贾康:关于地方融资平台及其转制的探讨

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2022-01-23 22:26:59

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贾康 (进入专栏)  

  

   【摘要】本文基于对服务于中国现代化战略实施的地方融资平台功能作用的分析和梳理,对地方融资平台及其转制进行深入探讨,认为地方融资平台的实质是地方政策性金融的运行载体,其转型需在升级发展中将规范化的取向和多样性的选择结合在一起,并条理化地论述了地方融资平台转型的三个重点和六种类型。最后,提出地方融资平台的转型创新发展和国开行等政策性银行金融机构的创新发展,应注重形成合力,相互呼应推进中国的超常规发展。

   【关键词】地方融资平台 超常规发展 政策性金融

  

   一、全面认识地方融资平台功能作用

   (一)中国的现代化推进需要采取超常规发展战略

   中国的现代化必然要采取笔者认为应明确表述的超常规发展战略,或称“追赶—赶超”战略。在几十年改革开放的过程中,地方政府层面凡是谋划发展战略的,几乎不约而同地表述为要实现本辖区的跨越式发展、超常规发展、弯道超车式的发展等等,其内涵就是追赶和赶超。一些研究者不同意这样的表述,比如曾任世行首席经济学家的林毅夫教授,就撰文断然否定“赶超战略”,认为应该实行的是基于资源禀赋的比较优势原理而形成的“比较优势发展战略”——各个经济体资源禀赋不一样,中国通过掌握自己的比较优势和其他经济体互动,即可推进现代化。笔者认为比较优势原理及战略,可以在很大范围内解释中国应拥抱全球化而开放发展等相关学理内容,但它一定会碰到天花板,例如这几年美国要全面遏制中国,其意在“卡脖子”出手采取的相关措施,是完全排斥比较优势原理的。高端芯片的比较优势在美国那边,中国即使愿出天价也不可能与之进行交易了。比较优势战略碰到了天花板,如果没有“追赶—赶超战略”来超越基于比较优势的眼界,中国就被遏制住了。这是非常现实的、关联整个战略思维的重大问题。改革开放之后,我们已更有把握地进一步认识经济规律,这里所称应实施的“追赶—赶超战略”也绝非违背经济规律的赶超,学理解释层面可以新供给经济学所推崇的“守正出奇”思路,对接中央文件已明确表述的“守正创新”概念内涵,也对接西方学者已有论述的“蛙跳模型”等合理的赶超发展认识框架。回溯到最初邓小平同志所勾画的实现中国现代化的战略——“三步走”战略,正是一个赶超战略的框架,其中第一步是从1981年到1990年,国民生产总值翻一番;第二步是从1991年到20世纪末,国民生产总值再翻一番。实践之中,到1997年的时候,我国经济提前实现原定2000年比1980年翻两番的目标,这出乎大多数人的意料。振奋人心的奋斗目标提前实现,证明改革开放解放生产力走对了路子。中央现在的战略框架,是邓小平原第三步所谋划的50年时间段内,在“全面小康”之后新的“两步走”,其内涵的基本逻辑,仍然是“追赶—赶超”。运用比较优势原理,可以解释和支持经济发展中要素无壁垒流动为前提的“完全竞争”部分,我们当然需要继续积极去做,内循环与外循环要相互积极促进,这是毫无疑问的,但如仅局限于此,那么中国现代化实现“大踏步跟上时代”诉求所必然要具备的超常规发展过程,便会遇到必然的“天花板”而难以为继。

