贾康:关于地方融资平台及其转制的探讨

选择字号:   本文共阅读 603 次 更新时间:2022-01-23 22:26

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【摘要】本文基于对服务于中国现代化战略实施的地方融资平台功能作用的分析和梳理,对地方融资平台及其转制进行深入探讨,认为地方融资平台的实质是地方政策性金融的运行载体,其转型需在升级发展中将规范化的取向和多样性的选择结合在一起,并条理化地论述了地方融资平台转型的三个重点和六种类型。最后,提出地方融资平台的转型创新发展和国开行等政策性银行金融机构的创新发展,应注重形成合力,相互呼应推进中国的超常规发展。

【关键词】地方融资平台 超常规发展 政策性金融


一、全面认识地方融资平台功能作用

(一)中国的现代化推进需要采取超常规发展战略

中国的现代化必然要采取笔者认为应明确表述的超常规发展战略,或称“追赶—赶超”战略。在几十年改革开放的过程中,地方政府层面凡是谋划发展战略的,几乎不约而同地表述为要实现本辖区的跨越式发展、超常规发展、弯道超车式的发展等等,其内涵就是追赶和赶超。一些研究者不同意这样的表述,比如曾任世行首席经济学家的林毅夫教授,就撰文断然否定“赶超战略”,认为应该实行的是基于资源禀赋的比较优势原理而形成的“比较优势发展战略”——各个经济体资源禀赋不一样,中国通过掌握自己的比较优势和其他经济体互动,即可推进现代化。笔者认为比较优势原理及战略,可以在很大范围内解释中国应拥抱全球化而开放发展等相关学理内容,但它一定会碰到天花板,例如这几年美国要全面遏制中国,其意在“卡脖子”出手采取的相关措施,是完全排斥比较优势原理的。高端芯片的比较优势在美国那边,中国即使愿出天价也不可能与之进行交易了。比较优势战略碰到了天花板,如果没有“追赶—赶超战略”来超越基于比较优势的眼界,中国就被遏制住了。这是非常现实的、关联整个战略思维的重大问题。改革开放之后,我们已更有把握地进一步认识经济规律,这里所称应实施的“追赶—赶超战略”也绝非违背经济规律的赶超,学理解释层面可以新供给经济学所推崇的“守正出奇”思路,对接中央文件已明确表述的“守正创新”概念内涵,也对接西方学者已有论述的“蛙跳模型”等合理的赶超发展认识框架。回溯到最初邓小平同志所勾画的实现中国现代化的战略——“三步走”战略,正是一个赶超战略的框架,其中第一步是从1981年到1990年,国民生产总值翻一番;第二步是从1991年到20世纪末,国民生产总值再翻一番。实践之中,到1997年的时候,我国经济提前实现原定2000年比1980年翻两番的目标,这出乎大多数人的意料。振奋人心的奋斗目标提前实现,证明改革开放解放生产力走对了路子。中央现在的战略框架,是邓小平原第三步所谋划的50年时间段内,在“全面小康”之后新的“两步走”,其内涵的基本逻辑,仍然是“追赶—赶超”。运用比较优势原理,可以解释和支持经济发展中要素无壁垒流动为前提的“完全竞争”部分,我们当然需要继续积极去做,内循环与外循环要相互积极促进,这是毫无疑问的,但如仅局限于此,那么中国现代化实现“大踏步跟上时代”诉求所必然要具备的超常规发展过程,便会遇到必然的“天花板”而难以为继。

