动区域一体化。由于各个区域都有其比较优势,通过产业的优势互补,区域的功能互补、错位发展,使各区域相辅相成,有助于为参与一体化的区域带来更大的效益,[29]因此,在有关区域协同的《发展纲要》中,都普遍重视产业协同,尤其强调加快产业转型升级,推动产业转移对接,以及产业承接平台建设等。


产业协同与产业法的目标和调整手段密切相关。不同区域的产业发展存在诸多差异,这是实施产业协同的前提。不同区域的产业结构、空间结构、发展阶段不同,相关区域功能定位各异,使产业协同更为必要。为此,应建立制度化的产业协同机制,加强产业法的促进和保障,以有效实现产业转型升级、产业优势互补等产业协同目标。


最后,从财税法的角度看,区域一体化离不开财税手段的依法运用。财政税收政策是宏观经济治理最基本的政策工具之一。[30]一方面,上述的市场一体化、产业一体化,都需要财税法制度的促进和保障,以避免恶性财税竞争带来的负面影响,并增进区域的财税合作;另一方面,上述各类一体化涉及的利益补偿问题,也需要财税法制度上的安排。例如,区域协同涉及多种利益补偿机制,应按照区际公平、权责对等的原则予以补偿。在各类区域协同中,普遍涉及横向生态补偿机制,尤其在生态受益区与生态保护区、流域下游与流域上游之间,应通过资金补偿、对口协作、产业转移等方式建立横向补偿关系,其中大量涉及财税法等方面的问题。


此外,在资源能源输出地与输入地之间,也涉及利益补偿问题。特别是跨地域的区域协同中,会涉及煤炭、石油、天然气等重要资源能源的异地转移,应当坚持市场导向和政府调控相结合的原则,鼓励输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式,支持输出地发展接续产业和替代产业,这些方面都涉及财税手段的依法运用,与上述的产业协同等亦存在紧密关联。


(三)制度一体化与区域间政府合作


区域协同涉及多种形式、多种层次的一体化,除上述的市场一体化和产业一体化外,制度一体化具有重要地位。而要形成一体化的共同制度,则需要加强各相关区域的政府合作,[31]从而通过地方政府之间的“协商”和“协作”来实现“共同”的一体化目标。为了推动制度一体化,相关区域的地方政府可以采取多种合作形式,包括签订区域协同发展协议,制定区域协同发展规划,加强区域协同立法等,[32]这些合作形式从易到难,都有助于形成一体化的制度安排。


在上述各类合作形式中,签订区域协同发展协议是较为普遍的做法,也是其他高级合作形式的基础。此类协议在实践中可能名为“区域协同发展协议”“区域协同发展合作协议”“区域协同发展框架协议”等。对于此类协议的性质,学界有诸多讨论,或认为其属于政府协议、政府协定,或认为其属于行政合同、行政协议,等等。[33]其实,从区域协同的内容以及相关法律依据看,因其大量涉及产业、公共基础设施、统一市场等内容,需要以相关经济法制度为依据,并在经济法的框架下实施,因而此类协议不同于传统的行政合同、行政契约,而是具有突出的经济法性质。考虑到经济法是典型的“发展促进法”,签订此类协议的目的是共谋区域发展,因而称其为“区域协同发展协议”或简称“发展协议”可能更为合适。


在签订区域协同发展协议的基础上,各区域之间还可能进一步制定区域协同发展规划、产业指导目录等,甚至进行相关领域的协同立法,[34]这更有助于使区域的制度一体化不断走向深入,并据此有效推动产业和市场的一体化。[35]


(四)促进区域协同的经济法治问题


无论是上述总体的区域协同发展规划,还是具体的市场、产业和制度的一体化,以及相关的利益补偿等,都需要经济法制度的促进和保障,相关区域协同行为尤其应符合计划法、竞争法、产业法、财税法等制度的要求,并解决好相应的调制体制和市场机制问题,其中涉及的经济法治问题需要特别关注。


基于前述“差异化—一体化”的分析框架,我国的区域协同是以差异化为前提,而各个区域的差异存在,既有“自然—历史”因素,又有“政策—法律”因素。[36]如果在区域发展的制度安排上偏重于差异化,而忽视一体化,则可能有悖于平等、公平等法律价值和法治精神。只有将差异化与一体化、效率与公平结合起来,兼顾区域发展制度安排的合理性和合法性,才能实现相关区域动态均衡的协同发展,才能有效发挥经济法的促进功能,才符合法治的精神。


因此,在政策和法律层面,在具体的制度安排上,应正视和保障各个区域的发展权,不能将差异化的发展现状固化,而应推动动态均衡发展,使各区域的相关权益都尽可能得到保障。[37]当然,在区域协同过程中,也会存在“中心—边缘”的空间结构,需要区域中心与区域边缘之间加强协同。只有正视中心与边缘各有其重要价值,才能各取所长,真正做到功能互补,并不断推进区域的一体化。例如,在京津冀协同发展方面,疏解非首都功能,就需要从中心向边缘进行产业转移,如果没有区域边缘的承接和容纳,则区域中心的功能也难以有效发挥;同时,区域中心功能的疏解也有助于带动区域边缘的发展。事实上,上述的“中心—边缘”协同在各类区域一体化中都会涉及,需要在法治框架下作出相应的制度安排,以确保各个区域的发展权和发展利益。[38]