   当下中央所制定的“十四五”规划和2035年远景目标,也正是超常规的。过去的五年规划,还从来没有展望到15年之后,而现在的2035年远景目标,其内含的追求,也正是在“追赶—赶超”战略中居高望远和行稳致远。虽然“十四五”规划的文本中没有直接表述,但习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》中点明,“十四五”末期,很有希望使中国的人均国民收入水平达到现行高收入经济体的水平,这意味着中国将经受住历史考验,在追赶中跨越“中等收入陷阱”——这个意指全球统计现象的比喻式概念,即之前的70多年里,世界上绝大多数到了中等收入阶段的经济体不能如愿再往上发展成为高收入经济体,全球110多个经济体在这方面的成功概率仅为10%,占绝对少数。前面三十余年间,已经再没有出现过一个跨越中等收入陷阱的先例。中国如果处理得好,那么很有希望在“十四五”结束的时候,成为高收入经济体里的一员。即使能刚刚站立在发达经济阵营的门槛上,也是一次经受历史考验而于跨越式发展中意义非常的“上台阶”。这还只是一个阶段性目标,而关于2035年远景,即“新的两步走”战略里基本建成社会主义现代化之时,经济总量或人均GDP,要比2020年全面小康之年的水平再翻一番。这一时段的经济增长速度,同1997年提前实现原定2000年比1980年翻两番时的高速增长即两位数的高增长率相比,已经是落为中高速,而这种中高速同全球主要经济体的经济增长速度相比,又是确切无疑的高速。美国的经济增长速度,最满意的情况是接近但不到3%。因为如果到了3%,美联储就不得不抽紧银根,以压制住通货膨胀,其发达程度和整体结构决定了美国经济增长速度的这一天花板。中国的中高速如果在5—6%,相比美国是超出了一倍,并且是欧洲和日本的3倍甚至3倍以上。当然,在经济增长这方面,我们更多的注意力还是要放在追求高质量上,其关键在于聚焦攻坚克难,优化结构,以供给侧结构性改革为主线实现高质量发展。总之,习近平总书记在强调高质量发展的同时,实际上也已点明了以保障速度——中高速,来跨越“中等收入陷阱”的前景,进而通过再翻一番,去对接2035年以后的15年建成现代化强国。笔者认为,这其中的战略思维,同邓小平同志勾画的“三步走”战略,是一脉相承的追赶—赶超战略思维。

   简言之,在中国现代化推进的过程中,可以初步做出的阶段性小结的内容之一是:改革开放40多年,中国实现的发展被称为“中国奇迹”,是来自比较优势战略和追赶—赶超战略的叠加。如何对这种出乎意料的超常规发展,做出令人信服的解释,其中一条重要的考察分析思路,可对应到中国的地方政府争先恐后、你追我赶竞争的命题之上。

   (二)地方政府竞争和政府与市场主体之间以伙伴关系支持超常规发展

   这几十年间地方政府的竞争可称激烈。在中国发展过程中,这种你追我赶的地方竞争,在大环境中基本顺从于、契合于从市场取向改革到明确树立社会主义市场经济目标模式的制度改革和发展建设推进过程,也与拥抱全球化(上世纪80年代有“国际经济大循环”,现在要进一步追求高水平对外开放带来一系列综合效应)紧密连接,但是其中地方政府的“政绩锦标赛”,是一个非常重要的激励因素——地方政府决策层有强烈的动机追求政绩,在自己的辖区里有意愿实现超常规发展、跨越式发展。当然这种政绩锦标赛也可能出现一些偏差:比如前些年确实有过于单一的指标考核,只看GDP,以GDP论英雄。对这方面进行纠偏以后,现在评判政绩的标准更加多元化了。中高速的经济发展速度,仍然是个保障速度,除此之外,民生改善、环境保护及优化等目标已不可忽视,科教文卫等方面的建树对应着长期的国民素质提高,同样很重要。新的政绩指标体系虽不够清晰和统一,但已经多维化。明确认定的多维化指标还在探索,“政绩锦标赛”仍在进行之中,总体而言其正面效应是不可忽视的。总之,地方政府对政绩的追求,已经从比较单一的GDP倾向明显转向多维目标,这种竞争如果能够得到适度把握,可以对接到新供给经济学特别推崇的“有效市场加有为、有限政府”状态。

   有效市场,即党的十八届三中全会明确表述的“市场决定论”,资源配置中市场应该发挥决定性作用,那么就得尊重、认识、乃至敬畏市场,地方政府应努力让辖区内市场的建设跟上时代步伐,对应现代化市场经济的要求;有为政府,便是这几年中央屡次发文件强调的地方、基层工作一线要敢担当、做实事、有作为;有限政府,从上海自贸区开始,企业设置“负面清单”,法无禁止即可为;而政府方面设置“正面清单”,法无授权不可为,从中央到地方,财政支持的政府履职范围,在不断以文件中一览表的形式理清,即规范政府应该做什么,做这些事情时需匹配的财力,是应怎样在中央和地方之间承担的。很多中央与地方共同承担的事务,如交通基础设施、科教文卫、基本医疗保障等,都要细化到全国若干个具体类型的区域里,以及每个类型的支出分担可量化、可操作的标准上,这就是一种明显的进步。

