黄延信:破解农村宅基地制度改革难题之道

选择字号:   本文共阅读 273 次 更新时间:2021-06-01 15:18:42

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黄延信  

  

   前言

   2016年4月25日,习近平总书记在安徽省小岗村召开的深化农村改革座谈会上讲话指出:“农业还是‘四化同步’的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板。解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题,根本上还要靠深化改革,调动亿万农民的积极性。”党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出,全面深化改革的目标是加快完善社会主义市场经济体制和提高国家治理体系和治理能力的现代化。党的十九大决定实施乡村振兴战略,党中央进一步明确要求,推进体制机制创新,强化乡村振兴的制度性供给,要以完善产权保护制度和要素市场化配置为重点,激活主体、激活要素、激活市场。习近平总书记指出:“产权制度是社会主义市场经济的基石。财产权是中等收入群体对社会信心的主要来源,保护好产权,保障财富安全,才能让他们安心,有恒心,才能稳定他们对社会的预期。”学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,深化农村改革,必须以建立完善的社会主义市场经济体制为根本目标,在农村建立与市场经济体制相适应的产权制度,赋予农民更多财产权利,这对实施乡村振兴战略、打牢夯实我们党在农村的执政基础、完善农村治理体系、提高治理能力至关重要。

   深化农村集体产权制度改革,涉及农民集体所有的三类资产:即农民集体所有的土地(耕地)、农村集体经济组织统一经营的资产和农村的宅基地。在实践中,这三类资产实行分类改革,但改革的制度设计本质上应是内在一致的。

   农民集体所有的耕地,实行的是家庭承包经营制度。这一制度的主要内容是农民集体所有的土地,由本集体经济组织的成员以家庭为单位承包经营。目前,完善家庭承包经营制度,主要是对农户承包经营的土地,给予确权办证,赋予农民长期有保证的土地使用权,土地承包经营制度长久不变,在15年土地承包期延长30年到期后,再延长30年不变,在承包期内,实行增人不增地、减人不减地。随着农村土地承包经营权确权颁证工作的完成,农户家庭将获得有法律保证的土地使用权。作为集体土地所有者的集体成员(以农户为单位)获得了土地的占有权、使用权、收益权和部分的处置权(如自愿流转经营权、用经营权参股合作发展、有偿退出等)等法律规定的比较完整的产权。至此,农民集体所有土地(耕地)的产权制度改革基本完成。

   农民集体所有,由集体经济组织统一经营资产的产权制度改革,党中央、国务院于2016年出台关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见,作出了全面部署。要求建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的具有中国社会主义特色的农村集体产权制度。具体要求就是在全面开展清产核资、确认集体经济组织成员身份的基础上,把集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员,开展股份合作制改革,发展新型集体经济。全国性的农村集体资产清产核资工作在2019年底已全面完成,集体经济组织成员身份确认和集体经营性资产股份合作制改革将在2021年底基本完成。通过改革,将赋予农民对集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权、抵押担保权和继承权等权能。这实际是赋予农民对集体所有资产完整的财产权。届时,农村集体经济组织统一经营的资产存在的归属不清晰、权能不完整、管理不严格、收益分配不公等问题将得到根本解决。

   农民集体所有的宅基地,是最后一类归属不清、权能不完整、制度不明确的集体资产。农村宅基地制度涉及广大农民的切身利益,事关农村社会稳定和经济发展大局,党中央国务院关于农村集体产权制度改革的决策部署,尤其是改革的指导思想等完全适用于农村宅基地制度改革。我国土地资源总体短缺,同时,农村有数量可观的宅基地处于闲置状态。适应建立高水平社会主义市场经济体系、城乡人口结构变化、城乡融合发展的新形势,亟需深化农村宅基地制度改革,形成一种既能满足农民群众建房对土地的需求,又能集约节约用地的制度。需要对我国农村现行宅基地制度的形成历史、现状、存在问题进行深入全面分析,从法理和经济理论上澄清对农村宅基地制度的一些模糊认识,对一些改革探索客观评析,进而提出适应城乡人口不断流动、符合市场经济要求,可操作、可持续的改革思路和政策建议。