当下中央所制定的“十四五”规划和2035年远景目标,也正是超常规的。过去的五年规划,还从来没有展望到15年之后,而现在的2035年远景目标,其内含的追求,也正是在“追赶—赶超”战略中居高望远和行稳致远。虽然“十四五”规划的文本中没有直接表述,但习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》中点明,“十四五”末期,很有希望使中国的人均国民收入水平达到现行高收入经济体的水平,这意味着中国将经受住历史考验,在追赶中跨越“中等收入陷阱”——这个意指全球统计现象的比喻式概念,即之前的70多年里,世界上绝大多数到了中等收入阶段的经济体不能如愿再往上发展成为高收入经济体,全球110多个经济体在这方面的成功概率仅为10%,占绝对少数。前面三十余年间,已经再没有出现过一个跨越中等收入陷阱的先例。中国如果处理得好,那么很有希望在“十四五”结束的时候,成为高收入经济体里的一员。即使能刚刚站立在发达经济阵营的门槛上,也是一次经受历史考验而于跨越式发展中意义非常的“上台阶”。这还只是一个阶段性目标,而关于2035年远景,即“新的两步走”战略里基本建成社会主义现代化之时,经济总量或人均GDP,要比2020年全面小康之年的水平再翻一番。这一时段的经济增长速度,同1997年提前实现原定2000年比1980年翻两番时的高速增长即两位数的高增长率相比,已经是落为中高速,而这种中高速同全球主要经济体的经济增长速度相比,又是确切无疑的高速。美国的经济增长速度,最满意的情况是接近但不到3%。因为如果到了3%,美联储就不得不抽紧银根,以压制住通货膨胀,其发达程度和整体结构决定了美国经济增长速度的这一天花板。中国的中高速如果在5—6%,相比美国是超出了一倍,并且是欧洲和日本的3倍甚至3倍以上。当然,在经济增长这方面,我们更多的注意力还是要放在追求高质量上,其关键在于聚焦攻坚克难,优化结构,以供给侧结构性改革为主线实现高质量发展。总之,习近平总书记在强调高质量发展的同时,实际上也已点明了以保障速度——中高速,来跨越“中等收入陷阱”的前景,进而通过再翻一番,去对接2035年以后的15年建成现代化强国。笔者认为,这其中的战略思维,同邓小平同志勾画的“三步走”战略,是一脉相承的追赶—赶超战略思维。

简言之,在中国现代化推进的过程中,可以初步做出的阶段性小结的内容之一是:改革开放40多年,中国实现的发展被称为“中国奇迹”,是来自比较优势战略和追赶—赶超战略的叠加。如何对这种出乎意料的超常规发展,做出令人信服的解释,其中一条重要的考察分析思路,可对应到中国的地方政府争先恐后、你追我赶竞争的命题之上。

(二)地方政府竞争和政府与市场主体之间以伙伴关系支持超常规发展

这几十年间地方政府的竞争可称激烈。在中国发展过程中,这种你追我赶的地方竞争,在大环境中基本顺从于、契合于从市场取向改革到明确树立社会主义市场经济目标模式的制度改革和发展建设推进过程,也与拥抱全球化(上世纪80年代有“国际经济大循环”,现在要进一步追求高水平对外开放带来一系列综合效应)紧密连接,但是其中地方政府的“政绩锦标赛”,是一个非常重要的激励因素——地方政府决策层有强烈的动机追求政绩,在自己的辖区里有意愿实现超常规发展、跨越式发展。当然这种政绩锦标赛也可能出现一些偏差:比如前些年确实有过于单一的指标考核,只看GDP,以GDP论英雄。对这方面进行纠偏以后,现在评判政绩的标准更加多元化了。中高速的经济发展速度,仍然是个保障速度,除此之外,民生改善、环境保护及优化等目标已不可忽视,科教文卫等方面的建树对应着长期的国民素质提高,同样很重要。新的政绩指标体系虽不够清晰和统一,但已经多维化。明确认定的多维化指标还在探索,“政绩锦标赛”仍在进行之中,总体而言其正面效应是不可忽视的。总之,地方政府对政绩的追求,已经从比较单一的GDP倾向明显转向多维目标,这种竞争如果能够得到适度把握,可以对接到新供给经济学特别推崇的“有效市场加有为、有限政府”状态。

有效市场,即党的十八届三中全会明确表述的“市场决定论”,资源配置中市场应该发挥决定性作用,那么就得尊重、认识、乃至敬畏市场,地方政府应努力让辖区内市场的建设跟上时代步伐,对应现代化市场经济的要求;有为政府,便是这几年中央屡次发文件强调的地方、基层工作一线要敢担当、做实事、有作为;有限政府,从上海自贸区开始,企业设置“负面清单”,法无禁止即可为;而政府方面设置“正面清单”,法无授权不可为,从中央到地方,财政支持的政府履职范围,在不断以文件中一览表的形式理清,即规范政府应该做什么,做这些事情时需匹配的财力,是应怎样在中央和地方之间承担的。很多中央与地方共同承担的事务,如交通基础设施、科教文卫、基本医疗保障等,都要细化到全国若干个具体类型的区域里,以及每个类型的支出分担可量化、可操作的标准上,这就是一种明显的进步。

