高志华 谢标:政务大数据赋能政府治理现代化的逻辑、现实困境与调适对策

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2021-12-15 10:25:56

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高志华   谢标  

   [摘    要] 新兴信息技术叠加的数字时代,数据资源已然成为社会发展的新动能,激发政务数据资源中蕴含的巨大价值是政府数字化转型的着力点。要实现政务大数据对政府治理现代化的赋能,一是需要克服政务大数据归集与存储缺乏支撑、数据流转中的鸿沟与孤岛,以及数据应用不充分不智能的瓶颈;二是要在数据平台建设、数据开放与安全保障、数智治理场景应用等方面不断完善;三是要在基础平台统一规划建设的基础上,加快推进政务数据的开放共享,建立完善的数据安全制度和规范,促进数据流转,充分运用先进算法和技术挖掘数据价值,推动数据决策因果性向相关性的范式转移,实现政府治理的数字化、智能化。

  

   [关键词] 数字政府;政府治理;政务大数据;数据开放共享;数据流转;数据平台

  

   [中图分类号] C913.7  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129(2021)12-0080-07

  

   一、问题的提出

  

   随着新一代信息技术的纵深发展,大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着经济社会发展以及国家治理。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,“加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”[1]。当前,数字政府建设已成为引领我国国家治理现代化的先导力量[2]。数字政府建设强调以需求为导向的数字化转型,推动政府治理理念创新和政府职能转变,带动治理体系的数字化协同,进而促成数字社会的全面发展[3]。

  

   生产力决定生产关系,数字化技术通过改变信息的采集、传递和分析方式,提升了生产力水平,由此促成了治理体系所依赖的资源、组织形态和组织关系的改变。万物互联的大数据时代,数字政府建设离不开数据这个核心要素,实现政府治理现代化必须充分利用好政务大数据这个重要资源。数据是建设数字政府的基底,跨层级、跨部门、跨领域的数据归集、交换、共享是政府治理现代化的新动能,政务大数据的智能化应用将推动政府治理“用數据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”,真正实现基于大数据的政府治理能力的全面提升[4]。

  

   二、政务大数据何以赋能政府治理现代化

  

   大数据技术暗自催生了权力的转移,未来谁掌握了数据,谁就掌握了主动权,当前世界各国纷纷将“大数据发展”作为国家战略[5]。为了加快建设数字中国、数字社会、数字政府,2015年国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》, 提出要充分利用政务大数据提升政府治理能力[6]。政务大数据一般是指政府在公共行政活动过程中及在履行行政职能过程中汇聚收集到的与公共管理活动有关的各类外部数据和政府部门内部的业务数据,涉及经济、社会、文化等诸多领域[7]。从数据属性来看,政务大数据涵盖的信息类别多、来源范围广,政务大数据记录了社会活动的方方面面,既有数量众多的各级政府部门,还有水、电、气等公共企事业单位;从数据质量来看,政务大数据准确性高,但是数据质量不高,政务大数据一般是由政府发起采集或借助政府资源才有权采集到的数据,内容比较真实,但是由于各地区各部门的信息技术发展水平不一致,技术手段和应用工具的差异导致各个数据源头采用的数据记录归集的方式各不相同,数据格式繁杂,数据库类型多样,比如有些还在使用纸质文档记录,导致当前政务大数据的格式标准不一、质量不高[8]。充分利用好政府掌握的数据资源,打造政务大数据的全数据治理链,有助于全面提升政府治理能力,推进政府治理现代化。

  

   (一)数据思维:提供政府治理新范式

  

   政府治理思维范式的更新是治理模式创新发展的前提。传统的电子政务模式虽然也利用了互联网技术,但是对互联网的理解过于简单且流于形式,只是采用简单的“+互联网”模式,也就是仅仅把互联网看成一个使用工具,这种相加而非融合的思想其实是滞后于时代的治理思维和治理模式[9]。“互联网+”将互联网开放、透明、连接、共享、合作等思维理念和精神价值融合到政府治理全过程中,实现治理思维的范式更新和治理模式的变革重构。万物互联带来了人类历史前所未有的数据量,对政府的治理能力带来新挑战,政府需要及时、全面、有效地占有数据,清洗、过滤无效误导信息,挖掘、分析数据中隐含的规律与信息,消除数据壁垒,促进数据流通,从而最大化地释放数据价值。在大数据、云计算、人工智能等新兴技术的加持下,政府可以借由政务大数据的归集、分析和利用,不断优化自身运作流程,提升公共服务。与此同时,政府还可以通过大数据的抓取和分析评估政策执行效能,解析公众行为,更好地理解群众对政府公共服务的需求。

  

   (二)数字转型:打造提质增效新常态

  

   数字化转型推动“提质增效”成为政府治理新常态[10]。国务院发布的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》中提出坚持联网通办是原则、孤网是例外,以集成提效能、以整合促便捷、以创新促精简,要求加快构建全国一体化网上政务服务体系,通过政务服务“一网通办”推动实现政府治理能力现代化[11]。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》中进一步强调建设全国一体化在线政务服务平台的重要性,提出要积极推动政务服务从政府供给导向向民众需求导向转变[12]。“互联网+政务服务”并不是简单地进行电子政务基础设施建设,而是强调通过政府“放管服”改革和互联网、大数据、人工智能等新兴技术的深度融合促进政务服务的优化,推动政务服务的供给侧改革。大数据技术赋能政务服务,在数据开放共享思维的引导下实现跨边界的协同合作,从整体上优化政务服务能力,形成立体化服务格局,多元化服务渠道和服务内容,全面提高服务质量和效率,让百姓少跑腿、数据多跑路,让百姓像逛网店一样办“政”事。