   经过近几年的研究观察,对农村宅基地制度改革基本判断是:2014年开始的农村宅基地制度改革试点没有取得预期成果。2013年党的十八届三中全会决定提出推进农村宅基地制度改革,国务院办公厅印发了三年改革试点方案,先后在全国33个县市开展改革试点。配合改革试点,全国人大常委会给予了相关的法律授权。由于种种原因,三年的试点任务已延期两次,改革仍处在试点进程中,至今尚未形成可复制可推广的改革经验。这表明,社会各方面对这项改革尚未形成高度共识,改革路径的选择与农村实际情况还不适应,需要人们更新观念,研究提出新的改革思路。

   在深入研究的基础上,结合近几年推进农村集体产权制度改革的实践和思考,本文将提出一个新的宅基地制度改革思路。

   改革的目标是:适应建立高水平社会主义市场经济体系的总要求,根据党的十八届三中全会关于赋予农民更多财产权利的精神,中央关于推进农村集体产权制度改革的决策部署,以及2021年中央1号文件关于稳慎推进农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式的精神,按照习近平总书记关于实施乡村振兴战略,要用好改革这个法宝,推动人才、土地、资本等要素在城乡之间双向流动和平等交换,激发乡村振兴内在活力的要求,应通过改革建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村宅基地制度。

   改革的基本原则是:不重新分配宅基地,不大面积调整宅基地,不新增宅基地面积,不造成农村新的不稳定。

   改革的具体内容是:尊重历史,承认现实,确权登记,锁死总量,盘活存量,鼓励复垦,民主决策。

   一、尊重历史

   就是要理清楚农村宅基地制度演变的历史过程。在新中国成立之前,农民的宅基地是祖上流传下来的,是农民祖辈勤劳节俭、劳动积累的财产,是农民的私有财产。新中国成立后,绝大多数农户占有和使用的是祖上流传下来的宅基地,只有很少部分农户的宅基地,是从政府没收地主的土地分得的。即使是这部分农民分得的宅基地,也是农民群众经过抗日战争、国内解放战争,中国人民经过流血牺牲创建了新中国,才获得了宅基地,是用血的代价换来的,不是无偿获得的。新中国成立后,我国一九五四年宪法明确,保护农民的私有财产。1962年9月27日,中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过农村人民公社工作条例修正草案,第二十一条规定:生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。至此,原本农民私有的宅基地变成了生产队集体所有。在宪法有效的前提下,通过政策调整改变宅基地的所有制,由农民私有变为所谓的集体所有,不仅有违法治精神,而且也没有改变农民宅基地私人所有的观念和现实。正如打碎了温度计,温度仍然存在一样,虽然从政策上宣布宅基地是生产队集体所有,但在农民心里其对宅基地的所有权并未因政策的改变而变化和弱化,相邻农户间宅基地的权属界限十分清楚,农户间从未因宅基地所谓的集体所有而避免纠纷,出现纷争时总是把宅基地当作自己所有的,并认为邻居侵犯了自己的权利。可见,农户对宅基地的所有权观念根深蒂固。

   根据现行法律,农村宅基地集体所有,不是虚无的,所有权主体是明确的,是农村集体经济组织的成员集体所有,不是集体经济组织所有,不是村委会所有,不是村民所有。对此,民法典明确规定:农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。就是说,集体成员才是农民集体所有宅基地的所有权主人。要从逻辑上认识到,成员与集体的关系,没有成员构不成集体,不是先有集体后有成员,只有把不同农户组织起来才形成集体;就产权关系而言,集体本来什么也没有,现在所讲的集体所有的资产,本来就是农民个人所有的,是政府通过调整政策、在没有给农民补偿的情况下,把农民私有的财产变成集体所有的。