另外,这样一种中国特色的有效市场加有为、有限政府的状态,如果对其中国特色简单做个总结,有必要强调指出:政府和市场主体的关系上,我们已经有了一个“否定之否定”式的螺旋发展:从过去政府指令性统管整个经济社会生活,到政府和市场划清边界、要求政府“既不越位又不缺位”的两方“井水不犯河水”式关系处理,再到现在螺旋式上升到政府和市场主体能以伙伴关系,即PPP和产业引导基金等,共同做一些重大的国土开发建设项目,支持超常规发展战略。这就又体现着新的一种“升级版”式的进步。

(三)地方政府超常规发展中,地方投融资平台的正面效应与风险因素

在制度创新中明规则滞后的情况下,“潜规则”的替代实际上无法避免,某种意义上它甚至是强制替代。比如地方政府前些年的发展战略中要求超常规,简单的传统手段即通过税收支持加上非税收入的财政渠道进行公共资源配置已不再充分适用,那么地方政府就需要考虑市场化的融资机制,以有偿的信用手段取得资源,支持本区域的战略实施。这也就是本文重点讨论的地方融资平台的渊源。在整体制度建设滞后、迟迟没有“开明渠”的情况之下,只能通过地方融资平台实现政府发展战略所要求的融资功能,来追求发展战略里设定的政绩目标。这样一种机制,在中国市场经济发展之路上,很长一段时间里是地方经济社会发展中的特色。这种潜规则形成的地方政府隐性负债的机制,一方面产生了正面效应,有力地支持了不同地方政府辖区之内在跨越式和弯道超车式发展中的战略实施——各地方政府争先恐后地追求自己辖区的超常规发展,那么从全国的省、市、县以及一些比较发达的乡镇来看,高峰时期可能有超出一万家地方融资平台,所形成的投融资支持力量,加快了基础设施建设、增长点的产能形成,优化了地方辖区整个发展中的产业结构、技术经济结构,也以极大努力在惠及民生。这种普遍的正面效应,在前些年广泛的竞争和努力当中不断体现。例如改革开放早年间,重庆作为一个地理位置特殊的山城,城市面容脏乱差且老旧,国有企业迟迟不能够振兴,但后来注重大开发的思路,八大投融资平台(即“八大投”)一开始带有部门行业特征,之后部门行业特征逐渐淡化,在政府的战略意图支持下,“八大投”积极进行基础设施建设、开发区建设以及增长点的支持,其后形成的产业集群及其升级,又进而形成整个经济社会的发展新态势(这其中包括中央看重而给予的直辖市地位)等等。世界银行曾经专门给予评价,认为重庆的经验非常值得看重。当年的积极财政政策实施过程中,有长期建设国债资金,原则上是对应项目的,但重庆进行了弹性使用,将国债资金先打进“八大投”这样的融资平台给其增信,提高其资本充足率,使其融资支持功能更有力度,再把资金打到长期建设国债对应的项目上去。这种情况下潜规则和明规则相融合,潜规则在其中发挥了很大的正面效应。

但另一方面,这些年人们也越来越看重投融资平台积累隐性负债的风险因素。隐性负债在“隐性”的表征之下,可能很长时间不为决策层所清晰了解,也不被方方面面注重防范风险的部门所具体掌握,一旦积累到某个临界点,形成局部的危机,就得“救火”,而其代价是相当高的。前些年有一些不得不补救的具体事例,有的甚至会产生国际影响。隐性负债的风险因素反映出对应性制度建设滞后,需要跟上有效制度供给。“堵不如疏”,大禹治水的古老智慧,已落在了《预算法》的修订上,地方债开始开明渠堵暗沟,规范了发放、使用、还款的全套规则,进行了制度的安排升级,并监管防止地方融资平台产生新的隐性负债。防范金融系统性风险是三大攻坚战之一,其中包含了对于地方融资平台如何完成转型转制的重视,以及决策层、管理部门和方方面面,对于地方政府融资平台可能产生的副作用和弊病的担忧与预警。概言之,地方融资平台有其正面效应,也有风险因素,要全面认识平台的功能作用。