   另外,这样一种中国特色的有效市场加有为、有限政府的状态,如果对其中国特色简单做个总结,有必要强调指出:政府和市场主体的关系上,我们已经有了一个“否定之否定”式的螺旋发展:从过去政府指令性统管整个经济社会生活,到政府和市场划清边界、要求政府“既不越位又不缺位”的两方“井水不犯河水”式关系处理,再到现在螺旋式上升到政府和市场主体能以伙伴关系,即PPP和产业引导基金等,共同做一些重大的国土开发建设项目,支持超常规发展战略。这就又体现着新的一种“升级版”式的进步。

   (三)地方政府超常规发展中,地方投融资平台的正面效应与风险因素

   在制度创新中明规则滞后的情况下,“潜规则”的替代实际上无法避免,某种意义上它甚至是强制替代。比如地方政府前些年的发展战略中要求超常规,简单的传统手段即通过税收支持加上非税收入的财政渠道进行公共资源配置已不再充分适用,那么地方政府就需要考虑市场化的融资机制,以有偿的信用手段取得资源,支持本区域的战略实施。这也就是本文重点讨论的地方融资平台的渊源。在整体制度建设滞后、迟迟没有“开明渠”的情况之下,只能通过地方融资平台实现政府发展战略所要求的融资功能,来追求发展战略里设定的政绩目标。这样一种机制,在中国市场经济发展之路上,很长一段时间里是地方经济社会发展中的特色。这种潜规则形成的地方政府隐性负债的机制,一方面产生了正面效应,有力地支持了不同地方政府辖区之内在跨越式和弯道超车式发展中的战略实施——各地方政府争先恐后地追求自己辖区的超常规发展,那么从全国的省、市、县以及一些比较发达的乡镇来看,高峰时期可能有超出一万家地方融资平台,所形成的投融资支持力量,加快了基础设施建设、增长点的产能形成,优化了地方辖区整个发展中的产业结构、技术经济结构,也以极大努力在惠及民生。这种普遍的正面效应,在前些年广泛的竞争和努力当中不断体现。例如改革开放早年间,重庆作为一个地理位置特殊的山城,城市面容脏乱差且老旧,国有企业迟迟不能够振兴,但后来注重大开发的思路,八大投融资平台(即“八大投”)一开始带有部门行业特征,之后部门行业特征逐渐淡化,在政府的战略意图支持下,“八大投”积极进行基础设施建设、开发区建设以及增长点的支持,其后形成的产业集群及其升级,又进而形成整个经济社会的发展新态势(这其中包括中央看重而给予的直辖市地位)等等。世界银行曾经专门给予评价,认为重庆的经验非常值得看重。当年的积极财政政策实施过程中,有长期建设国债资金,原则上是对应项目的,但重庆进行了弹性使用,将国债资金先打进“八大投”这样的融资平台给其增信,提高其资本充足率,使其融资支持功能更有力度,再把资金打到长期建设国债对应的项目上去。这种情况下潜规则和明规则相融合,潜规则在其中发挥了很大的正面效应。

但另一方面,这些年人们也越来越看重投融资平台积累隐性负债的风险因素。隐性负债在“隐性”的表征之下,可能很长时间不为决策层所清晰了解,也不被方方面面注重防范风险的部门所具体掌握,一旦积累到某个临界点,形成局部的危机,就得“救火”,而其代价是相当高的。前些年有一些不得不补救的具体事例,有的甚至会产生国际影响。隐性负债的风险因素反映出对应性制度建设滞后,需要跟上有效制度供给。“堵不如疏”,大禹治水的古老智慧,已落在了《预算法》的修订上,地方债开始开明渠堵暗沟,规范了发放、使用、还款的全套规则,进行了制度的安排升级,并监管防止地方融资平台产生新的隐性负债。防范金融系统性风险是三大攻坚战之一,其中包含了对于地方融资平台如何完成转型转制的重视,以及决策层、管理部门和方方面面,(点击此处阅读下一页)

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