  

   (三)数据共享:形成协同治理新模式

  

   数据的开放共享有利于推动大数据应用创新,发挥数据价值,释放数字红利。政务大数据共享是实现政务服务改革向系统性治理迈进的基础条件,系统性需要整合与协同并举,既强调整体性又强调协同性[13]。数据的流动方式决定着治理结构,依托技术优势和平台优势充分发挥数字潜力,通过平台主动抓取数据,促进数据在平台的流转共享,可以在全社会范围实现资源有效调配,对协同治理起到重要支持作用[14]。可以说,2020年暴发的新冠肺炎疫情是一场对数字时代政府治理模式和生产生活方式变革的全面预演[15]。在疫情防控期间,各地政府及时推出健康码,健康码实质采用的就是数据共享技术,其在疫情联防联控中起到的作用是显而易见的。数据开放共享为建立中央到地方纵向协调、多部门横向联合的新机制,为构建协同治理的组织体系提供了有力支撑。数据共享、技术赋能,形成协同治理新模式,实现精细化管理和提供精准服务,有助于打造让老百姓真正满意的服务型政府。

  

   (四)数据反哺:赋能科学决策新手段

  

   李克强总理曾在2015年的国务院会议上强调指出:“运用大数据等现代化信息技术是促进政府职能转变,简政放权、放管结合、优化服务的有效手段”,并明确指出基于大数据应用的决策数据化是政府改革创新的重要内容[16]。数据是政府部门开展决策和行动的重要依据。大数据技术的核心功能之一就是数据清洗和数据挖掘,从海量数据信息中发现事物发展的隐含规律,发挥出数据的最大价值。当前各级政务各类线上线下政务服务平台、内网办公信息系统正是政务大数据汇集的中心,通过对这些数据进行分析整理,既可以降低了解民情真实情况的成本,辅助政府科学化系统化精准化决策,推进政府简政放权和职能转变,又能进一步挖掘政务服务需求,从而将社会的多元诉求整合到政府的治理框架中。运用大数据技术,通过迭代升级深度挖掘算法,得出对于问题结构与逻辑性的多维认识,形成一个上层完整、下层活跃的有机体,为政府决策、研判、危机处置提供有力支持。

  

   三、政务大数据赋能政府治理的现实困境

  

   政务大数据的数据来源极其丰富,政务大数据平台的建设和普及应用加速了多元数据的汇聚整合。我国已发布《促进大数据发展行动纲要》,但各级政府在数字政府建设进程中的政务大数据治理方面仍存在一些问题。根据大数据全周期管理理论,数据管理重点涉及“汇”“存”“转”“用”四个方面,即数据的汇集、存储、流转和应用。从大数据全周期管理的视角展开,探析当前政务大数据在赋能政府治理的过程中存在的障碍和面临的挑战。

  

   (一)政务大数据的归集与存储缺乏支撑

  

   数据资源是数据治理的“底座”,政务大数据的归集是数据治理中一项十分基础且重要的工作。相较于世界发达国家,我国的数字政府建设起步较晚,且各地区发展不平衡。不同地区政府、不同部门在不同时期先后建立了自己的信息化系统,各级政府通过这些政务平台沉积了大量与政府运行和公众生产生活息息相关的数据,这些数据需要归集到统一的“数据池”中,才有进一步进行有效数据挖掘的可能。当前我国各级政府的“互联网+政务”平台建设发展还缺乏强有力的数据库支撑,尤其是来自各地、市、区级政务数据资源的汇聚与整合。尽管我国政府信息化建设已经取得一定成效,但是由于规划建设的标准不统一,数据库多样、数据格式繁杂,系统之间缺乏互联互通,形成了一个个数据孤岛,隔断了业务之间的内在联系,致使丰富的数据资源难以汇集共享。

  

   数据中心是政务大数据的归集和存储基石。在国家战略和技术发展的推动下,各地区都在积极建设数据中心。但是我国地区发展差异较大,各地基础设施建设、数字要素资源分布不同,现实操作中蜂拥而上式或一刀切式的数据中心建设模式都不可取[17]。当前我国数据中心建设各自为政,没有发挥协同作用,造成了一定程度的重复建设。而且早期建设中以单一功能的数据中心居多,协同性数据应用中心较少。信息系统建设的杂乱多样、数据中心的失序发展,导致互联互通难度增加,也使得当前的信息基础设施建设并不能完全有效地发挥对政务大数据归集和存储的有力支撑作用。

  

   (二)政务大数据的流转存在鸿沟与孤岛

  

   数据共享意识薄弱是造成政务大数据流转存在阻滞的重要原因之一。政府大数据开放共享的理念共识,是促进数据共享的思想基础。但一些政府部门还没有形成“数据公有”“共享增值”的新理念。从数据的价值流动中呈现,有些领导干部对大数据时代新的发展模式不甚了解,没有充分认识到数据的价值。一些政府部门出于对本部门利益、权力等因素的考慮,将政府数据资源部门化、专属化、利益化,对数据开放共享表现出一定的抵触情绪,封闭保守的思想制约着政府大数据的开放共享。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《决策与信息》 2021年12期

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