二、地方融资平台作用的实质

(一)地方融资平台的实质是地方政策性金融的运行载体

笔者认为,地方融资平台的实质是地方政策性金融的运行载体。20世纪80年代后期,国家开始意识到,整个金融体系的发展不能只有商业性金融,必须在现代化战略中匹配政策性金融。国家开发银行的成立,首先打造起中国政策性银行的旗舰。之后有农业发展银行、进出口银行,以及其他政策性的金融机构。当然也包括有意探索政策性信用担保的“中国经济技术投资担保公司”,但其由于一开始定位比较模糊,后续的条件建设不配套,导致其政策性信用担保之路越走越窄,并不成功。

总体来说,国家决策层已明确意识到必须有政策性金融。从研究角度认识,政策性金融和商业性金融的匹配,主要不应看其份额高低,而应注重战略层面的意义。中国必须坚持实施“追赶—赶超”战略,才能完成现代化目标,比较优势所支持的常规发展不足以解决中国的现代化问题,只有带有超常规特征的发展才可能完成追赶,才有可能在2050年前后,和美国的综合国力、创新能力处于同一平台上。在这个过程中,我们国家应建设的政策性金融体系,其战略意义就是要守正创新,守正出奇。既充分认识“市场决定论”,又特别注重更好地发挥政府作用即结合好“政府作用论”,更好地将政府和市场关系处理上升到一个更高的境界上。

国家开发银行等一些特定的投融资主体,在创新追求上可圈可点。笔者认为世界银行、亚洲开发银行之类所谓的开发性金融机构,虽不称为政策性金融,但有非常浓厚的政策色彩,中国现称呼的开发性金融,也同样不能避免浓厚的政策色彩。世行、亚行的参加者都是作为主权国家的成员国,是把国家意志合在一起,实施开发性银行的业务。中国更是如此,无论表述为开发性金融还是政策性金融,其实首先考虑的都是国家意志而不是基于银行盈利的明确战略定位及相关目标,所以并非简单的“在商言商”逻辑。商业性银行的考核比较简单,通过“锦上添花”的资源配置机制,去实现安全性投融资和尽可能高的利润业绩回报。国家开发银行和其他政策性金融机构,却需更多强调“雪中送炭”的功能,即政策性地弥补“市场失灵”的功能,与之类似的地方层面的融资平台,也绝非以盈利为目的,而是为了完成地方政府的政策色彩非常浓重的发展战略目标。所以,平台正是地方政府必须要考虑的政策性融资的运行载体。

(二)地方的经验探索

地方已有一些可以总结的政策性融资经验探索。比如全国曾经有高达几千家的地方信用担保机构,一开始都是地方按照政策性信用担保定位的,之后大都在发展中陷入两难局面,现在全国真正成功延续这种政策性功能的已为数不多,这是探索中必须承认遇到的挫折。相较之下,地方融资平台的作用明显更大。地方融资平台在高峰期有上万家,现在仍有几千家在运行,此过程中地方层面这些融资平台进行的创新追求,同国家开发银行和其他国家级政策性、开发性金融机构是具有内在的契合之处的,是中央、地方不同层面形成超常规发展的支撑体系。这些中央和地方的政策性、开发性金融机构,都是在贯彻国家意志和政府战略。从学理角度分析,中国的现代化发展不能等待“华盛顿共识”认识框架之下“利润平均化”引导的经济成长过程和结构优化过程。按照华盛顿共识,让市场于完全竞争假设之下充分竞争和发育起来,早晚会有平均利润率导出的结构优化,就可以进入现代化过程。其实在中国,即使假设这个过程运行起来,也是非常漫长的,而要大踏步跟上时代所面对的各种压力,是等不起这样漫长的过程的,加之实际上在国际竞争中的“和平崛起”会遭遇多种手段的打压,并不处在完全竞争的环境——中国必须有超乎比较优势战略之上的“追赶—赶超”战略,所以必须超越平均利润率配置资源的眼界,在资源配置上,于一些为中国有理由特别注重的领域,比如基础设施、开发格局的加快塑成、推进地方的发展态势、进一步引导市场预期等方面,做出守正出奇、超常规发展的作为。

