贺雪峰:国土空间规划不要打农民宅基地的主意

选择字号:   本文共阅读 1054 次 更新时间:2021-10-27 00:14

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贺雪峰 (进入专栏)  


国土空间规划如何编制,涉及到对未来中国城市化道路的判断。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中,城乡关系也正在激烈重组。中国城市化的走向和独特道路是编制中国国土空间规划的前提,而好的国土空间规划编制又有助于实现中国高质量的城市化,从而更好地服务于中国现代化建设和中华民族伟大复兴事业。

当前编制国土空间规划,首先要对中国城市化道路有清醒认识。

在改革开放之初,以乡村工业化为主要内容的乡镇企业的异军突起,改变了中国经济城乡结构,农民离土不离乡,进厂不进城的就地工业化和城市化似乎是可能的,以小城镇为中心、不牺牲农村、城乡发展相对均衡的发展模式被广泛期待与认可。

不过,到了上个世纪九十年代,在中国进入买方市场阶段产品市场竞争力不足,而纷纷关闭。乡镇企业在东部沿海地区形成了一个以制造业为基础的沿海城市经济带,在沿海城市经济带内的很多农村实现了就地工业化,农村城市化了。

中西部地区广大农村不仅青壮年劳动力进城了,而且进城农民开始在县城买房,留守农村父母将有限的农业剩余用于支持子女进城,农村进一步衰落。

显然,东部沿海城市经济带的现在并非中西部农村地区的未来。当前中国经济结构大体表现为沿海城市经济带和中西部以省会城市为代表的经济增长极,中西部农村就地工业化和城市化已无可能。

不仅中西部农村(乡村两级)已无就地工业化和城市化的可能,而且县域经济发展的空间也已十分有限,县城产业多集中为消费性产业,缺少制造业的支撑,就使县城很难创造出足够多的就业机会,县城发展就主要靠外出务工农民工返乡购房,而农民工即使在县城买了房子,却因为县城缺少就业机会而很难住得下来。也因此,大多数中西部县城可能只是农民进城中间过渡的一站,而非终点。

东部地区与中西部地区发展差异最显著的表现就是绝大多数百强县集中在东部沿海发达地区,中西部地区往往仅有个别特殊县市进入百强县,这些中西部特殊县市多为中西部资源型、省会城市近郊县市。中西部县域经济已经失去了全域工业化和就地城市化的可能性。

既然中西部地区县域不再可能复制东部地区全域工业化和就地城市化的模式,中西部地区的城市化就是农民脱离土地进入城市的过程。我们要仔细研究农民进城的过程。对于国土空间规划来讲,中西部农民进城中的几个特点值得重视:

第一,农民进城并非全家同时从农村搬迁进入城市,而有一个慢慢甚至长期与城市接触适应的过程。农民进城往往只是农民家庭中的一部分人进城,而会有人留守农村。也正是这个原因,虽然大量农民进城了,农民家庭全家进城的却并不多,农民在农村的住房中仍然有人居住,农村宅基地对农民仍然很重要。

第二,农民进城也是一个艰难的过程。一方面,农民进城了,他们收入的提高可能相对赶不上城市消费支出的增加,因此普遍出现了留守农村的父母用农业剩余支持进城子女的情况;另一方面,农民进城了,他们却未能在城市获得稳定就业、收入和社会保障,他们可能进城失败,因此他们要保留农村退路,这个意义上讲,正是农村这个退路为农民进城提供了胆量,提供了出发点,提供了基础和支撑,而非反过来农村成为农民进城的拖累。城市和乡村之间不是对立的关系而是互补的关系。

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第三,农民进城必须要有就业。城市只有好的基础设施和公共服务,是不可能让进城农民安居的。目前中西部县城具有远好于村庄的基础设施和公共服务,尤其具有对农民十分重要的教育资源。中西部县城最大的问题是缺少就业机会,因此,即使在县城买房的农民也不得不仍然到沿海地区务工以及不得不保留农业生产经营。

在县城仍然缺少就业机会的情况下面,乡镇一级搞房地产开发,吸引农民上楼,以及山东合村并居将农民集中到一起上楼居住,这些居住点既缺少二三产业就业机会,又不方便进行农业生产,这样的集中居住点就必然会遭到抛弃,很快就变成一堆建筑垃圾。

第四,当前农民进城还有两种十分普遍的方式,一种是通过考大学进城。父母是否适应城市生活及是否愿意到城市生活却不容乐观。实际上,绝大多数父母宁愿留在村庄养老也不愿进城与子女共同生活。住几天是可以的,时间长了感觉像