尽管各类区域的权益保障非常重要,但无论是哪类区域一体化,都难以做到经济、社会各领域的完全无差别,这既无可能也无必要。因此,即使强调对各区域权益的公平保障,也必须考虑经济的合理性和现实的可能性,这也是将区域一体化的重点领域聚焦于市场、产业等方面的重要原因。


此外,在区域协同过程中,还要注意各类区域的特殊性及其制度安排的差异性。例如,与内地各区域的协同发展不同,粤港澳大湾区建设涉及“一个国家、两种制度、三类法律体系”,由此会有诸多特殊性和复杂性,其制度一体化的难度也会更大。因此,切实在法治的框架下推进区域协同,及时解决相关法治问题尤为重要。


在国家推动区域协同的制度实践中,有大量法治问题需要关注。为了推动区域协同,国家强调建立健全区域政策与其他宏观调控政策的联动机制,加强区域政策与财政、金融、投资等政策的协调配合。其中,财政、金融、投资政策尤其要服务于国家重大区域战略,产业政策的制定要与区域规划及区域政策相配合。对此,在国家层面有诸多制度安排。例如,为了支持长三角的区域一体化,国家税务总局曾多次发函;[39]为了支持粤港澳大湾区建设,国家的金融调控和监管机构、税务总局也推出了多项金融、税收支持措施。[40]对于上述的特殊制度安排或支持措施,其他地区能否适用?如果不能适用,是否存在不公平的问题?是否有悖于税收法定原则或调制法定原则?[41]这些都是值得关注的法治问题。此外,对京津冀协同发展涉及的税收收入分享问题,财政部、税务总局也曾发布相关公告,[42]其中涉及横向分税的相关问题,[43]也需要在法治框架下加以解决。可见,如果把区域协同所涉及的纵向、横向关系都考虑进来,其所涉及的法治问题会更多,只有解决好这些问题,才能有效发挥经济法促进区域协同发展的功能。




四、区域协同发展与经济法理论的拓展


区域协同发展既是区域经济、区域经济法治研究需关注的重要问题,也是经济法学、发展法学的重要研究对象。将区域协同发展问题引入经济法研究之中,会有助于进一步拓展经济法理论,丰富经济法的发展理论、分配理论、法治理论等,推动具体的“区域经济法”理论的构建。


例如,通过分析区域发展与经济法的紧密关联,揭示区域存在的“空间—主体”的双重属性,明晰区域协同与狭义的区域协调的区别,有助于说明区域协同发展问题对于拓展经济法研究领域的特殊意义;通过分析区域协同发展的目标、路径或手段,有助于发现其中蕴含的经济法基本原理,揭示其与经济法规范结构的内在一致性;通过分析区域协同发展所涉及的纵向关系、横向关系,以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”,有助于说明经济法对于促进区域协同发展的必要性和重要功能。对上述问题的理论探讨,都有助于实现对既有经济法理论的拓展。


如前所述,区域协同发展涉及的“重点领域”,是“一个规划和三类一体化”,具体涉及区域协同发展规划的制定、市场和产业一体化与相应的利益补偿、制度一体化与区域间政府合作等问题。上述问题的解决都需要加强经济法促进,尤其应注意相关政策与法律的配合,构建区域协同的制度基础,[44]并确保相关促进措施符合法治的要求。只有不断解决实践中存在的违反法治原则和法治精神的相关问题,才能促进区域经济和整体经济的长期健康发展。对上述问题的研究,有助于进一步拓展经济法的发展理论、分配理论和法治理论。


区域协同发展事关国家的整体发展,在“差异化—一体化”的分析框架下,应基于差异化的现实,通过市场化、制度化的手段,不断推进一体化建设,从而提升区域发展质量,并带动全国的经济和社会发展。而上述的制度化手段,则体现为政策和法律手段的综合运用或“双重调整”。[45]由于区域发展政策往往能发挥更为直接的作用,因而应注意其与相关区域发展法律的协调,并不断推进区域协同的法治化。[46]对其中涉及的“政策与法律”“法治与发展”等问题的研究,更有助于拓展经济法理论中的法治理论和发展理论。


在推进区域协同过程中,尽管各级政府的作用都非常重要,但仍需发挥市场机制的作用。在市场一体化、产业一体化方面,尤其应处理好政府与市场的关系,既要发挥政府的引领作用,也要重视市场主体的推动和选择,由此形成的区域一体化才会具有更为坚实的现实基础。与此相关联,需要加强竞争政策与产业政策关系的研究,有效解决区域协同过程中的“两个失灵”问题,这对于深化和拓展经济法基础理论研究更为重要。


总之,区域协同发展涉及众多“条线”和“板块”,纷繁复杂,需要对其展开多学科或跨学科的研讨。为此,既要深化区域经济学、宪法和行政法学等相关领域的研究,又要结合区域协同发展涉及的经济法问题,不断丰富区域发展的法治理论,拓展并完善经济法理论,特别是相关的发展理论、分配理论等,进而推进“发展法学”研究,并由此带动整体的法学发展。


【作者简介】张守文,法学博士,北京大学法学院教授。


出处:《当代法学》2021年第5期



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本文责编:陈冬冬
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