原国家开发银行董事长陈元同志曾强调“政府入口,市场出口”,这句话可以理解为,在市场还没有完成基本发育的时候,特别是中部、西部地区,是难以从市场找到入口的。首先应利用政府在信用领域里可能形成的“公信力”“可靠性”,由政府的入口来给区域市场做增信,使其能够得到融资支持的赋能。商业性金融锦上添花,政策性金融雪中送炭,在政府入口,要把握好这两者合在一起的风险控制,使得总体风险可控的同时,培育并建设市场,加快对应区域整个市场作用由低到高的发展进程,使中国一片片的地方政府辖区,能够在超常规发展中对接邓小平“南方谈话”之后确立的社会主义市场经济目标模式。国家开发银行当初有非常值得称道的一些战略举措的经验总结,比如与地方政府形成战略协议授信,把地方政府认为有必要性的一群项目打包,也通过与国开行方面的专业知识进行对接,形成总体授信的项目群。这其中有不少项目无法单独通过风险控制环节认可,但把这些风险高低不同的项目打包,使得项目包的总体风险度可控,实际上加快了地方超常规发展战略的贯彻实施。笔者认为,地方融资平台也应该借鉴此类经验。包括PPP(政府和社会资本合作)之中,地方政府急于解决的一些项目建设,打包或连片综合开发,有可能会柳暗花明豁然开朗。比如,某地方政府辖区需要给山区修一条硬路面,以便精准扶贫,但如果沿途无法修建停车场,也没有广告位的价值,作为单个的PPP项目没有可行性,无法引来现金流,就可以通过打包算总账,纳入连片开发,对于企业而言仍是在商言商,可以取得符合企业偏好的长期回报。这其中的政府增信和对企业积极性的调动,就是体现着“螺旋式上升”的政府和市场主体关系,可在一起开创新局,实行超常规发展。地方融资平台在这方面的作为,与国家开发银行一些值得总结的经验,是内在契合的,逻辑上是高度一致的。

但这方面中国做得还远远不够,研究者在理论方面亦应紧密结合实践中的努力与经验,作出应有的贡献:要看到中国的现实需要和实践开拓,已经可以超越主流经济学的基本认识框架,应当特别强调,不能只讲总量调控的需求管理,一定要加上守正出奇、守正创新的供给管理。“优化结构”命题在中国,是一个全世界前所未有的“巨国模型”之下已有丰富的经验、丰富的实践养料、而研究者应该在这方面更多做努力来提出条理化认识的全球重点案例。

概括地说,从商业性金融到政策性金融、到现在升级发展的PPP、地方政府产业引导基金等等,还是要在“守正创新”这一明确概念之下,以“有效市场加有为、有限政府”为基本命题,总结经验,提升发展水平。地方融资平台作为政策性金融运行载体,其使命远未完结。中央现在所说的地方融资平台的转型,绝不是说地方融资平台统统弃之不用,转型意味着要迎接挑战,找到尽可能合理的继续发展的解决方案。

三、对地方融资平台转型的认识和掌握

对于地方融资平台的转型,基本认识应为:在升级发展中,要将规范化的取向和多样性的选择结合在一起。规范性,就是要解决潜规则曾不得不替代明规则所带来的风险因素控制问题;多样性,则是地方融资平台如要在政策性金融取向之下有所作为,必然要因地制宜解决问题,进行多样化的选择,而不是寄希望于有可以套用的模式和解决方案。《预算法》修订之后,中央政府所要求的地方融资平台的转型,基本意图是通过平台的“去财政信用化”,消除隐性负债的功能,不再继续产生风险因素,即不再形成迟迟不能够明确辨认和不能够有效控制的隐性负债。消解地方融资平台的财政信用,并让平台发挥未来的应有作用,关键在于平台如何“去财政信用化”;接着,把握地方融资平台转型和优化地方政府金融运行机制的关系,就必须在研究中进一步理清。

(一)认识地方融资平台转型的三个重点

关于转型,相关认识上可以先强调三点:第一,在中国未来可以预见的很长一段历史时期内,政策性金融的重点、形态、机制会发生种种变化,但是由客观需要决定,地方层面的政策性金融,要贴合守正创新、守正出奇的供给侧结构性改革这一主线——这是中央反复强调的主线,是解决长期的、全局的问题的主线。从战略层面进行考虑,在这个主线上支持超常规现代化发展,需要把地方的政策性金融和商业性金融协调呼应,实现尽可能健康而可持续的金融双轨运行。一些学者如林毅夫教授,认为中国应该取消一切双轨制,笔者则不认同。商品价格的双轨制是当年莫干山会议上认为可以选择的一个重要的过渡思路,实际生活中它有正面效应,也带来了需要遏制的负面效应,而金融的双轨制不能简单等同于商品价格的双轨制。我国“追赶—赶超”的现代化战略,在未来可以预见的很长一段历史时期内,必然是商业性金融和政策性金融并行。比如大家都关心的不动产领域里,国土开发必然带来不动产的形成,不动产里又有牵动着国民千家万户的住房供给问题,住房在中央所强调的以基础性制度建设形成长效机制这方面,也必然是双轨制:必须同时有保障轨和市场轨(或者称为政策住房的轨道和商品住房的轨道),同样在未来可以预见的很长历史时期内,必然是双轨运行的。那么,和住房的双轨运行相匹配的,必然是金融的双轨运行。地方融资平台转型以后,要发挥很多功能,和地方层面的金融双轨运行的不解之缘,是不可能就此切割开的。