   即使近些年有的农户新建了住房,也不是无偿从集体获得的宅基地,而是建在自家的承包地上。农民建了房子,损失了原承包地上经营的收益,也是付出了经济代价的。有一种流行的说法,认为农民使用的宅基地是无偿获得的。这是不了解农村宅基地制度的形成及沿革的直接表现,既不符合历史,也不符合实际。

   要认清一个事实。农村宅基地不同于耕地:耕地制度的变迁是:由私人所有→集体所有→集体经营→以家庭为单位承包经营→农户的用益物权→长久不变→赋予农民长期有保障的土地使用权;1978年前是政府收回农民个人的土地财产权,改革开放以来,是逐步归还农民的土地财产权。宅基地:尽管现行法律规定宅基地归集体所有,但实践中一直由不同农户分别占有和使用,一天也没归过集体。借鉴耕地制度变迁的经验教训,对宅基地绝不可以在农户分散占有的情况下,再归大堆,然后在不同农户之间通过丈量重新平均分配。

   要划清二个界限。一是集体经济组织与村民自治组织的界限。农村宅基地是本集体成员集体所有,由集体经济组织代表成员行使所有权;村民自治组织负责村民自治范围内的事务;二者在法律上是独立的、互不隶属的特别法人,在已经建立集体经济组织的农村,村民自治组织没有职责、也不必要介入宅基地问题。二是成员与村民的界限。是集体经济组织成员的有权获得宅基地使用权,不是集体经济组织成员的村民则无权获得宅基地使用权。这在人口流入较多的城郊地区、经济发达地区具有特别重要的现实意义。

   二、承认现实

   推进农村宅基地制度改革,必须对农村宅基地现状有个客观的认识,这是实施改革的前提和基础。总体判断,农民群众对宅基地的占有使用状况基本是满意的,没有农民因宅基地问题无处可居,没有因宅基地问题出现大范围的社会不稳定(大规模上访),宅基地并没有成为社会关注的重大热点问题,在农民中并未形成改变宅基地现状的强烈要求。就宅基地制度改革而言,并不像家庭联产承包那样,是亿万农民的迫切要求。如果说有问题,就是宅基地产权归属不清晰,权能不完整,没有市场调节机制,只有占用的冲动,没有退出的激励,政策一直限制宅基地市场交易,既限制交易主体,也限制交易的地域范围,农民全家迁入城镇不再使用宅基地的,也没有退出、鼓励复垦的机制和配套政策。这种状况与赋予农民更多财产权利的改革目标相差甚远,与建立高水平市场经济体系的目标格格不入,也不利于形成城乡融合发展的体制机制。

   对宅基地现状认知方面:一种认为农村普遍存在一户多宅问题。笔者认为,一户多宅的概念不清楚,有夸大之嫌,也不符合实际。在中文里面,一就是一,二就是二,所谓多,至少应多于三个,对宣称农村宅基地一户多宅者,人们会问有多少农户一个家庭超过三处宅基地?所谓普遍,应是绝大多数。不要说全国农村、就是一个省的农村的全部农户家庭中,又有多大比例的家庭是一户多宅,又是什么样的家庭一户拥有多处宅基地?对此,应当作全面的统计调查,分析形成原因,才能得出符合实际的结论,进而提出可操作性的政策建议。不做实地统计调查,凭感觉就轻率的作出定性结论,容易误导公众舆论、误导决策,是万万不能提倡的。

二是认为农户宅基地面积超标。在广大农村,不同农户占有使用宅基地面积不同,有的面积大些,有的面积小些,这是客观事实。如前所述,农户的宅基地是祖上传下来的,面积大小是历史形成的。新中国成立以来,很长一段时期内,政府并没有明确规定每个农户的宅基地面积为多少。法律不追溯既往,政策更不应该追溯既往。拿现在的标准,衡量过去历史上形成的既有事实,这是不应该的,也是不科学的,农民群众在心理上也难以接受。(点击此处阅读下一页)

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