第二,政策性金融机制建设的原则和基本要领,明确地说应该运用政府的财政资金形成后盾,对“政策性资金”进行“市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”,形成一种内在契合的创新机制。在政策性金融的轨道上,要坚持非盈利导向,但同时一定要努力形成风险共担、专家集体决策、多重审计监督、特定考核指标体系等等,来形成一个能够防御由于双轨而出现设租寻租不良情况的健康可持续运行机制。这就是我们所要面对的现实挑战。日本经济于二战后迅速崛起,和其称为“财政投融资”的政策性金融体系,关系非常密切。日本也是在不同阶段上侧重不同的政策性融资重点,之后慢慢淡化产业政策色彩,到20世纪八九十年代,仍然非常注重以政策性投融资去支持日本同样无法回避的保障性住房建设。中国的很多问题,完全可以对比借鉴国外经验。美国、英国一直到现在,也始终存在由财政预算支持的、以财政贴息和政策性信用担保来运行的中小企业署的资金配置,那是财政预算注入资金的国家正式管理机构,在金融这一领域里以政策轨来支持中小微企业。我们实际生活中的政策性资金,源头就是以政府预算为后盾的,现代财政制度要产生“四两拨千斤”的正面作用,这是其必然要提供的以公共资源支持全社会资源配置优化的基本资金来源。

政策性资金的“市场化运作”,对应到PPP,也对应到产业引导基金,亦可对应到融资平台转型以后业务方面的一些基本形式,都必须顺应市场逻辑,与市场兼容和与市场对接;“专业化管理”,是需要形成一套尽可能体现中国特色的创新机制,使业绩考核在国际上也能居于先进水平行列;“杠杆式放大”,则事关其绩效和生命力——我国不只是欠发达地区的财政资金极紧张,发达地区也不能说有多么充裕,近几年财政更是要“过紧日子”,必须追求少花钱多办事儿,“四两拨千斤”,落在结果上就是杠杆式放大。杠杆率不能太高(这是考虑风控),也不能太低(这是考虑绩效)。

在中国特色下支撑超常规发展,以上几个要领应该形成一个有机的体系。融资平台在以后的运行过程中,如果能够有对这些要领的高水平组合,且国开行和其他银行与金融机构形成合力,那么支撑各个地方辖区超常规发展战略的实施,就会看到由创新带来的中国特色下更好的新局面。

第三,地方政策性金融的具体形式是多样化的,比如已经探索多年的财政贴息,包括2020年中央作为重点工作之一的以贴息落实优惠贷款,直达基层一线,使大量的小微企业能够在疫情冲击下先生存再追求发展,是非常时期的非常之策。此外还有政策性信用担保、产业引导基金,以及国务院作为创新重点反复要求打开局面后又要注意校正偏差的PPP。曾经在地方层面,有人认为PPP会被叫停,但中国超常规发展的现代化,注定了PPP这样的创新,要在总结经验的基础上追求长期健康发展,近年来相关部门的一系列指导文件,也印证了决策与管理层的基本态度。

(二)地方融资平台转型的六种分类

关于地方融资平台转型的分类,笔者基于调研,认为可有如下几种类型上的区分。

第一种类型,原来的地方政府融资平台转型为地方公共事业(上下水,供气供暖,交通服务等)的运营公司。原来很多的地方融资平台,如路桥公司、公用事业维护建设公司、政府辖区内的投资公司,实际上主要就是做公共设施、公用事业。这样的转型,会使平台成为地方政策性融资的受体。

第二种类型,原来的地方政府融资平台转型为地方政府的城乡建设运营公司,承担很多带有更综合性特征的城乡建设、运营维护的业务,这种转型,同样也会使平台成为地方政策性融资的受体。

第三种类型,原来的地方融资平台转型为地方政府设立的明确挂牌的地方政策性金融机构,比如政策性信用担保公司或者产业引导基金公司,既可以更专业化地聚焦到政策性金融体系里的某一项或某一类,也可以是当地政策性金融体系中一个带有综合性特征的载体。开展地方政策性金融业务,可以在转型过程中逐步总结经验,如果能够成熟稳定下来,以后也就成了一个有长效机制的具体载体——政策性金融授受兼有的主体。

第四种类型,是原来的地方政府融资平台以混合所有制改革或者以被兼并等形式,转型为和原来的地方政府脱开行政隶属关系、人事安排关系的充分市场化的公司法人。这个新的股权结构里,不排除还有地方政府延续下来的一些非控股性质的参股。中央现在所说的混合所有制改革,是给出了这个空间的。这样的一种选择,在某些地方实际上会淡化原来平台公司的地域范围概念,让这种转型的公司“走出去”,面对统一的全国市场,也可能加入全球的竞争,寻求合适的投资机会,更带有自适应性的业务定位选择。这样的一种转型,那就是更充分的市场化转型,但不排除在一些事项上成为政策性融资的受体。

第五种类型,不排除由于某种由原来融资平台向前面的“类型四”趋近中的过渡态,即无法直接转变为“类型四”,但以此为方向而探求过渡的状态。我们可将这种类型单列出来作为第五种类型。实际上在一些错综复杂的情况下,会出现新阶段上的潜规则,必须经历一个过渡态里的探索。如果处理得好,会逐渐达到转型目标;处理不好,会继续产生隐性负债。过渡时期的具体机制,也需要跟踪考虑,追求通盘协调呼应之下的优化。

最后一种类型比较简单,即原来的地方政府融资平台属于资不抵债、应该做破产清算的关停对象,进行处理之后,所有的善后事宜到位,原来的平台便不再存在,也不会再产生任何隐性的财政信用化风险因素。

四、关于地方融资平台的转型创新发展和国开行等政策性银行、金融机构创新发展的呼应

关于地方融资平台的转型创新发展和国开行等政策性银行、金融机构的创新发展的呼应,笔者认为可以特别注重形成合力,相互配合进行对创新发展的支持,继续推进中国的超常规发展。

国开行的作为,是不限于地方政府层面的,需要从全局战略高度,注重并掌握兼顾多方的战略实施需要,既面对国际竞争舞台,又面对全国统一市场建设的发展,力求积极稳妥地介入一个一个地方政府辖区具体的定制化解决方案。这应该是国开行运营中的一种传统。曾经有两次中央金融工作会议原则上要国开行做市场化转制(这实际是出现了导向方面的一段“走弯路”的过程),但现实生活中“形势比人强”,世界金融危机的压力,随后就迫使决策层要求国开行体现国家意志诉求,要在“走出去”、棚户区改造、大学生助学贷款等方面都有所作为。这就并非是转为一般的市场化功能所能有的作为。很明显,国开行并不像一般商业性金融定位的银行那样以做吸储来形成其资金来源,而是用发行准国债(特定金融债的方式)来筹集资金,再加上一些其他措施,合成资金来源,其资金运用则不是简单地看盈利前景,而是看整个全局的政策导向需要和战略诉求需要,即“侧重于长期投资”。在国开行继续发挥相对优势的过程中,中央于党的十八大后明确表述,要继续支持政策性金融、开发性金融的发展,这样就势必需要和地方政府层面探讨,如何使政策性、开发性金融机构运行与地方融资平台转型,构建高水平的合作关系,更好地形成合力去支持各个地方政府战略的实施。这是大势所趋,也会是国开行高度关注的继续做好自己业务的一个视角。

中国总体的超常规发展还在进行时,中高速发展需在“高质量”的伴随条件下力求在未来较长时间内延续。在“十四五”时期到2035年之间5年到15年的时间段内,我们一定要注重中央已屡次发文所要求的破除形式主义、官僚主义、为官不为等问题,掌握好配套改革和高质量发展复杂的系统工程,敢担当、有作为、办实事,以地方融资平台的成功转型及其与政策性银行、金融机构的积极配合呼应,真正卓有成效地继续推进创新发展——即中国现代化之路上守正创新、守正出奇的超常规发展。


参考文献略。



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